Содержание
нормативный акт административный договорнойисполнительный
Введение
Глава 1. Понятие, особенности и классификация нормативных правовых актов
1.1 Понятие и значение нормативных правовых актов органовисполнительной власти
1.2 Особенности нормативных правовых актов федеральныхорганов исполнительной власти и их систематизация
1.3 Классификация нормативных правовых актов федеральныхорганов исполнительной власти
Глава 2. Административный договор: понятие, признаки, юридическая природа.Административное–договорное производство
2.1 Понятие,значение и характерные черты административного договора
2.2 Местоадминистративного договора в деятельности исполнительной власти
2.3 Административно-договорное производство
Заключение
Библиографический список
Введение
Актуальность дипломнойработы заключается в том, что эффективность реализации федеральными органамиисполнительной власти своих полномочий непосредственно связана с ихнормативно-правовым оформлением. Многоаспектный характер функций федеральныхорганов исполнительной власти предопределяет существование разнообразныхподзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих их административнуюдеятельность. Разнообразие административной деятельности федеральных органовисполнительной власти, в свою очередь, предполагает существование процедурыподготовки, принятия и регистрации их нормативных правовых актов.
Нормативные правовые актыфедеральных органов исполнительной власти занимают центральное место вмеханизме реализации предписаний федеральных законов, указов Президента,постановлений Правительства и др. В этой связи юридическая природа нормативныхправовых актов органов исполнительной власти на протяжении многих летпривлекает внимание ученых и специалистов-практиков. Обусловлено это тем, чтоежегодно в нашей стране принимается только на федеральном уровне около двухтысяч нормативных правовых актов, каждый из которых занимает свое место всистеме законодательства, обладает соответствующей юридической силой ирегулирует конкретную группу общественных отношений. Процессы демократизации,децентрализации государственного управления создали условия для существованияразличных нормативных правовых актов как по форме, так и по содержанию. Среди субъектовнормотворчества особое место принадлежит федеральным органам исполнительнойвласти. Существо исполнительной власти не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение».Вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция,которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления.
Таким образом, в правовойсистеме Российской Федерации важное место принадлежит нормативным правовымактам, которые принимаются в пределах своей компетенции федеральными органамиисполнительной власти. Данные акты являются основной формой реализации задач ифункций исполнительной власти. В них выражается юридически властноеволеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти относительно установления,изменения или отмены административно-правовой нормы, регламентирующейсоответствующие общественные отношения. Проводимые реформы (административнаяреформа, реформа государственной службы) заставляют по-иному оценитьюридическую сущность нормативных правовых актов федеральных органовисполнительной власти, определить их место и роль в механизме регулированияобщественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Вэтой связи исследование административно-правового регулирования порядкаразработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральныхорганов исполнительной власти представляется актуальным и своевременным.
Как уже отмечалось,нормативные правовые акты органов исполнительной власти были предметомисследования ученых различных специальностей. Так, теоретические аспектыведомственного нормотворческого процесса исследовались в работах С.С.Алексеева, А.В. Малько, А.В. Мицкевича, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, С.А.Иванова, А.Ф. Шебанова, А.С. Пиголкина, В.И. Гоймана-Червонюка, Ю.Г. Арзамасова.На отраслевом уровне сущность нормативных правовых актов органов исполнительнойвласти исследовалась в работах А.П. Алехина, В.И. Новоселова, Ю.А. Тихомирова,А.Ф. Ноздрачева, К.С. Вельского, С.Н. Жевакина, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных,А.П. Коренева, Р.Ф. Васильева, Ю.Н. Старилова, А.П. Шергина, Х.А. Андриашина,М.В. Костенникова, Ю.М. Козлова, В.В. Черникова, Б.В. Дрейшева, Н.Г. Салищевой,A.M. Целика, Е.С. Слесаревой, Б.В. Российского, Ф.Ф. Яхина и др.
Несмотря на то чтосуществует ряд работ, посвященных исследованию понятия и сущности нормативныхправовых актов органов исполнительной власти, целостной концепцииведомственного нормотворческого процесса к настоящему времени не создано.Обусловлено это рядом обстоятельств как объективного, так и субъективногопорядка. Следует отметить, что в настоящее время не определены пределыподзаконного нормативно-правового регулирования общественных отношений,недостаточно исследованы и тем самым не четко обозначены процессуальные аспектыв механизме принятия и государственной регистрации нормативных правовых актовфедеральных органов исполнительной власти.
Объектом исследованияявляются совокупность правовых актов, регулирующих отношения в сфереадминистративно-договорного производства, заключения административныхдоговоров.
Предметом исследованияявляются: общественные отношения, возникающие в связи с заключениемадминистративного договора
Целью дипломной работы.Проанализировать понятие нормативного правового акта, особенностиадминистративного договора, его отличительные особенности иадминистративно-договорного производства.
Реализация этой целидостигается посредством решения следующих задач:
· Проанализироватьпонятие и значение нормативных правовых актов;
· Выявитьособенности нормативных правовых актов в деятельности органов исполнительнойвласти;
· Изучить основаниядля классификации нормативных правовых актов;
· Обобщить мненияученых-административистов на определение «административный договор»;
· Проанализироватьвиды административных договоров;
· Определитьособенности административно-договорного производства.
Основные положения,выносимые на защиту:
1. Отличительнойчертой административного договора как правовой формы от акта органа(должностного лица) исполнительной власти является то обстоятельство, чтоадминистративный договор предшествует изданию соответствующего акта управления.Административный договор является юридическим фактом для возникновениясоответствующего правоотношения и как следствие этого не обладаетгосударственно-властным характером, пока на его основе не будет принятсоответствующий правовой акт органа исполнительной власти.
2. Считаемцелесообразным для классификации актов управления использовать следующиеоснования: юридической силе, уровню принятия нормативного акта, степениобобщенности, нормативного материала, по действию во времени (постоянные,временные, исключительные), в пространстве (на всей территории России, натерритории какого-либо субъекта Российской Федерации), по кругу субъектов(общие и специальные), по направленности действия (акты внешнего и внутреннегодействия), по органам, издающим нормативные правовые акты.
3. Административныйдоговор — это основанное на нормах административного права соглашение,понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единойцели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своимпредметом совершение управленческих либо организационных действий, в которомхотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо егозаконным представителем.
4. Считаем целесообразнымиспользовать следующую классификацию административных договоров:
— договоры, регулирующиедействия субъектов, подчиненных сторонам соглашения;
— Договоры, регулирующиесогласованные управленческие действия самих контрагентов;
— договоры «смешанного»типа.
Теоретическое ипрактическое значение результатов исследования заключается в том, что еговыводы и положения способствуют пониманию общественных отношений, возникающихпри заключении административно-правовых договоров.
Глава 1. Понятие,особенности и классификация нормативных правовых актов
1.1 Понятие и значениенормативных правовых актов органов исполнительной власти
Административно-правовоерегулирование общественных отношений в сфере публичного управления осуществляетсяв определенных формах и с помощью соответствующих методовадминистративно-правового регулирования. Процесс государственного управления — это практическая реализация его задач и функций. В этой связи далеко неслучайноЮ.М. Козлов отмечал, что для административного права существенное значениеимеет регламентация форм и методов управленческой деятельности.
Коренныесоциально-экономические преобразования в России, произошедшие за последнее десятилетие,в значительной сфере затронули и сферу управленческой деятельности. Активноепретворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализациягосударственной власти насущно потребовали приведения форм и методовадминистративной деятельности государства в соответствие с новыми условиями. Всвязи с этим повышенный интерес правоведов вызывает концепция «нормативногоправового акта федерального органа исполнительной власти».
Исполнительная власть нереализуется сама по себе. Она всегда воплощается в различных действиях,отражающих ее содержание и специфику осуществляющих ее государственных органов.В наибольшем объеме данное условие применимо к деятельности органовисполнительной власти, т.к. именно они реализуют ее повседневно и вмногообразных формах.
При рассмотрении понятия «форма»следует обратиться к философии. В философском плане категория «форма»тесно связана с «содержанием». Данные категории соотносятся междусобой как антиподы — под «формой» понимается внешнее выражение, а под«содержанием» — внутреннее наполнение объекта или явления. Форма естьвнешнее выражение содержания. Применительно к деятельности исполнительнойвласти форма является способом выражения ее государственно-правовогосодержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которыехарактеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти. Инымисловами, в деятельности исполнительной власти можно различать организационнуюформу — это ее аппарат и юридическую форму — это административное право. Какотмечает В.М. Безденежных, «форма административной деятельности — этовнешнее проявление содержания управленческой работы, способ его выражения ипрактического осуществления». Ю.Н. Старилов говорит о том, что «формауправления — это внешнее выражение практической реализации функций и методовуправления, само управляющие воздействие, конкретных действий, производимых впроцессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности».Т.Е. Кучерова отмечает, что решение проблемы «форма — содержание»будет способствовать установлению системности нормативных правовых актовфедеральных органов исполнительной власти, их иерархичности.
В этой связи под формойпубличного управления понимается внешне выраженное действие органаисполнительной власти, органов местного самоуправления, соответствующегодолжностного лица, осуществленное в рамках их компетенции и влекущее за собойопределенные юридические последствия. Подобные формы управления называются административно-правовыми.
Правовая формагосударственного управления отличается от других правовых форм деятельностигосударства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формыпрактически организуется осуществление задач и функций управления; повседневноепрактическое руководство деятельностью предприятий, учреждений и организаций,служащих и граждан в сферах и отраслях управления на основе и во исполнениезаконов. Характерные черты правовых форм государственного управлениязаключаются в том, что в них наиболее отчетливо проявляетсягосударственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характерорганов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностныхлиц.
К наиболеераспространенным правовым формам выражения исполнительной власти относятся(если говорить о федеральном уровне нормотворчества) федеральные законы, указыПрезидента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, положения,уставы, правила, приказы, и т.п. административно-правовые акты, принимаемыефедеральными органами исполнительной власти.
Поэтому передрассмотрением порядка разработки правовых актов в органах исполнительной властипредставляется необходимым рассмотреть понятие нормативного правового актафедерального органа исполнительной власти, а также непосредственно юридическуюхарактеристику и значение актов органов исполнительной власти. Исследованиенормативных правовых актов федеральных органов исполнительной властипоказывает, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тотже термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого рядафакторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемойпроблеме и т.п. Вместе с тем в любой отрасли знаний происходят, по мереуглубления и расширения знаний, уточнение понятий и определений, пересмотрустоявшейся терминологии. Но в любом случае, как справедливо заметил С.С. Алексеев,«нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научнойтерминологии, — ее однозначности, строгой определенности, ясности,устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов.Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утратыточности терминов, так как утрачивается координация научных понятий».
В российской юридическойлитературе понятие «административно-правовой акт» определяется какформа исполнительной и распорядительной деятельности, осуществляемой всемиорганами исполнительной власти; юридические акты, издаваемые органамиисполнительной власти либо юридические формы исполнительной и распорядительнойдеятельности органов государства, осуществляющих полномочия в пределах своейкомпетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном закономпорядке.
Понятие «правовойакт», как известно, относится к числу наиболее широко распространенныхправовых категорий в науке, правотворчестве, в использовании субъектами праваразличных форм правореализации, в служебных и иных документах, в учебномпроцессе и т.п. Это обусловлено важным местом и особой ролью правовых актоворганов исполнительной власти в механизме правового регулирования, в системесредств правового воздействия на общественные отношения, обеспечивающихнормальное функционирование и развитие общества и государства. Адекватнымдолжно быть и отношение юридической науки к явлениям, именуемым правовымиактами, к развитию учения об этих правовых средствах. Вопросам теории правовыхактов, практики использования различных их видов посвящено немало научныхтрудов специалистов в области общей теории права, конституционного,административного права и других отраслей правовой науки. В научной и учебнойлитературе встречаются десятки различных определений понятия нормативногоправового акта, нередко несовершенных, не отражающих сущность рассматриваемогоправового явлении. Ценность предлагаемых в учебниках определений снижается ещеи тем, что, как правило, там не указывается на возможность существования другихопределений.
В правовой литературевстречается понимание правовых актов, в частности административно-правовыхактов, как письменных документов. В широком смысле документ можно определитькак «материальный объект с информацией, закрепленной созданным человекомспособом для ее передачи во времени и пространстве». В русском языкеписьменному административно-правовому акту наиболее близко подходит значениеслова документ, когда под ним понимается «любой письменный акт, имеющийюридическую силу или носящий служебный характер», или «деловаябумага, подтверждающая какой-нибудь факт или право на что-нибудь».
В советской юридическойлитературе был широко распространен подход к определению правовых актовуправления через форму исполнительно-распорядительной деятельности. Правовыеакты управления определялись как правовая форма указанной деятельности впротивоположность внеправовым формам, к которым чаще всего относилиорганизационную работу и материально-технические действия. Однако в рамкахданного подхода возник ряд неразрешенных проблем методологического характера,что вызвало серьезную и справедливую критику в административно-правовойлитературе. Как указывал Р.Ф. Васильев, при таком подходе не могут избежать идвоякого понимания актов либо как действий, либо как документов, и, используяпрактически любое более или менее приемлемое определение форм исполнительно-распорядительнойдеятельности, при классификации данных форм невольно начинают смешивать понятияиздания актов и самих правовых актов управления.
С.А. Иванов определяетнормативный правовой акт как официальный властный документ компетентногоправотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену,утверждение правовых норм общего характера. Из этого определения можно выделитьследующие признаки нормативного правового акта, которые присущи нормативнымправовым актам федеральных органов исполнительной власти:
1) нормативный правовой акт создается в результатеправотворческой деятельности компетентных органов;
2) каждый орган исполнительной власти имеет право наиздание нормативных правовых актов только в определенной форме;
3) в нормативных правовых актах устанавливаются нормыправа, представляющие собой общеобязательные государственные предписанияпостоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение.
