Содержание
Введение
§ 1. Понятие, функции ипринципы местного самоуправления
1.1 Понятие местногосамоуправления
1.2 Функцииместного самоуправления
1.3 Принципыместного самоуправления
§ 2. Системаместного самоуправления
2.1Полномочия органов местного самоуправления
§ 3.Конституционные основы организации местного самоуправления
3.1 Правоваяоснова местного самоуправления
3.2 Территориальная иорганизационная основа местного самоуправления
3.3Экономическая основа местного самоуправления
Заключение
Глоссарий
Список использованных источников
Приложения
Приложение А
Приложение Б
Приложение В
Приложение Г
Приложение Д
Введение
Местное самоуправлениеявляется обязательным признаком демократического характера организациипубличной власти в обществе.
В Россииустойчивой традиции местного самоуправления нет: земская и городская реформы(1864 и 1870 гг.) дали некоторый опыт самоуправления населения, однако послереволюции 1917 г. в нашей стране была избрана концепция государственногоуправления на местах, советы народных депутатов всех уровней были включены всистему органов государственной власти. Переход к организации власти на местахна принципах местного самоуправления начался только в начале 1990-х гг. (6 июля 1991 г. был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», быливнесены изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., в соответствии с которыми местные советы были выведены из системы представительных органов государственнойвласти и включены в систему местного самоуправления, затем последовал рядуказов Президента РФ: от 26 октября 1993 №1760 «О реформе местногосамоуправления в Российской Федерации», от 22 декабря 1993 №2265 «О гарантияхместного самоуправления в Российской Федерации» и др.).
Статья 12Конституции РФ закрепляет, что «в Российской Федерации признается игарантируется местное самоуправление…». Основополагающим актом, регулирующимотношения в сфере местного самоуправления в России, является Федеральный законот 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».
Эффективноефункционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнемразвития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления наэтапе реального реформирования невозможно без детальной разработкизаконодательного регулирования всех аспектов общественных отношений егодеятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальнаяправовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществленияместного самоуправления. Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальныхнорм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права – Муниципальноеправо Российской Федерации, представляющая совокупность правовых норм,закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессеорганизации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и наоснове Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуютсяважнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальныхобразований непосредственно, через выборные и другие органы местногосамоуправления, вопросов местного значения, а также вопросы реализацииотдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местногосамоуправления.
Тема даннойкурсовой работы – «Конституционные основы местного самоуправления в РоссийскойФедерации» – актуальна в силу того, что, во-первых, организация местногосамоуправления является одним из условий признания Российской Федерацииконституционным демократическим государством; во-вторых, нынешний этап развитияроссийского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшиесоциально-экономические и политические проблемы страны и отражает всюпротиворечивость и неопределенность многих процессов и решений; в-третьих,развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, еготерриториальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных инациональных напряжений, формированию адаптированной к местным особенностямэкономики.
Целью даннойработы является раскрыть и описать сущность конституционно-правовых основместного самоуправления. Для достижения этой цели в работе решаются следующиепромежуточные задачи:
1. Показываютсяпонятие, функции и принципы местного самоуправления;
2.Раскрывается система и полномочия органов местного самоуправления;
3. Описываютсяконституционные основы местного самоуправления.
§ 1. Понятие, функции и принципыместного самоуправления
местное самоуправлениеконституционный
Местноесамоуправление – одна из двух форм организации публичной власти вадминистративно-территориальных единицах государства. Второй формой при этомявляется местное управление.
Местноесамоуправление неотъемлемо связано с демократией и федерализмом. КонституцияРоссийской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местногосамоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам ипотребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и инымусловиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звенофедеративных отношений. Конституция РФ предусматривает возможностьделегирования властных полномочий органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться закономотдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для ихосуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданныхполномочий подконтрольна государству[1], что иреализуется в новом варианте закона о местном самоуправлении.[2]Местное самоуправление является важнейшей сферой общественных отношений, отэффективности реформ которой зависит поддержка населением осуществляемыхпреобразований, а значит, и социальная результативность реформ в целом.
1.1 Понятие местногосамоуправления
Местноесамоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая впределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях,установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное ипод свою ответственность решение населением непосредственно и (или) черезорганы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересовнаселения с учетом исторических и иных местных традиций.
Такоеопределение дается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившем всилу в основной своей части с 1 января 2006 года и являющимся базовымфедеральным законом, регулирующим вопросы местного самоуправления в РФ.
