Содержание
Введение
1. ПравительствоРоссийской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти
2. Состав ипорядок формирования Правительства Российской Федерации
3. ПолномочияПравительства Российской Федерации
4. Организация деятельностиПравительства Российской Федерации
5. АктыПравительства Российской Федерации
6. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание иприоритеты
Заключение
Литература
Введение
Исполнительная власть посвоей природе весьма мобильна. Ежедневно возникает множество вопросов и проблем,требующих незамедлительного решения. ПравительствоРФ- орган коллегиальный,однако проводить заседания по каждому вопросу практически невозможно.Федеральные министры и иные члены Правительства в первую очередь должныруководить возглавляемыми ими министерствами и иными федеральными органамиисполнительной власти. В связи с этим регулирование процедур в деятельностиПравительстваРФ приобретает первостепенное значение.
Длительное времярегулированию процедурных вопросов деятельности органов исполнительной власти внашей стране на законодательном уровне внимания практически не уделялось. Этоприводило к тому, что сами органы издавали многочисленные подзаконные акты,подчас не только не согласованные между собой, но и противоречащие друг другу,что в конечном итоге снижало эффективность функционирования названных органов,осложняло решение даже самых простых вопросов, приводило к затягиванию временина их рассмотрение, создавало многочисленные коллизии правоприменения. По своейправовой природе процедуры в организации деятельности Правительства являютсяадминистративными. Под административной процедурой следует пониматьустановленный законом и (или) административным регламентом порядокосуществления деятельности органа государственной власти по реализации егонормативно закрепленной компетенции.
Цель данной работы попытатьсявыяснить конституционный статус Правительства РФ.
Задачами работы являются:
— определить состав и порядокформирования Правительства РФ
— разобраться в полномочияхПравительства РФ.
1. Правительство Российской Федерации —высший исполнительный орган государственной власти
СогласноКонституции РФ (ст. 110), исполнительную власть Российской Федерацииосуществляет Правительство. Оно является органом государственной властиРоссийской Федерации, возглавляющим единую систему исполнительной властиРоссийской Федерации. Это определение раскрывает юридическую природуПравительства, отражает его место в системе органов государственной властиРоссийской Федерации и характеризует его деятельность. Как высшийисполнительный орган государственной власти, Правительство РФ осуществляетгосударственное управление.
ПоложениеПравительства как высшего исполнительного органа государственной власти Россииобеспечивается его полномочия ми, закрепленными в Конституции РФ и вФедеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»1.
Как высшийисполнительный орган государственной власти
РоссийскойФедерации, Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнениеКонституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международныхдоговоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за ихисполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушенийзаконодательства Российской Федерации.
ПравительствоРФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных законови нормативных указов Президента РФ.
2. Состав и порядок формирования ПравительстваРоссийской Федерации
В составПравительства РФ входят Председатель Правительства, заместители ПредседателяПравительства и федеральные министры.
ПредседательПравительства Российской Федерации назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Всоответствии с Конституцией (ст. 111) предложение о кандидатуре ПредседателяПравительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления вдолжность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства либов течение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя ПравительстваГосударственной Думой.
ГосударственнаяДума рассматривает представленную Президентом кандидатуру ПредседателяПравительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Послетрехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя ПравительстваГосударственной Думой Президент назначает Председателя Правительства,распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
СогласноКонституции (ст. 113), Председатель Правительства определяет основныенаправления деятельности Правительства и организует его работу.
ПредседательПравительства РФ освобождается от должности Президентом РФ по заявлениюПредседателя Правительства об отставке; в случае невозможности исполненияПредседателем Правительства своих полномочий.
ПрезидентРФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении отдолжности Председателя Правительства в день принятия решения. Освобождение отдолжности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставкуПравительства.
В случаевременного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет одиниз его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределениемобязанностей.
В случаеосвобождения от должности Председателя Правительства Президент вправе доназначения нового Председателя Правительства поручить исполнение обязанностейПредседателя одному из заместителей Председателя на срок до двух месяцев.
Всоответствии с Конституцией РФ (ст. 112) Председатель Правительства РФ непозднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения оструктуре федеральных органов исполнительной власти.
ЗаместителиПредседателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность иосвобождаются от должности Президентом РФ по предложению ПредседателяПравительства РФ. Заместители Председателя Правительства и федеральные министрывправе подавать заявления об отставке.
ПравительствоРФ действует в пределах срока полномочий Президента Российской Федерации ислагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации.Решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжениемПравительства в день вступления в должность Президента РФ. В случае сложенияполномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать досформирования нового Правительства РФ.
Правительствоможет подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом.Президент сам может принять решение об отставке Правительства.
ГосударственнаяДума может выразить недоверие Правительству. После выражения ГосударственнойДумой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставкеПравительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. ЕслиГосударственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недовериеПравительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускаетГосударственную Думу.
ПредседательПравительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверииПравительству. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент втечение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспускеГосударственной Думы и назначении новых выборов.
В случаеотставки Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать досформирования нового Правительства.
ЧленыПравительства РФ не вправе быть членами Совета Федерации, депутатами ГосударственнойДумы, депутатами законодательных (представительных) органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации и депутатами выборных органов местногосамоуправления; занимать другие должности в органах государственной власти,органах местного самоуправления и общественных объединениях; заниматьсяпредпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; заниматьсядругой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и инойтворческой деятельности; быть поверенными или представителями по делам третьихлиц в органах государственной власти; использовать в неслужебных целяхинформацию, средства материально-технического, финансового и информационногообеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; получатьгонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства; получать всвязи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц непредусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иноевознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха; принимать безразрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знакиотличия иностранных государств; выезжать в служебные командировки за пределыРоссии за счет физических и юридических лиц.
3.Полномочия Правительства Российской Федерации
Как высшийорган федеральной исполнительной власти, Правительство Российской Федерацииобладает очень широким кругом полномочий.
ПравительствоРФ в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешнейполитики государства; осуществляет регулирование в социально-экономическойсфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в стране, направляети контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программыи обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему правозаконодательной инициативы.