В.И. Гойман-Червонюкопределяет нормативный правовой акт как письменный официальный документустановленной формы, который направлен на установление, изменение или отменуправовых норм. О.В. Макарова определяет подзаконный нормативный акт какразновидность нормативного правового акта, издаваемого полночным органом наоснове и исполнения закона, в соответствии с законом для его дальнейшейконкретизации и развития. А.П. Коренев говорит о том, что правовой акт управления- это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающийконкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведениеадресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемыйв одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами всоответствии с установленной процедурой. Правовой акт министерства, ведомствапредставляет собой, по мнению Ю.А. Тихомирова, письменный документ, изданныйсоответствующим органом на основании и в пределах своих законных полномочий воисполнение требований закона и в целях реализации министерством, ведомствомвозложенных на него функций. Из приведенных выше определений можно сделатьвывод о том, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительнойвласти имеет официальный характер и обязательную силу для всех субъектовподпадающих под сферу его воздействия. Так, приказ МНС России от 17 августа2001 г. № БГ-3-14/290 «Об утверждении регламента рассмотрения споров вдосудебном порядке», приказ МНС России от 17 октября 2003 г. № БГ-3-06/547«Об утверждении перечня должностных лиц налоговых органов РФ,уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушения»,приказ МНС России от 10 августа 2004 г. № САЭ-3-27/468 «Об утверждении регламентаорганизации работы с налогоплательщиками», приказ МВД России от 26 декабря2003 г. № 1033 «Об утверждении перечня должностных лиц системы МВД России,пользующихся правом доступа к сведениям, составляющих налоговую тайну»,приказ МВД России от 16 марта 2004 г. № 177 «Об утверждении инструкции опорядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточныхданных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушениемзаконодательства Российской Федерации о налогах и сборах» обязательны длявсех налогоплательщиков, а также должностных лиц налоговых органов, а такжеорганов внутренних дел, их применяющих.
По мнению В.А. Юсупова,правовые акты представляют собой «волевые властные действия, которыесовершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящихорганов управления в процессе организующей исполнительно-распорядительнойдеятельности и направлены на установление, изменение или прекращение правовыхнорм или конкретных правоотношений». Т.Е. Кучерова, анализируя точкизрения современных ученых-правоведов, предлагает следующее определениеправового акта управления — это правовой акт, содержащий властноеволеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый всоответствии с установленной процедурой, направленной на установлениеадминистративно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращениеправоотношений с целью осуществления задач и функций исполнительной власти.
В настоящее времяполучили распространение корпоративные нормативные акты, а также локальныенормативные акты. Как отмечает В.А. Потапов, «корпоративный акт являетсяправовым по своей природе, поскольку он выражен в документальном виде, имеетофициальный характер, принят корпорацией в пределах предоставленных полномочий,имеет волевой характер и целевую ориентацию, обладает регулятивными свойствами,выступает в качестве звена реальной правовой цепи. Нормативный акт корпорации — это основанное на законе и иных правовых актах волеобразование и волеизъявлениекорпорации, выработанное и оформленное по установленной процедуре в видеспециального акта органа корпорации и направленное на установлениекорпоративных норм, возникновение, изменение и прекращение гражданско-правовыхотношений в интересах достижения целей, ради которых корпорация создана».
В этой связи обращает насебя внимание позиция С.С. Алексеева, который отмечает, что термин «акт»в сфере права имеет два значения: правомерного действия — юридического факта, втом числе действия по правотворчеству, и официального документа, в которомвыражаются результаты тех или иных действий, и в котором они «пребывают».
Аналогичным образом Н.Г.Александров предлагал различать акт как действие соответствующего компетентногооргана и акт-документ, в котором это действие получает объективированное выражение.
Как уже отмечалосьтрадиционно сначала в советской, а затем и в российской юридической наукеадминистративисты не обходили вниманием проблемы актов органов исполнительнойвласти. Данные вопросы разрабатывались в трудах М.Н. Николаевой, А.Ф.Ноздрачева, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, А.П. Коренева, В.В. Черникова идругих ученых. Однако новые социально-экономические условия жизнедеятельностизаставляют осознать и по-новому оценить проблемы нормотворчества. Для уясненияместа, роли и значения правовых нормативных актов органов исполнительной властив системе актов российского государства важно учесть некоторые обстоятельства.
Во-первых, такие актызначимы как компонент механизма действия права. Они доводят требования законадо адресата и направлены на реализацию этих требований. При этом необходимоотметить, что отдельные законы не могут быть реализованы без изданиясоответствующих подзаконных правовых нормативных актов. Так, например, наосновании и в соответствии с Федеральным законом от 24 декабря 1994 г. «Опожарной безопасности»приказом МЧС России от 18 июля 2003 г. №313 утверждены «Правила пожарной безопасности в Российской Федерации».Приказ МЧС России развивает положения закона, конкретизирует его положения всфере обеспечения пожарной безопасности. Согласно Кодексу об административныхправонарушениях РФ медицинское освидетельствование на состояние опьянения иоформление его результатов осуществляется в порядке, установленном ПравительствомРФ (п. 6 ст. 27.12). На основании КоАП России принято постановлениеПравительства РФ от 26 декабря 2002 г. «Об утверждении правил медицинскогоосвидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортнымсредством, и оформления его результатов». На основании постановления ПравительстваРФ принят приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. № 308 «О медицинскомосвидетельствовании на состояние опьянения».
Для правильногоприменения вышеназванных актов МВД РФ в своем Письме от 15 февраля 2005 г. №13/Ц-2-7 «О внесении изменений в методические рекомендации по организациидеятельности подразделений Госавтоинспекции при производстве по делам обадминистративных правонарушениях» дало толкование порядку применения КоАПРФ и принятых на его основании нормативных правовых актов федеральных органовисполнительной власти.
Во-вторых, актыфедеральных органов исполнительной власти значимы как механизм действия права.Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти,обеспечивая реализацию законных требований, неизбежно вносят в механизмдействия реализуемых норм дополнительные детали. Тем самым акты органовисполнительной власти способны усилить или ослабить нормативное предписание,влияя на его эффективность, предмет регулирования, взаимные отношения субъектови т.п.
Таким образом,объективированным выражением правовой формы деятельности субъектовгосударственного управления является правовой акт управления (административныйакт). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, какмы выше указывали, издаются на основе и во исполнение федеральных законов, атакже по собственной инициативе органами исполнительной власти в пределах ихкомпетенции.
Ю.А. Тихомиров выделяетпять юридических формул, определяющих характер подзаконности актов органовисполнительной власти:
1) в соответствии с Конституцией РФ, законами, означаетпринципиальную нормативную «связанность»;
2) на основе и во исполнение закона", означаетсамостоятельные действия органов по реализации закона;
3) в пределах прав, предоставленных законом, означаетдействия органов в установленных законом рамках;
4) «в случаях, предусмотренных законом», когдаим точно определены основания принятия акта;
5) ограничения и запретысовершать определенные действия. Обобщение научной литературы по исследуемойпроблематики позволяет сделать вывод о том, что основными признакаминормативного правового акта федерального органа исполнительной власти(правового акта управления) является то, что он:
- имеет юридическую природу, обладаетгосударственно-властным характером и обязателен для того, кому адресован;
- исполнение акта гарантируется, а принеобходимости обеспечивается принудительной силой государства;
- принимается в одностороннем порядке,исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица илииного субъекта государственного управления;
- устанавливает обязательные правилаповедения, либо регулирует конкретные управленческие отношения, в последнемслучае непосредственно влечет возникновение, изменение или прекращение правовыхотношений;
- носит творческий характер, посколькунаправлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов;
- принимается субъектом управлениетолько по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке,установленном правовыми нормами.
Д.Н. Бахрах и С.Д.Хазанов традиционный в административном праве термин «правовой актуправления» заменяют на понятие «акт государственной администрации».Основными признаками таких актов указываются следующие: принимаются приосуществлении государственной административной власти, являясь при этомправовой формой исполнительно-распорядительной деятельности, подзаконны, имеютофициальный характер, реализуют властные полномочия при наличии одностороннеговластного волеизъявления, имеют правовой характер, если применятся вустановленном порядке и оформляются надлежащим образом, влекут юридическиепоследствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права, влекутвозникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическимифактами). Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов под актом государственной администрациипонимают особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемыхсубъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительнойдеятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущиеюридические последствия. Б.В. Россинский говорит о правовом акте управления како юридическом властном, одностороннем волеизъявлении соответствующего субъектаисполнительной власти, в котом находят выражение властная природа государственно-управленческойдеятельности.
Юридическое значениеправовых актов органов исполнительной власти состоит в том, что они:устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (речь идет о нормативных актахуправления), возлагают конкретные обязанности на субъектов управления илинаделяют их определенными правами. Нормативные правовые акты федеральныхорганов исполнительной власти выступают в качестве юридических фактов, то естьоснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфереуправления. Как отмечает А.А. Савостин, административно-правовые акты впроцессе проведения социальных реформ выполняют следующие функции:
— совершенствуютнормативную правовую базу, обеспечивая ее приведение в соответствие ссовременными условиями социальной жизни, способствуют более эффективномуправоприменению;
- образуют основания возникновения,изменения и прекращения и административных и иных правоотношений, т.е.конкретизируют общие предписания правовых норм применительно к отдельнымучастникам общественных отношений;
- выступают средством реализацииадминистративных прав и обязанностей органов государства — субъектовадминистративно-правовых отношений.
Нормативные правовые актыфедеральных органов исполнительной власти могут служить: основанием для изданиядругих актов управления (на основе акта вышестоящего органа исполнительнойвласти издается акт нижестоящим органом исполнительной власти); доказательствомдля суда, основанием для возбуждения судебного дела; условием действительностидругих актов органов государственного управления, а также гражданско-правовыхактов (например, договора купли-продажи).
Наряду с нормативнымиправовыми актами федеральных органов исполнительной власти еще одной формой, спомощью которой может осуществляться административно-правовое регулированиеобщественных отношений в сфере публичного управления, является административныйдоговор.
«Акты управления, — писал В.М. Безденежных, — в силу своей односторонности, в силу того, что ихсодержание определяется только издающим органом, не содержат гарантий учетаинтересов другой стороны правоотношения. Договор же позволяет урегулировать всеотношения по охране, в которых заинтересована хотя бы одна сторона». Л.Дюги писал: «административные акты, как акты юридические естественноявляются или односторонними или договорными».
Правовой базойадминистративных договоров служат нормы административного права, содержащиесякак в законодательных актах, так и в актах органов исполнительной власти,которые используются и другими отраслями права (финансовым, международным), ипоэтому в сфере их действия могут заключаться договоры административногохарактера. Как отмечал Б.М. Лазарев, «отдельные вопросы орган управленияможет решать только по согласованию с другим (или другими) государственным илиобщественным органом».
Среди многообразиятерминов, которыми обозначаются договоры административного характера, можновыделить две группы: это «управленческий» и «административный»,а также «договор», «контракт» и «соглашение». В60-х годах о необходимости использования этой формы административнойдеятельности писали Ц.А. Ямпольская, В.И. Новоселов, В.А. Юсупов и др. ученые.В 80-90-х годах исследование административных договоров осуществлялось вработах Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, Ю.Н. Старилова, А.А. Абдурахманова и др.Административные договоры играют важную роль в механизме регулированияобщественных отношений в сфере публичного управления. Как отмечает Ю.Н.Старилов, «главное в понятии административного договора состоит в том, чтоон имеет своим предметом административно-правовые отношения, создаетспециальные административные права и обязанности, может их изменять илипрекращать».
В последние годыадминистративные договоры все чаще предусматриваются российскимзаконодательством, которое стремится снабдить органы исполнительной властиразнообразными средствами для осуществления стоящих перед ними задач вэкономической сфере. В этой связи приведем ряд классификаций административныхдоговоров.
Так, В.А. Юсупов выделяеттри их группы: соглашения, вытекающие из норм административного права на основесвободного волеизъявления субъектов административных отношений; плановыедоговоры (принимаемые на основе акта применения нормы административного права)и договоры между субъектами административных отношений, предшествующие актуприменения права. По характеру взаимоотношений между сторонами договора К.Сперанская подразделяла административные договоры на две группы: административныесоглашения между формально равноправными субъектами и публичные соглашениямежду неравноправными субъектами; а Д.Н. Бахрах — договоры субъектов, необладающих властными полномочиями друг к другу и договоры субъектов, наделенныхвластными полномочиями по отношению к контрагенту.
А.А. Абдурахмановвыделяет следующие виды административных договоров. По юридическим свойствамавтором выделяются правоустановительные и правоприменительные; по предметудоговора: договор о компетенции; договоры о сотрудничестве (о совместнойработе, об обмене информацией); административно-трудовые договоры. По характерувзаимоотношений А.А. Абдурахманов выделяет две группы административныхдоговоров. Договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или инымиспециальными полномочиями по отношению друг к другу. Договоры, в которых одиниз субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношенииконтрагента и др.
Таким образом,отличительной чертой административного договора как правовой формы от актаоргана (должностного лица) исполнительной власти является то обстоятельство,что административный договор предшествует изданию соответствующего актауправления. Административный договор является юридическим фактом длявозникновения соответствующего правоотношения и как следствие этого не обладаетгосударственно-властным характером, пока на его основе не будет принятсоответствующий правовой акт органа исполнительной власти.
1.2 Особенностинормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их систематизация
Исследование особенностейнормативных правовых актов федеральных органов исполнительной властипредполагает их сравнение с иными нормативными правовыми актами, а такжеразличными юридическими документами. Нормативные правовые акты федеральныхорганов исполнительной власти отличаются от закона тем, что, как уже вышеотмечалось, они носят подзаконный характер, то есть издаются на основе и воисполнение закона. Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовыхактов. Никакой правовой акт федерального органа исполнительной власти не можетотменить или изменить закон. Напротив, согласно постановлению ПравительстваРоссийской Федерации от 11 ноября 2002 г. «О совершенствовании организацииисполнения федеральных законов» после официального опубликованияфедеральных законов федеральные органы исполнительной власти обязанынезамедлительно принять в рамках своей компетенции меры по организацииисполнения федеральных законов. Руководители федеральных органов исполнительнойвласти несут персональную ответственность за качество и соблюдение срокаподготовки проектов правовых актов, предусмотренных перечнями актов, и засвоевременное издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти,направленных на исполнение федеральных законов.
Если нормативный правовойакт федерального органа исполнительной власти противоречит закону, то действуетзакон, тогда как закон может отменить или приостановить действие нормативногоправового акта федерального органа исполнительной власти. Так, согласно Федеральномуконституционному закону от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РоссийскойФедерации» постановления и распоряжения Правительства РФ в случае ихпротиворечия Конституции России, федеральным конституционным законам,федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ(ст. 33).
