О.А.МАРТЫНЕНКО, канд.юрид.наук
Национальный университет внутренних дел
КРИМИНОГЕННОЕ ВЛИЯНИЕ ФАКТОРОВОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПОРЯДКА
НА СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ В ОРГАНАХ
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ УКРАИНЫ
Вопросы укрепления дисциплины и законности в органах внутренних делнеизменно приводят к необходимости криминологического изучения детерминационныхфакторов, обуславливающих существование значительного пласта правонарушенийсреди персонала. Недостатки организационно-управленческого порядка занимаютодно из центральных мест по степени влияния на состояние законности в ОВД, начто указывается работах ряда авторов — С.А. Алтухова,Н.И. Ануфриева, А.Н. Варыгина, В.С. Венедиктова, А.А.Купленского, Ю.А.Мерзлова, А.С. Новакова, Е.Е. Синявской, Н.В. Тарасова, С.А. Шалгуновой. Однако проблемавзаимообусловленности недостатков в системе организации деятельности ОВД иправонарушений, совершаемых личным составом, своего полного рассмотрения поразличным причинам еще не получила. Целью данной публикации, с учетомизложенного, является попытка комплексного анализа факторов организационно-управленческогопорядка, оказывающих непосредственно криминогенное воздействие на состояниедисциплины и законности в подразделениях ОВД Украины.
Говоря охарактеристике организационно-управленческих детерминант правонарушений средиработников милиции, отметим, что для первоначального периода развития ОВДУкраины имели место ряд негативных факторов, последствия которых сказываются надеятельности подразделений и сегодня.
Во-первых, процесспостроения правоохранительных органов Украины тормозился отсутствием не толькоправовой базы, материально- финансовых условий, но иотсутствием профессионально подготовленного управленческого аппарата,нацеленного на реформаторские задачи. Вторым фактором являлось как отсутствиесамостоятельного опыта организации правоохранительной деятельности, так иотсутствие отечественной научно-методической базы управленческой деятельности,поскольку все работы в этом направлении велись на территории нынешнейРоссийской Федерации. Последним фактором являлась концентрация вниманияМВД исключительно на задачах борьбы с преступностью в ущерб развитиюпрофилактической работы с опорой на поддержку граждан, что ухудшило не только имиджмилиции, но и отношения ее с населением [1, c.48-49].
Опыт стран ЗападнойЕвропы убедительно свидетельствует, что выбор ведомственной политики МВД междусервисным стилем и борьбой с преступностью в пользу последней закономерноприводит к пагубным последствиям. Независимо от политического режима в стране,правоохранительные органы, фокусирующиеся на конечном результате – победе надпреступностью, вынуждены обращать большее внимание именно на достижении поставленнойцели, нежели на чистоте методов самой борьбы. Британские полицеисты отмечают,что результатом такой политики является установление репрессивного социальногоконтроля, отстранение правоохранительных органов от ежедневной рутинной помощирядовым гражданам, многочисленные нарушения прав человека со стороны полиции[2, с.184].
К детерминантам организационно-управленческого характера относятся такженедостатки прокурорского надзора. Анализ судебной практики, проведенныйавтором, показывает, что качество досудебного следствия в отношении работниковмилиции, совершивших преступления, остается на недостаточно высоком уровне.Имеют место случаи, когда проверка сведений о преступлениях сотрудников милицииперепоручается работниками прокуратуры должностным лицам ОВД, у которыхправонарушители находятся в непосредственном подчинении. Многочисленны случаинарушений сроков проведения следствия, процессуальных подлогов, фальсификацииоснований прекращения следствия, необоснованной волокиты при проведении дополнительногорасследования. Далеко не всегда в отношении подсудимых избирается содержаниепод стражей, невзирая на достаточные к тому основания.