ПравительствоРФ вправе делегировать осуществление части своих полномочий федеральным органамисполнительной власти, если эти полномочия не отнесены законодательством кисключительным полномочиям Правительства, по соглашению с органамиисполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать имосуществление части своих полномочий или принимать осуществление части ихполномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
В сфереэкономики Правительствоосуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единствоэкономического пространства и свободу экономической деятельности, свободноеперемещение товаров, услуг и финансовых средств в стране; прогнозируетсоциально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программыразвития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственнуюструктурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации,осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и реализуетгосударственную политику в сфере международного экономического, финансового иинвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможеннымделом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров,исполнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики России,обеспечивает функционирование оборонного производства.
В сферебюджета и финансов Правительствообеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежнойполитики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджети обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет обисполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику;обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры порегулированию рынка ценных бумаг; управляет государственным внутренним ивнешним долгом Российской Федерации; осуществляет валютное регулирование ивалютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношенияхРоссийской Федерации с иностранными государствами, разрабатывает и осуществляетмеры по проведению единой политики цен.
Всоциальной сфере Правительствообеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализациюконституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствуетразвитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры пореализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения иликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечиваетпроведение единой государственной миграционной политики; Принимает меры пореализации прав граждан на охрану здоровья, По обеспечениюсанитарно-эпидемиологического благополучия в стране; содействует решениюпроблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализациимолодежной политики; взаимодействует с общественными объединениями ирелигиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитиюфизической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.
В сференауки, культуры, образования Правительство разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержкиразвития науки; обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки,приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственноезначение; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственнойполитики в области образования, определяет основные направления развития исовершенствования общего и профессионального образования, развивает сферубесплатного образования; обеспечивает государственную поддержку культуры исохранение объектов культурного наследия общегосударственного значения икультурного наследия народов России.
В сфереприродопользования и охраны окружающей среды Правительство обеспечиваетпроведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды иобеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации правграждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологическогоблагополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованиюприродных ресурсов, регулированию природопользования и развитиюминерально-сырьевой базы страны; координирует деятельность по предотвращению,уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий икатастроф.
В сфереобеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство участвует в разработкеи реализации государственной политики, направленной на обеспечение безопасностиличности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности,прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, поборьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатываети реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплениюматериально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечениюдеятельности органов судебной власти,
В сфереобороны и государственной безопасности Правительство осуществляет меры пообеспечению обороны и государственной безопасности страны; организует оснащениевооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсамии услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и военных формирований РоссийскойФедерации; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и плановразвития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетнымспециальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц,привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечениюгосударственной безопасности Российской Федерации; принимает меры по охранеГосударственной границы; руководит гражданской обороной.
В сферевнешней политики и международных отношений Правительство осуществляет меры по обеспечению реализациивнешней политики Российской Федерации; обеспечивает представительствоРоссийской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; впределах своих полномочий заключает международные договоры РоссийскойФедерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации помеждународным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участникамиэтих договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы РоссийскойФедерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории;осуществляет регулирование И государственный контроль в сферевнешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического икультурного сотрудничества.
ПравительствуРФ принадлежит право.законодательной инициативы. Законодательную инициативуПравительство осуществляет путем внесения в Государственную Думузаконопроектов. Законопроекты, подготовленные Правительством в порядкереализации права законодательной инициативы, вносятся в Государственную Думу порешению Правительства. Формы участия Правительства в законодательнойдеятельности, а также порядок подготовки и внесения Правительством вГосударственную Думу проектов законов определяются Временным положением озаконопроектной деятельности Правительства РФ, утвержденным постановлениемПравительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г.'
Правительствовправе направлять в Совет Федерации и Государственную Думу свои официальныеотзывы на рассматриваемые Палатами проекты правовых актов и предложения опоправках к Ним. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательномуоглашению при рассмотрении проектов в соответствующих органах ГосударственнойДумы и на заседаниях Совета Федерации.
Правительство,согласно Конституции РФ (ст. 104), дает заключения по законопроектам о введенииили отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов,об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам,предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. ЗаключенияПравительства, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства нарассматриваемые палатами Федерального Собрания законопроекты направляются имписьмами Правительства.
ЧленыПравительства вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания,комитетов и комиссий и быть выслушанными.
Дляпредставления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительствомзаконопроекта назначается официальный представитель Правительства. Для защитыпозиции Правительства по заключениям, предлагаемым им поправкам к официальнымотзывам поручением Председателя Правительства или его заместителя может бытьнаправлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении.Представители Правительства присутствуют на заседаниях палат ФедеральногоСобрания при рассмотрении соответствующих законопроектов и должны бытьвыслушаны.
В случаепостановки депутатами Государственной Думы и членами Федерального Собраниявопросов, касающихся деятельности Правительства, Председателя Правительства,его заместителей или федеральных министров, члены Правительства имеют правополучить необходимые разъяснения о причинах постановки таких вопросов.
ПравительствоРФ в пределах своей компетенции обеспечивает в соответствии с Конституцией РФосуществление полномочий федеральной исполнительной власти на территорииРоссийской федерации, сочетание интересов Федерации и субъектов РоссийскойФедерации в системе исполнительной власти.
ПравительствоРФ руководит работой министерств и иных федеральных органов исполнительнойвласти и контролирует их деятельность. Согласно Указу Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1, в системуфедеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входятминистерства Российской Федерации (федеральные министерства); государственныекомитеты Российской Федерации; федеральные комиссии России; федеральные службыРоссии; российские агентства; федеральные надзоры России; иные федеральныеорганы исполнительной власти.
МинистерствоРоссийской Федерации —федеральный орган исполнительной власти, который проводит государственнуюполитику и осуществляет управление в установленной сфере деятельности, а такжекоординирует в случаях, определенных федеральными законами, указами ПрезидентаРоссийской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, деятельностьв этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерствовозглавляется входящим в состав Правительства Российской Федерации министромРоссийской Федерации (федеральным министром).
Государственныйкомитет Российской Федерации, федеральная комиссия России — федеральные органы исполнительнойвласти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию повопросам, отнесенным к их компетенции, а также функциональное регулирование вопределенной сфере деятельности. Государственный комитет, федеральную комиссиюРоссии возглавляют соответственно председатель государственного комитета,председатель федеральной комиссии.
