Конституционная ответственность законодательногооргана и его должностных лиц
ЛисьевА.В., аспирант Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Конституционно-правоваяответственность должна быть неотъемлемой частью публичных отношений. Наличиеответственности служит дисциплинирующим фактором для участников правоотношений.Практика показывает неэффективность современных законодательных предписаний.Очевидно, что баланс регулятивных и охранительных норм не соблюдается, и нормы,устанавливающие санкции для властных участников публичных правоотношений,недостаточно эффективны, а также их количество и качественное наполнениенедостаточны.
Внаучном плане более разработанной является ответственность в системеисполнительной власти. Ответственность законодателя исследована значительноменьше. И в целом затруднения в этой части объяснимы рядом причин. Мы этизатруднения связываем с коллегиальной природой данного органа и повышеннымстатусом защищенности основных результатов деятельности органа представительнойвласти — законов. Законодательная процедура в правовых актах дана вописательной манере, освещены только правомерные действия законодательногооргана. Основным механизмом правового воздействия установлено долженствование,т.е. описание должного, необходимого поведения. Ответственность за какие-топравонарушения не установлена. Имеются факты установления ответственности заправомерное поведение. Так, например, Государственная Дума, трижды отклонившаяпредставленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ, можетбыть распущена. По ряду законодательных действий Конституционный Суд РФпродемонстрировал нежелание выявлять конституционные меры ответственности,сославшись все на то же долженствование. Так, Конституционный Суд РФ не нашелрешения вопроса о том, как быть в случае неподписания Президентом РФ принятогоФедеральным Собранием закона. Он указал только, что суд должен его подписать.При этом вопрос о том, что же делать, если он не подпишет, так и осталсяоткрытым. И эта ситуация является типичной для стиля долженствования.
Юридическаяответственность является необходимой частью механизма правового регулирования.Именно с ней связывают эффективность действия норм права. Действительно,предположение, что все субъекты права будут выполнять нормы права добровольно ив полной мере реализовывать свои обязанности, является оптимальным результатомправового регулирования. Однако реальные общественные отношения пока непозволяют отказаться от принудительного механизма исполнения права.Применительно к индивидуальным субъектам права целесообразность юридическойответственности не обсуждается. Что касается юридической ответственностиорганов государственной власти, то доктрина применительно к этим субъектам, иособенно коллегиальным, испытывает существенные затруднения. Ученых формальноникто не ограничивает в их творческих поисках, однако революционных предложенийнет.
Публичнаядеятельность достаточно разнообразна, но мы рассмотрим лишь ответственность всфере законотворческой деятельности. Законотворческая деятельность вовлекаетмассу субъектов. И это не только законодатели в точном смысле этого слова. Импринадлежит, бесспорно, ведущая роль. Непосредственно законодателями являютсядепутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального СобранияРоссийской Федерации. Однако круг субъектов законодательной деятельностигораздо шире. К ним относятся все субъекты права законодательной инициативы:Правительство РФ, Президент РФ, законодательные (представительные) органы субъектовРФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Конституционный Суд РФ. Взаконодательную деятельность вовлекаются также работники аппаратов.Правительство РФ является крупным участником законодательного процесса. Оно нетолько выступает коллективным субъектом права законодательной инициативы,готовит заключения на инициативы других субъектов, но и организует работу всехфедеральных органов исполнительной власти — фактических исполнителей инициативПравительства Российской Федерации. Применительно к такому кругу субъектовконституционно-правовой ответственности этот вопрос в научной литературе покане рассматривался.
Современнаяюридическая наука немало сделала в формировании доктриныконституционно-правовой ответственности . В научной литературе сделаныопределенные наработки относительно теории и оснований юридическойответственности в деятельности законодательного органа. Полагаем, чтоисследование природы, сущности и перспектив юридической ответственностизаконодательных (представительных) органов и участников законотворческойдеятельности требует осуществления инвентаризации имеющихся видов и формконституционно-правовой ответственности в данной сфере публичной деятельности.
См.: Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовоерегулирование. М., 2000; Барциц И.Н. Федеративная ответственность.Конституционно-правовые аспекты. М., 1999; Колосова Н.М. Конституционнаяответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственнойвласти и иных субъектов за нарушение конституционного законодательстваРоссийской Федерации. М., 2000.