Отличие закона отадминистративного акта давалось Н.М. Коркуновым "… все, постановляемоеправительством с участием народного представительства, составляетзаконодательный акт, все постановляемое одностороннею властью правительства — акт представительный… Закон же не служит для правительства ни основой, ниправилом, определяющим содержание его деятельности, а только границей"Данное утверждение подтверждается В.И. Гойманом-Червонюком, который отмечает,что «закон — это нормативный правовой акт высшего представительного органагосударственной власти или самого народа, регулирующий наиболее важныеотношения, воплощающий права и свободы человека, его приоритеты и ценности иобладающий наивысшей юридической силой в правовой системе».
Так, правоприменительдолжен учитывать в своей деятельности такие документы, как ПостановлениеПленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судамиобщей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права имеждународных договоров Российской Федерации», Постановление ПленумаВерховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросахприменения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»,Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 «Онекоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса РоссийскойФедерации», Постановление Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ»,Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «Онекоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ». В научнойлитературе высказывается точка зрения, согласно которой акты правосудияявляются источниками административного права.
Таковы основные отличияправовых актов органов исполнительной власти от актов других государственныхорганов и общественных объединений. В системе исходных начал систематизациинормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти важноеместо занимают принципы систематизации — то есть основные руководящие положения,идеи, которые пронизывают всю деятельность по систематизации нормативныхправовых актов федеральных органов исполнительной власти и выполняют в нейнаправляющую и руководящую роль. В содержании принципов систематизациинормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти должныполучить наиболее четкое воплощение природа и сущность кодификации нормадминистративного права как наиболее эффективного способа систематизациинормативного материала. В связи с этим в целях дальнейшего совершенствованиясистематизации актов федеральных органов исполнительной власти представляетсянеобходимым уточнение общей характеристики принципов административного права, атакже определение той роли, которую они играют в процессе систематизациинормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.Необходимость этого подтверждает и то обстоятельство, что в принятых запоследнее время многочисленных нормативных правовых актах федеральных органовисполнительной власти важное значение придается именно правовым принципам.
Таким образом, вюридической литературе по административному праву, за исключением роботы А.П.Коренева, проблеме принципов кодификации норм административного права должноговнимания не уделялось, несмотря на их важнейшее практическое значение длясовершенствования административного законодательства и соответственноадминистративно-правового регулирования общественных отношений. Как верноотмечает А.П. Коренев, пытаться выдвигать какие-то особые принципы кодификации,отличные от принципов административного права, значит подрывать связь с самойотраслью, а без этой связи кодификация становится безпредметной.
1.3 Классификациянормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Цели, задачи, функции иметоды исполнительной власти реализуются в разнообразных правовыхуправленческих актах. Следовательно, в целях лучшего познания их юридическихособенностей важное значение имеет классификации актов управления. В связи сэтим следует отметить, что в имеющихся работах по административному праву ужепредпринимались попытки классифицировать правовые акты органов исполнительнойвласти по самым различным основаниям. Анализ различных точек зрения по вопросуо классификации правовых актов позволяет сделать определённые выводы.
Как отмечает О.Э. Лейст, «классификация- способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которыхзависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения».В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выбореформ и методов правового регулирования, в построении правового и научногоматериала. Классификация нормативных правовых актов федеральных органовисполнительной власти носит условный характер, но не может быть произвольной ислучайной. Она должна основываться на существенных признаках и специфическихособенностях, коренящихся в существе классифицируемого и систематизируемогоадминистративно-правового материала.
Следует отметить, чтопроблеме классификации нормативных актов органов исполнительной властипосвящено много работ. Как отмечает К.С. Вельский «каждыйученый-администрати-вист, издавший в 20-е годы XX в. учебник или учебное пособие по административному праву,посвятил специальный раздел актам управления, полгая, что это один из наиболееважных институтов административного права».
Так, А.И. Елистратов,А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский условно подразделяли акты управления на тригруппы:
1) акты нормативные;
2) индивидуальные акты;
3) юрисдикционные акты.
А.Ф. Евтихиев нормативныеправовые акты органов исполнительной власти называет административными актами иговорит о том, что данные акты содержат в себе правила общего поведения. Крометого, А.Ф. Евтихиев говорит о том, что французские административисты трактуютнормативные акты управления как «второе законодательство».
Как отмечает С.А. Иванов,существует множество классификаций нормативных правовых актов. Среди нихнаиболее распространенны классификации по следующим основаниям: юридическойсиле, уровню принятия нормативного акта, степени обобщенности, нормативногоматериала, по действию во времени (постоянные, временные, исключительные), впространстве (на всей территории России, на территории какого-либо субъектаРоссийской Федерации), по кругу субъектов (общие и специальные), понаправленности действия (акты внешнего и внутреннего действия), по органам,издающим нормативные правовые акты. К.С. Вельский классифицирует подзаконныенормативные правовые акты применительно к полицейской деятельности и выделяетследующие полицейские акты: нормативные акты, индивидуальные акты, оперативно-распорядительныеакты. Последние подразделяются на: административно-юрисдикционные;процедурно-защитные; регистрационные; разрешительные. Кроме того, К.С. Вельскийвыделяет: административные договоры, гражданско-правовые договоры,международные договоры, организационные действия, внешнеорганизационныедействия, материально-технические действия.
Нормативные правовые актыфедеральных органов исполнительной власти, как уже выше отмечалось, весьмамногообразны. Их можно классифицировать, по нашему мнению, по различнымоснованиям. В частности, по юридическим свойствам, по сроку действия,территории действия, характеру компетенции исполнительных органов, издающимправовые акты управления, форме выражения. По юридическим свойствам актыуправления подразделяются на нормативные, индивидуальные и акты смешанногохарактера. Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права.Они применяются с целью регулирования однотипных общественных отношений,рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного,персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в Правилахдорожного движения). Нормативными актами управления определяется правовойстатус органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президентуили Правительству Российской Федерации. Аналогичные акты издаются и действуютна территории субъектов Российской Федерации. Правовые акты управления органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают меньшейюридической силой по сравнению с актами представительных (законодательных)органов субъектов Федерации.
Являясь одним из наиболееемких источников административного права, нормативные управленческие актырегулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отрасляхгосударственного управления. Индивидуальные акты управления не содержат в себенорм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело)на основе законов и иных нормативных актов, то есть являются актами применениянорм права к конкретным случаям (фактам), имеющим юридическое значение.Индивидуальные акты — это наиболее распространенный вид актов государственногоуправления. Посредством индивидуальных актов оперативно решается большое числовопросов и дел, возникающих в процессе управления. В связи с этимпредставляется необходимым более подробно остановиться на правовойхарактеристике индивидуальных актов.
Когда речь идет ореализации права государственными органами, подчеркивается, что онаосуществляется в форме его применения, поскольку применять законы могут лишьуполномоченные на то государственные органы строго в рамках своей компетенции.Применение закона в ряде случаев связано с государственным принуждением, а это- область исключительно государственной деятельности. Отмеченные черты в полноймере присущи исполнительной и распорядительной деятельности — специфическомувиду государственной деятельности. Она осуществляется в различных формах, ккоторым согласно наиболее распространенной в административно-правовойлитературе точке зрения относятся правовые и не правовые. Не правовые формыдеятельности — материально-технические операции и организационная работа. Приих осуществлении не издаются правовые акты управления.
Отсюда следует, чтоотрицание правоприменительного характера у всех индивидуальных актов управленияне может иметь места, так как, в конечном счете, приводит к утрате связи этихактов с нормой права и к выводу о дискреционности актов, что несовместимо спринципом законности.
Подчеркиваяправоприменительный характер индивидуальных актов, надо отметить, что с ихпомощью органами управления в процессе повседневной деятельности реализуютсянормы как административного, так и других отраслей права — гражданского,трудового, земельного, финансового и иных. Административные акты называются вкачестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей.
Об административныхактах, актах административного распорядительства, распорядительных актах частоупоминается как в трудах российских, так и зарубежных административистов, так ив работах по проблемам других отраслей права (поскольку издание указанных актовпредусматривается отраслевым законодательством), и, в особенности, в учебнойлитературе.
Анализ соответствующихисточников позволяет отметить, что речь при этом идет о деятельностиисполнительных и распорядительных органов. Остается предположить, чтоперечисленные термины, употребляемые наряду с терминами «индивидуальныйакт управления», «правоприменительный акт управления», «индивидуальныйакт распорядительного органа» и т.п., используются для обозначениясложного правового явления — индивидуальных правовых актов органов управления — с целью подчеркнуть связь этих актов с исполнительной и распорядительнойдеятельностью и их отличие на этом основании от правоприменительных актовдругих государственных органов.
Отмеченное разнообразие виспользуемой терминологии свидетельствует о необходимости ее упорядочения. Врезультате снизится вероятность отнесения к числу индивидуальных актовуправления таких актов, которые хотя и имеют общие с ними свойства и признаки,но в то же время значительно отличаются от них по существу. Речь в данномслучае идет об актах, осуществляемых в процессе так называемоговнутриорганизационного управления.
Известно, чтогосударственные органы осуществляют деятельность, направленную на организацию «собственныхдел», для чего за ними закреплены те или иные управленческие полномочия.
Так, Федеральный закон от17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливаетполномочия Генерального прокурора Российской Федерации, которые идентичныполномочиям любого органа государственного управления соответствующего уровня,например, по руководству органами прокуратуры и контролю за их работой; егоправо назначать и освобождать от должности начальников главных управлений,управлений и отделов Прокуратуры России, первых заместителей прокуроровсубъектов федерации и т.д.; право издавать правовые акты и их форму (причем,такую форму, которая более характерна для правовых актов управления) — приказы,инструкции, указания. В соответствии с законодательством председатель районного(городского) суда вправе назначать судей председательствующими в судебныхзаседаниях, распределять другие обязанности между судьями; организовыватьработу с присяжными заседателями, судебными исполнителями; руководить работойаппарата суда, осуществлять другие полномочия. Реализация таких полномочийпредполагает использование средств юридически властного характера, в том числеи индивидуальных правовых актов. Но последние не могут быть отнесены киндивидуальным актам управления. Основное различие между ними предопределенотем главным, что характеризует деятельность того или иного государственногооргана, а именно: ее назначением.
Специфика индивидуальныхактов управления как правовых средств исполнительной и распорядительнойдеятельности обусловливает их отличия и от таких индивидуальных правовых актовгосударственных органов, которые отражают основное содержание деятельностииздавшего их органа (от решений, определений, приговоров, протестов,представлений, постановлений и т.д.). Если, к примеру, сравнить между собойиндивидуальные правовые акты управления и правовые акты правосудия и прокурора,то, в основном можно отметить следующее.
Правовой основойиндивидуальных актов управления могут быть закон, подзаконные акты органовгосударственной власти, правовые акты Правительства Российской Федерации ифедеральных министерств и ведомств, правомочных конкретизировать идетализировать закон, либо выполняющих функции первичного нормативногорегулирования отношений, не урегулированных в законе, а также правовые актыданного органа управления.
Непосредственной правовойосновой индивидуальных административных актов, кроме того, могут являться какиндивидуальные акты управления, осуществленные вышестоящим или данным органомуправления ранее, так и индивидуальные акты других государственных органов.Индивидуальными актами управления не могут отменяться, изменяться илиприостанавливаться акты органов правосудия и прокурора; последние же правомочныв установленных законом случаях и порядке приостанавливать (а суд — и отменять)индивидуальные акты управления.
Непосредственной правовойосновой индивидуальных актов управления может быть и прямое указаниевышестоящего органа (должностного лица), которым в ряде случаев определяется,каким должно быть решение конкретного вопроса. Многие индивидуальные актыуправления нуждаются в предварительном согласовании, на осуществление некоторыхиз них нужно специальное разрешение, большое число индивидуальных актовподлежат утверждению компетентным органом (должностным лицом). Напротив, ниодин судебный акт или акт прокурора не нуждается ни в согласовании, ни вразрешении на его издание, ни в утверждении. Органы управления не вправеобязать суд или прокурора принять по какому-либо вопросу (делу) то или иноерешение, тем более, определить его содержание.
Обобщая изложенное, можноприйти к выводу, что важнейшие особенности и отличительные черты индивидуальныхправовых актов управления обусловлены их связью с исполнительной ираспорядительной деятельностью и выражаются в том, что названные акты:
а) осуществляются наоснове законов и других правовых актов органов государственных органов, в целяхих реализации применительно к конкретным делам, возникающим в процессе функционированияорганов управления, могут быть выражены в письменной, устной или конклюдентнойформе;
б) относятся кисполнительной деятельности и к числу правовых средств ее организации ипрактического осуществления, чем обусловлено исключительно большое число имногообразие по содержанию и форме.
Рассмотрение сущности иособенностей индивидуальных административных актов позволяет определить каждыйтакой акт как одностороннее волевое властное действие, совершаемое органомисполнительной власти в соответствии с законом по реализации норм права в связис конкретным делом, возникающим в процессе функционирования этого органа,вызывающее возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений ивыражаемое в форме актов — документов или устных распоряжений.
В связи с необходимостьювозможно более полного охвата всей совокупности индивидуальных административныхактов и учета их специфики целесообразно выделение оснований их классификации.
Классификацияиндивидуальных административных актов имеет не только научно-познавательное, нои определенное практическое значение. Она позволяет разобраться в огромноммножестве разнообразных индивидуальных актов, распределить их по классам, тоесть выделить отдельные группы актов, обладающих общими признаками.
Классификация имеетзначение для обобщения и анализа практики использования данных правовых средствв процессе организации и практического осуществления государственногоуправления и разработки на этой основе конкретных мер, направленных напоследовательное исправление ошибок и нарушений при подготовке, принятии иисполнении актов, а также уточнения требований законности.
В силу многообразияиндивидуальных актов их можно классифицировать по самым различным критериям. Вюридической литературе имеются классификации правовых актов управления,правоприменительных актов3 и индивидуальных административных актов.При этом используются такие основания, как цель актов; органы, их издающие;характер и значение разрешаемых в них вопросов; форма; территория, на которойдействуют содержащиеся в них предписания, и другие.
Не оспаривая правильностивыбора авторами тех или иных классификационных оснований, отметим, чтоприводятся как общие классификации, например, деление индивидуальныхадминистративных актов на оперативно-исполнительные и правоохранительные(юрисдикционные), отражающие, исходя из целевого назначения правоприменительнойдеятельности органов управления лишь основные группы индивидуальных актов, таки носящие локальный характер и не дающие представления о системе индивидуальныхактов управления в целом.
