КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
по курсу «Муниципальное право»
по теме: «Муниципальные облигации. Ответственность муниципальныхорганов»
Содержание
1. Муниципальные облигации, исполнение обязательств помуниципальным облигациям
2. Определение механизма ответственности муниципальныхорганов власти в сфере финансового обеспечения местного самоуправления
Список литературы
/>1. Муниципальныеоблигации, исполнение обязательств по муниципальным облигациям
Под финансовыми ресурсами муниципального образования следуетпонимать совокупность финансовых средств, состоящих из средств местногобюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий,ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т.д.
Заемные средства местных бюджетов — это средства,предназначенные на покрытие расходов, превышающих минимальный бюджет, в случаяхвременных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджетаисполнительные органы власти могут получать процентные или беспроцентные ссудыиз иных бюджетов, а также по решению представительных органов власти вустановленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующихтерриториях.
Важную роль в заемных средствах местных бюджетов играет выпускмуниципальных облигаций.
Муниципальные облигации начали выпускать в 1997 году. В этотпериод был принят целый ряд законопроектов и подзаконных документов (законы,ряд постановлений ФКЦБ России), сформулировавших статус муниципальныхоблигаций, решивших коллизии в налогообложении доходов, полученных отинвестирования в эти инструменты.
На период кризиса 1998 г. пришлось появление двух важныхзаконодательных актов — Бюджетного кодекса РФ и Закона об особенностях эмиссиисубфедеральных и муниципальных облигаций.
Первый из них, в частности, разделил полномочия бюджетовразличных уровней и ввел серьезные ограничения на объемы заимствований иразмеры дефицита бюджетов. В настоящий момент развитие законодательства омуниципальных облигациях продолжается.
Ситуация на муниципальном рынке в настоящий момент остаетсясложной: из 13 российских городов с более чем миллионным населением 2крупнейших являются субъектами Федерации и поэтому не могут выпускатьмуниципальные бумаги. Из 11 оставшихся городов — Уфа и Нижний Новгород ужевыпустили свои бумаги (хотя и в сравнительно небольшом объеме).
Другая серьезная проблема, стоящая уже не только передрынком, — это падение роли муниципалитетов[1].Перераспределение доходных полномочий от регионов к Центру вызвало последующееи вполне предсказуемое перераспределение доходов от местных органов власти крегиональным администрациям.
В результате на протяжении последних лет доля доходовмуниципалитетов в консолидированном бюджете РФ снижалась, сокращаяпотенциальный размер заимствований местных администраций.
С одной стороны, такое перераспределение доходов снижаетрискованность регионального бюджета за счет местных, а федерального — за счетрегиональных.
Эта же политика позволяет выравнивать уровень бюджетныхрасходов между регионами и муниципалитетами за счет передачи доходов от болееэкономически развитых территорий к менее развитым.
С другой стороны, лишение муниципалитетов самостоятельности(в данном случае финансовой) приводит к снижению экономической эффективностипринятия решений, по крайней мере, в теории.
Обратим внимание на то, что перераспределение доходныхполномочий ударило именно по муниципальным, а не по региональным бюджетам, таккак вторые перераспределили в свою пользу доходы первых.
Снижение доли собственных доходов для муниципалитетовозначает еще и снижение их заинтересованности в развитии налоговой базы и вулучшении налоговой дисциплины. Предоставление необоснованных налоговых льгот вэтой ситуации также оказывается весьма привлекательным для коррумпированныхчиновников.
Для рынка такое перераспределение доходов означает повышениерисков ценных бумаг муниципалитетов и снижение объемов их выпуска. Кроме того,само достаточно произвольное перераспределение доходов от муниципалитетов ксубъектам Федерации создает значительные правовые риски для инвесторов, так какставит их в зависимость не только от федерального, но и гораздо менеепредсказуемого регионального законодательства.
Именно финансовая несамостоятельность и зависимость отзаконодательства регионального уровня представляется наиболее серьезнойпроблемой для рынка муниципальных облигаций.
Важным шагом в диверсификации муниципальных бумаг должнастать административная реформа, увеличивающая полномочия местных органов власти.
В частности, фиксирование доли региональных и местныхадминистраций в доходах консолидированного бюджета страны повышаетпрогнозируемость их доходов и тем самым способствует росту ихкредитоспособности. Рост кредитоспособности, в свою очередь, снижает стоимостьзаимствований./>2. Определение механизмаответственности муниципальных органов власти в сфере финансового обеспеченияместного самоуправления
Экономическая основа местного самоуправления является однимиз главных базисных элементов местного самоуправления.
Как уже было ранее замечено, экономическая основа тесносвязана с демографической и территориальной основами местного самоуправления.
Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связиявляется единственным условием, обеспечивающим реальную гарантию становления иразвития системы местного самоуправления.
Проанализируем механизм финансовой ответственности согласноновому Федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления вРоссийской Федерации», принятому 6 октября 2003 года.
Федеральные законы «О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации» (ст.1), «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.28) вводятпонятие «местные финансы». Понятие «местные финансы» ипонятие «финансовые ресурсы» местного самоуправления представляютсобой идентичные понятия.
Статья 2 Федерального закона «О финансовых основахместного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон) устанавливаетструктуру местных финансов.
В соответствии с данной статьей местные финансы включаютсредства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги,принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.
Решение всего перечня вопросов местного значения обязательнодля муниципальных образований. Это своеобразные «правообязанности» муниципалитетов,реализация которых должна происходить в рамках местных бюджетов.
Правда, органы местного самоуправления вправе решать идругие вопросы, коль скоро они не отнесены к компетенции иных муниципальныхобразований, органов государственной власти и не исключены из их компетенциифедеральными законами и законами субъектов РФ.
Однако теперь это право по сравнению с прежним ограничено — решение таких вопросов возможно только при наличии собственных материальныхресурсов и финансовых средств. При этом исключается использование субвенций идотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
Закон вносит относительную ясность в разграничениеполномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий,которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Теперь полномочия органов местного самоуправления,устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам,отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являютсягосударственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местногосамоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Этим правилом ставится заслон так называемым федеральным ирегиональным мандатам, то есть устанавливаемым «сверху» социальнымобязательствам, не обеспеченным соответствующими финансовыми и материальнымиресурсами.
Принципиальная особенность нового Закона состоит в егонаправленности на расширение самостоятельного решения вопросов местногозначения непосредственно населением.
Документ содержит более полный, чем прежде, перечень формосуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализацииместного самоуправления.
Новая форма «прямой муниципальной демократии» — публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект местногобюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развитиямуниципальных образований.
Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населенияи его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а такжеорганов государственной власти.
Значительны в Законе изменения и в нормативныхустановлениях, касающихся экономической основы местного самоуправления, статусамуниципальной собственности.
Гораздо подробнее определяется состав имущества, котороеможет находиться у муниципальных образований. Подчеркнуто, что оно должноиспользоваться только для решения вопросов местного значения, осуществленияотдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов идолжностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий иучреждений.
Если у муниципального образования возникают правасобственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилированолибо отчуждено. Данное правило является правовой гарантией реализациисоциального предназначения местного самоуправления, которое, согласно Закону,состоит, прежде всего, в непосредственном обеспечении жизнедеятельностинаселения.
Если в прежнем Законе речь шла о праве создания предприятий,учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без какихбы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только дляосуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом,практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления(например, винно-водочных заводов), становится незаконной.
Существенное значение для перехода муниципального хозяйствана новые экономические принципы имеет установленное Законом право органовместного самоуправления участвовать в создании хозяйственных обществ, в томчисле межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ сограниченной ответственностью). В соответствии с концепцией Закона эти обществатакже должны содействовать осуществлению полномочий органов местногосамоуправления по решению вопросов местного значения.
Следуя требованиям Конституции РФ, Закон определил, чтокаждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет.
Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свойфинансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составнойчасти бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельныхнаселенных пунктов, не являющихся поселениями.
В Законе подробно определяются состав собственных доходовместных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральныхналогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченностимуниципального образования. В немалой степени эти статьи Закона дублируютБюджетный и Налоговый кодексы.
Однако на первое время действия нового правового акта этооправданно, поскольку позволяет правоприменителям — муниципальным работникам — лучше понять довольно сложную систему правил, связанных с регулированиембюджетных и межбюджетных отношений.
В Законе четко прописаны условия, при которых полномочияорганов и должностных лиц местного самоуправления переходят в руки органовгосударственной власти.
Одно из них — крупная просроченная задолженность МО (превышающая 30 процентов собственныхдоходов бюджета). В этом случае по решению органов государственной властисубъекта РФ и при соблюдении установленного Законом порядка может вводитьсявременная, сроком до одного года, финансовая администрация в целяхвосстановления платежеспособности МО.
Очевидно, что такая мера включает органы местногосамоуправления данного муниципального образования в систему органовгосударственной власти, что сомнительно с точки зрения ее соответствияКонституции РФ, устанавливающей обособленность органов местного самоуправленияпо отношению к органам государственной власти.
Одной из основных проблем местного самоуправления внастоящее время является несоответствие имеющихся в распоряжении органовместного самоуправления финансовых ресурсов исполняемым ими полномочиям[2].