Федеральнаяслужба России, российское агентство, федеральный надзор России — федеральные органы исполнительнойвласти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные,разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения.Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральнойслужбы России, российское агентство — генеральный директор российскогоагентства, федеральный надзор России — начальник федерального надзора России.
Созданиефедеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидацияосуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
ПрезидентРФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами руководитдеятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросамиобороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращениячрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, Утверждаетпо представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает ихруководителей, а также осуществляет иные полномочия как ВерховныйГлавнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.
ПравительствоРФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами ираспоряжениями Президента РФ координирует деятельность федеральных органовисполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ.
Положенияо федеральных органах исполнительной власти, кроме подведомственных ПрезидентуРФ, утверждаются Правительством.
Предельнаячисленность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата итерриториальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаютсяПравительством РФ.
Федеральныйминистр назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ попредложению Председателя Правительства.
Заместителифедеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти,не являющиеся федеральными министрами, и их заместители, руководители органов иорганизаций при Правительстве, члены коллегий федеральных министерств и иныхфедеральных органов исполнительной власти назначаются на должность иосвобождаются от должности Правительством РФ.
Руководителифедеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ,назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемомпорядке.
ПравительствоРФ может создавать для осуществления своих полномочий свои территориальныеорганы и назначать соответствующих должностных лиц. Оно устанавливает порядоксоздания и деятельности территориальных органов федеральных органовисполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратовв пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
ПравительствоРФ вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательныеорганы, а также органы при Правительстве РФ.
Правительствовправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти илиприостанавливать действие этих актов. Правительство РФ в пределах своихполномочий и для обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и еесубъектов по предметам совместного ведения в сфере исполнительной власти координируетдеятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство всрок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядкепредложения субъектов Российской Федерации по предметам ведения Федерации и попредметам их совместного ведения и сообщает им о результатах рассмотрениявнесенных предложений. Правительство РФ направляет субъектам Федерации проектысвоих решений по предметам совместного ведения. При принятии соответствующихрешений Правительством предложения субъектов Федерации подлежат обязательномурассмотрению.
ПравительствоРФ осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительнойвласти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместномуведению Федерации и ее субъектов, также за деятельностью органов исполнительнойвласти субъектов Федерации.
ПравительствоРФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти праворганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует ихвзаимодействию.
ПравительствоРФ в пределах своей компетенции разрешает споры и устраняет разногласия междуфедеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной властисубъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласийсоздаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.
4.Организация деятельности Правительства Российской Федерации
Порядокдеятельности Правительства Российской Федерации, согласно Конституции (ст.114), определяется Федеральным конституционным законом «О ПравительствеРоссийской Федерации».
ВозглавляетПравительство Российской Федерации его Председатель, который определяетосновные направления деятельности Правительства и организует его работу.Председатель Правительства представляет Правительство внутри страны и запределами территории Российской Федерации; ведет заседания Правительства, обладаяправом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляетПрезиденту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительнойвласти, назначении и освобождении заместителей Председателя Правительства ифедеральных министров, наложении на них дисциплинарных взысканий и об ихпоощрении; распределяет обязанности между заместителями ПредседателяПравительства. Председатель Правительства систематически информирует ПрезидентаРФ о работе Правительства.
ЗаместителиПредседателя Правительства участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, ввыработке и реализации его политики, участвуют в подготовке постановлений ираспоряжений Правительства и обеспечивают их исполнение; координируют всоответствии с распределением обязанностей работу министерств и иныхфедеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют ихдеятельность; предварительно рассматривают предложения и проекты постановленийи распоряжений, внесенные в Правительство.
Федеральныеминистры участвуют справом решающего голоса в заседаниях Правительства; принимают участие вподготовке постановлений и распоряжений Правительства, обеспечивают ихисполнение; принимают участие в выработке и реализации политики Правительства ииздаваемых им постановлений и распоряжений; обладают установленнымизаконодательством полномочиями руководителей соответствующих федеральныхорганов исполнительной власти. Правительство решает вопросы с обязательнымучастием федеральных министров или представителей федеральных министерств, кведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочийфедеральные министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесеннымКонституцией РФ и федеральными законами к компетенции Президента РоссийскойФедерации, подотчетны Президенту.
ПравительствоРоссийской Федерации — орган коллегиальный. Его заседания проводятсясистематически, не реже одного раза в месяц.
Исключительнона заседаниях Правительства принимаются решения о представлении ГосударственнойДуме федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а такжебюджетов государственных внебюджетных фондов; рассматриваются проекты программэкономического и социального развитии, связанных с созданием свободныхэкономических зон; устанавливается номенклатура товаров, в отношении которыхприменяется государственное регулирование цен; устанавливаются объемы выпускагосударственных ценных бумаг; принимаются решения о внесении законопроектов вГосударственную Думу; рассматриваются проекты программ приватизации федеральнойгосударственной собственности; рассматриваются вопросы предоставления дотаций,субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средствфедерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки навозвратной основе, при сроке возврата более двух лет; рассматриваются вопросыприобретения государством акций; рассматриваются вопросы заключения подлежащихратификации международных договоров Российской Федерации; принимаются решения оподписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации; образуется Президиум Правительства РФ; утверждаются положения офедеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальныхорганов федеральных органов исполнительной власти; утверждаются РегламентПравительства РФ и Положение об Аппарате Правительства РФ.
Назаседаниях Правительства Российской Федерации имеет право председательствоватьПрезидент РФ. Члены Правительства участвуют в его заседаниях лично. В случаеневозможности участия в заседании члены Правительства информируют об этомПредседателя Правительства.
Представителипалат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, ВысшегоАрбитражного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры, Счетнойпалаты, Центрального банка, иные лица вправе участвовать в заседанияхПравительства в соответствии с федеральными законами либо в порядке,установленном Правительством РФ.
ПравительствоРоссийской Федерации в своей деятельности руководствуется принципамиверховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральныхзаконов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности,гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
ЗаседанияПравительства носят открытый характер. Однако Правительство может рассматриватьотдельные вопросы и на закрытых заседаниях.
