Курсовая работа
на тему:
«Методы отбора, изучения, оценки и подготовки кадровгосударственной службы»
г. Ростов-на-Дону2010 г.
Введение
Актуальностьтемы исследования. 20 сентября 2010 года Д.А. Медведевпровел совещание по вопросам оптимизации численности государственных служащих,на котором была затронута проблема качественного состава органовгосударственной службы. Качественный состав органов напрямую зависит отприменения методов отбора, подготовки, оценки и изучения кадров. В условиях,происходящих в России политических и экономических реформ, делегированияполномочий с федерального на региональный и местный уровни, необходимы кадрынового типа, способные решать качественно новые управленческие задачи. Для тогочтобы эффективно управлять изменениями в различных областях общественной жизни,служащие должны иметь специальный уровень профессиональной подготовки т. к.профессиональная подготовка один из самых эффективных методов решения даннойпроблемы. Профессиональная подготовка позволяет освоить новые знаний, умения,навыки и проблемы обеспечения высокого качества обучения. Актуальной являетсяпроблема оценки, отбора, изучения и подготовки государственных служащих,впервые принятых на государственную службу. Ее актуальность определяется частойсменяемостью государственных служащих из-за постоянной перестройки федеральныхорганов исполнительной власти, увеличением численности государственныхслужащих, многие из которых не имеют необходимых знаний и опыта работы вгосударственной и муниципальной службе.
Степень разработанности проблемы. Проблемытеории и методологии отбора, изучения, оценки и подготовки кадровгосударственной службы рассматриваются такими учеными как Т.Т. Авдеева, Ю.Б. Алексеев,Е.Г. Анимица, А.Е. Балобанов, С.В. Вобленко, А.Г. Воронин, О.И. Генисаретский,В.А. Гневко, Т.М. Говоренкова, А.А. Замотаев, В.В. Иванов иА.Н. Коробова, Л.А. Калиниченко, Ю.В. Кириллов, В.А. Лапин,В.Н. Лексин, В.Я. Любовный, П.А. Ореховский, А.И. Радченко,В.Е. Рохчин, Ю.В. Филиппов, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, П.Г. Щедровицкий,С.Н. Юркова и многие другие. Также проблемы рассматриваются учеными СеверокавказскойАкадемии Государственной Службы.
Целькурсовой работы состоит в том, чтобы опираясь на теоретическую сущность методов отбора, изучения,оценки и подготовки кадров, нормативно-правовую базу, проанализировать основныепроблемы, возникающие в этой области и предложить пути решения этих проблем.
Поставленная цель обусловливает необходимость решения следующих задач:
1.проанализировать нормативно-правовую базу, регламентирующую отбор, изучение,оценку и подготовку персонала государственной службы;
2.выявить основные проблемы и предложить пути решения проблем, возникающих из-занесовершенства законодательства;
3.рассмотреть основные методы отбора, изучения, оценки и подготовки персонала государственнойслужбы;
4. раскрыть проблемы методологии отбора и продвижения кадровгосударственной службы и пути их решения;
5. раскрыть сущность конкурса на замещение вакантной должностигосударственной гражданской службы, как вид оценки государственных гражданскихслужащих;
6. определить основные правовые проблемы конкурса на замещение вакантнойдолжности государственной гражданской службы и пути их решения.
Методологическуюи теоретическую базу курсовой работы составляют концептуальные исследованиягосударственной службы, представленные в отечественной литературе. В ходеразработки концепции были использованы положения государственного имуниципального управления, теории управления персоналом.
Курсовая работа состоит из введения, трёх глав и заключения. Вовведении обосновывается актуальность проблемы и степень её разработанности. Впервой главе «Анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей отбор,изучение, оценку и подготовку персонала государственной службы» проанализированыосновные правовые акты, регулирующие отбор, изучение, оценку и подготовкугосударственных служащих, проблемы несовершенства законодательной базы ипредложены пути их решения. Вторая глава «Теория и проблемы методологии отбора,изучения, оценки и подготовки кадров государственной службы» посвященарассмотрению основных методов отбора, изучения, оценки и подготовкигосударственных служащих. Также раскрыты проблемы методологии отбора ипродвижения кадров государственной службы и пути их решения. В третьей главе«Конкурс на замещение вакантной должности государственной гражданской службы,как вид оценки государственных гражданских служащих» раскрыта сущность конкурсана замещение вакантной должности государственной гражданской службы, как видоценки государственных гражданских служащих, определены основные правовыепроблемы конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданскойслужбы и пути их решения.
В заключении даются общие выводы по данной курсовой работе.
1. Анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей отбор, изучение,оценку и подготовку персонала на государственную службу
1.1 Нормативно-правовая база, регулирующая отбор, изучение, оценку и подготовкугосударственных служащих
Отбор, изучение, оценка и подготовка граждан дляпрохождения государственной гражданской службы осуществляется в формах,установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» ииными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Они устанавливаютпорядок поступления на гражданскую службу, замещения вакантных должностей наконкурсной основе, прохождения гражданской службы, оснований и последствийпрекращения гражданской службы, а также предусматривают и другие процедуры. Федеральныйзакон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основыгосударственной гражданской службы Российской Федерации.
Согласно ст. 21 Федерального закона «Огосударственной гражданской службе РФ», на гражданскую службу вправе поступатьграждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, владеющие государственнымязыком и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящимфедеральным законом. Предельный возраст пребывания на гражданской службесоставляет 65 лет. Профессиональная служебная деятельность гражданскогослужащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемымпредставителем нанимателя и являющимся составной частью административногорегламента государственного органа.
Помимо закона «О государственной гражданской службеРФ» процедуры отбора кадров на гражданскую службу регламентируются также УказомПрезидента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственнойгражданской службы РФ», принятом 1 февраля 2005 г. №112. Поступлениегражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы илизамещения гражданским служащим другой должности гражданской службы, согласно федеральномузакону, осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценкепрофессионального уровня претендентов, их соответствия установленнымквалификационным требованиям по должности гражданской службы.