Под местнымсамоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправлениярегламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя врамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местногонаселения.
Всоответствии с ч. 1 Конституции РФ местное самоуправление составляет одну изоснов конституционного строя Российской Федерации. Под основамиконституционного строя Российской Федерации обычно понимаются устоигосударства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Федерациихарактер конституционного государства[3]. Такимобразом, организация местного самоуправления является одним из условийпризнания Российской Федерации конституционным демократическим государством. Всоответствии с п. 1 ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строяРоссийской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самойКонституцией.
При уяснениисущности местного самоуправления необходимо обратить внимание на следующее.Во-первых, местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровняпубличной власти, следовательно, местное самоуправление обладает всемиосновными признаками и свойствами власти и может осуществляться в двух основныхформах народовластия: непосредственно и опосредованно, т.е. через органыместного самоуправления. Во-вторых, самостоятельность местного самоуправленияне безгранична: оно может осуществляться в пределах, установленных КонституциейРФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, издаваемыми в соответствии сфедеральными законами. В-третьих, автономность и самостоятельность местногосамоуправления не означают полной его изолированности, многие вопросы местногозначения население не в состоянии решать самостоятельно, в то же времянекоторые государственные функции эффективно могут выполняться органамипубличной власти на местах. Поэтому Конституция РФ предусматривает, что органыместного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями спередачей для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст.132). Данное конституционное положение корреспондирует и Европейская хартияместного самоуправления, п. 3 ст. 4 которой закрепляет, что осуществлениегосударственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться наорганы власти, наиболее близкие к гражданам.
1.2 Функции местного самоуправления
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправлениеосуществляет ряд функций, охватывающих основные направления деятельностиместного самоуправления, характеризующие его природу и социальное назначение.Так, местное самоуправление:
а) обеспечивает участие населения в самостоятельном решении местныхвопросов;
б) обеспечивает социально-экономическое развитие соответствующейтерритории;
в) управляет муниципальной собственностью;
г) обеспечивает потребности населения в социально-культурных,коммунально-бытовых и других полезно важных услугах;
д) осуществляет защиту интересов и прав местного самоуправления;
е) обеспечивает охрану общественного порядка, реализацию законов,поддержание правопорядка на территории муниципального образования.
Ориентация научет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления всовременном обществе. Политологи разделяют общество на три основных сектора,каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый – власть (функциявласти, политическая функция); второй – бизнес (хозяйственная функция); третий– гражданское общество[4] (общественнаяфункция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач,требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местноесамоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оновыполняет все три перечисленные функции (Приложение А).
Как одна изформ власти, местная власть, реализует политику государства на местах, принимаяобязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечиваяобщественную безопасность и охрану общественного порядка, управляямуниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.
Местноесамоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственноеучастие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структургражданского общества.
Какорганизатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономическиефункции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейшихобщественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структураобщества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственныефункции, но самоорганизация граждан – не его дело. Общественные и другиенекоммерческие организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многиеиз них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властныхполномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все трифункции. Оно решает такие задачи, до которых у государства «не доходят руки»,привлекает для их решения местные ресурсы.
1.3 Принципы местного самоуправления
Принципы местного самоуправления – это обусловленные природойместного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации идеятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющихуправление делами.
В принципах местного самоуправления находят отражение требованияобъективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для ниххарактерно:
а) построение и функционирование муниципальной власти;
б) уяснение сущности местного самоуправления, его отличительныечерты и признаки;
в) выступление в качестве критерия оценки действующей системыместного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным впринципах местного самоуправления;
г) способствование сохранению преемственности в развитииинститутов местного самоуправления.
Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Европейскойхартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местногосамоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в РоссийскойФедерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностейорганизации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытыхадминистративно-территориальных образованиях, правовое регулирование местногосамоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается нетолько их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальныхобразований, но и системой организационных форм и методов муниципальной работы.Принципы местного самоуправления делятся на общие (воздействуют на всесферы местного самоуправления) и специальные (относятся к отдельнымсферам местного самоуправления).