Подготовкаи проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии сРегламентом Правительства1. Материалы к заседанию Правительства, ходих рассмотрения непосредственно на заседании и принятое протокольное решениеотносятся к служебной информации, порядок распространения которойустанавливается Регламентом Правительства Российской Федерации, если иное неопределено федеральными законами.
Правительствоинформирует граждан через средства массовой информации о рассмотренных назаседании Правительства вопросах и о принятых решениях.
Длярешения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению
ЗаседанияПрезидиума Правительства проводятся по мере необходимости. Решения ПрезидиумаПравительства принимаются большинством голосов от общего числа членовПрезидиума и не должны противоречить актам, принятым на заседанияхПравительства.
ПравительствоРФ вправе отменить любое решение Президиума.
ПравительствоРоссийской Федерации для содействия своей работе вправе создаватькоординационные и совещательные органы — комиссии и советы1.Комиссии являются координационными органами. Они образуются для обеспечениясогласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти и решенияопределенных задач. Советы — совещательные органы, их цель — предварительноерассмотрение вопросов и подготовка по ним предложений рекомендательногохарактера.
Попроблемам, имеющим межотраслевое или межтерриториальное (межрегиональное)значение, создаются межведомственные комиссии и советы.
Названныекомиссии и советы не являются органами исполнительной власти.
Расходы насодержание Правительства РФ определяются в федеральном бюджете. В случаенеобходимости могут быть образованы органы и учреждения при Правительстве,финансирование которых осуществляется в пределах ассигнований на содержаниеПравительства.
Дляобеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнениеморганами исполнительной власти решений, принятых Правительством, образуетсяАппарат Правительства РФ. Аппарат Правительства взаимодействует сАдминистрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания.
АппаратПравительства возглавляет Руководитель Аппарата — заместитель ПредседателяПравительства РФ или федеральный министр.
ЗаместителиРуководителя Аппарата Правительства, руководители основных структурныхподразделений Аппарата Правительства назначаются на должность и освобождаютсяот должности Правительством.
Финансированиерасходов на содержание Аппарата Правительства производится в пределах расходовна содержание Правительства Российской Федерации.
Положениеоб Аппарате Правительства утверждается Правительством1.
ПолномочияПравительства Российской Федерации реализуются посредством его актов — постановленийи распоряжений, которые издаются на основании и во исполнение Конституции РФ,федеральных законов и нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции).Правительство РФ обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряженияПравительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.
20. АктыПравительства Российской Федерации
АктыПравительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативногохарактера, издаются в форме распоряжений.
Порядокпринятия актов Правительства устанавливается Правительством РФ в соответствии сКонституцией РФ, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.
СогласноПоложению о подготовке проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ,утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 г.1, проекты актов Правительства вносятся в Правительство его членами, руководителямицентральных органов федеральной исполнительной власти, главами исполнительнойвласти краев, областей, автономных образований, городов Москвы иСанкт-Петербурга. Поступающие в Правительство предложения граждан, организацийи предприятий о принятии решений Правительства направляются дляпредварительного рассмотрения указанным органам исполнительной власти.
Проектыактов Правительства РФ вносятся в Правительство с приложением пояснительнойзаписки, содержащей обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических ииных последствий их реализации. Они подлежат обязательному согласованию сзаинтересованными органами представительной и исполнительной власти,государственными, общественными и другими организациями. Проекты актовПравительства Российской Федерации нормативного характера должны в обязательномпорядке согласовываться с Министерством юстиции РФ.
При внесениив Правительство предложений, требующих принятия закона Российской Федерации илирешения Президента Российской Федерации, одновременно с предложениемпредставляются проекты соответствующих актов и необходимые документы к ним.
Постановленияи распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства РФ.
Порядокопубликования и вступления в силу актов Правительства определяется ПрезидентомРоссийской Федерации. Согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральныхорганов исполнительной власти»1, акты Правительства подлежатобязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных ихположений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, илисведения конфиденциального характера.
АктыПравительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в «Российскойгазете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» втечение 10 дней после дня их подписания. Официальным опубликованием актовПравительства считается публикация их текстов в «Российской газете»или в «Собрании законодательства Российской Федерации». Официальнымиявляются также тексты актов Правительства, распространяемые в машиночитаемомвиде научно-техническим центром правовой информации «Система».
АктыПравительства могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а такжедоведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланыгосударственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам,предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
Контрольза правильностью и своевременностью опубликования актов Правительстваосуществляет Аппарат Правительства.
ПостановленияПравительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющиегосударственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежатофициальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а принеобходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщегосведения через средства массовой информации безотлагательно.
ПостановленияПравительства, затрагивающие права, свободы а обязанности человека игражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иныепостановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самимипостановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления всилу.
РаспоряженияПравительства вступают в силу со дня их подписания.
ПравительствоРоссийской Федерации обязано ежеквартально обеспечивать обобщение практикигосударственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органовисполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека игражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющихмежведомственный характер, и представлять Президенту Российской Федерациисоответствующую информацию, в том числе сведения о нормативных правовых актах,в государственной регистрации которых отказано.
АктыПравительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.
Постановленияи распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ,федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.
ПравительствоРоссийской Федерации вправе принимать обращения, заявления и иные акты, неимеющие правового характера.
6. Законотворческаядеятельность Правительства России: содержание и приоритеты
Проводимая в странеадминистративная реформа, направленная на прекращение избыточногогосударственного регулирования и создание благоприятных условий для реализациисубъектами предпринимательства своих прав и интересов, вышла на важный иответственный этап: определена новая система и структура федеральных органовисполнительной власти. Оптимизирована структура Правительства РоссийскойФедерации, изменено предназначение министерств и иных ведомств. Все это должноотразиться и на роли Правительства Российской Федерации в системеисполнительной власти и в целом в системе государственной власти. Проведениеадминистративной реформы настоятельно требует изменения значительного числадействующих федеральных законов, и именно Правительство России должно сыграть вэтом основную роль.