Оценка и изучение государственных служащихосуществляется на основании результатов аттестации и квалификационногоэкзамена. Аттестация гражданских служащих осуществляется на основе ст. 48Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» и УказаПрезидента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ»от 1 февраля 2005 г. №110. Она проводится в целях определения ихсоответствия замещаемым должностям гражданской службы.
Квалификационный экзаменпроводится на основест. 49 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» иуказа Президента РФ «О порядке сдачи квалификационного экзаменагосударственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений(профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. №111. Его сдаютгражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должностигражданской службы категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», атакже должности гражданской службы категории «руководители», относящиеся кглавной и ведущей группам должностей гражданской службы. Квалификационныйэкзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданскойслужбы гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы помере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в тригода. Квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценкизнаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащегоконкурсной или аттестационной комиссией.
Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы осуществляетсяв образовательных учреждениях высшего профессионального и среднегопрофессионального образования в соответствии с федеральным законом.
Таким образом, процесс отбора, оценки, изучения и подготовкигосударственных служащих регламентирован законодательством. В ФЗ №79 отраженыосновные аспекты приёма на службу и прохождения государственной гражданскойслужбы. Федеральный закон дополняют указы президента, регулирующие отдельныестороны отбора кадров, их подготовки и оценки.
1.2 Проблемы, возникающие из-за несовершенства законодательной базы, регламентирующейотбор, изучение, оценку и подготовку персонала государственной службы
Формирование новой модели государственного управления, реформированиягосударственной службы России и её аппарата невозможны без существенногообновления руководящих кадров, без наполнения органов государственной властилицами способными на деле обеспечить успешное проведениесоциально-экономических и политических реформ.
Общество объективно заинтересованно в том, чтобы на государственной службенаходились профессионально подготовленные люди. Вместе с тем, кадровая ситуацияв системе государственного управления оставляет желать лучшего.
Несовершенство правового регулирования государственно-служебных отношенийв Российской Федерации объясняется тем, что в настоящее время идет процессстановления законодательной базы данного института государства. Трансформациягосударственно-служебных отношений обусловлена активным процессом формированияв Российской Федерации реальных федеративных отношений. За последние годыпринципиально изменилась структура российского законодательства. В рамкахпроводимой в стране крупномасштабной реформы федеральное законодательство изаконодательство субъектов Российской Федерации связаны процессом обновленияпрактически по всем отраслям права. В практике правового регулированияобщественных отношений изменения привели к тому, что в законодательствесубъектов Российской Федерации возникли целые отрасли, ранее не являвшиесяпредметом регулирования на уровне субъекта Федерации. К таковым, прежде всего,можно отнести институт государственной службы.Одна из проблем, возникающих из-занесовершенства законодательной базы, регламентирующей отбор, изучение, оценку иподготовку персонала государственной службы, заключается в следующем. Отборперсонала осуществляется в строгом соответствии с законодательной базой,устанавливающей определенные требования, предъявляемые к кандидатам. Один изкритериев подбора и приема на государственную службу – это требование к стажуработы. Выпускники, окончившие учебные заведения по специальности «Государственноеи муниципальное управление», испытывают затруднения с устройством на работу поспециальности.
Следующаяпроблема заключается в том, что в Федеральном законе №79-ФЗ определены несколькоспособов зачисления в кадровый резерв, один из которых осуществляется порезультатам аттестации, как метода отбора. В пункте 2 части 15 статьи 48Федерального закона №79-ФЗ говорится, что по результатам аттестации аттестационнойкомиссией может быть принят ряд решений, одно из которых – рекомендация «вустановленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданскойслужбы в порядке должностного роста».
Этопротиворечит частям 1 и 2 статьи 22 вышеуказанного закона, поскольку аттестацияне указывается среди случаев, которые служат основанием для замещения должностейгражданской службы без проведения конкурса. Кроме того, в пункте 7 статьи 64Федерального закона указывается порядок использования кадрового резерва. Онзаключается в том, что вакантная должность гражданской службы замещается по решениюпредставителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим вкадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. При отказе гражданскогослужащего (гражданина), состоящим в кадровом резерве, от предложенной должностивакантная должность замещается по конкурсу.
Такимобразом, гражданские служащие, зачисленные в резерв по итогам аттестации, немогут быть назначены из резерва на должность без прохождения конкурса. Поэтомупо итогам аттестации государственные гражданские служащие могут быть зачисленытолько на те должности, замещение которых осуществляется без конкурса.
Еще одна проблема связана с проведением конкурса, как метода отборакандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы илизачисления в кадровый резерв. В соответствии с пунктом 20 и 23 Положения оконкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службыРоссийской Федерации, конкурс проводится при наличии не менее двух кандидатов ипобедителем может быть признан только один кандидат. Исходя из вышеизложенного,в кадровый резерв может быть зачислен только один кандидат, признанныйпобедителем в конкурсе на включение в кадровый резерв. Ситуация осложняетсятем, что до настоящего момента остается неясным, по какому принципу долженформироваться кадровый резерв: на группы должностей, категории должностей, наконкретные должности в соответствии со штатным расписанием государственногооргана.
Также в законодательстве остаются неурегулированными показателиэффективности и результативности деятельности государственного органа, принятияи исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационногои документационного обеспечения исполнения указанных решений – правовым актомгосударственного органа.