За прошедшие годы в результате систематическогонедофинансирования долги местных бюджетов накапливались и в настоящее время вомногих муниципальных образованиях составляют сумму, близкую или даже равнуюгодовому местному бюджету.
С вступлением в силу Налогового кодекса Российской Федерациидоходы местных бюджетов от местных налогов составляют менее 3% всей доходнойчасти. Бюджетный кодекс Российской Федерации, как показала практика, негарантирует сбалансированности местных бюджетов за счет закрепления за ними напостоянной основе отчислений от федеральных и региональных налогов, а такжерегулирующих налогов.
Это не только сохраняет тенденцию к росту муниципальногодолга, но и не создает заинтересованности органов местного самоуправления вукреплении и развитии доходной базы.
В связи с этим необходимо коренным образом менять подход кфинансовому обеспечению местного самоуправления, что, несомненно, потребует изменениясоответствующей главы Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» и, главное, внесенияизменений и дополнений в налоговое и бюджетное законодательство.
Вероятнее всего, вследствие этого потребуется также признатьутратившим силу Федеральный закон «О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации».
В составе доходов местных бюджетов, направляемых на решениевопросов местного значения, целесообразно оставить поступления от местныхналогов, отчисления от федеральных налогов и сборов, дотации на выравниваниебюджетной обеспеченности, средства финансовой помощи из бюджетов другихуровней, доходы от приватизации, реализации и сдачи в аренду муниципальногоимущества (в полном объеме), доходы от приватизации государственнойсобственности (по нормативам), часть прибыли муниципальных предприятий идоходов муниципальных учреждений, штрафы и пени.
Стоит предусмотреть возможность добровольного самообложенияграждан в случаях реализации разовых мер или проектов с ограниченным срокомреализации. При этом необходимо отказаться от распространенной практикивозложения на органы местного самоуправления значительного количества отдельныхгосударственных полномочий и обязанностей по реализации государственнойсоциальной политики, не обеспеченных финансовыми ресурсами, а финансирование ихосуществлять посредством предоставления субвенций из федерального бюджета ибюджетов субъектов Российской Федерации, включая в обязательном порядке всоответствующие законы нормативы предоставления субвенций.
Очевидно, что относительно равномерно распределеннаяналоговая база очень мала.
Поэтому при сохранении действующего перечня местных налоговнеобходимо для увеличения собственной доходной базы дать право органам местногосамоуправления устанавливать в определенных законом пределах местные надбавки кфедеральным налогам (например, к налогу на прибыль) и закрепить за нимисущественную часть отдельных налогов на постоянной основе (например, частьподоходного налога).
Возникает опасение, что в случае закрепления за всемимуниципальными образованиями фиксированной части федеральных и региональныхналогов у некоторых из них возникнет заметное превышение доходов над расходами,но эта проблема решается введением отрицательных трансфертов. При этомснижается потребность в регулировании местных бюджетов, а у органов местногосамоуправления возникает прямая заинтересованность в развитии общих для всехуровней бюджетной системы доходных источников, и, как следствие, возрастаютдоходы консолидированного бюджета.
Учитывая большую неравномерность экономического развитиярегионов и муниципальных образований, невозможно отказаться от выравнивания ихбюджетной обеспеченности. Для этого необходимо в бюджетах субъектов РоссийскойФедерации сохранить фонды финансовой поддержки муниципальных образований.
С целью повышения заинтересованности органов местногосамоуправления в реализации инвестиционных программ и проектов по развитиюобщественной инфраструктуры местного значения в составе бюджетов субъектовРоссийской Федерации целесообразно образовывать фонды муниципального развития,из которых будет осуществляться долевое софинансирование указанных программ ипроектов.
В целом следует отметить, что без укрепления финансовойосновы местного самоуправления, повышения финансовой самостоятельностимуниципальных образований, в том числе расширения налоговых и бюджетныхполномочий органов местного самоуправления, невозможно добиться эффективностиместного самоуправления, качества предоставляемых муниципальными службамиобщественных услуг населению.
Список литературы
1. Конституция РФ.
2. Федеральный закон № 131 от 06.10.2003 «Об общих принципахорганизации местного самоуправления» (с изм. и доп. от 15.02.2006).
3. Бондарь Т. История и перспективы рынка региональных и муниципальныхоблигаций. // Государственная власть. 2005. №7.
4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.А. Окунькова.М., 2001.
5. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. — М.: Юриспруденция,2005.
6. Широков А.Н. Направления совершенствования местного самоуправления наоснове практики его функционирования. / Местное самоуправление в России (сборник).М., 2006.