Ряд судов сознательно назначает более мягкое наказание работникаммилиции, не соответствующее тяжести совершенного преступления и личностиосужденного. По результатам 1998 г. только половина осужденных работниковмилиции была приговорена к лишению свободы, к остальным было примененоназначение более мягкого наказания, чем предусмотрено законом. При назначениинаказания суды не всегда правильно назначают дополнительное наказание в виделишения права занимать определенные должности, крайне редко применяют лишениеспециальных званий. Причиной такого необъективного подхода к оценкепротивоправных действий работников милиции является наличие многочисленныхделовых и личных связей судей с сотрудниками милиции, что на практике приводитк неприкрытому нежеланию отдельных судей рассматривать дела в отношенииработников ОВД (самоотводы, направление дел в соседние суды и т.п.).
Остается не реализованным на практике рекомендация Комитета ООН противпыток о принятии необходимых мер для установления абсолютно независимогомеханизма обжалования действий правоохранительных органов с целью гарантиипроведения незамедлительных, независимых и полных расследований по фактамзаявлений о пытках и жестоком обращении с задержанными и подозреваемыми [3,c.190].
Невзирая на расширение сети общественных организаций и повышение ихактивности на протяжении последних 4 лет, необходимо указать на достаточно слабыйконтроль за деятельностью ОВД со стороны неправительственных и общественныхорганизаций. Безусловно, это снижает «прозрачность» повседневнойправоохранительной деятельности, способствует развитию социальнойизолированности и круговой поруки в подразделениях ОВД. Необходимо сразуоговориться, что в силу специфики правоохранительной деятельности установлениеэффективного внешнего контроля вообще маловероятно для большей частиоперативно-розыскных мероприятий, что среди зарубежных криминологов является признаннымфактом [4, c.1002-1004].
На современном этаперазвития ОВД наиболее дискуссируемыми являются также проблемы оптимизациистатистических показателей эффективности деятельности подразделений иреформирования системы досудебного следствия. На практике, к сожалению, неискоренена погоня за красивыми, но «дутыми» показателями, когда статистическоеблагополучие достигается за счет фальсификации отчетных данных. Укрываются отучета преступления, принимаются незаконные решения об отказе в возбужденииуголовных дел [5, с.3]. Созданные по приказу министра мобильные группы длявнезапных проверок оперативно-служебной деятельности горрайлинорганов за короткоевремя выявили в ряде регионов значительное число нарушений учетно-регистрационнойдисциплины, в том числе факты сокрытия преступлений от учета. В 2003 году быловыявлено около 500 таких нарушений и еще 200 фактов прямого укрытияпреступлений. Причиной такого положения МВД Украины видит в инертности мышленияруководящего звена на местах и устаревшей управленческой психологии,ориентированных на предоставление «нужных» показателей.
Проявлению перекосов в области ведомственной статистики способствуетнеразработанность таких оценочных категорий, как «доверие населения»,«удовлетворенность населения работой милиции», «уличная преступность»,«очевидные (неочевидные) преступления». Относясь к области социологии и теорииуправления в ОВД, указанные категории требуют своей скорейшей детализации и«формализации», ибо в противном случае оценка работы подразделений будет внемалой степени зависеть от субъективной их трактовки руководством всехуровней, что приводит, в свою очередь к описанным выше тенденциям.
Назревшим и необходимым является вопрос о пересмотре перечня показателейстатистического учета, используемых Инспекцией по личному составу (ИЛС) иДепартаментом внутренней безопасности (ДВБ). В ходе проведения исследованиянами было обнаружено, что такое необходимое для профилактической работынаправление, как анализ данных о личности правонарушителя, обстоятельствах совершенияпреступлений, регулярное обобщение материалов служебных проверок практическиотсутствует. В существующих формах аналитических справок о состоянии дисциплиныи законности наличие указанной информации просто не предусмотрены. Требуютсвоего четкого разграничения и сами понятия нарушений дисциплины и законности.Вряд ли нужно доказывать, что отсутствие объективных и полных данных опреступности среди сотрудников является одним из факторов, влияющих насостояние законности в деятельности ОВД.