Таким образом, из-за несовершенства законодательной базы, регулирующейотбор, прохождение, оценку и изучение государственных служащих возникает рядпроблем при прохождении службы. Эти проблемы возникают из-за пробелов иколлизий в нормативно-правовой базе, а также несовершенства применения норм напрактике.1.3 Пути устранения проблем, возникающих из-занесовершенства законодательной базы, регламентирующей отбор, изучение, оценку иподготовку персонала на государственную службуДля регулирования проблемы, возникающейпри отборе кадров на государственную гражданскую службу, а именно требование кстажу, следствием которой являются затруднения выпускников ВУЗов в приеме наработу, предлагается разработать программу «Стажер». Программу «Стажер»необходимо разработать для того, чтобы получить представление и дать будущимуправленцам возможность учиться и развиваться, приобрести знания в сфереуправления, финансов, охраны труда и безопасной эксплуатации объектов,нормирования и бухгалтерского учета, трудового законодательства, обеспечитьпрактическим опытом.Программа рассчитана на прием выпускников без определенногостажа работы, которые при устройстве на государственную и муниципальнуюдолжность будут прикреплены к одному из государственных и муниципальныхслужащих.Главные цели программы:· Приобретение практического опыта работы в органахмуниципальной власти;· Подготовка к выполнению и умению оценивать сложныезадачи;· Формирование кадрового резерва профессиональноподготовленными, достаточно опытными специалистами для государственной службы;· Повышение эффективности индивидуальной работы.Эффективность данной программы будетподтверждена наличием квалифицированных специалистов на должностях государственнойслужбы.
Для эффективного решения проблем представляется целесообразным:
создание и внедрение системы показателей результативностипрофессиональной служебной деятельности гражданских служащих,дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов; созданиеединой системы научно-методического обеспечения и оказания консультативнойпомощи по вопросам гражданской службы; разработку и внедрение механизмавыявления и разрешения конфликтов интересов на гражданской службе, а такжепринятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после уходагражданского служащего с гражданской службы; доработку механизма представлениягражданскими служащими (членами их семьи) сведений об их доходах, имуществе иобязательствах имущественного характера; разработку и реализацию комплексамероприятий по противодействию и предупреждению коррупции на гражданскойслужбе; регламентацию вопросов повышения денежного содержания и оптимизациипенсионного обеспечения гражданских служащих; обеспечение преемственностигражданской службы и передачи накопленного профессионального опыта молодымспециалистам; совершенствование механизма государственного контроля закачеством работы образовательных учреждений высшего и дополнительногопрофессионального образования, в которых гражданские служащие осваиваютобразовательные программы дополнительного профессионального образования; разработкумодели должностных регламентов, позволяющих упорядочить и конкретизироватьдолжностные (служебные) обязанности гражданских служащих, замещающих должностиразных категорий.
Предложения по устранению имеющихся недостатков и проблем:
· дополнить п. 5 ст. 53 Федерального закона №79-ФЗдополнительными государственными гарантиями гражданских служащих: право насанаторно-курортное лечение, которое оплачивалось бы за счет средствфедерального бюджета, увеличение суточных при нахождении в служебныхкомандировках;
· завершить формирование нормативной базы по формированию кадровогорезерва, ведению сводного реестра должностей гражданской службы;
· определить критерии оценки эффективности исполнения должностныхобязанностей, показателей результативности профессиональной служебнойдеятельности служащих для определения вклада каждого работника в госучреждениив целях стимулирования труда служащих.
· сократить срок проведения второго этапа конкурса на замещениевакантной должности;
· не проводить конкурс на замещение вакантной должности приназначении (переводе) на более высокую должность в порядке должностного роста водном структурном подразделении или в одном государственном органе;
· определить процедуру проверки достоверности сведений,представляемых гражданскими служащими, претендентами на должность и членами ихсемей, а также обязать соответствующие государственные и коммерческиеорганизации и учреждения представлять по запросам кадровых служб сведения обимуществе, определения порядка доступа в пределах компетенции к информациигосударственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций набезвозмездной основе;
· для преодоления разрыва в оплате труда государственных служащих испециалистов в негосударственном секторе экономики, необходимо повышение оплатытруда госслужащих, что позволит привлечь квалифицированные кадры нагосударственную службу;
· разработать механизм внедрения в практику правил, в соответствиис которыми безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своихдолжностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться приназначении его на вышестоящую должность, присвоении ему классного чина или приего поощрении;
· разработать нормативную базу, касающуюся медицинского страхованиягражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выходагражданского служащего на пенсию за выслугу лет, обязательного государственногосоциального страхования на случай заболевания или утраты трудоспособности впериод прохождения гражданской службы.
Нормативно-правовая база, регламентирующая отбор, оценку, подготовку,изучение кадров государственной службы имеет ряд недостатков, из-за которыхвозникают проблемы. Для того, чтобы обеспечить устранение этих проблемнеобходимо дополнить законодательные нормы, устранить коллизии и пробелы, длятого, чтобы нормы не вызывали двусмысленной интерпретации.
2. Теория и проблемы методологии отбора, изучения, оценки и подготовкикадров государственной службы
2.1 Понятие о методах отбора, изучения, оценки и подготовки кадровгосударственной службы
Метод (от греч. – «способ») – систематизированнаясовокупность шагов, действий, которые необходимо предпринять, чтобы решитьопределенную задачу или достичь определенной цели.
Отбор персонала – это процесс изучения психологических и профессиональных качеств работника с целью установления его пригодности для выполнения обязанностей на определенном рабочем месте или должности и выбора из совокупности претендентов наиболее подходящего с учетом соответствия его квалификации, специальности, личных качеств и способностей характеру деятельности, интересам организации и его самого.
Как известно, основным методом замещения должностей государственнойгражданской службы является конкурс. Согласно ст. 21 Федерального закона«О государственной гражданской службе РФ», на гражданскую службу вправепоступать граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, владеющиегосударственным языком и соответствующие квалификационным требованиям,установленным настоящим федеральным законом. Предельный возраст пребывания награжданской службе составляет 65 лет. Именно конкурс позволяет выбрать из числапретендентов на замещение вакантной должности наиболее достойных и наиболееспособных к реализации сложных задач управления государством. Основноепреимущество конкурса – возможность участия в нем неограниченного круга лиц (неменее двух, имеющих объявленные данные для занятия данной должности),открытость, гласность, голосование, равный доступ граждан к государственнойслужбе. Конкурс – это наиболее демократический источник пополнениягосударственного аппарата «свежими» кадрами, препятствующий превращению системыгосударственной службы в замкнутую бюрократическую систему.
