Механизмадминистративно-правового регулирования
1. Механизм административно-правовогорегулирования
В юридической наукепонятие «механизм правового регулирования» активно используется с1960 года. Его введение явилось следствием того, что разработка отдельныхправовых явлений (актов, норм, правоотношений и т. п.) и исследование ихвлияния на общественные отношения не всегда давали желаемый результат. Вреальной действительности данные явления не существуют изолированно друг отдруга, они постоянно взаимодействуют и именно во взаимодействии оказываютрегулирующее воздействие на общественные отношения.
Природа механизмаправового регулирования, его структура и т. д. в целом достаточно глубоко ивсесторонне проанализированы в общетеоретической литературе.
Вместе с тем значениеэтого понятия, безусловно, не сводится к оперированию им в общей теории права.Наибольшую практическую значимость использование этого понятия могло бы датьпри разработке конкретных отраслевых проблем.
Предлагаемое исследованиенаправлено на разработку проблемы механизма правового регулирования в рамкахадминистративного права.
Многогранность проблемымеханизма административно-правового регулирования следует рассматривать суяснения его понятие и структуры.
Впервые в юридическуюлитературу термин «механизм правового регулирования» ввел и раскрылего содержание С. С. Алексеев. «Под механизмом правового регулированияследует понимать взятую в единстве всю совокупность юридических средств, припомощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения».
Механизмадминистративно-правового регулирования, являясь частью системы механизмаправового регулирования в целом, содержит, по существу, тот же набор правовыхсредств (нормы, правоотношения, акты применения права), с помощью которыхосуществляется упорядочивающее воздействие на общественные явления.
Вместе с тем механизмуадминистративно-правового регулирования присущи свои специфические особенности,которые позволяют выделить его в самостоятельный блок. Данные особенности можнорассматривать:
в вертикальном разрезе,где составляющие его правовые средства расположены в соответствующем ихназначению, иерархическом порядке — административно-правовые нормы,административно-правовые отношения, административно-правовые акты;
в горизонтальном срезе. Вэтом случае механизм правового регулирования предстает в виде единогообразования, состоящего из отдельных, самостоятельных и практическиравноправных блоков, являющихся отраслевыми механизмами правовогорегулирования. При этом каждый отраслевой блок несмотря на специфическоеюридическое своеобразие, относительную автономность (сферевую, структурную ифункциональную) тем не менее представляет собой составную часть общегомеханизма правового регулирования, отражающую его особенности через предмет,метод и систему.
Исследование механизмаадминистративно-правового регулирования предполагает в первую очередь уяснениекруга общественных отношений, составляющих его предмет. В самом предмете (т. е.в регулируемых общественных отношениях) заложена объективная необходимостьобособленной нормативно-правовой регламентации. Именно содержание однороднойгруппы общественных отношений определяет в конечном итоге и специфику правовогорегулирования.
Вопрос о предметеадминистративного права дискуссионный.
К предмету административногоправа можно отнести:
управленческие отношения,в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочияисполнительной власти;
управленческие отношениявнутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектовзаконодательной (представительной) и судебной власти, а также органовпрокуратуры;
управленческие отношения,возникающие с участием субъектов местного самоуправления;
управленческие отношенияорганизационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизниобщественных объединений и других негосударственных формирований, а также всвязи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций иполномочий.
Д.Н. Бахрах в предметадминистративного права включает:
внутриаппаратныеотношения, связанные с организацией исполнительной власти, организацией службы,компетенцией органов и служащих, с формами и методами внутриаппаратной работы вгосударственных и муниципальных органах;
взаимоотношенияадминистративной власти с гражданами, государственными и негосударственнымиорганизациями.
Ю.А.Тихомиров к предметуадминистративного права относит организацию и функционирование государственногоуправления, регулирование функционально-юридических режимов, обеспечениеюрисдикционно-охранительной деятельности и участие в данных сферах граждан.
Анализ названных и иныхточек зрения позволяет говорить о том, что административное право регулируетдве группы общественных отношений.
Во-первых, «управленческиеотношения», «государственно-управленческие отношения», длякоторых характерна определенная властность. «Это те отношения, которыевозникают в связи с образованием, организационным построением и организациейправильной деятельности органов государственного управления, т.е. в связи сорганизацией органов государственного управления и организацией их деятельности»[10, с. 96]. К их числу относятся организационно-структурные отношения(отражают организационную структуру) и организационно-функциональные отношения(отражают повседневную деятельность органов исполнительной власти и проявляютсяв управленческом воздействии руководителя на персонал, которое может бытьпланирующим, направляющим, координирующим, контролирующим).