К общим принципам местного самоуправления относятся:
а) верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законови федеральных законов;
б) самостоятельность решения населением вопросов местногозначения;
в) организационное обособление местного самоуправления, егоорганов в системе управления государством и взаимодействие с органамигосударственной власти в осуществлении общих задач и функций;
г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местногосамоуправления его полномочиям;
д) ответственность органов и должностных лиц местногосамоуправления перед населением;
е) многообразие организационных форм осуществления местногосамоуправления;
ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
з) законность в организации и деятельности местногосамоуправления;
и) гласность деятельности местного самоуправления;
к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;
л) государственная гарантия и поддержка местного самоуправления.
К специальным принципам местного самоуправления относятся:
а) принцип компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органовместного самоуправления, возникших в результате решений органов государственнойвласти;
б) принцип получения органами местного самоуправления платы запользование на их территории природными ресурсами и др.
§ 2. Система местного самоуправления
Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления невходят в систему органов государственной власти. В этом смысле также можноговорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий.Вместе с тем органы государственной власти создают правовые рамки длядеятельности местного самоуправления. Они обеспечивают государственный контрольза реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридическихлиц, а также защиту этих прав.
Следовательно,самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемыеКонституцией РФ и федеральным законодательством, а само местное самоуправлениеинтегрировано в общую систему управления делами общества и государства.
Деятельностьорганов местного самоуправления характеризуется такими чертами, как наличиевластных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, атакже юридических лиц и организаций, находящихся на территории муниципальногообразования, в рамках которой действуют соответствующие органы местногосамоуправления (Приложение Б).
К органам местногосамоуправления относятся выборные органы и другие органы (невыборные),образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Формаминепосредственного осуществления населением местного самоуправления являются(Приложение В):
– местный референдум;
–муниципальные выборы;
– голосованиенаселения по вопросам местного значения;
– сходграждан, осуществляющий полномочия представительного органа;
–правотворческая инициатива граждан (связана с реализацией права внесения нарассмотрение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовыхактов, подлежащих обязательному рассмотрению);
–территориальное общественное самоуправление;
– публичныеслушания (проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов);
– собранияграждан (проводятся для обсуждения вопросов местного значения; итоги собранияграждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию); обращения подлежатобязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностнымилицами);
– конференцияграждан – осуществляют в определенных случаях полномочия собраний граждан;
– опросграждан (проводится на территории муниципального образования для выявлениямнения населения и его учета при принятии решений органами местногосамоуправления);
–индивидуальные и коллективные обращения граждан;
– иные формы,не противоречащие Конституции РФ, федеральному или региональномузаконодательству.
Опосредованнаяформа осуществления власти на местах заключается в осуществлении местногосамоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления.Структура органов местного самоуправления (организационная основа местногосамоуправления) определяется населением самостоятельно, однако по общемуправилу она включает:
–представительный орган местного самоуправления;
– главумуниципального образования;
– местнуюадминистрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципальногообразования).
Можетобразовываться и контрольный орган муниципального образования в целях контроляза исполнением местного бюджета, соблюдением порядка подготовки и рассмотрениемместного бюджета, отчета о его исполнении (контрольно-счетная палата,ревизионная комиссия и т.п.) и иные органы местного самоуправления. Дляподготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума может формироватьсяизбирательная комиссия муниципального образования.
Представительныйорган местного самоуправления (дума, собрание представителей, совет депутатов, муниципальноесобрание и т.п.) может формироваться путем проведения муниципальных выборов (впоселениях) либо состоять из глав поселений и депутатов представительныхорганов этих поселений, входящих в состав муниципального района.
Всоответствии со ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5]глава муниципального образования является высшим должностным лицоммуниципального образования и наделяется уставом муниципального образованиясобственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральнымзаконом предусмотрены различные варианты избрания главы муниципальногообразования, исходя из которых, определяются особенности правового статусаглавы муниципального образования, его права и обязанности.
Реализацияправового статуса главы муниципального образования, как и любого другогосубъекта муниципального права, происходит через его участие вмуниципально-правовых отношениях, возникающих в процессе организации иосуществления местного самоуправления[6].
Местнаяадминистрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решениювопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственныхполномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами изаконами субъектов РФ.
Составнойчастью системы местного самоуправления являются органы территориальногообщественного самоуправления населения, которые создаются по инициативе гражданна основе их добровольного волеизъявления и характеризуются территориальнымпризнаком организации и деятельности, представительным характером, общественнойформой и самоуправленческой природой.
Местноесамоуправление осуществляется на всей территории РФ в муниципальныхобразованиях – городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городскихокругах либо внутригородских территориях городов федерального значения.