Участие ПравительстваРоссийской Федерации в законотворчестве является одним из приоритетныхнаправлений деятельности этого органа государственной власти. Это объективновытекает из конституционного статуса Правительства, уполномоченного приосуществлении исполнительной власти решать важнейшие вопросы управлениястраной. Современная роль Правительства России характеризуется тем, что этотгосударственный орган, реализуя конституционные полномочия в законотворческойдеятельности, конкретизирует и воплощает их на практике как самостоятельно, таки совместно с другими субъектами, наделенными такими полномочиями.Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена его положением какоргана, представляющего особую ветвь государственной власти (исполнительнуювласть). Координация его деятельности с другими субъектами законодательнойинициативы обеспечивает всесторонний подход к содержанию законопроектов,соблюдению должной процедуры.
Среди форм участияПравительства России в законотворческом процессе можно выделить стандартную,когда полномочиями совершить то или иное действие обладают несколько субъектов(например, реализация Правительством права законодательной инициативы всоответствии с ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации), а такжеисключительную, когда соответствующие полномочия возложены только на Правительство.Так, в соответствии с ч.3 ст.104 Конституции Правительство дает заключения позаконопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектамиправа законодательной инициативы.
Социально-экономическаянаправленность большинства рассматриваемых палатами Федерального СобранияРоссийской Федерации законопроектов, а также особенностиконституционно-правового статуса Правительства Российской Федерацииобусловливают необходимость принятия мер по обеспечению системности исодержательного единства законотворческого процесса. В настоящее время всезаметней тенденция расширения функций Правительства России в законотворческомпроцессе, усиления его взаимодействия с другими его участниками,совершенствования внутриорганизационной деятельности по участию Правительства взаконотворческом процессе.
Правительство Россиистановится одним из основных участников законотворческой деятельности. Ему,естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении научных основзаконотворчества в Российской Федерации. Эта задача может быть осуществлена какпутем совершенствования собственной законотворческой деятельности, так и путемсоздания условий для совершенствования деятельности иных субъектовзаконотворчества, для теоретической разработки проблем содержания и процедурзаконодательства.
Правовую базу участияПравительства России в законотворческой деятельности составляют прежде всегонормы Конституции Российской Федерации. Положения Конституции предусматриваютне только участие Правительства России в деятельности Федерального Собрания посозданию законов, но и позволяют ему активно воздействовать на законотворческийпроцесс как на «допарламентском» этапе, так и в ходе исполненияпринятых законов, анализа их эффективности с целью возможных последующихкорректировок содержания.
Правительство выступает,кроме того, в качестве составного звена законотворческой деятельности другихсубъектов законодательной инициативы. Конституция Российской Федерации (ч.3ст.104) уполномочила его давать письменные заключения финансово-экономическогохарактера по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от ихуплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательствгосударства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемыеза счет федерального бюджета. Данное полномочие направлено на оказаниесерьезной помощи Федеральному Собранию в «отсечении» законопроектов,не обеспеченных финансовыми средствами.
Однако следует иметь ввиду, что для внесения законопроекта необходим сам факт представлениязаключения Правительства, а не его содержание. Заметим, что в ряде странустановлены более жесткие процедуры рассмотрения законопроектов в финансовойсфере. Так, Конституция Франции (ст.40) предусматривает, что предложения ипоправки, выдвигаемые членами Парламента, не могут быть приняты в том случае,если бы следствием их принятия было либо сокращение средств, либо создание илиувеличение расходов государства.
В ст.75 КонституцииГреции установлено, что законопроекты, влекущие расходы или уменьшающие доходы,не обсуждаются, если они не сопровождаются специальным докладом, указывающимсредства для покрытия дефицита, и если они не подписаны соответствующимминистром и министром финансов.
На парламентских стадияхзаконотворческого процесса Правительство Российской Федерации вправе вносить вГосударственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся нарассмотрении там законопроектам, направлять в палаты Федерального Собранияофициальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах изаконопроектах (ч.6 ст.36 Федерального конституционного закона «ОПравительстве Российской Федерации»). Официальный отзыв является формойвыражения отношения Правительства к конкретному законопроекту. Как правило,официальный отзыв содержит результаты проведения правовой и других егоэкспертиз. В официальном отзыве определяется позиция Правительства России оцелесообразности правового регулирования конкретных общественных отношений науровне федерального закона.
Значительную частьдостаточно большого массива правовых актов, с помощью которых регулируетсязаконотворческий процесс на федеральном уровне, составляют решенияПравительства Российской Федерации. В соответствии со своими полномочиями,закрепленными нормами Конституции и Федерального конституционного закона«О Правительстве Российской Федерации», оно регламентируетсобственную законопроектную деятельность, а также работу по подготовкезаключений, поправок и официальных отзывов на законопроекты, поступившие вПравительство в соответствии с ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации. Всеуказанные вопросы достаточно полно решены в Регламенте и Положении об аппаратеПравительства Российской Федерации.
Правительство Россиисвоими решениями формулирует «идеологию» своей законопроектнойдеятельности. Так, в интересах достижения большей системности взаконотворческом процессе 15 апреля 2000 г. было принято Постановление N 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства РоссийскойФедерации»1, а в августе 2001 г. Постановлением N 576 утвержден документ комплексного характера — «Основные требования к концепции иразработке проектов федеральных законов»
Для более действенногоучастия Правительства Российской Федерации в законотворчестве создаютсяспециальные механизмы. Одним из них является Комиссия по законопроектнойдеятельности, также созданная на основе соответствующего Постановления. Главнойцелью ее создания было обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собранияи совершенствования законопроектной деятельности Правительства.
Разрабатывая Положение оКомиссии по законопроектной деятельности, Правительство учло опыт участиявысшего органа исполнительной власти страны и его Аппарата в законотворческомпроцессе. Основными ее задачами стали: повышение качества законопроектнойработы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти;формирование позиции Правительства по законопроектам, рассматриваемым палатамиФедерального Собрания; обеспечение взаимодействия в этой области с другимисубъектами права законодательной инициативы, а также согласование с ними планови программ законопроектной деятельности; обеспечение участия субъектовФедерации в законопроектной деятельности Правительства России. Думается, что всвязи с большим объемом законопроектной работы целесообразно в рамках Комиссиисоздать секции по основным направлениям государственной и общественной жизни.Эти секции могли бы разрабатывать и готовить к обсуждению соответствующиезаконопроекты.