Оценка государственных гражданских служащих – это процедураопределения соответствия сотрудников замещаемой должности.
Методы, определенные указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005№112, при проведении конкурса на замещение вакантной должности государственнойгражданской службы:
Анализ документов – определение соответствия государственногогражданского служащего (гражданина) квалификационным требованиям к вакантнойдолжности гражданской службы на основе проверки конкурсной комиссиейпредставленных документов кандидата.
Реферат – краткое изложение в письменном виде и в формеустного доклада проблем государственного управления, государственной гражданскойслужбы, в котором автор на основе нормативной правовой и научной литературыраскрывает суть исследуемой проблемы, а также обосновывает собственныепредложения по улучшению практики государственного управления.
Анкетирование – опрос кандидатов на замещение вакантной должностигосударственной гражданской службы с целью сбора информации о профессиональнойбиографии, профессиональных знаниях, умениях, самооценке и других качествах,касающихся профессионального уровня и личностно-деловых качествгосударственного гражданского служащего (гражданина).
Индивидуальное собеседование – получение информации отгосударственного гражданского служащего (гражданина) конкурсной комиссией в процессеустного общения о его знаниях нормативной правовой базы, навыках, умениях еёприменения в соответствии с должностным регламентом должности государственнойгражданской службы, на замещение которой проводится конкурс, а также о еголичностно-деловых качествах.
Групповая дискуссия представляет собой коллективное обсуждениекандидатами проблем государственной власти и управления, государственнойгражданской службы, конечной целью которого является достижение определенногообщего мнения по обсуждаемой проблеме.
Тестирование профессиональных знаний – определение знаний, уменийкандидата по результатам решения тестовых заданий и установление на этой основеколичественных показателей (баллов), определяющих уровень профессионализмакандидата.
Методы оценки государственных гражданских служащих при проведенииаттестации:
Анализ отзыва руководителя составляется в соответствии с требованиями,установленными Указом Президента РФ от 01.02.2005 №110, и содержитмотивированную оценку профессиональных, личностных качеств и результатовпрофессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Анализ сведений, содержащихся в годовых отчетах структурногоподразделения исполнительного органа государственной власти Астраханскойобласти, касающихся вклада государственного гражданского служащего в выполнениеобщих показателей.
Индивидуальное собеседование – получение информации от государственногогражданского служащего аттестационной комиссией о его профессиональных,личностно-деловых качествах, результатах профессиональной служебнойдеятельности, участии в решении (разработке) основных вопросов (документов).
Экспертная оценка путем тестирования– получение на основе сборамнений экспертов (коллеги, подчиненные, граждане) надежного обобщенногозаключения о личностно-деловых качествах, оцениваемого в обстановке,исключающей контакты между экспертами.
К методам подготовки государственных служащих относятся:
Лекция – традиционный и один из самых древних методов профессиональногообучения. В ходе лекции (которая сегодня может быть заменена видеофильмом ипоказана многим группам слушателей), представляющей собой монолог инструктора,аудитория воспринимает учебный материал на слух. Лекция являетсянепревзойденным средством изложения большого объема учебного материала вкороткий срок, позволяет развить множество новых идей в течение одного занятия,сделать необходимые акцепты.
Деловые игры представляют собой метод обучения, наиболее близкий креальной профессиональной деятельности обучающихся. Преимущество деловых игрсостоит в том, что, будучи моделью реальной ситуации, они одновременно даютвозможность значительно сократить операционный цикл и, тем самым,продемонстрировать участникам, к каким конечным результатам приведут их решенияи действия.
Самостоятельное обучение – наиболее простой для организации вид обученияперсонала: для него не требуется ни инструктор, ни специальное помещение, ниопределенное время. Обучающийся учится там, тогда и так, как ему удобно.
Таким образом, существует множество методов, применяемых для отбора, оценки,изучения и продвижения кадров государственной службы. Метод представляет собойсистематизированная совокупность шагов, действий, которые необходимопредпринять, чтобы решить определенную задачу или достичь определенной цели.
2.3 Проблемы методологии отбора и продвижения кадров государственнойслужбы
Всем здравомыслящим россиянам, очевидно, что без создания честной иэффективной государственной службы, пользующейся уважением большинстванаселения, невозможно вывести страну из тупика, в котором она оказалась. Понекоторым оценкам, «Америка «сделала» Советский Союз потому, что еекомандно-административная система оказалась более жесткой и эффективной». Приэтом автор меньше всего склонен считать, что виной всему плохие чиновники.Основная причина видится в том, что государственные чиновники встроены впорочную политико-правовую систему.
Правящая государственная бюрократия едва ли не ежедневно демонстрируетфакты предательства национальных интересов. Она неадекватно реагирует наизменения, происходящие в стране и мире. Похоже, что у нее притуплено чувствобудущего. Проводимая правящей группой политика ведет к проеданию капиталов,накопленных предыдущими поколениями, а что будет со страной в будущем – государственнуюбюрократию мало интересует. Главное для нее – удержать власть и самой во властиудержаться.