2.1Полномочия местногосамоуправления
Компетенциюорганов местного самоуправления образуют предметы ведения и полномочия,обусловленные вопросами местного значения и закрепленные уставами муниципальныхобразований. Выделяются несколько групп полномочий органов местногосамоуправления:
1. Вобласти бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют,утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение;учреждают фонды для кредитования целевых программ, в том числе фонды социальнойзащиты, дотационные фонды и др.
2. Вобласти управления муниципальной собственностью, взаимоотношений спредприятиями, организациями, расположенными на территории местногосамоуправления, органы местного самоуправления управляют муниципальнойсобственностью, определяют в соответствии с законодательством условияприобретения, преобразования объектов муниципальной собственности и др.
3. Вобласти земельных отношений и охраны природной среды органы местногосамоуправления определяют порядок предоставления и изъятия земельных участков,а также распоряжение земельными участками на подведомственной им территории;определяют правила пользования природными ресурсами, выносят решения оприостановлении строительства и эксплуатации объектов в случае нарушения экологических,санитарных, строительных норм и др.
4. Вобласти строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торговогообслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправленияутверждают правила застройки населенных пунктов на подведомственной имтерритории, устанавливают порядок продажи и передачи жилья в собственность,выдают разрешение на строительство объектов производственного назначения;руководят транспортными организациями и предприятиями, находящимися вмуниципальной собственности, и др.;
5. Вобласти социально-культурного обслуживания населения органы местногосамоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их веденииучреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социальногообеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями и др.;
6. Вобласти социальной защиты населения органы местного самоуправленияобеспечивают проведение в жизнь законодательства о выплате пенсий и пособий.Местная администрация назначает и выплачивает также из собственных илипривлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; принимает меры, направленныена улучшение материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей,потерявших кормильцев, престарелых граждан и др.;
7. Вобласти охраны общественного порядка, прав и свобод граждан органы местногосамоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдениезаконов, актов вышестоящих органов государственной власти, охрану прав и свободграждан, осуществляют контроль за исполнением их решений предприятиями,учреждениями, организациями и гражданами. В пределах своей компетенции налагаютадминистративные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные имиадминистративные правонарушения; принимают меры, связанные с проведениемсобраний, митингов, демонстраций, и др.
Всоответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделятьсязаконом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для ихосуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочийподконтрольна государству.
§ 3. Конституционные основы организации местного самоуправления
Осуществлениеместного самоуправления в РФ обеспечивается рядом конституционных гарантий,представляющих собой правовые средства обеспечения деятельности местногосамоуправления. Они являются важнейшим условием полного и эффективногоосуществления местным самоуправлением своих задач и функций.
Конституционныенормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательныхактов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции РФ повопросам местного самоуправления представлены в Приложении Г.
Местноесамоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости дляоперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовойохране со стороны государства. В соответствии со ст. 133 Конституции РФзапрещается ограничение кем бы то ни было прав местного самоуправления,установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»дополняет указанный перечень обязательностью решений, принятых путем прямоговолеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностныхлиц на территории соответствующего муниципального образования, а такжеобязательностью рассмотрения обращений органов и должностных лиц местногосамоуправления государственными органами и их должностными лицами.
КонституцияРоссии устанавливает право населения самостоятельно решать вопросы местногозначения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, атакже право самостоятельно осуществлять управление местными делами путемпрямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления(ст. 130). Эта норма, по существу, развивает положение о местном самоуправлениикак одной из форм народовластия и основ конституционного строя.
Гражданам РФпредоставляется право избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления и участвовать в местном референдуме.
В КонституцииРФ сформулировано поле деятельности местного самоуправления – «вопросы местногозначения». В их перечень Конституция РФ включила строительство и распределениежилья, в сфере муниципального здравоохранения к вопросам местного значенияотнесено оказание бесплатной медицинской помощи за счет средств местногобюджета, страховых взносов и иных поступлений. Конституцией также гарантируетсяобщедоступное, основное общее и среднее профессиональное образование вмуниципальных образовательных учреждениях.
Правовоерегулирование сферы местного самоуправления отнесено к совместному ведению РФ иее субъектов, поэтому перечень вопросов, отнесенных к ее полномочиям местногосамоуправления, может осуществляться законодательством субъектов РФ иконкретизироваться в нормативных правовых актов местного самоуправления[7].