Однако, чем бы ни былобусловлен выбор того или иного критерия, почти во всех случаях, независимо отиспользования других критериев, индивидуальные акты управления подразделяютсяпо органам, их издающим, и по юридическим свойствам. Это свидетельствует о том,что данные основания выбираются не произвольно, являются объективно важнейшими,и их использование дает наибольший практический эффект. Без этого, по существу,невозможны ни изучение актов, ни практическая работа с ними.
К числу основныхкритериев классификации мы относим:
а) органы, принимающиеиндивидуальные административные акты;
б) содержание актов;
в) непосредственные целии характер актов;
г) юридическую силуактов;
д) сферу действия актов;
е) форму актов.
Классификацияиндивидуальных актов управления по субъектам, их принимающим, является наиболееобщей для характеристики данных актов и, в известной степени, производна отсистематизации самих этих субъектов.
Индивидуальные актыуправления в зависимости от органов, их принимающих, с учетом территориальныхмасштабов деятельности этих органов делятся на:
а) акты федеральныхорганов исполнительной власти;
б) акты органовисполнительной власти субъектов федерации-
в) акты администрациипредприятий, учреждений, организаций.
Учитывая положение иместо принимающего индивидуальные акты органа в системе органовгосударственного управления, можно выделить акты вышестоящих и акты нижестоящихорганов. Выделение указанных групп актов обусловлено стремлением подчеркнутьнеобходимость соответствия актов, осуществляемых нижестоящими и подчиненнымиорганами в пределах их компетенции, актам как нормативным, так ииндивидуальным, вышестоящих органов. В случае несоответствия им, актынижестоящих органов могут быть отменены или приостановлены вышестоящим органом(Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органовисполнительной власти).
В зависимости от объема ихарактера компетенции органов, принимающих индивидуальные акты, последниеподразделяются на акты органов общей, отраслевой и специальной компетенции.
Специфика актов органовобщей компетенции состоит в широком круге разнообразных по характеру вопросов,решаемых посредством их, и обусловлена тем, что эти органы ведают в пределахподведомственной им территории одновременно всеми или многими отраслями.
Акты органов отраслевойили специальной компетенции отражают участие этих органов в руководствеопределенной, порученной им отраслью или сферой управления. Важная особенностьактов данной группы состоит в подотчетности и подконтрольности издающих ихорганов органам управления общей компетенции. Назначение, задачи и функции, атакже компетенция субъектов управления, принимающих индивидуальные акты,обусловили возможность подразделения последних по сферам их использования. Наэтом основании различаются акты хозяйственные, социально-культурные и административно-политические.Даже несмотря на то что в каждой из этих сфер имеются индивидуальные акты содинаковым содержанием, тем не менее, предметные особенности компетенцииорганов, осуществляющих государственное управление в той или иной сфере,налагают определенный отпечаток на содержание конкретных индивидуальных актов.Вместе с тем, в каждой из сфер государственного управления ежедневнопринимаются специфические лишь для данной сферы индивидуальные акты, нехарактерные ни для какой другой сферы. Более того, с учетом сферы управления,обслуживаемой индивидуальными актами, можно провести дальнейшую классификациюпоследних, имея в виду отрасли управления в рамках той или иной сферы.
Так, в управлениисоциально-культурной сферой из всего комплекса индивидуальных актов выделяютсяакты, решающие вопросы управления: образованием (приказ о зачислении в высшееобразовательной учреждение, распоряжение об освобождении от выпускных экзаменовпо состоянию здоровья и т.п.); культурой(акты об итогах конкурсов, смотров,фестивалей, и т.п.); социальным обеспечением (решение о назначении пенсий идр.) и т.д.
Классификацияиндивидуальных административных актов по субъектам, их издающим, должнаучитываться при классификации указанных актов по юридическим свойствам.Классификация индивидуальных административных актов по юридическим свойствампозволяет исследовать связь актов с правовыми нормами, место их в механизмеправового регулирования, проследить взаимосвязь всех свойств акта между собой,а также с его признаками. Важным правовым фактором, который нельзя не учитыватьпри классификации индивидуальных актов управления, является их содержание.Анализ содержания позволяет классифицировать акты по характеру предписаний, взависимости от особенностей управленческого воздействия, с точки зренияопределенности содержания.
По характеру предписанийможно выделить: лицензионные, разрешительные, регистрационные, договорные,императивные, поручительные, рекомендательные и другие акты.
Императивныеиндивидуальные акты управления наиболее стабильны: контроль за их законностьюосуществляют чаще всего специализированные контрольно-надзорные органы или суд.
При классификациииндивидуальных актов с учетом их сферы действия основаниями выступают действиеактов по кругу лиц и во времени.
Подробно рассматриватьдействие исследуемых актов в пространстве, равно как выделять на этом основанииих группы, представляется нецелесообразным. Важное значение имеет классификация,за основу которой избран круг лиц, для которых индивидуальные акты управленияявляются обязательными. По этому основанию можно выделить:
а) внутренние;
б) внешниеиндивидуальные акты.
К первой группе относятсяакты, характеризующиеся следующими чертами: субъект управления, принимающийиндивидуальные акты, именуемые внутренними, решает посредством их вопросы, невступая при этом ни в какие правоотношения с лицами или организациями,находящимися вне аппарата данного органа. Внутренние акты в зависимости откатегорий работников могут быть адресованы либо государственным служащим(руководящему, основному или вспомогательному составу), либо, например, напредприятии индивидуальные акты администрации могут непосредственноадресоваться остальным членам трудового коллектива, занятым непосредственносозданием материальных ценностей (начальник цеха, мастер дает поручениерабочему). Своевременное и точное исполнение внутренних индивидуальных актовотносится к числу основных обязанностей работников.
Таким образом, внутренниеиндивидуальные акты всегда тесно связаны с организацией органа управления, егодеятельностью (акты внутриорганизационной деятельности аппарата органа) илиобеспечением нормального функционирования органа, хода производственной илииной хозяйственной деятельности.
Вместе с тем обращает насебя внимание своей спецификой довольно значительная группа индивидуальныхактов управления, которые условно можно назвать «внешними» актами.
В группе внешних актовследует выделить две большие и относительно самостоятельные подгруппы:
а) внешниеиндивидуальные акты, адресованные подчиненным органам, предприятиям,учреждениям, организациям;
б) внешниеиндивидуальные акты, адресованные не подчиненным данному органу объектам.
Классификацияиндивидуальных актов управления по адресатам отнюдь не произвольна. Выделениеприведенных групп обусловлено не только результатами анализа практикидеятельности различных органов государственного управления, но и, в большоймере, действующим законодательством.
Дело не только в том, чтоза некоторыми органами управления в силу специфики их назначения, задач,функций и компетенции закреплена, как правило, лишь одна форма правовых актов.
Если продолжитьклассификацию по адресату, то можно выделить группы индивидуальных актов,адресованные только гражданам либо государственным органам, организациям,негосударственным формированиям, служащим данного органа и т.д. Классификацияиндивидуальных актов управления возможна и по такому основанию, как действиеактов во времени.
По действию во временииндивидуальные административные акты подразделяются на определенно-длительные инеопределенно-длительные, акты однократного и длящегося действия. Выделениетаких групп обусловлено тем, указан ли конкретный срок действия в самом акте, взаконодательстве, а также тем, заканчивается ли реализация их предписанийсовершением вполне определенного действия, указанного в акте, или актисполняется неопределенное количество раз в зависимости от вопроса, решаемогоим, или до наступления определенных, указанных в акте или законодательстве обстоятельств,время наступления которых не может быть предусмотрено заранее.
Правовые акты управленияможно классифицировать и по органам, издающим данные акты.
Органы исполнительнойвласти издают:
- постановления и распоряжения(Правительство России);
- приказы, распоряжения (министерства);
- приказы, распоряжения, указания,инструкции (федеральные службы, агентства).
Органы исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации (правительства, министерства и др.)издают, соответственно, акты, сходные с правовыми актами управлениявышеуказанных органов исполнительной власти России.
Правовые акты управленияиздаются также государственными органами, которые не являются органамиисполнительной власти. Например, приказы, инструкции и другие акты принимаютсяруководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Этиакты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов.
Отличие постановлений ирешений, принимаемых коллегиальными органами исполнительной власти, отраспоряжений, принимаемых этими же органами, заключается в степени важности исложности вопросов, по которым они издаются, а также в порядке издания.Постановления принимаются в коллегиальном порядке по наиболее важным вопросам.Распоряжения принимаются по менее сложным вопросам текущего управления безколлегиального обсуждения.
Приказы и распоряженияиздают, как правило, руководители единоначальных органов исполнительной власти(министры, руководители федеральных служб, управлений, отделов и т.п.).
Приказ — это обязательноедля исполнения подзаконное предписание руководителя органа управления,обращенное к подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям иработникам. Он может быть как нормативным, так и индивидуальным.
Инструкция — так же, каки приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти.Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона,указа или акта вышестоящего органа исполнительной власти. Поэтому в отличие отприказа инструкция является нормативным актом (приказ может и не бытьнормативным). Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы илидругие нормативные акты вышестоящих органов, определяет порядок выполненияопределенных работ или совершения определенных действий.
Глава 2. Административныйдоговор: понятие, признаки, юридическая природа. Административное–договорноепроизводство
2.1 Понятие, значение и характерныечерты административного договора
Коренные социально — экономические преобразования в России, произошедшие за последнее десятилетие, взначительной сфере затронули и сферу управленческой деятельности. Активноепретворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализациягосударственной власти насущно потребовали приведения форм и методов административнойдеятельности государства в соответствие с новыми условиями. В связи с этимповышенный интерес правоведов вызывает концепция административного договора.
Административный договоротносится к числу тех правовых явлений, которые не получили широкого освещенияв отечественной юридической науке. Ситуация вокруг его концепции,складывавшаяся в течение многих лет, во многом парадоксальна: упорноотвергавшиеся теорией советского права договоры административного характера темне менее использовались в практике государственного управления на протяжениипочти всего XX столетия. Однако и сегодня проблема административного договоратак же далека от своего разрешения, как и в начале века. Лишь совсем недавностали появляться монографические исследования, специально посвященные теории управленческихдоговоров. Однако это только первые серьезные шаги на этом пути. Отсутствуютнормативные акты, регламентирующие хотя бы общие вопросы, связанные сиспользованием административных договоров в государственном управлении.Некоторые правоведы до сих пор считают, что концепция административныхдоговоров не более чем безжизненная теоретическая конструкция. Довольно частовысказывается точка зрения, что договор — правовое явление, историческиприсущее области частного права, тогда как в публично — правовой сфереприемлемо лишь императивное волеизъявление субъекта государственной власти. Нанаш взгляд, подобная позиция как раз и не соответствует действительной эволюцииэтого правового института. Его развитие происходило параллельно в публичном ичастном праве. Межгосударственные соглашения и договоры являются ровесникамигосударства и в определенной мере возникли даже раньше договоров вчастноправовом смысле.
Таким образом, мы неможем согласиться с позицией юристов, утверждающих, что договор являетсяисключительной прерогативой гражданского права и может применяться только врамках имущественно — стоимостных отношений. Согласно такой трактовкеприменение договора для регулирования отношений с иным содержанием,использование его понятия другими науками не является целесообразным. Такойподход не подтверждается реальной практикой договорных отношений, которыеотнюдь не ограничиваются рамками гражданского права. В частности, сегодняизвестны международные, государственно-правовые, административные, гражданскиедоговоры. Не случайно некоторые отечественные ученые — юристы отмечалиуниверсальную роль договора. Е.Б. Пашуканис считает, что договор входитсоставной частью в идею права. По мнению К. Сперанской, договор являетсяорганизатором и хранителем всех вообще юридических сношений, а следовательно, иобщеправовой формой. Необходимость обращения к общеправовой теории договора подтверждаети А.М. Васильев: «Правовые понятия, первоначально разработанные в одной изспециальных юридических наук и трансформировавшиеся благодаря своей общенаучнойзначимости в категории теории права, распространяются и на другие правовыенауки, включаются как особый вариант общей правовой категории в их понятийныйаппарат.
Одним из ключевых вконцепции административного договора является вопрос о его понятии и признаках.Эта проблема относится к числу малоразработанных аспектов административно-договорнойтеории. Имеющиеся в данном направлении работы, к сожалению, ее не разрешили.Полагаем, что с этой целью следует обратиться вначале к общеправовому понятиюадминистративного договора. Оно многозначно, поэтому при рассмотренииобщеправового понятия договора будет иметься в виду договор как общеправоваякатегория, а анализируя любую отраслевую его разновидность, следуетподразумевать договор как вид юридического или нормативного акта.
Рассмотрим понятиедоговора подробнее. Слово „договор“ означает соглашение, обычнописьменное, о взаимных обязательствах. Если исходить из семантики данногоопределения, то договором будет являться достигнутое на основе переговоровсогласие по какому-либо вопросу, выраженное в добровольном принятии на себяопределенных обязательств. Однако буквальное значение слова зачастую неотражает его юридический смысл. Поэтому для выяснения общеправового понятиядоговора целесообразно обратиться к трудам тех правоведов, которые занималисьпроблемами договора как общеправовой категории. Существует определение: Договор,в самом широком смысле, может быть определен как согласованное волеизъявление двухили нескольких формально равных (в момент заключения договора) субъектов,совершаемое с целью вызвать юридические последствия. Отсюда можно выделитьследующие его признаки: а) соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявлениеволи сторон относительно единой цели; б) допускаемая правом юридическая цель,которую преследуют участники договора; в) формальное равенство сторон.
По нашему мнению, этоважнейшие признаки договора как общеправовой категории. Отсутствие хотя быодного из них означает невозможность договора как такового.
Отраслевые разновидностидоговора имеют указанные выше характерные черты, отличаясь, однако, друг отдруга рядом специфических признаков. Административные договоры характеризуютсянекоторыми особенностями, обусловленными спецификой регулируемых общественныхотношений, складывающихся в сфере государственного управления.
На наш взгляд,обязательным признаком административного договора является участие в нем органагосударственного управления. Как известно, государственное управление могутосуществлять лишь специально уполномоченные государством субъекты управления, аадминистративный договор как раз и регулирует отношения государственно — управленческого характера. Следовательно, без участия органа государственногоуправления не может быть административного договора. Исключение составляютслучаи, когда орган государственного управления делегирует соответствующиеполномочия какой-либо негосударственной организации. Впрочем, следуетоговориться, что участие в административном договоре представителяадминистративной власти является обязательным, но отнюдь не достаточныматрибутом для его признания. Квалификация договора в качестве административногои его отграничение от других видов договора могут осуществляться лишь на основесовокупности специфических отраслевых признаков. Иное означало бы признаниеадминистративными всех договоров, заключаемых государственными организациями.