Во-вторых, отношения,хотя и возникающие в сфере управления, но управленческими в чистом виде не являющиеся.В данном случае государство в лице своих органов выполняет ряд общественнополезных функций, как правило, здесь нет распорядительства (во всяком случае,применительно к другой стороне правоотношения), здесь имеется лишь исполнениевелений правовых норм. Возникающие при этом отношения не являютсявластеотношениями, ибо субъекты этих отношений ни в коей мере не подчинены другдругу, они в равной мере подчинены закону и исполняют его требования. К ихчислу можно отнести:
«надзорно-контрольныеотношения», т.е. отношения, связанные с массовым обслуживанием населенияадминистративными органами (дорожное движение, пожарная безопасность,санэпидемнадзор и др.) и вместе с тем оказание помощи гражданам в реализации ихправ и свобод;
«административно-принудительныеотношения», т.е. отношения, связанные с применением административногопринуждения к лицам, совершающим административные правонарушения, или вситуациях, создаваемых угрозу общественной безопасности;
«отношения в областиадминистративной юстиции», представляющие собой особый процесс, порядокрассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действиядолжностных лиц (органа управления) и неправомерного управленческого илиадминистративного акта.
Таким образом,административное право регулирует не только управленческие, но и другиеотношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельностиорганов государства и связанные с осуществлением государством общественнополезных функций.
С предметом правовогорегулирования связан соответствующий метод, который представляет собойадминистративно-правовые средства воздействие на общественные отношения,регулируемые административным правом. В свою очередь, метод создает иопределенный, специфический для административного права юридический режим.
Именно юридический режим,который, по мнению С.С.Алексеева, состоит в том, «что участники отношенийстановятся в особое правовое положение и таким путем определяются их исходныеюридические позиции», и является результатом отраслевого методарегулирования.
Проблема методовправового регулирования достаточно дискуссионна.
До сих пор обнаруживаютсядва принципиально различных подхода к познанию их содержания: либо каждаяправовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо всеотрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства,заложенные в самой природе права. Действительно, любая отрасль российскогоправа использует в качестве средств правового регулирования следующие триюридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своейсовокупности и составляют содержание средств правового воздействия наобщественные отношения и являются едиными для всех отраслей права. Используютсяже они с учетом особенностей предмета данной отрасли.
Следовательно, вполнеобоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций,учитывающих, во-первых, принципиальное единство используемых в этих целяхправовых средств, и, во-вторых, специфику регулируемых общественных отношений.
Административно-правовоерегулирование, его механизм есть форма юридического опосредствования отношений,в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая — управляемого.Такого рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемыхединой управляющей воле, т.е. речь идет о «юридически неравном положениесторон».
Это неравенство можетвыступать и в виде прямого подчинения одной стороны правоотношения другой; и ввиде наделения одного из двух равных субъектов надведомственными икоординирующими полномочиями, что ставит его в особое положение; и в видеведущего положения одной из равных сторон в принимаемом совместном решении и т.д.
К особенностямадминистративно-правового регулирования можно отнести следующие:
Во-первых, вообще длямеханизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовыесредства распорядительного типа, т.е. предписания.
Во-вторых,административно-правовое регулирование предполагает односторонностьволеизъявлений одного из участников отношения. Это волеизъявление юридическивластно, а потому ему принадлежит решающее значение.
В-третьих, у управляющейстороны есть такие юридически-властные полномочия, каковыми не обладаетуправляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий ууправляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящегоисполнительного органа).
В-четвертых, властность иодносторонность, как наиболее существенные признаки административно-правовогорегулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительныхсредств. Но использование дозволений также предписываетсяадминистративно-правовыми нормами (например, в виде соответствующихразрешений).
Таким образом, сутьметодов административно-правового регулирования управленческих общественныхотношений может быть сведена к следующему: а) установление определенногопорядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях инадлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой; б)запрещение определенных действий под страхом применения соответствующихюридических средств воздействия; в) предоставление возможности выбора одного извариантов должного поведения; г) предоставление возможности действовать (или недействовать) по своему усмотрению.
Механизмадминистративно-правового регулирования можно рассматривать в качествеопределенной сложной системы.
Системаадминистративно-правового регулирования – это научно организованнаясовокупность правовых норм, распределенных по группам – правовым институтам,сведенным в подотрасли, которые образуют отрасль – целостное нормативноеобразование [11, с. 5, 7-11].
Требования, предъявляемыек построению системы административно-правового регулирования:
это система исходит изадминистративно-правовых реальностей и дифференцирует нормы административногоправа в соответствии с ними;
дает наиболее полное иобъективное представление об административном праве;
составляет удобную основудля систематизации административного законодательства.
На сегодняшний день вадминистративном праве имеют место три классификационных критерия, в разноймере учитывающих названные требования: институционный, отраслевой ипроцессуальный. Эти критерии обусловливают построение трех системадминистративного права: институционной, отраслевой и процессуальной.
Институционная система:1) разграничила нормы административного права на три большие институции:субъекты административного права; объекты административно-правовых отношений;формы административной деятельности; 2) в пределах каждой институциираспределила нормы на группы, образующие правовые институты. Схемаинституционной системы – субъекты, объекты, действия.