Переходя к организационно-управленческим проблемам реформирования системыдосудебного следствия, отметим, что наиболее криминогенным ее недостатком,влияющим на состояние законности в деятельности ОВД, является вопрос о реальнойнезависимости позиции следователя. Независимый по своему формальному статусу,на практике следователь зачастую попадает под влияние оперативных работников иделает выводы, основываясь на их мнении, а не на основании собранныхдоказательств и личного убеждения. Кроме того, за многие годы сложиласьпорочная дисциплинарная практика, в соответствии с которой прекращениеуголовного дела на основании пп.1, 2 ст.6 УПК Украины (отсутствие события исостава преступления), считается упущением в работе следователя, поскольку вмомент возбуждения уголовного дела он не разобрался в наличии или отсутствиипричастности лица к совершению преступления.
Таким образом, следователь оказывается как под угрозой привлечения кдисциплинарной ответственности за незаконное возбуждение уголовного дела, так ипод влиянием своих коллег. Указанные обстоятельства делают его, как правило,лицом заинтересованным, стремящимся любой ценой доказать виновность лица, вотношении которого возбуждено уголовное дело, хотя доказательство виновностиподозреваемого вовсе не является целью досудебного следствия.
В организации работы с персоналом наиболее ощутимы противоречия,возникающие между потребностями подразделений в постоянном коллективе иориентацией молодых специалистов не на долговременную профессионализацию взанимаемой должности, а в карьере, предполагающей смену должностей, главнойцелью которой является не профессионализм, а повышение зарплаты. Недоработкикадровой политики подразделений, не учитывающих данное обстоятельство, приводятк повышенной текучести кадров, нестабильности ценностных ориентацийсотрудников, отсутствия у них интереса к работе.
За молодыми сотрудниками часто закрепляются наставники без соответствующегоопыта оперативно-служебной деятельности, иногда — с неснятыми дисциплинарнымивзысканиями. Не организуется качественная стажировка выпускников вузов МВД икурсов первоначальной подготовки для освоения ими необходимых навыков и умений.
МВД Украины располагает информацией, что некоторые начальники УМВСзаставляют подчиненных работать по 12-14 часов ежедневно без достаточных на тооснований [5, c.3]. Увеличение нагрузки насотрудников, повышение интенсивности и стрессогенности работы приводит кповышению случаев, когда для снятия стресса сотрудники прибегают к алкоголю,интенсивному курению, что приводит к негативным последствиям. Перегруженностиработников способствует также имеющаяся на местах порочная практика поддержаниярезерва вакансий за счет практических подразделений при полностью укомплектованномаппарате областного управления.
В ходе проверок подразделений выявляется такжеслабое знание руководителями особенностей жизни подчиненных,неудовлетворительное изучение их личных и деловых качеств, отсутствие контроляза поведением подчиненных в служебное и внеслужебное время, недостаточноевнимание к личным проблемам и потребностям сотрудников, низкий уровеньиндивидуально-воспитательной и психопрофилактической работы среди личногосостава.
Одной из центральных управленческих задачявляется организация борьбы с коррупцией в правоохранительных органах, недостаточныйуровень которой определяет сегодня подавляющее большинство правонарушений средисотрудников. Сюда примыкает и более глобальная проблема несовершенства системыпредупреждения преступлений в ОВД, сопровождающаяся либерализмом ипопустительством со стороны ряда руководителей, их попытками скрыть отминистерства информацию о возбуждении уголовных дел в отношении подчиненных [11].
К организационно-управленческим детерминантамотносится вопрос об организации работы с руководящими кадрами номенклатуры МВД Украины.Проведенные министерством в 2004 г. контрольно-проверочные занятия сруководящим составом территориальных и транспортных управлений показали, чтонедостаточный уровень профессиональной подготовки руководителей остается вчисле актуальных проблем деятельности ОВД. Так, неудовлетворительный уровеньзнаний материальной части табельного оружия и правил безопасности при обращениис оружием продемонстрировали 33 руководителя, из них 13 чел. – первыезаместители, заместители начальников ГУМВД, УМВД, УМВДТ. Ни разу не попали вмишень 27 начальников, в том числе 11 заместителей начальников территориальныхи транспортных управлений, 16 начальников райотделов. Неудовлетворительныенавыки владения приемами рукопашного боя были выявлены у 49 человек, 57руководителей показали неудовлетворительные знания законодательной иведомственной нормативной базы [7, c.1-2].