Налицо разложение государственного аппарата, его ориентация наобслуживание интересов представителей крупного финансового, торгового ипромышленного бизнеса, а также высшей бюрократии. В сфере государственнойслужбы России возникла ситуация, аналогичная той, которую описал К. Ясперс:«Аппарат, который должен был служить интересам населения, служит самому себе;он требует стабилизации и надежности для себя. Это оказалось возможным потому,что бюрократический аппарат именно в виду своей сложности уклоняется отобщественного контроля. Он становится непроницаемым, все более недосягаемым длякритики. В конечном счете, в сущность его уже никто не может проникнуть, разветолько те, кто находятся в нем, да и они лишь в рамках своей непосредственнойсферы деятельности. Бюрократический аппарат становится недоступным как длянаселения, так и для высших правительственных органов». В то же время следуетподчеркнуть, что чиновничество является организующей силой, единственной силой,способной препятствовать хаосу в стране. Поэтому вопрос состоит не столько отом, чтобы бороться против чиновничества, сколько бороться за новуюполитико-правовую систему, за новые правила игры, позволяющие формироватьчестного, компетентного, национально ориентированного чиновника.Государственный аппарат надо не разрушать, а улучшать. И это возможно, но наоснове новых принципов кадровой политики в сфере государственной службы.
В понимании принципов государственной службы автор разделяет мнение Г.В. Атаманчукао том, что «принцип представляет собой определенную закономерность, отношение ивзаимосвязь общественной жизнедеятельности людей, познанную и выраженную в виденаучного положения, закрепленного в ряде случаев законодательством и применяемогов теоретической и практической деятельности» 6.
Сложившийся механизм отбора и продвижения государственных чиновниковотвергает лучших представителей российского общества, он ориентированпреимущественно на отбор и продвижение циничных, своекорыстных, способных кдвоемыслию. Россия из развитых стран является единственной, где самые важные идоходные должности, как правило, замещаются родственниками и «своими людьми».Масса чиновников находятся на таких государственных должностях, которым они несоответствуют. Многие из них заняли государственные должности через взятки,интриги, обман, предательство. Их главные цели в жизни – не общественныеинтересы, а власть, престиж и деньги. «В аппарате наблюдается жесткий «отрицательныйотбор», – пишет М.Г. Делягин, – так как концентрация его усилий навыполнении предельно простых функций грабежа и потребления объективно отвергаетпрофессионалов, склонных к выполнению сложных функций и поэтому проигрывающихвнутриэлитную и внутриаппаратную конкуренцию».
В этих условиях немало россиян, способных и желающих послужить Отечеству,вынуждены избирать иные профессиональные пути, уходить в частный бизнес,сосредоточиться исключительно на личных интересах. Данная тенденция еще болееослабляет государственный аппарат. При сохранении порочного механизмаформирования государственного аппарата Россия и дальше будет деградировать. Вроссийском народе преобладает скепсис по отношению к возможности улучшениякачества государственной власти. Почти половина опрошенных на такое не надеется,и лишь треть продолжает верить, что шансы все же есть.
Представляется, что реформа государственной службы может быть успешнойлишь в том случае, если будет комплексной, учитывающей тенденции развитиястраны, инновации в кадровом менеджменте. Она должна включать существенныеизменения в институтах государственной службы, законодательстве, подходах кформированию и контролю государственных служащих. Естественно, отбор ипродвижение государственных чиновников должны осуществляться на основе четкоустановленных квалификационных требований, предъявляемых конкретной должностью.Новая кадровая политика в сфере государственной службы должна определятьсястратегией развития страны на ближайшие десятилетия и являться ее составнойчастью.
2.3 Новые методы отбора и продвижения государственных служащих: эффективностькадровой политики
Модернизацию российского государства следует начинать с улучшениякачества государственной власти. Без решения этой задачи Россия обречена надальнейшую деградацию, проигрыш в мировом соперничестве. Дальше мириться снарастающей деградацией государственного аппарата обществу нельзя. Вполнеочевидно, что качественно изменить ситуацию в сфере государственной службыможно не за счет «смены состава игроков», а за счет «изменения правил игры». Вэтой связи инновации в кадровом механизме государственной службы должныкоснуться прежде всего принципов создания новой политико-правовой системы иформирования нового механизма кадровой политики в сфере государственной службы.
В первую очередь к инновациям в кадровом механизме необходимо отнестиследующие:
Во-первых, определяющим выступает принцип отбора на государственнуюслужбу лучших россиян, способных работать на уровне требований новойуправленческой парадигмы, обеспечивать условия для достойной жизни большинствароссийского народа, возрождать Россию. Именно лучшие, а не средние и худшиедолжны управлять Россией. По крайней мере, на ключевых должностяхгосударственной службы желательно, чтобы находились лица, в отношении которых сполной уверенностью можно сказать, что они государственники, умные, патриотысвоей страны, новаторы. Необходимо обратить внимание на следующееобстоятельство: «Из всех наших кризисов самый тяжкий – интеллектуальный кризисуправления. Пока работники будут подбираться по степени преданности, а не взависимости от профессиональных и умственных данных, беды будут множиться, а несокращаться».
Во-вторых, принцип отбора и продвижения государственных служащихпреимущественно на основе конкурса и сложных экзаменов. Конституция РФ провозглашаетпринцип равного доступа граждан к государственной службе. При этом очевидно,что единственным средством, обеспечивающим равенство соискателейгосударственных должностей, является процедура конкурсного отбора. Однакореальное отсутствие открытых конкурсов и экзаменационных процедур ведет к тому,что на ключевые должности государственной службы, как правило, попадают несамые талантливые, а те, кто ориентирован прежде всего на интересыпредставителей торгового, финансового и промышленного бизнеса и высшейбюрократии. По этому поводу на пресс-конференции 23 декабря 2004 г.Президент России В.В. Путин отметил: «Мне кажется, что если мы будемвнедрять систему конкурсного отбора, другие современные системы поиска иподготовки кадров, то мы, безусловно, в такой богатой талантами стране, какРоссия, конечно же, найдем хорошо подготовленных профессионально, порядочныхлично и патриотически настроенных людей».
В-третьих, принцип конкурентоспособности заработной платы государственныхслужащих в сравнении с заработной платой на аналогичных должностях в частномсекторе и зависимости зарплаты чиновников от минимальной зарплаты в стране илисредней зарплаты на подведомственной территории. Данный принцип должениспользоваться именно в диалектическом единстве. В России пока чаще всегосравнивают зарплату чиновников с оплатой труда на ключевых должностях в частномсекторе или с окладами чиновников в развитых странах, но не с минимальной илисредней зарплатой граждан, как это принято делать в развитых странах.