Большое участие взаконоподготовительной деятельности принимают федеральные органы исполнительнойвласти. Их роль в сфере законотворчества постоянно возрастает, поскольку они,обладая наиболее полной информацией о проблемах государственного управления ипутях их разрешения, способны разрабатывать для Правительства РоссийскойФедерации проекты законов, важность принятия которых диктуется велениемвремени. Федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечиватьразработку, научное обоснование и своевременное
1СЗ РФ. 2000. N 6. Ст.773.
представление вПравительство Российской Федерации предложений по проектам федеральных законов.Необходима дальнейшая активизация деятельности федеральных органовисполнительной власти в палатах парламента по отстаиванию позиций ПравительстваРоссии на всех стадиях рассмотрения таких проектов.
Правительство Россииорганизует исполнение законов, принимаемых парламентом (ст.4 Федеральногоконституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).Известно, что эффективное осуществление законов связано с принятием подзаконныхактов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательствомкомпетенцию Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего временивопрос о реализации законодательства зачастую остается на втором плане. А ведьсам факт принятия федерального закона не является самодостаточным. Именно отего реализации зависит, будет ли достигнут ожидаемый результат. В целяхорганизации более эффективного исполнения федеральных законов ПравительствомРоссийской Федерации было принято Постановление от 11 ноября 2002 г. N 803 «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»1.Однако для полного решения названных выше вопросов необходимы планомернаяработа и согласованные действия парламента и Правительства Российской Федерации- с тем чтобы одновременно с законом готовились проекты подзаконных актов,обеспечивающих его применение.
Конституционный принципразделения властей предполагает не только их самостоятельность и независимость,но и активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системыгосударственной власти. Трудно переоценить значение взаимодействияПравительства Российской Федерации и парламента России в ходе законотворческогопроцесса, тем более что лишь решения, учитывающие интересы всех ветвей власти,могут дать ожидаемый социальный и политический результат.
Усиление ролиПравительства в законодательной деятельности является условием эффективногоосуществления законодательных полномочий Федерального Собрания, что крайневажно для реализации одной из основных задач парламентаризма.
Результаты прошедшихвыборов депутатов Государственной Думы свидетельствуют о все большейструктурированности депутатских объединений этой палаты российского парламента.Следствием таких изменений могут стать более скоординированные законодательныеинициативы парламентариев. В настоящее время круг субъектов правазаконодательной инициативы в России значительно шире, чем в большинстве стран(свыше семисот органов и лиц), что существенно усложняет законотворческийпроцесс. Большое количество таких субъектов, разрабатывающих законопроектызачастую изолированно и без должной координации, делает этот процесс трудноуправляемым. Нельзя не согласиться и с тем, что сокращение числа субъектовзаконодательной инициативы не означает отхода от демократических начал ворганизации законотворческой деятельности. Более того, эффективностьзаконодательного процесса при этом может повыситься1. Более весомойстанет тогда и роль Правительства Российской Федерации в законодательномпроцессе, что позволит значительно ускорить процесс рассмотрения егозаконодательных инициатив по острейшим проблемам социально-экономической идругих сфер жизни общества.
Заслуживает вниманияпозиция ряда ученых, согласно которой в основу законопроектной изаконодательной деятельности положены принципы «рационализированногопарламентаризма», предполагающие активное влияние исполнительной власти назаконодательную как в части разработки проектов законов, так и при ихпрохождении2. Думается, что осуществить эти принципы можно было бызначительно легче, если деятельность членов Правительства, его полномочныхпредставителей в палатах Федерального Собрания дополнить их индивидуальнойработой с руководителями депутатских объединений и отдельными членамипарламента, оказывающими влияние на его работу.
Как представляется,большинство проектов федеральных законов должно исходить от ПравительстваРоссийской Федерации. Практика, фактические отношения сегодня зачастую «опережают»федеральное законодательство. Правительство Российской Федерации, обладаязначительными возможностями, способно отслеживать такие процессы, своевременноготовить изменения в действующее федеральное законодательство, вносить впарламент проекты соответствующих законов и всемерно способствовать ихпринятию.
Необходимо подчеркнутьзначимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством РоссийскойФедерации в парламент, что соответствует реальной роли высшего органаисполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику,основанную на реализации принятых законов. Правительство, все активнееосуществляя свою главную функцию — исполнение законов согласно классическомупринципу разделения властей, добилось существенного прогресса и взаконотворческой деятельности и по праву является сегодня «основнымигроком» на поле законотворческой деятельности.
Анализ законопроектов,внесенных в Государственную Думу первого и второго созывов, показывает, чтобольшинство их исходило не от Правительства России, а от других субъектов правазаконодательной инициативы. Между тем зарубежный опыт подсказывает совсемдругие пропорции: большинство законопроектов исходит именно от высшегоисполнительного органа власти государства. Такая практика, как уже отмечалось,характерна для большинства стран. В одной из работ по зарубежномупарламентаризму приводились такие цифры: в 33-х из 69-ти государствправительства вносят от 90 до 100 процентов законопроектов, еще в 22-х — более50 процентов законопроектов1. В Российской Федерации еще не такдавно картина была совершенно иной. Бесспорными лидерами в законотворчестве в1994-1998 гг. являлись депутаты Государственной Думы, которыми вносилось всреднем около половины всех законодательных инициатив. Правительство Россиивносило в среднем не больше 20 процентов законопроектов1. Конечноже, такое его участие в законодательном процессе нельзя было считатьдостаточным. Отрадно, что в настоящее время эти пропорции изменяются в сторонувсе более активного участия Правительства в законотворческой деятельности.