Функционированиеместного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на правовой,территориальной, экономической основах (иногда выделяют и иные основы:демографическую, организационную, финансовую и др.).
3.1 Правовая основа местного самоуправления
Эффективноефункционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнемразвития правовой базы.
Правовая базаместного самоуправления – это система законодательных и иных нормативных актов,на основе которых оно функционирует (Приложение Д).
Правовомурегулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерациипосвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133). На основеконституционных норм можно определить следующие параметры правовогопространства местного самоуправления:
– населениемуниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;
–экономической основой местного самоуправления является муниципальнаясобственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежитнаселению муниципального образования;
– системаместного самоуправления включает институты непосредственной и представительнойдемократии, при этом система осуществления местного самоуправления черезпредставителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иныеорганы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);
– местноесамоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на другихтерриториях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ такихтерриторий
– допускаетсятолько с учетом мнения населения соответствующих территорий;
– органыместного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросовместного значения (управления муниципальной собственностью, формирования,утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов исборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могутнаделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачейнеобходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
– местномусамоуправлению гарантируется право на судебную защиту;
– местномусамоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших врезультате решений, принятых органами государственной власти;
– устанавливаетсязапрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных КонституциейРоссийской Федерации и федеральными законами.
Правовую(нормативную) основу местного самоуправления в России образуют:
· общепризнанныепринципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые всоответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российскойправовой системы. Весьма важное значение в регулировании местногосамоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местногосамоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себяобязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:
· обеспечениеправа и реальной способности органов местного самоуправления регламентироватьзначительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, подсвою ответственность и в интересах местного населения;
· основныеполномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией илизаконом;
· органыместного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полнойсвободой действий для осуществления собственных инициатив;
· осуществлениегосударственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти,наиболее близкие к гражданам;
· предоставляемыеорганам местного самоуправления полномочия должны быть полными иисключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены инымцентральным или региональным органом власти только в пределах, установленныхзаконом и т.д.[8]
– федеральныеКонституционные законы и федеральные законы (Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (сизм. и доп. от 8 декабря 2003 г.); Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и бытьизбранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 2марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»(с изменениями и дополнениями) и др.).
– федеральныенормативные правовые акты подзаконного характера: Указы и РаспоряженияПрезидента РФ; Постановления и Распоряжения Правительства РФ, ведомственныеправовые акты федеральных органов исполнительной власти;
– Конституции(Уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящеевремя специальные законы приняты во всех российских регионах, поскольку всоответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление общих принциповорганизации системы органов государственной власти и местного самоуправлениянаходится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»);
–муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения,принятые на местных референдумах и сходах граждан и др. Муниципальные правовыеакты могут приниматься населением муниципального образования непосредственноорганом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправленияна основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами изаконами субъектов РФ. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всейтерритории муниципального образования; уставы муниципальных образованийподлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.
Особые правазаконодательство закрепило за сходами граждан, проживающих в сельскихнаселенных пунктах и поселках. Если прежде сходы граждан действовали наряду сместными органами власти, то сегодня в небольших городских и сельскихпоселениях собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органовнаселения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют всефункции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы необразуются.
3.2 Территориальная и организационная основа местногосамоуправления
Федеральныйзакон 2003 года №131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принциповтерриториальной организации местного самоуправления. Все муниципальныеобразования (за исключением городов федерального значения) разделяются вправовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальныйрайон, городской округ. При этом важно отделять понятие «поселение» как самоуправляемаятерритория от понятия «населенный пункт». Поселение может состоять и из одного,и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие –«межселенная территория». Система муниципальных образований на территориисубъекта РФ представлена в Приложении Е.
Территориальную основу местного самоуправления составляюттерритории муниципальных образований. В России насчитывается более 150 тыс.населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями, однако врезультате реформы местного самоуправления органы местного самоуправлениямаксимально приближены к населению в целях качественного и своевременногооказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тыс.муниципальных образований, существовавших в 2003 г., в 2006 г. уже было более 24 тыс. муниципальных образований, в том числе более 19 тыс.сельских поселений[9]. Именнотерритория муниципального образования определяет пространственный пределосуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.
Законпредусматривает следующие виды муниципальных образований: городское поселение, сельскоепоселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территориягорода федерального значения.