В-четвертых, принцип сочетания опытных и молодых чиновников. Похожесегодня на государственной службе России зарождается конфликт междупоколениями, особенно на федеральном уровне. По оценкам В. Никонова,президента фонда «Политика», «более половины нынешних чиновников федеральныхведомств трудились еще при Брежневе. Абсолютное большинство начинали трудовойпуть в советское время».
В-пятых, принцип персональной ответственности государственных чиновниковперед российским народом за результаты своей деятельности. Любойгосударственный и муниципальный чиновник должен иметь четкие представления отом, в чем состоит его ответственность на занимаемой государственной илимуниципальной должности. На взгляд Д. Львова, необходимо принять закон обобязательствах власти и ответственности за ее решения. В нем четко прописать тепоказатели, за обеспечение которых чиновник несет персональную ответственность.В средствах массовой информации приводится множество примеров, когдагосударственные или муниципальные чиновники, привлеченные к уголовнойответственности, отделываются условными или смехотворными мерами юридическойответственности.
В-шестых, принцип подконтрольности и подотчетности кадров государственнойслужбы законодательным (представительным) органам. Неотъемлемым правом народаявляется право контролировать и переделывать государственную власть. Однакороссийская бюрократия по-прежнему неподконтрольна народу и поэтому творит все,что хочет. Отсутствие контроля за государственной службой превращает ее вкоррумпированную систему. В связи с этим необходимо закрепление зазаконодательной (представительной) властью функции контроля за поведениемвласти исполнительной. Ослабление значения российского парламента лишаетобщество надежд на создание высокопрофессионального и уважаемого в обществегосударственного аппарата. Ведь невозможно создать нормальный, эффективныйгосаппарат без действенного контроля законодательного органа за ведомствами иминистерствами, в том числе за их представительскими расходами, средствами,выделяемыми на командировки, премирование чиновников и т.д. При слабомпарламенте государственная служба пока реформируется преимущественно винтересах правящей бюрократии. Происходят частные улучшения, но не решениепроблемы в целом.
В-седьмых, принцип ежегодной аттестации государственных служащихнезависимыми в организационном и финансовом плане аттестационными комиссиями.Для возрождения России необходимо, прежде всего, очищение государственногоаппарата, восстановление доверия к нему. Важную роль в модернизации государственнойслужбы могла бы сыграть аттестация всех «карьерных» чиновников независимымиаттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В состав этихкомиссий должны входить наиболее авторитетные представители гражданскогообщества, научных и образовательных учреждений. Практика нынешних аттестаций,когда чиновники сами себя аттестуют, имеет, за редким исключением,преимущественно формальный характер. Федеральный закон «О государственнойгражданской службе Российской Федерации» сделал шаг в этом направлении, введя всостав конкурсных комиссий независимых экспертов. Но проблема в целом нерешена, поскольку аттестационные комиссии по-прежнему формируютсяруководителями государственных органов, в которых проводится аттестация.
Систему указанных принципов необходимо закрепить в законодательствеРоссийской Федерации. Отбор лучших кандидатов на должности государственнойслужбы осуществляется, как правило, на основе открытых конкурсов и экзаменов,проводимых независимыми конкурсными комиссиями. Формируя новую системупринципов отбора и продвижения чиновничества, следует учитывать, чтомодернизация механизма кадровой политики в системе государственной службы – это,скорее всего, главное направление административной реформы. Ведь основнымэлементом государственной власти как системы являются чиновники.
3. Конкурс на замещение вакантной должностигосударственной гражданской службы, как вид оценки государственных гражданскихслужащих
3.1 Конкурс на замещение вакантных должностей и навключение в кадровый резерв в аппарате Администрации Ростовской области, какважный метод отбора
При проведении конкурса на замещение вакантных должностей ина включение в кадровый резерв в аппарате администрации Ростовской областиможно выделить некоторые моменты.
Нормативные правовые акты, знание которых обязательно длягосударственного служащего, независимо от отраслевой принадлежности егодолжности:
· Конституция РФ;
· Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственнойгражданской службе Российской Федерации»;
· Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственнойслужбы Российской Федерации»;
· Указ Президента РФ от 12.08.2002 г. №885 «Об утвержденииобщих принципов служебного поведения государственных служащих»;
· Устав Ростовской области;
· Областной закон Ростовской области от 26.07.2005 №344-ЗС «Огосударственной гражданской службе Ростовской области»;
· РегламентАдминистрации Ростовской области.
Условия прохождения государственной службы: В соответствии сзаконодательством о государственной гражданской службе в Российской Федерации иРостовской области и должностным регламентом.
Право на участие в конкурсе имеют граждане Российской Федерации, владеющиегосударственным языком Российской Федерации и соответствующие предъявляемымквалификационным требованиям (должностным обязанностям) к должностям.
Перечень документов, которые необходимо представить для участия вконкурсе: Гражданин Российской Федерации, изъявивший желание участвовать вконкурсе, представляет:
· личное заявление; (форма заявления – вакансия; форма заявления – кадровыйрезерв)
· копию паспорта или заменяющего его документа; копию трудовойкнижки или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельностьгражданина; копии документов о профессиональном образовании, о присвоении ученойстепени, ученого звания, заверенные нотариально или кадровыми службами по местуработы (службы);
· медицинскую справку об отсутствии у гражданина заболевания,препятствующего поступлению на государственную службу (работу). Перечень этихзаболеваний утверждается Министерством здравоохранения РФ. Медицинскоезаключение о состоянии здоровья выдается гражданину медицинским учреждением поместу его обслуживания с приложением справок от нарколога и психиатра.
При проведении конкурса комиссия оценивает кандидатов на основаниипредставленных ими документов, а также на основе конкурсных процедур сиспользованием методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидата.