При выяснении правовойприроды договоров органов государственного управления следует исходить нестолько из характеристики субъектов, вступающих в договорные отношения, сколькоиз содержания договора, его предмета и цели. Если стороны преследуют цельсовершения действий с имуществом (то есть договор опосредует имущественныеотношения), то такой договор следует отнести к числу гражданско-правовых. Вслучаях же, когда стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные суправлением (в том числе управлением имуществом), договор всегда имеетадминистративно — правовую природу.
Отсюда вторым иважнейшим, на наш взгляд, признаком административного договора является то, чтоего содержание носит организационно — управленческий характер. Цельюадминистративных договоров всегда является регулирование управленческихотношений. Посредством заключения такого договора стороны договариваются обосуществлении определенных действий в интересах государственного управления.
Правовой базойадминистративных договоров служат нормы административного права. Поскольку егонормы используются и другими отраслями права (например, финансовым иземельным), то и в сфере их действия также могут заключаться договорыадминистративного характера. Нормы административного права, регламентирующиезаключение административных договоров, могут содержаться как в законодательныхактах, так и в актах органов государственного управления.
Ответственность сторон занеисполнение либо ненадлежащее исполнение условий административного договораможет носить административный, дисциплинарный или гражданско-правовой характер.Правда, мы не разделяем точку зрения авторов, утверждающих, что этаответственность не может носить имущественного характера, а если в договорепредусмотрены определенные имущественные санкции (например, неустойка), то онявляется гражданским. Действительно, в правовой литературе такая ответственностьхарактеризуется как гражданско-правовая. Не оспаривая этого положения, заметим,что правовая природа санкций, предусмотренных за нарушение условий договорасторонами, не может повлиять на его юридическую природу, ибо не затрагиваетсамого предмета договора. Как справедливо отмечает В.П. Мозолин, имущественныесанкции не входят в содержание основного обязательства по договору. Ониявляются лишь элементом вторичного обязательственного правоотношения,возникающего в результате нарушения сторонами обязанностей, предусмотренныхдоговором.
В тех случаях, когдаорганом государственного управления является лишь одна сторона, а в качествевторой выступает, например, гражданин, то в договоре могут быть предусмотреныособые контрольные или надзорные полномочия первой стороны. Если жеадминистративный договор заключается между одноуровневыми органамигосударственного управления, то подобного рода полномочиями могут наделятьсяобе стороны.
Таковы основные признакиадминистративного договора. Участие в нем органа государственного управления иуправленческая направленность предмета являются обязательными признакамидоговора. Что же касается остальных, то они являются факультативными и могутотсутствовать в некоторых разновидностях административного договора.
С учетом вышеизложенногосчитаем возможным дать следующее определение: административный договор — этооснованное на нормах административного права соглашение, понимаемое каквзаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели междудвумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметомсовершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы однаиз сторон является органом государственного управления либо его законнымпредставителем.
В отечественной правовойлитературе существуют классификации договоров административного характера поряду оснований. С нашей точки зрения, оптимальными критериями их классификацииявляются следующие: юридические свойства; основания заключения; субъектыдоговора; предмет договора; характер взаимоотношений между сторонами договора.
По юридическим свойствамадминистративные договоры можно подразделить на правоустановительные иправоприменительные. По сути, речь здесь идет об административных договорахнормативного содержания и административных договорах как юридических фактах.Договоры первого вида заключаются между государственными органами, обладающимиправотворческими полномочиями. Один из этих органов или все должны бытьорганами государственного управления. Такой договор выступает в качествеисточника права. В сфере административного права необходимость заключенияподобного рода договоров вызывается, как правило, тем, что подлежащиеурегулированию управленческие отношения находятся за пределами возможностейвоздействия одного органа государственного управления либо регулирование данныхотношений каким-либо одним органом управления оказывается неэффективным. Длядолжного урегулирования тех или иных отношений требуется согласованная воля,единое волеизъявление двух или нескольких органов, обладающих правотворческимиправомочиями. Такого рода договоры называют по-разному, например, совместнымприказом или инструкцией. Но, как справедливо заметил Н.Г. Александров, „независимоот названия в этих случаях мы имеем договорный нормообразующий факт: в немучаствуют волеизъявления двух или более органов, из которых каждый вотдельности способен быть субъектом нормотворческой деятельности. Это именно иотличает нормативный договор от волеизъявлений, образующих единую волю одногоколлегиального органа. Однако, несмотря на договорную природу подобныхнормообразующих фактов, они всегда порождают вертикальные управленческиеотношения для органов, находящихся в подчинении у сторон такого договора.Каждой из сторон, заключивших такой административный договор, издаетсяодносторонний административный акт, в котором подведомственным учреждениямпредписывается совершение действий, предусмотренных договором.
В отличие отадминистративных договоров нормативного содержания правоприменительные договоры(договоры как юридические факты) определенным образом схожи с договорамичастного права (например, с договорами гражданского права). Сходство это,конечно, условно и выражается в том, что, как и договоры гражданского права,правоприменительные административные договоры направлены на установление,изменение либо прекращение конкретных правоотношений. Они заключаются на основенорм административного права и конкретизируют их применительно к реальнымотношениям, имеющим место в сфере государственного управления. Нормы административногоправа непосредственно воздействуют на содержание таких договоров. А потому единоеволеизъявление сторон всегда направлено на практическую реализацию целевойфункции нормы административного права. В отличие от правотворческихадминистративных договоров правоприменительным договорам административногохарактера присущ более широкий круг субъектов, способных быть участникамитакого договора. Они могут заключаться как между двумя или более органамигосударственного управления, так и между органом государственного управления ичастной организацией или отдельным гражданином. Примером договора первого родаможет служить договор об обмене информацией, а второго рода — договор опоступлении гражданина на государственную службу.
По предмету можновыделить: 1) договоры о компетенции; 2) договоры о сотрудничестве (о совместнойработе, об обмене информацией и т.д.); 3) договоры о поступлении граждан нагосударственную службу (административно — трудовые договоры).
Договоры о компетенции. Впоследние годы получили распространение различного рода договоры о компетенциимежду органами государственной власти. Это могут быть соглашения оразграничении сфер ведения или договоры о делегировании полномочий одниморганом государственной власти другому. С точки зрения административного права,нас интересуют, в первую очередь, договоры, заключаемые между органамиисполнительной власти. Например, в ч. 3 ст. 78 Конституции РФ предусматриваетсязаключение соглашений между органами исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации и федеральными органами исполнительной власти, на основании которыхпервые могут передавать последним осуществление части своих полномочий.Очевидно, что речь идет о властных полномочиях в сфере государственногоуправления.
Таким образом, на основедоговора происходит перераспределение управленческих полномочий. Это позволяетнам говорить об административно — правовой природе подобного рода договоров.Вопрос о юридической их природе неизбежно ставит перед нами проблемуразграничения предметов конституционного и административного права. С нашейточки зрения, между предметами указанных отраслей права нет резкой границы.Относящиеся исключительно к сфере конституционного или административного прававопросы могут затрагивать и ряд аспектов, касающихся “совместноговедения». При этом нормы конституционного права устанавливают основырегулирования «совместных» вопросов, а нормы административного праваих дополняют и развивают. Так, концептуальные основы функционированияисполнительной власти, наряду с представительной и судебной ветвями власти, вРоссийской Федерации устанавливают нормы конституционного права. Однакоосновную нагрузку по урегулированию общественных отношений в сфереисполнительной власти несут нормы административного права. Например, вКонституции содержатся нормы, регулирующие правовой статус и деятельностьПравительства России, являющегося высшим органом исполнительной властиРоссийской Федерации. И все же трудно согласиться на этом основании с мнением,будто правовой статус и деятельность Правительства Российской Федерациирегулируются нормами лишь конституционного права. Несомненно, что многие аспектыправового положения Правительства России и его деятельности регулируютсянормами административного права и таким образом подпадают и под его «юрисдикцию».То же самое происходит и с соглашениями о разграничении полномочий междуфедеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной властисубъектов Российской Федерации.
Примером договоров окомпетенции в сфере исполнительной власти могут служить договоры оразграничении предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти РФ и органами государственной власти Свердловской области иЛенинградской области .
Законом РоссийскойФедерации «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» не предусмотрена передача полномочий органамигосударственной власти органам местного самоуправления на основе договора.Однако такой способ передачи полномочий предусматривался проектом этого Закона.По нашему мнению, передача полномочий органами государственной власти органамместного самоуправления должна осуществляться на договорной основе, посколькуэто позволит учитывать специфику конкретной ситуации, а также особенности тогоили иного региона.
Договоры о сотрудничестве.В данную группу входят различные договоры о совместной управленческойдеятельности, об обмене информацией, об организации совместных мероприятий ит.д.
Договоры о совместнойуправленческой деятельности заключаются, как правило, между двумя или болееорганами государственного управления в целях организации взаимодействия икоординации действий для эффективного управления теми сферами общественнойжизни, которые входят в компетенцию сразу нескольких органов государственногоуправления. Эти договоры могут предусматривать объединение усилийдоговаривающихся сторон как на основе одной функции управления, напримерпланирования, так и на основе нескольких функций. К примеру, в 1991 г. былозаключено соглашение о сотрудничестве, взаимодействии и взаимопомощи междуГосударственным комитетом по статистике и Государственным комитетом поантимонопольной политике и поддержке экономических структур. Однако следуетотличать административные договоры о совместной деятельности от одноименныхдоговоров, предусмотренных ст. 52 и 1041 Гражданского кодекса Российской Федерации.Целью гражданско-правового договора о совместной деятельности (учредительногодоговора или договора простого товарищества) является объединение усилий дляполучения прибыли. Административный же договор о совместной деятельности(сотрудничестве) главной задачей ставит объединение усилий для осуществленияэффективного управления в тех сферах общественной жизни, где действий одногооргана управления недостаточно. Кроме того, учредительный договор предусматриваетсоздание для совместной деятельности юридического лица, а договор простоготоварищества — объединение вкладов. При заключении же договора о совместнойдеятельности административного характера ни образования юридического лица, ниобъединения каких-либо имущественных вкладов не происходит. В этой связи нельзяне согласиться с мнением В.Д. Рудашевского, полагающего, что оценивать административныедоговоры о совместной деятельности как гражданско-правовые неверно .
Договоры об обменеинформацией могут заключаться как между несколькими органами государственногоуправления, так и между органом государственного управления, с одной стороны, игосударственной или частной организацией, общественным объединением — с другой.Целью их в конечном счете является координирование действий различныхгосударственных органов. Заключение такого рода договоров направлено наосуществление одной из функций государственного управления как разновидностисоциального управления — сбора и анализа социальной информации. В качествеиллюстрации можно привести соглашение об обмене информацией, заключенное в 1996г. между Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингуокружающей среды и Государственным комитетом Российской Федерации постатистике. Стороны обязались обмениваться информацией, необходимой им длянормального осуществления своих функций. А поскольку субъектами данногосоглашения являются органы государственного управления, то речь, естественно,идет об управленческих функциях. На основании этого соглашения сторонами былиизданы приказы, предписывающие подчиненным им региональным подразделениямзаключить между собой аналогичные соглашения.
Договоры о поступленииграждан на государственную службу в органы государственного управления(административно — трудовые договоры) в настоящее время обычно включаются вчисло трудовых контрактов. Однако такая позиция представляется нам не совсемверной. Эти договоры возникают на основе норм административного права, которыемогут содержаться в таких административно — правовых актах, как должностныеинструкции, правила внутреннего трудового распорядка, а также в коллективномдоговоре. В административно — трудовом соглашении эти нормы применяются вкаждой конкретной жизненной ситуации. Как справедливо отметил В.А. Юсупов, наоснове административно — трудового контракта у сторон возникает рядадминистративных прав и обязанностей. В частности, у служащих появляются права- получать заработную плату, оплачиваемый отпуск и, разумеется, обязанности,вытекающие из должностных инструкций и правил внутреннего трудового распорядка.У органа управления также появляется комплекс административных прав иобязанностей. Часть из них основывается на нормах административного права, регламентирующихкомпетенцию органа управления, другая исходит из административного усмотрения врамках оперативной самостоятельности органа государственного управления. Крометого, прохождение государственной службы регулируется актом, содержащим нормыадминистративного права (Федеральным законом «О системе государственнойслужбы Российской Федерации»). Примером такого рода договора может служитьконтракт на службу в органах внутренних дел (заключение данногоадминистративно-трудового договора регламентируется специальным административно- правовым актом — Положением о службе в органах внутренних дел).
По характерувзаимоотношений субъектов можно выделить две крупные группы административныхдоговоров: а) договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными илииными специальными полномочиями по отношению друг к другу; б) договоры, вкоторых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями вотношении контрагента.
В качестве такихспециальных полномочий, помимо контрольных и надзорных, может выступать правокакой-либо из сторон на одностороннее изменение условий или расторжениедоговора.
Договоры первого типазаключаются, как правило, между одноуровневыми органами государственногоуправления. Поэтому наличие каких-либо специальных полномочий у одной из сторонвряд ли возможно (скажем, договор о сотрудничестве между двумя министерствами).
Договоры второго типазаключаются между органом государственного управления и государственной иличастной организацией либо с гражданами. Это могут быть, например,административно-трудовые соглашения, плановые контракты на управлениегосударственным предприятием и т.д.
По целенаправленностиможно выделить следующие разновидности договоров административного характера:
1. Договоры, регулирующиедействия субъектов, подчиненных сторонам соглашения.
2. Договоры, регулирующиесогласованные управленческие действия самих контрагентов.
3. Договоры «смешанного»типа.
Соглашения первого типазаключаются обычно между двумя или более органами государственного управления,которые имеют нижестоящие звенья. Такого рода договоры призваны обеспечитьсогласованные действия подчиненных сторонам ведомств для достижения общественнозначимого результата.
Административные договорывторого типа характеризуются тем, что их целью является координированиедействий непосредственно сторон, вступающих в договор. Такие договорызаключаются тогда, когда одной стороной договора является органгосударственного управления, а другой, — скажем, государственное или частноеучреждение либо гражданин.