Границытерриторий муниципальных образований, а также основания для их объединения,разделения, изменения статуса устанавливаются законами субъектов РФ на основеряда принципов. В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ» указаны требования к установлению и изменениюграниц муниципальных образований. Это следующие требования:
1) территориясубъекта РФ разграничивается между поселениями;
2) территориивсех поселений, за исключением территорий городских округов, а такжевозникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территориивходят в состав муниципальных районов;
3) территориюпоселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов,прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционногоприродопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли,земли для развития поселения;
4) в составтерритории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевогоназначения;
5) в составтерритории городского поселения могут входить один город или один поселок, атакже территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной ииной инфраструктуры;
6) в составтерритории сельского поселения могут входить один сельский населенный пункт илипоселок с численностью населения более 1000 человек и (или) объединенные общейтерриторией несколько сельских населенных пунктов с численностью населенияменее 1000 человек каждый;
7) сельскийнаселенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило,входит в состав сельского поселения;
8) статусомсельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностьюнаселения менее 1000 человек;
9) натерриториях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностяхсельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может ненаделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить всостав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих всоответствующем населенном пункте;
10)административным центром муниципального района может считаться город (поселок),имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципальногорайона;
11) границысельского поселения устанавливаются с учетом пешеходной доступности до егоадминистративного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всехнаселенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – сучетом транспортной доступности до его административного центра и обратно втечение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав;
12)территория населенного пункта должна полностью входить в состав территориипоселения;
13)территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
14)территория городского округа не входит в состав территории муниципальногорайона;
15) границымуниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условийдля решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органамиместного самоуправления муниципального района, а также для осуществления навсей территории муниципального района отдельных государственных полномочий,переданных указанным органам федеральными и региональными законами;
16)территория поселения должна полностью входить в состав территориимуниципального района.
3.3 Экономическая основа местного самоуправления
По настоящемуэффективное местное самоуправление должно обладать соответствующейэкономической основой. Экономическую основу местного самоуправления составляютнаходящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов,а также имущественные права муниципальных образований.
Согласно ч. 2ст. 8 Конституции Российской Федерации муниципальная собственность признается изащищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности(частной и государственной). Имущество, которое может находиться всобственности отдельных видов муниципальных образований – поселений,муниципальных районов и округов – несколько различается, что обусловленопредметами ведения соответствующих муниципальных образований. В части 1 ст. 130Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление вРоссийской Федерации обеспечивает самостоятельное владение, пользование ираспоряжение муниципальной собственностью.
Каждоемуниципальное образование имеет собственный бюджет, формируемый за счетразличных источников: средств самообложения граждан; доходов от региональныхналогов и сборов; доходов от федеральных налогов и сборов; дотаций, субвенций,субсидий, иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней; доходов отимущества, находящегося в муниципальной собственности, части прибылимуниципальных предприятий; штрафов; добровольных пожертвований и иныхпоступлений. Финансовые полномочия осуществляются органами местногосамоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налоговогозаконодательства.
Составмуниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами изаконами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 года №131-ФЗ, в составмуниципального имущества входит:
– имущество,предназначенное для решения вопросов местного значения, включая муниципальныеземли и некоторые природные ресурсы;
– имущество,предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельныхгосударственных полномочий;
– имущество,предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местногосамоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий иучреждений.
Заключение
В 2008г.исполнилось десять лет со дня ратификации Российской Федерацией Европейскойхартии местного самоуправления. Большинство исследователей сходятся во мнении,что положения Европейской хартии и Конституции РФ о местном самоуправленииимеют сходное и весьма близкое нормативное содержание. Также распространеномнение об изначальной ошибочности модели местного самоуправления, закрепленной внекоторых положениях Конституции РФ 1993г. Основная проблема заключается в том,что в Конституции РФ отражены принципы общественной теории местногосамоуправления. Для континентальной системы права, к которой относится правоваясистема нашей страны, характерна организация местной власти на основегосударственной теории местного самоуправления. В качестве положений,отражающих общественную теорию местного самоуправления, обычно указываются положенияст.12 Конституции РФ об организационной обособленности органов местногосамоуправления относительно системы органов государственной власти. Отмечаетсятакже невозможность на практике выделения вопросов местного значения, посколькувсе вопросы, решаемые властью, имеют государственное значение.