3.2 Конкурс на замещение вакантной должности государственнойгражданской службы Российской Федерации: некоторые правовые проблемы
Проблемы конкурса на замещение вакантной должности государственнойгражданской службы Российской Федерации, связанные с применениемсоответствующих нормативных правовых актов, можно разделить на несколько групп:связанных с понятием конкурса; с противоречиями соответствующих правовых норм;с пробелами в нормативных правовых актах; с осуществлением государственногоконтроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, а также сприменением иных нормативных правовых актов о государственной гражданскойслужбе Российской Федерации, в частности регулирующих конкурс.
Так, на практике возникает вопрос: «Может ли быть установленопретенденту, победившему в конкурсе, испытание при поступлении его награжданскую службу (при его переводе на другую должность гражданской службы)?»
В ФЗ №79 прямо об этом не говорится, однако в ст. 27 «Испытание припоступлении на гражданскую службу» предусмотрено: Испытание не устанавливается:… 5) в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другимифедеральными законами». Поскольку наш случай не относится к «иным случаям,предусмотренным настоящим Федеральным законом», будем руководствоваться «другимфедеральным законом» – Трудовым кодексом РФ В силу ст. 73 ФЗ №79: «Испытаниепри приеме на работу не устанавливается для: лиц, поступающих на работу поконкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке,установленном законом; …» (ч. 4 ст. 70). Учитывая данную норму,испытание не может быть установлено в вышеназванном случае. В противном случае,условие об испытании в служебном контракте как условие, снижающее уровень прави гарантий данного работника, не может применяться в силу ч. 2 ст. 9ТК РФ, т.е. представитель автономного округа при неудовлетворительномрезультате испытания не имеет права расторгнуть служебный контракт сгражданским служащим автономного округа по п. 2 ч. 7 ст. 27ФЗ №79. В случае увольнения оно может быть признано незаконным с правовымипоследствиями, предусмотренными ТК РФ (ч. 7 ст. 394).
При применении соответствующих норм ФЗ №79 и Положения возниклиопределенные проблемы, связанные с их коллизией. Так, содержание абзаца 1 п. 5Положения не соответствует п. 10 Положения: в абзаце 1 п. 5предусмотрены не все требования к претенденту. Представляется, что правом научастие в конкурсе обладают претенденты, не только соответствующие требованиям,указанным в данной норме Положения, а также при условии соблюдениясоответствующих ограничений, предусмотренных в п. 10 Положения.Вышеназванные нормы нужно применять в системе.
Далее, в ФЗ №79 говорится, что «5. Претенденту … может быть отказано вдопуске к участию в конкурсе в связи…» с несоответствием требованиям,предусмотренным в данной норме (ст. 22).
Вместе с тем, анализ соответствующих правовых норм ФЗ №79,предусматривающих эти требования (ст. 12, 16, 21 и др.), показывает, чтохарактер этих норм – императивный, следовательно, соблюдение этих требованийпри поступлении и прохождении гражданской службы, а следовательно, и придопуске к участию в конкурсе – не право, а обязанность представителянанимателя. Данную норму нужно применять в системе с другими нормами,указанными ранее. В Положении прямо говорится, что в вышеназванных случаях«Гражданин (гражданский служащий) не допускается к участию в конкурсе…».
Далее, к сожалению, ни в ФЗ №79 (ст. 22), ни в Положении (п. 5)не указан предельный возраст претендента для участия в конкурсе.Представляется, что в этом случае должно действовать правило, предусмотренное вч. 2 ст. 21 ФЗ №79: «Предельный возраст пребывания на гражданскойслужбе – 65 лет» (по аналогии) – данное ограничение касается предельноговозраста пребывания на гражданской службе, который является предельнымвозрастом для поступления на гражданскую службу, следовательно, и для участия вконкурсе.
К сожалению, существует правовая коллизия между нормами, предусмотреннымиФЗ №79 (ч. 6 ст. 22) и Положением (п. 13), относительно порядкаобжалования претендентом решения об отказе в допуске к участию в конкурсе,которая требует преодоления.
В указанной ранее норме ФЗ №79 предусмотрено, что «Претендент … вправеобжаловать это решение в соответствии с настоящим Федеральным законом».
В указанной же ранее норме Положения предусмотрено: «Претендент… вправеобжаловать это решение в соответствии с законодательством Российской Федерации».
В случае данной правовой коллизии должны действовать правовые нормы ФЗ №79как нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой.Представляется, что вышеназванный случай относится к индивидуальному служебномуспору.
Я думаю, что одной из задач правоприменителей как федеральныхгосударственных органов, так и государственных органов субъектов РФ по развитиюгражданской службы будет являться именно анализ практики применения ужепринятых нормативных правовых актов о государственной гражданской службе,систематизация соответствующих проблем, поиск путей их решения. Данная задачатребует объединения усилий практиков, научных работников, законодателей.
3.3 Конкурс на замещение вакантной должности государственнойгражданской службы Российской Федерации: пути решения правовых проблем
В самом ФЗ №79 (ст. 70): в ч. 8 данной статьи предусмотрено: «Гражданскийслужащий либо гражданин, …ранее состоявший на гражданской службе, можетобратиться в комиссию по служебным спорам…», а в ч. 15 предусмотрено: «Непосредственнов судах рассматриваются также служебные споры: 1) о неправомерном отказе впоступлении на гражданскую службу; 2) по письменным заявлениям гражданскихслужащих, считающих, что они подверглись дискриминации».
В Положении предусматривается: «При проведении конкурса кандидатамгарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией Российской Федерациии федеральными законами» (абз. 2 п. 14). Далее, согласно Положению: «15.Если в результате проведения конкурса не были выявлены кандидаты, отвечающиеквалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, назамещение которой он был объявлен, представитель нанимателя может принятьрешение о проведении повторного конкурса». На мой взгляд, данная норма требуетуточнения.