Правительство Россиипостепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это свидетельствуетне только об усилении его роли, но и о приближении российскогозаконотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает,что результативность прохождения через парламент правительственныхзаконопроектов в большинстве стран является чрезвычайно высокой. Из 60-тигосударств в 42-х парламенты одобряют от 90 до 100 процентов таких законопроектов,в девяти — от 80 до 89 процентов и в четырех — от 70 до 79 процентовзаконопроектов2. Сегодня Российская Федерация не являетсяисключением из этого правила, и активная роль Правительства России в разработкеи представлении вносимых законодательных инициатив сочетается с высокойитоговой результативностью. Последнее объясняется как более высоким уровнемподготовки законодательных инициатив Правительства, в распоряжении которогонаходится аппарат федеральных органов исполнительной власти, так и широкими возможностямивлияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадиюпрезидентского «вето»1.
Так, в период весеннихсессий из числа принятых в целом Государственной Думой федеральных законовПравительством Российской Федерации в 2001 году было внесено 28 процентов, 2002году — 42 процента, в 2003 году — 39 процентов, а в период осенней сессии 2003года — уже 62 процента проектов федеральных законов. Необходимо такжеучитывать, что общая доля участия Правительства России в законодательномпроцессе значительно выше, поскольку ряд проектов федеральных законов,внесенных Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, былразработан Правительством. Кроме того, отдельные проекты федеральных законов,внесенные в Государственную Думу другими субъектами права законодательнойинициативы, также разрабатывались совместно с Правительством РоссийскойФедерации.
Следует отметить, чтопроекты федеральных законов, вносимых Правительством Российской Федерации, восновном носят базовый, определяющий характер для конкретных сфер деятельности,тогда как законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательнойинициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующиефедеральные законы. Например, приняты такие важные для страны федеральные законы,разработанные Правительством России, как Земельный кодекс Российской Федерации,Трудовой кодекс Российской Федерации и многие другие.
В интересах более полногообеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с Федеральным СобраниемПравительство создает свои механизмы влияния на его ход и результаты. Важноеместо в системе таких механизмов занимают представители Правительства в палатахФедерального Собрания. В настоящее время деятельность таких представителейрегулируется Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 94 «О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатахФедерального Собрания Российской
Федерации»1.Для улучшения участия Правительства в законотворческом процессе необходимаболее активная работа его полномочных представителей с федеральными органамиисполнительной власти — не только на этапе сопровождения законопроектов впалатах парламента, но и при формировании планов законопроектной деятельности впериод их исполнения.
ВзаимодействиеПравительства России и Президента Российской Федерации в областизаконотворческой деятельности осуществляется в разнообразных формах. Ряд такихформ существует достаточно продолжительное время и получил правовоезакрепление, другие являются новыми, не оформленными в законодательном порядке.При этом часть из них объективно вытекает из конституционных полномочий главыгосударства, а некоторые предопределяются характером функций Правительства иего полномочиями по реализации задач, которые ставит перед ним ПрезидентРоссийской Федерации.
Прежде всегоПравительство активно участвует в реализации ежегодных посланий ПрезидентаРоссии парламенту в той их части, где дается оценка положения дел в сфереформирования законодательной базы деятельности государства и формируются задачина будущее, стоящие перед субъектами законотворчества. В научной литературесправедливо отмечается, что послания главы государства парламенту России имеютсложную правовую природу. С одной стороны, делается вывод об обязательномхарактере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а сдругой стороны, подчеркивается, что послания не являются нормативными актами,не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либообразом ограничивать его правотворческую деятельность1. В посланияхПрезидент нередко дает оценку законотворческой деятельности, осуществляемойфедеральными органами государственной власти, и высказывает свое видениевозможных путей ее совершенствования.
В ряде случаев ПрезидентРоссийской Федерации использовал свои послания парламенту для формулированиязаконодательных инициатив, которые справедливо можно считать приоритетными впрограмме законопроектных работ. Вполне понятно, что прежде всего они во многомопределяют содержание законотворческой деятельности Правительства России.
Тесное взаимодействиемежду Правительством Российской Федерации и Президентом России осуществляется входе реализации главой государства принадлежащего ему права законодательнойинициативы. Во-первых, такое взаимодействие реализуется в любом случае, когдаПрезидент вносит в Государственную Думу законопроекты, указанные в ч.3 ст.104Конституции Российской Федерации. Во-вторых, когда он, выступая сзаконодательной инициативой, особенно по тем вопросам, которые сформулированы впосланиях Федеральному Собранию, ставит перед Правительством России вполнеопределенные задачи. В ряде случаев, как показывает практика, такие задачиоблекаются в форму поручений о разработке проектов конкретных правовых актов иих «сопровождении» в период рассмотрения парламентом РоссийскойФедерации. В других случаях Президент России своими решениями косвеннообязывает Правительство принимать развернутые (комплексные) планызаконопроектных работ, вовлекая в этот процесс не только многие федеральныеорганы исполнительной власти, но и органы исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации.
Представляется, чтодальнейшая оптимизация взаимоотношений Правительства Российской Федерации иПрезидента России возможна путем более четкого разграничения полномочийуказанных органов в законотворческом процессе. Однако такое разграничение недолжно препятствовать их более тесному взаимодействию в этом процессе, вчастности согласованию планов законопроектной деятельности Правительства сПрезидентом РФ.
Заметим, что роль органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации в законодательномпроцессе зачастую незначительна из-за недостаточности необходимой нормативнойбазы. Ее совершенствование должно быть направлено на активизацию взаимодействияПравительства России и органов власти субъектов Федерации в законотворческомпроцессе, что позволит более полно сочетать интересы Российской Федерации и еесубъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единстваправового пространства в России. Процесс такого взаимодействия должен бытьдвухсторонним и включать в себя, с одной стороны, поддержку ПравительствомРоссии согласованных законодательных инициатив органов государственной властисубъектов Федерации, а с другой — поддержку органами государственной властисубъектов Федерации законодательных инициатив Правительства России, в частностичерез своих представителей в Совете Федерации. В этих целях органыгосударственной власти субъектов Федерации должны максимально привлекаться кучастию в разработке планов и программ законопроектной деятельностиПравительства России.
Активизация исовершенствование взаимодействия Правительства России и органов государственнойвласти субъектов Федерации в законотворческом процессе позволит более полно игармонично сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующемзаконодательстве, а также способствовать обеспечению единства правовогопространства. При этом необходимо определить последствия рассмотрения субъектамиРоссийской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместноговедения, направляемых им Правительством Российской Федерации на стадииподготовки.