Федеральныйзакон о реформе местного самоуправления и Федеральный закон о реформе федеративныхотношений, принятые в 2003 г., заложили основу для разграничения прав,обязанностей и ответственности между уровнями публичной власти. Однако спринятием многих отраслевых федеральных законов происходит вторжение вкомпетенцию местного самоуправления либо наделение органов местной властигосударственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществленияфинансовых ресурсов. Введение формального запрета в базовый Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на возможностьдополнения или изменения перечня и содержания вопросов местного значениядругими федеральными законами в силу особенностей конституционнойзаконодательной процедуры в РФ не имеет механизма реализации. Поэтому напрактике реальное действие запрета сведено на нет, поскольку не обеспеченоособой процедурой принятия таких базовых федеральных законов. Во-первых, врядли на практике можно установить исчерпывающий перечень вопросов местногозначения в одном законе. Во-вторых, даже если это удастся сделать в видеобобщающей формулировки, то неизбежно возникает необходимость ее детализации вотраслевом федеральном законе.
Существуютвопросы, решение которых требует участия и региональных, и муниципальныхвластей. Поэтому в течение почти шести лет после принятия Федерального законаот 6 октября 2003г. №131-ФЗ в перечень вопросов местного значения вносилисьмногократные изменения и дополнения. Причем в перечнях вопросов местногозначения разных типов муниципальных образований содержались вопросы, близкие посодержанию. Более того, в федеральные законы были внесены изменения идополнения, согласно которым теперь и органы местного самоуправления любого изтипов муниципальных образований, и органы государственной власти субъектов РФмогут принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные кгосударственным полномочиям в социальной сфере, которая изначальнорассматривалась федеральным законодателем как сфера исключительныхгосударственных обязательств.
Осуществлениепубличной власти органами местного самоуправления связано с таким принципом правовогогосударства, как свободное и автономное функционирование гражданского общества.Местное самоуправление – это институт гражданского общества наряду собщественными объединениями граждан, коммерческими организациями и т.д. Тем неменее, органы местного самоуправления наиболее близко из остальных институтовгражданского общества стоят к государству и его органам, являясь связующимзвеном между гражданским обществом и государством. С другой стороны, органы местногосамоуправления наиболее близко среди других органов публичной власти стоят кнаселению, к гражданскому обществу. Признание местного самоуправлениягосударством есть необходимый признак правового государства и демократическогополитического режима. Отсутствие местного самоуправления свидетельствует обантидемократическом политическом режиме.
Глоссарий№ п/п Новое понятие Содержание 1 2 3 1
Внутригородская территория города федерального значения часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления 2
Глава местного самоуправления (муниципального образования) это выборное должностное лицо, организующее деятельность органа местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования 3
Городское поселение город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления 4
Городской округ городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации 5
Межселенная территория территория, находящаяся вне границ поселений 6
Местный референдум всенародное голосование по наиболее важным вопросам местного самоуправления; решения, принятые референдумом, являются окончательными 7
Местное самоуправление форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций 8
Муниципальный район
несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации 9
Муниципальное образование городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения 10
Представительный орган местного самоуправления это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования 11
Референдум форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба 12
Сельское поселение
один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления
Список использованныхисточников
1. Баглай М.В.Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М.: Норма, 2003.
2. Гессен В.М. Основыконституционного права (издание 2-е) – С-Пб, «Право», 1998.
3. Игнатюк Н.А.,Павлушкин А.В., Муниципальное право – учебное пособие, М.: Юрайт, 2007
4. Кораблев Д.П., Онекоторых практических аспектах наделения органов местного самоуправленияотдельными государственными полномочиями. – Журнал Конституционное и муниципальноеправо. 2009 г. №1.5. Конституция Российской Федерации, принятавсенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.)
6. КозловаЕ.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999.
7. КопысоваС.Г., Глава муниципального образования как индикатор муниципально-правовыхотношений. – Журнал Конституционное и муниципальное право. 2009 г. №4.
8. Костюкова А.Н., Копысова С.Г.Муниципально-правовые отношения. Омск: ОмГУ, 2001.
9. Сборник Законов Российской Федерации. 2003.№40. ст.3822 (с изм. и доп.).
10. Пронина Л.И., «Бюджет», N 9,сентябрь 2007.
11. Системамуниципального управления, под ред. В.Б. Зотова, С-Пб.: Питер, 1998.
12. Федеральный закон от6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации».
Приложение А
/>
Приложение Б
Структура системыместного самоуправления
/>
/>/>/> Выборы/> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> />