Особое внимание привлекают также особенностиличных качеств руководителей подразделений. Наличие проблем в этой связидемонстрируют результаты опроса, проведенные автором в составеисследовательской группы. По мнению 22,6% опрошенных работников милиции, в ихколлективах практически отсутствовало изучение морально-психологическогоклимата со стороны руководства подразделений. От 20,9% до 28,2% начальников райотделовтакже указали на то, что в своей работе не используют никаких методическихразработок для формирования профессиональных навыков, элементов психологическойустойчивости подчиненных, преодоления ими профессиональной деформации. Масштабуказанного явления неодинаков в различных службах. В административной службемилиции, например, на бесконтрольность и полное невмешательство руководства вформирование общей атмосферы подразделений указало до 80% участковыхинспекторов милиции.
26,1% бывших сотрудников милиции, осужденных к лишению свободы, отметилиотсутствие взаимопонимания между начальником и подчиненными какнепосредственную причину нарушений законности в органах внутренних дел. 43,5%указали на царившую в подразделениях атмосферу интриг, сведения счетов,недоброжелательности [8, c.65]. В ряде подразделений формирование негативногоморально-психологического климата непосредственным образом связано с грубой,агрессивной манерой поведения начальника, на что также указывают опрошенные сотрудники.
Показательным в этомотношении можно считать случай с подполковником милиции К., начальником РОВД вДнепропетровской обл., со стажем работы в ОВД более 22 лет. Обходя помещениярайотдела в течении рабочего дня, он в коридоре увидел следователя Б., которомусделал замечание о несоблюдении формы одежды. В ходе разговора с Б. начальникрайотдела заподозрил, что следователь находится в алкогольном опьянении и велелему идти домой, поскольку следователь Б. был склонен к запоям. Однако черезнесколько минут подполковник К. снова обнаружил Б. в кабинете другогоследователя. Раздраженный таким поведением подчиненного, К. начал кричать наБ., ударил его несколько раз рукой. В присутствии сотрудников и граждан,находящихся на тот момент в здании райотдела, подполковник К. протащил Б. заволосы из кабинета в дежурную часть, где приказал обыскать Б. и закрыть его вКПЗ [9, c.131].
В специальныхисследованиях, инициированных британскими полицеистами с 1999 г., проблемагрубого, издевательского стиля руководства получила название буллинга (от анг.bully – запугивать, издеваться над более слабым). Как образец непродуктивногоуправленческого стиля, буллинг тесно связан с такими негативными явлениями вполиции, как низкая мораль сотрудников, внутренняя коррупция, служебные правонарушения,расизм и дискриминация. Признавая буллинг явлением, присущим большинству полицейскихподразделений мира, специалисты сегодня изучают различные его виды. К наиболеераспространенным формам буллинга относятся постоянная критика; унизительныепубличные замечания; оскорбление, угрозы, распространение сплетен в адресподчиненных; постановка невыполнимых целей; поручение бессмысленных ибесперспективных заданий; необоснованный отказ в предоставлении отпуска илиучебной сессии [10, c.18-20].
Последствия буллингапроявляются в текучести кадров, утрате инициативности и доверия в коллективе,повышенном уровне заболеваний на нервной почве. На индивидуальном уровнеописанный стиль руководства ведет к агрессивности, раздражительности, приступамгнева и депрессии, психосоматическим расстройствам здоровья подчиненных.
Негативное влияние на состояние служебнойдисциплины и законности в подразделениях оказывают существующие недостаткидисциплинарной политики. Продолжает иметь место практика наложениядисциплинарного взыскания за проступок подчиненного на руководителей всехуровней, вплоть до областного управления. В результате такой практики вместе свиновником может быть наказано до 10-15 человек, что не только непомернораздувает количество взысканий, но и девальвирует рестриктивную ценностьдисциплинарного наказания. Когда вследствие подобной практики в некоторыхподразделениях половина работников в течение года получает дисциплинарные взыскания,не может вестись и речи о том, насколько оптимальна политика по их наложению.Вместо того, чтобы активно стимулировать самокоррекцию поведения в необходимомнаправлении, подобная дисциплинарная политика напротив, формирует у сотрудниковспокойное отношение к получению новых взысканий.