Однако в практикегосударственного управления чаще всего встречаются договоры третьего типа,которые регламентируют как управленческие действия сторон, так и действиясубъектов, подчиненных им (действия последних могут носить как управленческийхарактер, так и не быть таковыми).
В зависимости от кругасубъектов выделим договоры между: а) двумя или более органами государственногоуправления; б) органом государственного управления и государственной иличастной организацией или общественным объединением; в) органом государственногоуправления и гражданами; г) негосударственными организациями, если хотя быодной из них делегированы соответствующие государственно-властные полномочия.
Наконец, рассмотримдоговоры административного характера, которые заключаются между органомгосударственного управления и гражданами. К их числу следует отнести преждевсего административно-трудовые договоры (о поступлении граждан нагосударственную службу в органы государственного управления; напредставительство государственных интересов в акционерных обществах).Специфическую разновидность такого рода договоров составляют контракты наслужбу в Вооруженных Силах Российской Федерации, в органах внутренних дел.
Приведенные вышеклассификации договоров не являются исчерпывающими. Мы выделили лишьразновидности административных договоров, которые представляются наиболеесущественными, позволяют раскрыть реальное их многообразие и особенности вразличных сферах государственного управления. Несомненно, что с развитиемгосударства, совершенствованием форм и методов государственного управления появятсяновые разновидности административных договоров, а стало быть, и новые критерииих классификации.
Таким образом, проблемаадминистративного договора носит многоаспектный характер. И настоящая статья непретендует на всестороннее рассмотрение концепции этих договоров. Да это иневозможно сделать в рамках подобной работы. Поэтому было бы полезно объединитьусилия юристов и специалистов в области управления для оптимальной разработкиоснов указанной теории и создания на ее основе соответствующей нормативной базы.
2.2 Местоадминистративного договора в деятельности исполнительной власти
Договор есть волевоесоглашение двух или более субъектов права об установлении, изменении илипрекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключениеи вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участниковили третьих лиц.
Существуют разные типыдоговоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это: 1)диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий); 2)автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон; 3)формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон; 4) эквивалентныйхарактер; 5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договоресть закон для сторон» и «заключил договор — исполняй».
Договор всегдапредставляет собой акт многостороннего характера, выражающий не одностороннееволеизъявление, а согласование, интеграцию, взаимодействие волидоговаривающихся субъектов. Он является универсальным средством правовогорегулирования и применяется как регулятор общественных отношений во всехотраслях права. При этом удельный вес и значение договорного регулированияопределяются сущностью и содержанием соответствующей отрасли права.
Все договоры отличаютсяспециальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли.Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную ипублично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разграничение договоров начастноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные,федеративные, конституционные, административные, финансовые, налоговые и другиедоговоры. Самый яркий образец частноправовых договоров — гражданский.
В управленческихотношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участникигражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этимипринципиально различными видами правовых связей находят место отношениясмешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие.
Правовой договорперевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядкеналагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортнымисредствами КоАП РФ). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор,конкурсная продажа объектов приватизации, договор о платном обучении вгосударственном вузе.
Административный договортоже представляет собою вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначесвязано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон.Так, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе» от IIфевраля 1993 г., раздел V полностью посвящен поступлению граждан на военнуюслужбу по контракту. Контракт о прохождении военной службы заключается вписьменной форме между гражданином и Министерством обороны РФ или другимуполномоченным ведомством на срок от 3 до 10 лет.
Договоры между субъектамивластных полномочий довольно часто называются соглашениями. Примером можетслужить п. 6 ст. 15 Закона РФ «О приватизации государственных имуниципальных предприятий в РФ», который обязал Государственный комитет РФпо управлению государственным имуществом и Российский фонд федеральногоимущества заключать соглашения, определяющие основные направления, формы иметоды сотрудничества по выполнению Государственной программы приватизации.
Вопрос обадминистративных договорах рассматривался в научной литературе еще в 20-х годахВ 60-х годах о необходимости использования этой формы административнойдеятельности писали Ц. А. Ямпольская и В. И. Новоселов.
Очевидно, что эта тема неявляется новой для науки административного права.
Административный договор— разновидность публично-правового акта. В системе правовых связей он занимаетпромежуточное место между административным актом, выражающим одностороннеевластное волеизъявление компетентного государственного органа власти, идоговором частноправового характера, основанным на равноправии сторон.Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению кадминистративным договорам с определенными ограничениями, обусловленнымиособенностями административно-правового регулирования. Отдельные элементысоглашений могут присутствовать во всех управленческих отношениях, в том числеи субординационных. Как правило, в таких случаях законодатель говорит осогласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действийсубъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использованияотдельных договорных элементов.
Заключение договоравсегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое согласованиесубъектами административного права своего поведения, административные договорыопосредуют координационные (горизонтальные) управленческие правоотношения. Онипредставляют собой «особую форму правового опосредствования регулятивныхотношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-тоотдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными ивозникает необходимость целенаправленной координации их работы».
Административный договор— это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущееустановление, изменение или прекращение административных (финансовых и др.)прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его заключение означаетвозникновение административного (финансового) правоотношения. С его помощьюнормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется переводабстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения.
Предлагается следующееопределение: административный договор — это основанный наадминистративно-правовых нормах и выработанный в результате добровольногосогласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним изкоторых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт,устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности егоучастников.
Исполнительная властьактивно занимается договорной деятельностью.
Правительство РФ,федеральные органы РФ, органы субъектов Федерации готовят многие международныедоговоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разныхстран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбе с преступностью идр.), договоры РФ с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспеченияосновной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры.
Административный договор— это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией дляосуществления стоящих перед ней задач.
Классификацияадминистративных договоров возможна как на основе общих, так и с учетомспециальных, связанных с их спецификой критериев. К специальным относятсяделение на «внутриаппаратные» (внутриорганизационные), заключенныемежду субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями, и «внешние»,заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами,организациями.
По степени сложностиможно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные. Попредметному критерию можно различать: — договоры о компетенции (разграничениеили делегирование полномочий и предметов ведения);— договоры в сфере управлениягосударственной собственностью;— договоры, обеспечивающие государственные нужды(именуемые в законодательстве «государственными контрактами»); —контракты с государственными служащими, студентами; — финансовые и налоговыесоглашения; — договоры о взаимодействии, сотрудничестве; — различного родаконцессии и инвестиционные соглашения; — договоры об оказании некоторых услугчастным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятостинаселения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).
По общепринятым критериямадминистративные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые иконсенсуальные, предварительные и главные и т. д.
По содержанию можноразличать чисто организационные соглашения и договоры смешанного типа, вкоторых организационные вопросы связаны с трудовыми, и иными отраслямироссийского права
Многие административныедоговоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормаминескольких отраслей. Например, контракты с военнослужащими имеют общуюнормативную основу в виде трудового кодекса РФР и, кроме того, регулируютсясоответствующими административными нормами Законов РФ «О воинскойобязанности и воинской службе» и «О статусе военнослужащего». Ноадминистративное право, исходя из особого статуса государственных служащих (вданном случае военнослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявляемые кним требования, ограничить права, наложить дополнительные обязанности, ввестиновые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договорадействует принцип: «в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшатьположение работника.
А если говорить оконституционных и административных соглашениях, то в силу близости их предметаотграничить лежащие в их основе элементы той и другой отрасли исключительнотрудно. Особенностью административного договора является то, что егонормативной базой помимо административного права нередко выступают нормыфинансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.
Особенностиадминистративного договора определяются и его субъектным составом.
Государственно-властныйсубъект (государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированнымиполномочиями) — обязательный, атрибутивный признак административного договора.Одной из сторон административного договора всегда выступает государство в лицесвоих органов власти.
При этом вадминистративном договоре государственный орган выступает именно как субъект,реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.
В этом состоит главноеотличие административного договора от договоров частноправового характера, вчастности от гражданско-правовых. Участвуя в административном договоре,государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, егостатус определяется компетенцией. А если он становится участникомгражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовойстатус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случаегосударственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования(запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором —общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право назаключение административного договора (о делегировании полномочий, продажегосударственной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче финансовойссуды, налоговых „каникулах“ и т. д.) должно быть предусмотрено внормах о компетенции государственного органа, причем составлять часть егоспециальной, а не общей компетенции.
Обычно жестко формальноустанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договорможет быть заключен. Разумеется, речь не идет об ограничении дискреционныхполномочий государственного субъекта, возможности реализовать в пределахкомпетенции свободу усмотрения. Имеется в виду возможность заключенияадминистративных договоров именно исключительно в рамках компетенции, чтовытекает из запретительного типа регулирования деятельности субъектов власти вадминистративном праве. Свобода усмотрения государственно-властного контрагентав этих и других вопросах может быть существенно ограничена в целях недопущениягосударственного произвола и злоупотребления. В то же время каждыйгосударственный орган, являющийся юридическим лицом, вправе заключать любые, непротиворечащие праву частноправовые сделки, и на любых (также непротивоправных) условиях. Требование компетентности государственно-властногоучастника является главным условием действительности административногодоговора, тогда как гражданское право не оперирует понятием „компетенция“,используя понятие гражданская праводееспособность.
Структура и признакиадминистративного договора.
Атрибутивное участие вадминистративном договоре субъекта права, наделенного государственно-властнымиполномочиями, говорит о наличии в предмете договора публичных, общественных,общегосударственных интересов. Поскольку государство в лице своих институтовпризвано выразить, осуществить, защитить единые для всех членов социумакоренные, долговременные интересы нередко через подавление чисто эгоистическихинтересов отдельных лиц, то можно сказать, что целью административных договоровявляется главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов,достижение общественно значимых результатов. Это отличает административныедоговоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивидуальныйхарактер (как правило, это получение максимальной прибыли, иных благ дляудовлетворения собственных потребностей).
Конечно, вадминистративном соглашении присутствуют и частные цели, главным образомнегосударственных субъектов, вступающих в договор, но не они являютсяопределяющими. Применительно к административным договорам законодательприменяет такие формулировки, как „государственные нужды“, „федеральныенужды“, „национальные интересы Российской Федерации“. Особенностьадминистративно-правового статуса государственно-властного контрагента состоитв том, что он действует (во всяком случае, должен действовать) в общегосударственныхинтересах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицатьсуществование ведомственных интересов и их реального влияния на действиякаждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая вадминистративные правоотношения, государственно-властный участник должен,реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей собственнойзаинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административныедоговоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессуэквивалентность так или иначе сохраняется и здесь.
Административные договорыопосредуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью. Впредмет административных договоров входят действиягосударственно-управленческого, организационного характера.
Поскольку управление —процесс универсальный, управленческие, организационные договоры присутствуют вовсех отраслях права. Например, договоры об учреждении частных обществ итовариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совместной деятельности,агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметьуправленческий характер, оставаясь тем не менее гражданско-правовыми по своемуправовому режиму. Коллективные договоры, — организационные по предмету, —находятся в сфере регулируемых трудовым правом.
Что касаетсяадминистративного права, то все административные договоры являются так илииначе организационными, поскольку сама деятельность органов исполнительнойвласти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной игосударственной жизни, имеет организационный характер. Поэтому предметадминистративных договоров всегда составляют социальные процессы, так или иначесвязанные с деятельностью государственной администрации. Все административныедоговоры являются управленческими, но не все договоры управленческого характераявляются административными.
В административныедоговоры могут вноситься так называемые „оговорки об исключительныхполномочиях“ государственной администрации. Они подразумевают длягосударственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора безсогласия другой стороны изменить некоторые положения договора в одностороннемпорядке; непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обремененияили санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания поисполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной; влюбой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует „общемублагу“.
При этом другая сторонаимеет право только на некоторое „финансовое равновесие“, т. е. навозмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать отгосударства исполнения договора в натуре. Например, при закупкахсельскохозяйственной продукции для государственных нужд государственныйзаказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, еслинеобходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещениятоваропроизводителю (поставщику) причиненных убытков.
Эти привилегиигосударственно-властного участника в административном договоре оставляют дляпоследнего общую возможность воспользоваться ими или нет, в то время какчастное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убытков,если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо ипричиняет ему своим виновным действием вред и убытки.
Нужно отметить, что общийуклон современного российского законодательства в сторону частного праваприводит к довольно робкому использованию своего особого статуса в договорах,которые можно назвать административными.
Разумеется, всегдасуществует опасность злоупотребления со стороны государства своимпривилегированным положением в административном договоре. Именно поэтому длячастных лиц существует такая гарантия от государственного произвола, как судебнаязащита. В то же время, если представлять государство как совершенно равнуюсторону административного договора, по существу отождествив его с частнымлицом, возможности оперативного государственного вмешательства в случаенеобходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.
Автономия воли сторонадминистративного договора (т. е. свобода вступать или не вступать в договорныеотношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место вчастном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (аиногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права(например, так заключаются договоры в сфере приватизации, договорыгосударственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающимидоминирующее положение на рынке). Заключение административных договоров связаноне так с правами, как с осуществлением органом исполнительной власти своихобязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-правовогостатуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных среализацией публичных задач и функций, является в определенном смысле и правом,и обязанностью одновременно. Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотренияучастников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тотили иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и дажетрудовых договоров. Это связано прежде всего с тем, что дляадминистративно-правового регулирования вообще характерна большая степеньимперативности и формализованности, чем для частноправового. Договорнаядеятельность в административном праве более детально регламентирована, чтоотражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующиеправоотношения. Практически каждая разновидность административного договораимеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обычно вприложениях к нормативным актам, являются не договорами как таковыми, а частьюнормативного правового акта, обладают достаточно высоким уровнем нормативностии имеют общеобязательный характер.
Административныедоговоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме.Как исключение допускаются и устные соглашения. Так, например, п. Зет. 15Закона РФ „Об оперативно-розыскной деятельности“ устанавливает, чтоорганы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе „использоватьв ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устномусоглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций,воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства ииное имущество частных лиц“. В ряде случаев законодатель устанавливает какобязательное условие действительности административного договора обязанностьрегистрации его в специально уполномоченных государственных органах.