Исследование правовойрегламентации роли Правительства Российской Федерации в законотворчестве позволяетутверждать, что сегодняшнее состояние законодательного регулирования отношенийПравительства Российской Федерации с парламентом России, Президентом РоссийскойФедерации и органами государственной власти субъектов Федерации в областизаконотворческой деятельности в целом является удовлетворительным. Вместе с темможно сделать вывод о том, что регламентация форм и методов участияПравительства России в законотворческой деятельности нуждается в дальнейшемсовершенствовании.
Расширение сферзаконотворчества и определяемая этим необходимость совершенствованиянормативного регулирования законотворческого процесса, в том числе с участиемПравительства Российской Федерации, настоятельно требуют нормативногозакрепления наиболее оправдавших себя форм и методов деятельности Правительствав этом направлении.
В настоящее времясуществует два варианта активизации взаимодействия Правительства РоссийскойФедерации и иных органов, участвующих в федеральном законодательном процессе.Первым из таких вариантов является совершенствование норм регламентов и иныхактов данных органов. Вторым вариантом является принятие соответствующихфедеральных законов, регламентирующих федеральный законотворческий процесс. Вкачестве примера можно привести рассматриваемый Государственной ДумойРоссийской Федерации проект федерального закона «О порядке принятияфедеральных конституционных законов и федеральных законов РоссийскойФедерации». Положения проекта содержат общеобязательные правила поведениявсех участников законотворческого процесса. При этом первый из рассмотренныхвариантов представляется нам более предпочтительным. Следует учитывать, чтомногие вопросы участия Правительства в федеральном законотворческом процессепока не являются до конца устоявшимися, поскольку находятся на пути своегостановления. Это, например, новые, сложившиеся и оправдавшие себя в последниегоды формы взаимодействия, такие как организация встреч главы государства ируководителей высших органов государственной власти страны, практика проведения«круглых столов» с участием указанных лиц и руководителей депутатскихобъединений. В целом же, рассматривая данный вопрос, следует отметить, чтонельзя исключать, что хорошо действующие вчера и сегодня правила могутсущественно затормозить законодательный процесс в будущем, поскольку уже небудут отвечать новым реалиям. В случае, если такие правила установленыфедеральным законом, их изменение потребует значительного количества времени инемалых усилий. Поэтому более предпочтительным представляется вариант совершенствованиянорм регламентов и иных актов органов, участвующих в федеральномзаконодательном процессе (в частности, речь идет о Регламенте ПравительстваРоссийской Федерации; о развитии норм, касающихся основных организационных формэтой работы, взаимодействия Правительства России с органами исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации и др.).
Более детальная правоваярегламентация роли в законотворчестве как Правительства Российской Федерации,так и других органов государственной власти будет способствовать развитиюроссийского законодательства, повышению качества законотворческой деятельностив целом. В этом случае Правительство Российской Федерации и иные органы властибудут иметь в своих руках достаточно прочный правовой инструментарий дляразрешения возникающих в ходе законотворческого процесса коллизий.
Заключение
ПрезидентРФ в своихПосланиях Федеральному СобраниюРФ неоднократно отмечал, что следуетсформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданиноми государством за счет совершенствования административных и судебныхмеханизмов. Однако если реализация права на обращение за защитой в судурегулирована соответствующим отраслевым процессуальным законодательством, товопрос с так называемой «административной» жалобой, обращениями изаявлениями граждан и организаций до настоящего времени не решен. В ПосланииПрезидентаРФ Федеральному СобраниюРФ 2005г. также подчеркивается, что«сама власть: обязана открывать все новые возможности для укрепления встране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самимсебе в способности жить по демократическим законам- это значит не уважать себя,своих сограждан, это значит не понимать прошлого и не видеть будущего».
Поток обращений граждан вразличные инстанции отражает, с одной стороны, их социальную активность,доверие к политическим институтам государства, а с другой- определенныенегативные явления, несовершенство организации рассмотрения обращений, пробелыв действующем законодательстве. Необходимо учитывать, что обращения гражданявляются и существенным источником информации, необходимой для принятия решенийпо вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурногостроительства.
Таким образом, обращенияграждан- немаловажный институт гражданского общества, отражающий своеобразныйдиалог между гражданином и государством. Вместе с тем право на обращение можнорассматривать и как один из действенных способов устранения возможных нарушенийзаконности, средство предотвращения правонарушений.
Особую актуальностьотношения, связанные с реализацией права граждан на обращение, приобретают вусловиях изменения форм собственности, появления не известных ранеезаконодательству субъектов хозяйственной деятельности. Именно сейчас гражданестраны нуждаются во всемерном совершенствовании процедурных механизмов защитысвоих прав и охраняемых законом интересов, в выработке новой системывзаимоотношений с представителями различных ветвей власти посредствомдемократически установленного процессуального порядка обращения к публичнойвласти.
Литература
1. Конституция РФ Российская газета25 декабря 1993.
2. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»от 31 декабря 1999 г
3. Баглай М. В.Конституционное право Российской Федерации.- М.: Издательская группа ИНФРА •М—НОРМА, 2004.
4. Коваленко А.И.Основы конституционного права РФ.- М.: ИНФРА • М—НОРМА,2003.
5. Ковешников Е.М.Конституционное право РФ. Курс лекций. –М.: Норма-ИНФРА,2002.
6. Козлова Е.И.,Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд. перераб. и доп. -М.: Юристъ2004.
7. Конституционноезаконодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С.124.
8. Конституционноеправо зарубежных стран.- М.: Новый Юрист,2003.
9. Лaфитcкий В.И.Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранныхгосударств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д. А. Ковачев.М., 1999.
10. Стрекозов В.Г. Конституционное право России. М.: Новый Юрист, 2002.
11. Политология.Словарь-справочник. — М.: Новый Юрист, 2004
12. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ.ред. В.Д. Карповича. — М.: Юрайт-М: Новая правовая культура, 2003.
13. Постатейный комментарий кКонституции Российской Федерации / Под общ. ред. Окунькова Л.А. — М.: ИздательствоБЕК, 2004.
14. Хабриева Т.Я.,Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитиефедерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 12.