Вюридической науке предприняты успешные попытки классификации данного видаюридической ответственности:
1)роспуск, прекращение полномочий органа, должностного лица. Например, роспускГосударственной Думы Президентом РФ; роспуск органа законодательной(представительной) власти субъекта РФ на основании акта высшего должностноголица субъекта РФ либо федерального закона;
2)отмена решения одного орган другим;
3)отмена органом акта своего руководителя. Например, Государственная Дума и СоветФедерации вправе отменять распоряжения председателей палат;
4)отмена судом решения государственного органа или органа местногосамоуправления. К сожалению, у нас с этой санкцией нет полной ясности. С однойстороны, и конституционные, и обычные суды вправе признавать соответствующиеакты недействующими, а их положения утратившими силу. Однако, с другой стороны,Конституционный Суд РФ высказал позицию, смысл которой состоит в том, что этоеще не означает отмены акта. Решение об отмене должен принять соответствующийорган (т.е. либо тот, кто акт принял, либо вышестоящий по отношению к немуорган). Такой подход спорен и на практике вызывает немало проблем;
5)уход в отставку депутата под давлением обстоятельств и обвинений;
6)отзыв депутата, выборного должностного лица избирателями. Характер этой мерыкак вида конституционно-правовой ответственности мало у кого вызывает сомнения.Больше дискуссий о другом предмете: может ли она существовать в демократическомправовом государстве или нет. Практика России говорит о том, что с окончаниемэпохи Советского государства имел место отказ от отзыва. Однако по мереразвития общественных отношений отзыв снова стал востребованным. К сожалению,во власть в немалой степени хлынули неподготовленные и авантюристичные люди, недумающие об интересах народа, не желающие на должном уровне выполнять своиобязанности, а также злоупотребляющие своим мандатом. Таким образом, главнымимотивами возвращения отзыва стали качество деятельности и нарушениязаконодательства, а отнюдь не идеологические мотивы;
7)прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица на основевступившего в силу обвинительного приговора по решению соответствующегопредставительного органа… лицо, осужденное судом за совершение преступления иотбывающее наказание, не может оставаться во власти. К сожалению, этот принципсейчас нарушается. Но, думается, рано или поздно он получит однозначноерешение, причем не в пользу этих лиц;
8)прекращение полномочий депутата по решению представительного органа, если он недолжным образом исполняет свои полномочия. Такая санкция может применяться,если она предусмотрена Основным Законом, актом о представительном органе илиего депутатах. На практике есть примеры подобных решений. Так, ГосударственнаяДума приняла Постановление от 6 октября 1995 г., которым на основании п.«б» ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона «О статусе членаСовета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации» с 6 октября 1995 г. досрочно прекратила полномочиядепутата Государственной Думы С.П. Мавроди «в связи с нарушением имусловий осуществления депутатской деятельности»;
9)процессуальные санкции, вытекающие из деятельности представительных органов.Это могут быть предупреждение, замечание депутату, лишение его слова привыступлении не по теме или с использованием оскорбительных выражений,отключение микрофона, удаление из зала заседаний. Те же меры могут применятьсяв отношении иных лиц, находящихся в зале заседаний.
Впалатах Федерального Собрания есть свои, специфические, санкции. Например, порешению Совета Федерации функции председательствующего на заседании палаты,если он нарушает положения Регламента, могут быть переданы другому лицу доокончания рассмотрения данного вопроса (ч. 5 ст. 55 Регламента СоветаФедерации). Исключение из фракции предусмотрено в Регламенте ГосударственнойДумы;
10)лишение депутатского вознаграждения .
См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности// Конституционно-правовая ответственность. М., 2001. С. 16 — 26.
Предложенныев научной литературе виды конституционной ответственности нуждаются в уточнениив связи с целым рядом других оснований классификации и исследования природыдеятельности органа, должностного лица, члена представительного органа. Так,приведенная классификация не учитывает количественной стороны, т.е. число лиц,привлекаемых к юридической ответственности. Полагаем, что ответственность поданному основанию должна разделяться на: 1) индивидуальную, возлагаемую начлена представительного органа; 2) коллективную, т.е. применяемую ко всемуоргану, к его членам.
Имеющаясядоктрина юридической ответственности не в полной степени учитывает основаниеюридической ответственности. Не учитывается взаимосвязь между совершеннымправонарушением и деятельностью представительного органа. То есть неисследовано, должен ли нести депутат или орган ответственность за своюпрофессиональную деятельность и по другим основаниям. И соответственноисключение из общей юридической ответственности (иммунитет) должно бытьрассмотрено в связи с профессиональной деятельностью членов представительногооргана.