Одновременно проводимые МВД Украины проверки показывают, что служебныерасследования проводятся поверхностно, без изучения причин и условийсовершенных преступлений, без принципиальной оценки действий подчиненных. Пофактам возбуждения уголовных дел служебные расследования в 50% случаев могутпроводиться самими руководителями горрайорганов, чьи подчиненные совершилипреступления. В результате правонарушители часто увольняются по собственномужеланию, их руководители не анализируют причин позорящих ОВД фактов исамоустраняются от работы по предупреждению негативных явлений в рабочих коллективах.
На существование негативных явлений в деятельности ОВД оказывают влияниеи существенные недостатки в организации работы милиции с населением иобщественными организациями, на что неоднократно указывает руководствоминистерства. Отсутствие системы мониторинга общественного мнения, действеннойсистемы обмена конструктивными предложениями по повышению эффективности работыобщественных организаций, их оптимального привлечения к проблемам преодолениянегативных явлений в обществе значительно замедляют установлению режима«прозрачности» и подотчетности подразделений милиции обществу.
Изложенные положения, демонстрируя широту и комплексность воздействияорганизационно-управленческих недостатков на состояние законности вдеятельности подразделений ОВД, ставят перед исследователями не только вопросыих дальнейшего изучения, но и эффективного использования полученных знаний впроцессе дальнейшего реформирования системы ОВД Украины.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кравченко Ю.Ф. Актуальные проблемы реформирования органов внутреннихдел Украины (организационно-правовые вопросы) (на укр.). – Дис.…канд… юрид.наук. – Х., 1998. — 194 с.
2. Braithwaite, J. Crime,Shame and Reintegration. Cambridge: Cambridge University Press, 1989.
3. Против пыток.Международные механизмы предупреждения пыток и жестокого обращения (на укр.). –Харков: Фолио, 2003. – 192 с.
4. The Oxford Handbook ofCriminology. Oxford: Oxford University Press, 1997.
5. Год наведения порядка// Именем Закона (укр.), №6 (5394), 13.02-19.02.2004.
6. Приказ МВД Украины№499 от 29.05.2002 «О существенных просчетах в организации работытерриториальных и транспортных управлений по вопросам укрепления дисциплины изаконности среди личного состава» (на укр.).
7. Приказ МВД Украины №152от 10.02.2004 “О результатах контрольно-проверочных занятий в МВД Украины сруководящим составом территориальных и транспортных управлений” (на укр.).
8.Социально-психологический анализ причин нарушения дисциплины и законности ворганах внутренних дел: Научный отчет НИЛ «Социальная и психологическаяработа в ОВД» (на укр.), Х.: Ун-т внутр. дел — 1998. – 115 с.
9. Архив ДВБ ГУБОП МВДУкраины. НС по Днепропетр.обл. №93, 2002 р. – 413 с.
10. Mason G. Souldestroying // Police Review. – Vol.108. – №5578, July 7, 2000.
МАРТЫНЕНКО О.А. ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ДЕТЕРМИНАНТЫ ПРАВОНАРУШЕНИЙВ ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ УКРАИНЫ
Национальный университет внутренних дел, г.Харьков
Рассмотрены основные факторы организационно-управленческого порядка,детерминирующие правонарушения среди личного состава органов внутренних дел.
MARTYNENKO O.A. MANAGERIAL DETERMINANTS OF LAW ENFORCEMENTMISCONDUCT
National University ofInterior, Kharkov
The main managerialfactors, determining the police staff’s misconduct, are considered.
СПРАВКА ОБАВТОРЕ
1. Мартыненко ОлегАнатольевич, кандидат юрид.наук, доцент
2. Профессор кафедрыуголовного права и криминологии Национального университета внутренних дел МВДУкраины
3. Рабочий адрес:Украина, 61080, г. Харьков, пр-т. 50-летия СССР, 27. Национальный университетвнутренних дел МВД Украины. Телефон: (0572) 50-30-30
4. Домашний адрес:Украина, 61168, г. Харьков, ул. Героев труда, 12, кв.417. Тел. (0572) 65-93-12,e-mail: olegmartynenko@hotmail.com