Органы исполнительнойвласти, как правили, вправе контролировать исполнение административныхдоговоров, особенно связанных с предоставлением контрагенту льгот ипреимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы, предоставляемыеорганами местного самоуправления предприятиям всех форм собственности в случаевыполнения последними особо важных заказов по социально-экономическому икультурному развитию территорий, или предоставление особо важных услуг населениюданной территории на основании Закона РФ „Об инвестиционном налоговомкредите“.
Чтобы получить такиельготы, налогоплательщик должен заключить налоговое соглашение с местнойадминистрацией, которое впоследствии подлежит утверждению при рассмотрениисоответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти контролируютисполнение налогоплательщиком условий договора, и в случае их нарушения всясумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения, а также 25%этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению администрации всоответствующий бюджет.
Споры, связанные сзаключением и исполнением административных договоров разрешаются вадминистративном, в обычном судебном порядке и путем так называемых „согласительныхпроцедур“, т. е. посредством третейской формы разрешения споров.
В числе функцийадминистративного договора можно выделить следующие.
1.Структурно-организационная. Она состоит в разграничении и фиксации прав иобязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договорпридает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическимотношениям.
2. Функция социальногокомпромисса. Речь идет о согласовании интересов различных субъектовгосударственной и общественной жизни. Поскольку договор всегда означаетнекоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорноерегулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречиймежду публичными и частными интересами. Эту функцию выполняют ивнутриаппаратные административные договоры, поскольку интересы различныхгосударственных институтов на практике могут и не совпадать.
3. Обеспечительная.Состоит в обеспечении достижения общественно значимых результатов в техобластях, где прямое командное воздействие неэффективно (нерентабельныеотрасли, образование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частнаясобственность, межгосударственные, федеративные, межнациональные отношения).
4.Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либодля себя пользы. Поэтому зачастую необходимо косвенное государственноевоздействие на материальные интересы субъекта путем включения в договорпозитивных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы,обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения и т. д.,чтобы создать у последнего заинтересованность в общественно значимых действиях.
Иногда уже самозаключение административного договора является своего рода стимулом. Например,согласно ст. 16 Федерального закона „Об органах федеральной службыбезопасности“ от 25 февраля 1995 г.с лицами, являющимисявысококвалифицированными специалистами и достигшими предельного возрастапребывания на военной службе, могут быть заключены контракты о прохождениивоенной службы на период до достижения ими 65-летнего возраста в порядке,определяемом Директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
5. Демократизацииисполнительной власти. Договорный процесс всегда предполагает равноправноепартнерство, сотрудничество, взаимодействие его участников, т. е. речь идет ужене о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договорапозволяет вышестоящей стороне лучше проанализировать ситуацию, в которую онавмешивается, а нижестоящей — обосновать свое мнение и лучше понять мотивы исодержание включенных в договор положений. И отношения, которые возникают наоснове этих договоров, более демократичны, чем те, которые основаны на властныхактах.
Договор предоставляетконтрагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить своиотношения по своему усмотрению. Расширение договорной практики исполнительнойвласти можно рассматривать как показатель ее демократизации.
6. Воспитательная.Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовойактивности субъектов. Из послушных „винтиков“, которым сверхуспускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектовгоризонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоятельность мышления,стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорнымпутем, осознавать и отстаивать свои интересы. Договорное регулированиевырабатывает и у властного субъекта умение работать более гибко, творчески,инициативно.
7. Охранительная. Ужезакрепление в административном договоре взаимных прав и обязанностей служитсвоеобразной гарантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заменитьменее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений;например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительныморганам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательствчем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа „заключилдоговор — исполняй“ в необходимых случаях обеспечивается государственнымпринуждением, возможностью применения мер юридической ответственности, правомна обращение в суд за защитой нарушенного права.
Использованиеадминистративного договора расширяет возможности выбора оптимальной формыосуществления исполнительной власти применительно к конкретным условиям,позволяет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одноуправленческое средство другим. Например, в соответствии с Указом Президента РФот 24 декабря 1993 г. одной из форм договорных отношений государства синвесторами — пользователями недр является соглашение о разделе продукции;проводимый на основании таких соглашений раздел добытого минерального сырьязаменяет взимание налогов, сборов, пошлин, других предусмотренных закономобязательных платежей.
Административный договорможет находиться в следующих отношениях к административному акту:
1) административныйдоговор заключается непосредственно на основе норм действующегозаконодательства. (Например, о разграничении компетенции и предметов ведения, оделегировании полномочий между федеральными органами власти и органамисубъектов Федерации.) В этом случае административный договор существуетнезависимо от административных актов;
2) административныйдоговор заключается на основе акта нормативного характера исполнительнойвласти. Например, постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. „Овзаимодействии Правительства Российской Федерации и Аграрного союза России“признает необходимым (п. 2) заключение ежегодных соглашений междуПравительством РФ и Аграрным союзом России Проекты таких соглашений готовятсяАграрным союзом и дорабатываются Министерством сельского хозяйства ипродовольствия РФ с участием заинтересованных министерств и ведомств, послечего представляются в Правительство РФ для подписания;
3) административныйдоговор заключается на основании и во исполнение индивидуальногоадминистративного акта. Например, решение о предоставлении финансовых средствпредприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службызанятости и оформляется приказом, на основании которого орган службы занятостизаключает с администрацией соответствующего предприятия договор о выделениифинансовых средств;
4) административныйдоговор может служить основанием для последующего принятия административныхактов, причем как индивидуального, так и нормативного характера;
5) для реализациинекоторых управленческих решений по усмотрению государственно-властногосубъекта может быть выбран административный договор либо административный акт.Выбор того или иного правового управленческого средства определяется поусмотрению соответствующего государственного органа и зависит от многихобъективных и субъективных факторов. Так, экспроприация и купля-продажапозволяют решить одинаковую управленческую цель — приобрести в государственнуюсобственность некоторое имущество, но разными средствами.
В конечном счете всеопределяется конкретными условиями. Для примера приведем ст. 6 Закона РФ „Обоперативно-розыскной деятельности“, устанавливающую, что „оперативно-розыскныемероприятия, связанные с контролем почтовых отправлений, телеграфных и иныхсообщений, прослушиванием телефонных переговоров… со снятием информации стехнических каналов связи, проводятся… в порядке, определяемоммежведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осуществляющимиоперативно-розыскную деятельность“. То есть одни и те же правоотношениямогут в зависимости от конкретных условий регулироваться административнымиактами нормативного характера, либо административными договорами.
И административные акты,и административные договоры можно объединить более общим понятием — правовойакт исполнительной власти. В отечественном правоведении преобладает определениетакого правового акта как односторонне-властного предписания компетентногогосударственного органа (должностного лица). Это определение фактическиотождествляет правовой акт исполнительной власти и административный акт.
Административные договорыимеют организационную направленность, заключаются при осуществленииисполнительной власти, их предмет составляют действия управленческогохарактера. Цели и функции административных договоров — публично-правовые. Врезультате договорного процесса в ходе столкновения, противоборства, иногдадаже конфликта локальных (частных) воли, требований, интересов формируется некийобщий интерес, согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре.После заключения административного договора это согласованное волеизъявлениеприобретает для сторон нормативно-обязательный характер.
Таким образом, естьдостаточные основания считать административный договор правовым актомисполнительной власти многостороннего характера. Видимо, акт исполнительнойвласти может трактоваться в узком и широком смысле. При узком, традиционномподходе к правовым актам будут относиться только односторонне-властныепредписания субъектов исполнительной власти. А при широком понимании к ним добавляютсяи многосторонние акты волевого согласования, главным среди которых являютсясовместные решения государственных органов, влекущие юридические последствия, иадминистративные договоры.
3.3 Административно-договорное производство
Если „строить“административный процесс „по образу и подобию“ процессов гражданскогои уголовного, то названному производству вообще нет места в юридическомпроцессе. Между тем, каждый вид процесса — законодательный, гражданский,административный, уголовный — необходимо отражает в своем содержанииособенности той ветви государственной власти, которую он облекает в юридическуюпроцессуальную форму. Так, законодательный процесс характерен тем, что являетсядеятельностью по принятию нормативных юридических актов — законов различногоуровня; классическое выражение судебной власти — гражданский и уголовныйпроцессы, имеют правоприменительное содержание, ибо юридическим результатомназваных видов процесса являются индивидуальные юридические акты — решения,приговоры, определения и т. д.
Иначе обстоит дело сгосударственным управлением, которое, как известно, осуществляется системойисполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации. Содержание государственного управления, его функции,основные направления деятельности, формы и методы осуществления этойдеятельности подробно описаны в соответствующей научной и учебной юридическойлитературе. Поэтому необходимо отметить одно важное свойство, отличающеегосударственное управление как реализацию власти исполнительной от власти законодательнойи судебной. От законодательной власти в этом плане власть исполнительнаяотличается тем, что она широко и многопланово осуществляет деятельность правоприменительную;от судебной власти исполнительная власть отличается тем, что она осуществляет правотворческуюдеятельность. Таким образом, осуществление исполнительной власти органическисвязано с принятием двух видов юридических актов: нормативных и индивидуальных.
Итак, нормативные актыгосударственного управления. Это своего рода материальная основа сложнойпроцедуры, входящей составной частью в административный процесс и являющейсяпроизводством по принятию такого рода юридических актов.
В этой связи нелишненапомнить о том, что такое нормативный акт государственного управления, каковыего основные особенности. Анализу этой категории правовых актов посвященаобширная литература. Поэтому для краткой характеристики названных актовнеобходимо воспользоваться данными, содержащимися в одном из фундаментальныхучебников по административному праву.
Как отмечается в этомисточнике, нормативные акты, принимаемые органами исполнительной власти,непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В нихсодержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческиеобщественные отношения путем установления определенных правил должного (ивозможного) поведения в сфере государственного управлении, рассчитанных надлительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т. е. персонифицированногоадресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения,санитарно-гигиенических правилах и т. п., распространяются на всеx кто так или иначе совершаетопределенные действия в названных областях).
Нормативные актыгосударственного управления являются наиболее емким выражением процессареализации исполнительной власти. Это юридические акты подзаконногоадминистративного нормотворчества или правоустановительные акты. Ихподзаконность — свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее,роль, нормативных актов государственного управления весьма существенна.
Такого рода правовымиактами:
—обеспечивается механизм реализацииконституционного статуса граждан и общественных объединений (например, освободе совести и вероисповеданий, об образовании и т. д.);
—конкретизируются нормы высшейюридической силы, содержащиеся в законах. Так, на основании Федеральногоконституционного закона о Правительстве Российской Федерации последним былутвержден Регламент Правительства Российской Федерации, конкретизирующий идетализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;
—определяются типовые правилаповедения различных cy6ъектов (индивидуальныхи коллективных) в сфере государственного управления, например, таможенныеправила и др.;
—проводятся в жизнь различного родасоциально-экономические программы;
—определяется организационно-правовойстатус исполнительного аппарата в центре и на местах принятием положений осоответствующих органах исполнительной власти — министерствах, федеральныхслужбах и т. д.;
—устанавливаются необходимыеограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляютсяспециальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, очрезвычайном положении, о порядке въезда и выезда из страны и т. д.;
—определяется порядоксовершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительногохарактера. Haпример, о предупреждении и ликвидациичрезвычайных ситуаций; о лицензировании определенных видов деятельности, опорядке подготовки и принятия правовых актов и др.;
— формируются основныелинии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, овзаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов Российской Федерациии др.;
—осуществляется охранаустановленного в сфере государственного управления порядка отношений.
Нормативные актыгосударственного управления являются одним из источников административногоправа. Они могут иметь общефедеративное значение, т. е. охватывать своимвоздействием всю территорию нашего государства либо действовать на территориитого или иного субъекта Российской Федерации.
Таким образом,нормативные акты государственного управленияпредназначены для решения наиболее важных управленческих вопросов, как вмасштабах страны, так и субъекта Российской Федерации .
В соответствии со ст. 115Конституции Российской Федерации и ст.23 Федерального конституционного закона „ОПравительстве Российской Федерации“ от 17 декабря 1997 г. ПравительствоРоссийской Федерации принимает нормативные правовые акты — постановления впорядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. Наосновании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. „Осистеме и структуре федеральных органов исполнительной власти“ былосокращено число федеральных органов исполнительной власти, наделенных правомпринимать нормативные юридические акты. Таким правом обладают: все федеральныеминистерства, а также Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации;Федеральная служба безопасности Российской Федерации; Федеральная служба поконтролю за оборотом наркотиков; Федеральная служба охраны РоссийскойФедерации, Федеральная служба по финансовым рынкам; Федеральная служба поэкологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное космическоеагентство, Фе/>/>деральное агентство по туризму; Федеральное агентствопо физической культуре и спорту.
В предусмотренных случаяхнекоторым федеральным министерствам предоставляются дополнительные полномочия вделе принятия нормативных актов государственного управления. Так, на основеПоложения о нем, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11июля 2004 г., министр МЧС „издает в пределах свой компетенции нормативныеправовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительнойвласти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органамиместного самоуправления, организациями независимо от форм собственности,должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами илицами без гражданств (п. 2.6 Положения — СЗ 04-28-2882).
Разделом V “Типового регламента внутренней организации федеральныхорганов исполнительной власти» предусмотрен следующий порядок подготовки ипринятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативногорегулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органовисполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями):
1. Нормативные правовые акты издаются федеральным органомисполнительной власти в виде приказа или в ином установленном законодательствомРоссийской Федерации виде в соответствии с утвержденными Правительствомправилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органовисполнительной власти и их государственной регистрации.
2. Подготовку и согласование проекта нормативногоправового акта осуществляет уполномоченное структурное подразделениефедерального органа исполнительной власти с привлечением при необходимостиспециалистов научных и иных организаций. До их подписания проекты нормативныхправовых актов подлежат обязательному согласованию с юридической службой федеральногооргана исполнительной власти.
3.Нормативные правовые актыфедерального органа исполнительной власти подписываются его руководителем (либолицом, исполняющим его обязанности).
4.При подготовке проектов нормативныхправовых актов межведомственного характера руководитель федерального органаисполнительной власти, ответственного за их подготовку, по согласованию сзаинтересованными федеральными органами исполнительной власти, может создаватьмежведомственные рабочие группы.
5.Заместители руководителя федеральногооргана исполнительной власти (в соответствии с распределением обязанностей) ируководители структурных подразделений обеспечивают согласование проектанормативного правового акта, в том числе путем проведения согласительныхсовещаний.