Определенныепопытки в данном направлении были сделаны О.Э. Лейстом . Им выявленытакие три формы ответственности: 1) конститутивная, вытекающая из самого фактапоявления в установленном порядке ответственного органа или лица (избрание,назначение); 2) функциональная, проистекающая из определения задач, целейсоответствующего органа, наделения его необходимыми правомочиями, заненадлежащую реализацию которых он несет ответственность; 3) персональная,означающая определенность круга дел работника, порученных ему заданий,практических работ .
См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 218- 223.
Анализ дан О.К. Абрамовой. См.: Конституционно-правовая ответственность. С. 333- 338.
Приосуществлении классификации юридической ответственности следует такжеразличать, причиняются ли такому субъекту или объекту нежелательныепоследствия. Другими словами, неудобства возникнут у органа в целом (например,роспуск органа), у конкретного депутата (исключение из фракции, лишениевознаграждения, отзыв или прекращение статуса по иным основаниям). Имеются видыюридической ответственности, при которых участники правотворческой деятельностине испытывают никаких неудобств, а отменяется правовой акт, принятыйзаконодательным органом, т.е. страдает результат правотворческой деятельности.Для законодательного органа субъекта Российской Федерации признание актанезаконным может стать основанием для роспуска органа. Однако непосредственнымповодом для роспуска законодательного органа является не собственно издание, анежелание представительного органа исполнить свою обязанность по приведениюакта в соответствие с решением суда.
Действующеезаконодательство недостаточно учитывает связь между применением мер юридическойответственности к участникам и собственно законодательной (или несколько шире — профессиональной) деятельностью. Имеются составы конституционныхправонарушений, которые не связаны с деятельностью законодательного органа илиего членов (например, совершение аморального поступка как основание для отзывадепутата). Поступок может быть совершен в быту, быть совершенно частным деломдепутата. Депутатом может быть совершено преступление, направленное противжизни, здоровья или собственности иных лиц, не являющихся депутатами,государственными деятелями, и никакими обстоятельствами не связанное с профессиональнойдеятельностью. Тем не менее закон не делает никаких различий для депутатскойнеприкосновенности в зависимости от состава преступления, инкриминируемогодепутату. И отзыв депутата не оценивается в связи с оценкой эффективности егопарламентской деятельности. Скорее, о нем говорят в связи императивным мандатомкак гарантией демократии.
Кконституционно-правовой ответственности участников законодательной деятельностиможет быть успешно применено сложившееся учение о таких видах юридическойответственности, как перспективная и ретроспективная. Практически ценным вданной сфере является деление ответственности на карательную иправовосстановительную. Примером карательной ответственности являетсяисключение депутата из фракции или лишение слова на заседании. Они намиидентифицируются как карательные, так как не могут возлагаться правонарушителемна себя самостоятельно, не имеют цели восстановления какого-либо права, имеютпресекательное значение. Правовосстановительная конституционно-правоваяответственность законодательного органа может быть продемонстрирована напримере обязанности выполнить решение суда по отмене или изменению текстанормативного правового акта, принятого ранее этим органом государственнойвласти. Так как судом установлена незаконность (неконституционность) текстанормативного правового акта, то предполагается, что он своим действием нарушалправа и свободы человека и гражданина. Соответственно устранение из правовойсистемы незаконного акта будет способствовать восстановлению прав граждан.Другим доказательством именно правовосстановительного характера ответственностив данном примере является то, что сам орган вправе был установить незаконностьсвоего акта и самостоятельно устранить допущенное нарушение прав и свободграждан.
Такимобразом, законотворчество как особый вид публичной деятельности настоятельнонуждается в тщательном научном исследовании юридической ответственностиучастников, действующих в этой сфере. Весь арсенал накопленных научных выводов,выработанных для юридической ответственности в общей теории права, отраслевыхюридических науках, включая конституционное право, должен быть применен канализу законотворческой деятельности. Это позволит сформулировать выводы,которые помогут поднять законодательную работу на новый качественный уровень.
(Статья:Конституционная ответственность законодательного органа и его должностных лиц(Лисьев А.В.) («Государственная власть и местное самоуправление»,2009, N 3))