Отраслевая система –классификация норм административного права по отраслевому признакугосударственного управления. Это подотрасли административно-политической,социально-культурной и экономической деятельности государства. В каждую изназванных подотраслей данной системы входят правовые нормы, сгруппированные вправовые институты. Например, административно-политическая подотрасль включаеттакие институты, как «управление обороной», «управлениевнутренними делами», «управление юстицией» и т.д.).
Процессульная система –группировка норм административного права по характеру разрешенияиндивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления и полицейскойдеятельности. Административно-процессуальные нормы объединяются в подотрасльадминистративного права, складывающуюся из таких правовых институтов, какпроизводство по делам об административных правонарушениях, административнымжалобам, принятию нормативных и индивидуальных актов, другие производства иуправленческие процедуры.
Подводя итог, стоитотметить, следующее, административное право – это отрасль российского права,представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественныеотношения, связанные с организацией и деятельностью исполнительных органов приразрешении административно-процедурных и административно-юрисдикционных дел.
Исполнительные органы –собирательный термин, который может быть использован для обозначения всехсубъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъектыисполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределамипрактической реализации исполнительной власти.
Соответственно подмеханизмом административно-правового регулирования следует понимать взятую вединстве систему административно-правовых средств, при помощи которыхобеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения,связанные с организацией исполнительных органов и возникающие в деятельностиданных органов при разрешении административно-процедурных и административно — юрисдикционных дел.
Элементами механизмаправового регулирования являются:
1. нормыадминистративного права и его принципы, объективно выраженные в законах, указахи других нормативных актах;
2. акты толкования нормадминистративного права, издаваемые уполномоченными на то органами;
3. акты применения нормадминистративного права;
4.административно-правовые отношения;
5. правосознание,юридические факты, законность.
административныйправовой юрисдикционный исполнительный
Задача 1. Кто изперечисленных является специальным субъектом административного правонарушения:несовершеннолетний; военнослужащий; кассир кафе, инвалид 2 группы, участковыйуполномоченный милиции; беременная женщина, заместитель прокурора района;слесарь?
Решение: В соответствии сКоАП РФ, а именно ст. 2.4 и 2.5 к специальным субъектам относятся: должностныелица, а так же военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющиеспециальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учрежденийуголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы,органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ итаможенных органов. Таким образом из предоставленного перечня к специальным субъектамадминистративного права можно отнести: военнослужащего, участковыйуполномоченный милиции и заместитель прокурора района. В соответствии со ст.2.3 16 лет- это возраст с которого наступает административная ответственность,следовательно несовершеннолетний является общим субъектом административногоправа.
Задача 2. Сотрудникамимилиции на выходе из ресторана «Центральный», где отмечался юбилей,задерживались все граждане, находящиеся в состоянии алкогольного опьянения.Каждому из них предлагалось проехать в городской отдел внутренних дел длясоставления протокола об административном правонарушении, предусмотренномстатьей 20.21. КоАП РФ. Задерживаемые отказывались от поездки в ГОВД, отвечая,что они распивали спиртные напитки по случаю юбилея и никакого порядка не нарушали.В ответ на это некоторые были доставлены в ГОВД, где на них кроме протоколов постатье 20.21. КоАП РФ были составлены протоколы по статье 19.3 КоАП РФ занеповиновение законному распоряжению сотрудников милиции
Решение: В соответствиисо ст. 20.21 КоАП РФ появление на улицах, стадионах, вскверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в другихобщественных местах в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческоедостоинство и общественную нравственность, — влечет наложение административногоштрафа в размере от ста до пятисот рублей или административный арест на срок допятнадцати суток. Таким образом действия сотрудников милиции были законны.
В соответствии со ст.27.1 в целях пресечения административного правонарушения, установления личностинарушителя, составления протокола об административном правонарушении приневозможности его составления на месте выявления административногоправонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела обадминистративном правонарушении и исполнения принятого по делу постановленияуполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять следующие мерыобеспечения производства по делу об административном правонарушении:доставление; административное задержание и т.д. Значит действия сотрудниковотносительно административного задержания граждан тоже были законны.
Так как все требованиясотрудников милиции носили законный характер, то в соответствии со ст. 19.3КоАП РФ, неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудникамилиции, военнослужащего либо сотрудника органа или учрежденияуголовно-исполнительной системы в связи с исполнением ими обязанностей поохране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а равновоспрепятствование исполнению ими служебных обязанностей — влечет наложениеадминистративного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей илиадминистративный арест на срок до пятнадцати суток.
Список используемойлитературы
1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.
2. КоАП РФ от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 30.07.2010)
3. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическомгосударстве. М., 1966.
4. Фатеев П.П. Административное право. Общая часть: Учебноепособие. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД РФ, 2002.
6. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть Общая.М.: БЕК, 1993.
7. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.:1998.
9. Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административногоправа: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. № 5.