Как уже отмечалось ранее, в п. 15 Положения предусмотрено, чтопредставитель нанимателя может применять решение о проведении повторногоконкурса. Данную норму нужно применять с учетом вышеназванных положений ФЗ №79(ст. 22), в зависимости от вида соответствующей должности гражданскойслужбы. Если речь идет о вакантной должности гражданской службы, котораяподлежит замещению только по результатам конкурса (ч. 1 ст. 22 ФЗ №79),то представитель нанимателя обязан в вышеназванном случае объявить повторныйконкурс.
Если это вакантная должность, для замещения которой конкурс может непроводиться по решению представителя нанимателя (ч. 3, 4 ст. 22 ФЗ №79),то в данном случае он вправе, исходя из производственных потребностей, принять решениео проведении повторного конкурса.
На практике возникли вопросы, связанные с процедурой конкурса. Вчастности: «Может ли быть перенесено заседание конкурсной комиссии на другойдень и (или) время по просьбе претендента в случае, когда он по уважительнойпричине не может участвовать в данном заседании комиссии?» К сожалению, вПоложении не урегулирован данный вопрос, а ведь он связан не только среализацией соответствующих прав претендентов (претендента), но и с защитойправ (интересов) самого представителя нанимателя (например, когда речь идет ободном-единственном претенденте, либо о претенденте, чьи деловые качества лучшепо сравнению с другими претендентами, и т.д.). На мой взгляд, до решения даннойпроблемы на федеральном уровне этот пробел мог бы быть восполнен на уровнесубъектов РФ, в соответствующих нормативных правовых актах, поскольку эторешение связано с защитой соответствующих прав участников конкурса.
Данная правовая норма должна способствовать достижению оптимальногосогласования интересов претендентов (претендента), в частности, того, ктопросит о соответствующем переносе заседания конкурсной комиссии, ипредставителя нанимателя. В ней рекомендуется дать примерный переченьуважительных причин, по которым может быть перенесено соответствующее заседаниеконкурсной комиссии, механизм переноса и т.д. Представляется, что до решениявопроса на уровне закона автономного округа его можно урегулировать на уровнелокального акта государственного органа – служебного распорядка.
Представляется, что не все необходимые условия, я имею в виду – правовые,созданы для этого. Предстоит еще пройти путь по решению соответствующихпроблем, которые связаны с принятием уже новых нормативных правовых актов, внашем случае – регулирующих отношения, возникающие при организации и проведенииконкурса.
Заключение
Отбор, изучение, оценка и подготовка граждан для прохождениягосударственной гражданской службы осуществляется в формах, установленныхФедеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» и иными нормативнымиправовыми актами Российской Федерации. Они устанавливают порядок поступления награжданскую службу, замещения вакантных должностей на конкурсной основе,прохождения гражданской службы, оснований и последствий прекращения гражданскойслужбы, а также предусматривают и другие процедуры.
Из-за несовершенства законодательной базы, регулирующей отбор,прохождение, оценку и изучение государственных служащих возникает ряд проблемпри прохождении службы. Эти проблемы возникают из-за пробелов и коллизий внормативно-правовой базе, а также несовершенства применения норм на практике.
Для того, чтобы обеспечить устранение этих проблем необходимо дополнитьзаконодательные нормы, устранить коллизии и пробелы, для того, чтобы нормы невызывали двусмысленной интерпретации.
Одной из задач правоприменителей как федеральных государственных органов,так и государственных органов субъектов РФ по развитию гражданской службы будетявляться именно анализ практики применения уже принятых нормативных правовыхактов о государственной гражданской службе, систематизация соответствующихпроблем, поиск путей их решения. Данная задача требует объединения усилийпрактиков, научных работников, законодателей.
Существует множество методов, применяемых для отбора, оценки, изучения ипродвижения кадров государственной службы. Метод представляет собойсистематизированная совокупность шагов, действий, которые необходимопредпринять, чтобы решить определенную задачу или достичь определенной цели.
Отбор и продвижение государственных чиновников должны осуществляться наоснове четко установленных квалификационных требований, предъявляемыхконкретной должностью. Новая кадровая политика в сфере государственной службыдолжна определяться стратегией развития страны на ближайшие десятилетия и являтьсяее составной частью.
При проведении конкурса комиссия оценивает кандидатов на основаниипредставленных ими документов, а также на основе конкурсных процедур сиспользованием методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидата.
На практике возникли вопросы, связанные с процедурой конкурса.
Предстоит еще пройти путь по решению соответствующих проблем, которыесвязаны с принятием уже новых нормативных правовых актов, в нашем случае – регулирующихотношения, возникающие при организации и проведении конкурса.
Список использованных источников:
1. Федеральныйзакон «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 года №79;
2. Указ Президента РФ «О проведенииаттестации государственных гражданских служащих РФ» от 1 февраля 2005 г. №110;
3. Указ Президента РФ «О порядке сдачи квалификационногоэкзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыкови умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. №111;
4. Указ Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантнойдолжности государственной гражданской службы РФ» от 1 февраля 2005 г. №112;
5.Гельман А. Хватит мерзостей цензуры //Аргументы и факты //. 2004, №14
6. Граждан В.Д. Государственная гражданскаяслужба. – М: «КНОРУС», 2007;
7. Гусев А.В. Российскаягосударственная гражданская служба: проблемы правового регулирования, – Екатеринбург,2005;
8.Делягин М.Г. Социально-экономическая программа будущей революции //Свободная мысль // -XXI. 2005. №7;
9. Львов Д.Экономика абсурда // Литературная газета //. 2005. 3–9 августа;
10. ПоляковЮ. Заметки несогласного // Литературная газета // 2003;
11.Президентопремьер // Аргументы и факты //. 2004. №11;
12. Управление персоналом //Современные кадровые технологии – 2007. – №3;
13. Управление персоналом //Стажировка сотрудников // – 2007. – №7;
14. ЯсперсК. Смысл и назначение истории. –: М., 1994;