6.Заключения на проекты нормативныхправовых актов федерального министерства, относящиеся к сферам деятельностинаходящихся в ведении федерального министерства федеральных служб илифедеральных агентств подписываются руководителями (их заместителями федеральныхслужб или федеральных агентств и представляются в федеральное министерство, какправило, в 5-дневный срок с даты поступления проекта.
По итогам анализапоступивших в установленный срок заключений федеральный министр принимаетрешение о подписании (утверждении) нормативного правового акта или егодоработке.
7. Проекты нормативныхправовых актов федеральных служб или федеральных агентств, находящихся введении федерального министерства и наделенных нормотворческими полномочиями,подлежат согласованию с соответствующим федеральным министерством.
Структурные подразделенияи территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправеиздавать нормативные правовые акты.
Нормативный правовой актможет быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительнойвласти или одним из них по согласованию.
При этом следует иметь ввиду, что правотворчество в сфере государственного управления с процессуальнойточки зрения есть не что иное, как порядок принятия нормативных юридическихактов правомочным на то субъектом, находящимся в составе системы исполнительнойвласти. Это в свою очередь означает, что для любого органа исполнительнойвласти принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешаетсяиндивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, посколькупринимается вполне определенный нормативный юридический акт, для чего несомненно,требуется определенная процедура.
Разумеется, принятиенормативного акта государственного управления вносит элемент своеобразия вхарактер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этомнеизбежно возникают. Главная особенность этих правоотношений состоит в том, чтоони складываются не между органом исполнительной власти, принявшим акт, исубъектом-исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя как такового нет,ибо нормативный юридический акт рассчитан на потенциального исполнителя, амежду различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.
В этой связипринципиально важную роль играет норма Конституции Российской Федерации,согласно которой к совместному ведению Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации отнесено, в частности, административное иадминистративно-процессуальное законодательство.
Сегодня с полнымоснованием можно говорить о существовании определенной правовой базы,включающей ряд актов различного уровня, регулирующих производство по принятиюнормативных актов государственного управления, среди которых — Федеральныйконституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О ПравительствеРоссийской Федерации», указы Президента Российской Федерации: от 24 ноября1995 г. № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступностинормативных актов», от 23 мая 1996 г. № 768 «О порядке опубликованияи вступления в силу актов Президента Российской Федерации, ПравительстваРоссийской Федерации и нормативных правовыхактов федеральных органов исполнительной власти», от 15 марта 2000г. № 511 «О классификации правовых актов», от 10 августа 2003 г. №1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правовогопространства Российской Федерации», постановления Правительства РоссийскойФедерации: от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерстваюстиции Российской Федерации», от 13 августа 1997 г. № 1009 «Правилаподготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной властии их государственной регистрации», от 19 сентября 1997 г. «Положениео Совете по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовыхактов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации», от 23мая 2000 г. «О нормативных правовых актах, содержащих государственныенормативные требования охраны труда», от 22 сентября 2000 г. «Правилагосударственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссииценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг»,от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации иПоложении об Аппарате Правительства Российской Федерации», от 11 ноября2002 г. «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»,от 29 ноября 2000г. № 904 «Положение о порядке ведения федеральногорегистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»;приказ MВД Российской Федерации от 23 ноября1998 г. «Правила разработки введения в действие нормативных документов попожарной безопасности», приказ Министерства юстиции Российской Федерации14 мая 2007 г. № 9449 «Об утверждении Разъяснений о применении Правилподготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной властии их государственной регистрации», приказ Министерства энергетикиРоссийской Федерации от 8 апреля 2003 г. «Об утверждении Порядкаопубликования и вступления с силу актов Министерства энергетики РоссийскойФедерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации ненуждающимися в государственной регистрации.
Принятие нормативныхактов государственного управления как административное производство состоит изнескольких, последовательно осуществляемых стадий, каждая из которыхпредставляет собой совокупность определенных процессуальных действий участниковданного производства.
Эти стадии следующие:
а) подготовка проектанормативного акта государственного управления;
б) рассмотрение проектаи принятие нормативного акта государственного управления;
в) государственнаярегистрация нормативного акта государственного управления;
г) опубликование ивступление в силу нормативного акта государственного управления;
д) оспариваниенормативного акта государственного управления.
Таким образом, представляетсявполне обоснованным, что административно-договорное производство имеет аналогичныйпроцесс принятия данного правового акта. Вместе с тем имеются отдельныеособенности заключения административного договора в устной форме. Думается, чтоданная форма конечно же имеет место быть, однако нормативно этот процесс неурегулирован.
Заключение
Заметное оживлениедискуссии по поводу теоретических аспектов административного договора, ксожалению, пока не привело к созданию законодательного акта, определяющегопонятие, условия и формы заключения, содержание, административный режим реализации,способы и процедуру установления недействительности административных договоров,а также порядок их расторжения. Очевидно, без решения этих проблем, даже придействующих в России законах и иных нормативных актах, в том или ином видезакрепляющих такую форму осуществления управленческих действий, как административныедоговоры (как правило, в настоящее время соглашения в административной сферезаконодателем прямо не называются административными договорами), их заключениеи реализацию проводить будет невозможно. Остаются без ответа и вопросы оразрешении споров по поводу содержания и правомерности административныхдоговоров, об органах и процедуре их разрешения.
Рассмотрев отдельныевопросы современной теории административного договора, подчеркивая необходимостьучета зарубежного опыта правового регулирования аналогичного публично-правовогоинститута (публично-правового соглашения), можно тем не менее высказатьсомнение в том, что в ближайшее время в Российской Федерации административныйдоговор будет иметь „самостоятельную“ нормативную основу, посколькуучеными еще не создана глубокая теория административного договора; высказанныеже нами замечания требуют, очевидно, дальнейшего теоретического осмысления. Вместес тем есть все основания полагать, что при более внимательном отношенииученых-юристов к данной проблеме можно было бы ускорить разработку проектаспециального нормативного акта об административных договорах.
Таким образом, на первыйплан выдвигается потребность в законодательном оформлении (наряду с установлениемправового института акта управления) административного договора. В связи с этимвозникает необходимость в разработке и принятии административно-процессуальногозакона Российской Федерации, в котором бы регулировались порядок принятияправовых актов управления, процедура заключения административных договоров иадминистративно-правовой режим их исполнения. Предлагаемый административно-процессуальныйзакон следует отличать от разрабатываемого в настоящее времяадминистративно-процессуального кодекса Российской Федерации, в котором, позамыслу законодателей, будут установлены процедуры реализацииадминистративно-правовых принудительных полномочий субъектами юрис-дикционнойдеятельности.
Механизм правовойрегламентации административного договора можно было бы установить в специальномфедеральном законодательном акте (субъекты Федерации могли бы в будущемпринимать собственные законодательные акты об административных договорах) либо,для достижения большей оперативности, в виде Указа Президента РФ, посвященногоэтому же вопросу. До принятия этих нормативных актов наработанные положенияадминистративного договора целесообразно отражать в тексте самих договоров.
Структура будущегозакона, устанавливающего правовое регулирование административно-договорныхотношений, как нам представляется, может включать следующие вопросы.
1. Условия допустимостиприменения в управленческой практике административных органов такихпублично-правовых соглашений, как административные договоры. Здесь жезаконодатель должен определить понятие административного договора и условия егозаключения. При этом следует иметь в виду, что административно-правовыедоговоры имеют двоякую природу: правовую и управленческую (собственноадминистративную). Административный договор является неотъемлемой частьюуправленческой деятельности и вместе с тем он обладает чертами и правовымисвойствами механизма правового регулирования. Поэтому и характеристикаадминистративных договоров будет иметь комплексный характер.
2. Соотношениеадминистративного договора с другими административно-правовыми формамиосуществления управленческих действий, например с правовым актом управления. Взаконодательном акте важно зафиксировать необходимость соблюдения материальныхпризнаков административных договоров: например, использование административногодоговора без нарушения установленных в правовых формах других управленческихдействий.
3. Административно-правовойрежим соблюдения законности заключения и действия административных договоров:форма заключения административных договоров (как правило, письменная);необходимость получения согласия третьих лиц либо других органов управления назаключение административного договора, если его содержание непосредственновоздействует на статус этих субъектов (третьих лиц); процедура получения такогосогласия.
4. Особые условия, прикоторых договоры будут признаваться недействительными. Например, причинениеадминистративным договором вреда общественным интересам, гражданам, наступлениедругих нежелательных (антиобщественных) последствий; правовые последствияпротивоправности административных договоров.
5. Установлениеконкретных случаев признания административных договоров недействительными,например:
6. Случаи признанияадминистративных договоров недействительными (отсутствие реальных правовыхпоследствий (результатов), изменение правового положения субъектов договора,возвращение в первоначальное положение и т. д.).
7. Окончание действияадминистративных договоров: исполнение договорных обязательств; исчезновениеоснований для заключения административного договора; удовлетворение договорныхтребований (условий).
8. Пределы возможногоиспользования гражданско-правовых норм, регулирующих договорные отношения вобласти частного права.
Библиографический список
1. АбдурахмановА.А., Коренев А.П. Административные договоры: понятие и виды // Журналроссийского права. -1998. — № 7.
2. Абрамова А.И.,Рахманина Т.Н. Опубликование нормативных правовых актов информационно-правовойаспект // Журнал российского права. -1998. — № 10-11.
3. Алексеев С.С.Общая теория права. — М., 1998.
4. Андриашин Х.А.,Прудников А.С. Административно-правовое обеспечение прав и свобод человека игражданина. — М., 1998.
5. Арзамасов Ю.Г.Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека игражданина. М., 2000.
6. Бахрах Д.Н.,Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. — М., 2004.
7. Вельский К.С. Офункциях исполнительной власти // Государство и право. -1997. — № 3.
8. Вельский К.С.Полицейское право. — М., 2004.
9. Блинова А.Ю.,Рябцев В.П. Ведомственные нормативные правовые акты: проблемы систематизации(на примере прокуратуры Российской Федерации) // Журнал российского права.2002.-№10.
10.Большакова Л.Г., Мартиросян Э.Р. Индивидуальныеправовые акты в системе регулирования процесса труда // Правоведение. — 1986.-№1.
11. Бошно СВ. Развитие признаков нормативного правового актав современной правотворческой практике // Журнал российского права. — 2004. — №2.
12. Емельянов Ю.С., Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовыеакты федеральных органов исполнительной власти и их реализация в деятельностиорганов внутренних дел: Учеб. Пособие. – Домодедово 2007. – 88 с.
13. Васильев Р.Ф. Акты управления: значение, проблемаисследований, понятие. — М., 1987.
14. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // ВестникМосковского университета. — 1998. — № 5. — Серия 11. — (Право).
15. Васильев Р.Ф. О преподавании специального курса: „Правовыеакты органов представительной власти и исполнительной власти“ // ВестникМосковского университета. — 2001. — № 5.
16. Власова М.Г. Некоторые вопросы подведомственности иподсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в свете ГПК РФ //Современное право. — 2003. — № 3.
17. Воробьев В.Ф. Методика подготовки проектов нормативпыхактов: инструктивный доклад. — М., 1996.
18. Гейвандов Я.А. Центральный Банк Российской Федерации. — М., 1997.
19. Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М,1996.
20. Григорьева Л. Административная реформа и регистрацияведомственных нормативных правовых актов // Адвокат. — 2005. -№10.
21. Демин А.В. Нормативный договор как источникадминистративного права // Государство и право. -1998. — № 2.
22. Дрейшев Б.В. Процессуально-правовое обеспечениетехнологии подготовки и издания нормативных актов государственного управления// Вестник Санкт-Петербургского Университета. 1996. — Выпуск 3. — Серия 6.
23. Ершов В. Признание нормативных правовых актовпротиворечащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам:законотворческие идеи // Российская юстиция. — 2003. №6.
24. Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты РоссийскойФедерации: краткий аналитический обзор // Государство и право. -1996. -№ 11.
25. Жевакин С.Н. Государственная регистрация ведомственныхнормативных актов: краткий комментарий и обзор практики применения // Государствои право. — 1995. — № 5.
26. Жуйков В.М. К вопросу о судебной практике как источникеправа // Судебная практика как источник права. — М., 1997.
27. Загодников П.П. Логика, стиль и язык нормативного: к вопросуо методике работы над проектами нормативных актов и проведения правовойэкспертизы // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. — 2002. — №10.
28. Замышляев Д.В. Проблемы иерархии нормативно-правовыхактов в Российской Федерации // Государственная власть и местноесамоуправление. — 2003. — № 1.
29Анисимов П.В., Симухин В.Д., Симухин А.В. Административнаяответственность в Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: Изд-во „Ось-89“,2004.
30.Базылев Т. Сущность позитивной юридической ответственности// Правоведение. – 2008 г. — № 4.
31.Большой словарь русского языка. Т.II. – М.: Русский язык.– 2006.
32.Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М.2006.
33.Виговский Е.В., Виговская М.Е. Административнаяответственность за нарушение налогового законодательства // Гражданин и право.- №11/12. — ноябрь-декабрь 2002 г.
34.Иванов Л. Административная ответственность юридических лицРоссийская юстиция. — N 3. — март 2001 г.
35.Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. — М., 2001.
36.Калинина Л. А. Некоторые современные проблемыадминистративной ответственности за нарушения финансового и налогового законодательства// Законодательство. — 2005 г.- №8.
37.Кизилов В. Правовые аспекты административнойответственности юридических лиц в налоговых отношениях // Хозяйство и право. — №11. — 2002
38.Кизилов В. Практика привлечения к налоговой(административной) ответственности организаций и построение защиты интересоворганизаций в налоговых спорах // Хозяйство и право. — №9. — 2003 г.
39.Колесниченко Ю.Ю Некоторые аспекты вины юридических лиц,привлекаемых к административной ответственности // Журнал российского права. — №1. — январь 2003 г.
40.Комментарий к Кодексу Российской Федерации обадминистративных правонарушениях / Под ред. Ю.М.Козлова. — М.: Юристъ. — 2002.
41.Лейст О.Э. Основные виды юридической ответственности заправонарушение // Правоведение. — 2007. — № 3.
42.Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / Подред. Р.Л. Хачаурова. – Спб.: Юридический центр Пресс. – 2003.
43.Марченко М.Н. Общая теория права. Академический курс. М.:Зерцало, 2004.
44.Нам К. Ответственность за нарушение обязательств: теорияи законодательство // Хозяйство и право. – 2007. — №4.