Дипломнаяработа
Историягосударственного управления в России: опыт и проблемы
Содержание
Введение
Глава 1. Развитиегосударственного управления в Киевской и Московской Руси (IX-XVII вв.)
1.1 Система управления вДревней Руси
1.2 ЦентрализацияРуси и становление самодержавной власти
Глава 2.Система государственного управления в Российской империи (XVIII – нач. XX вв.)
2.1 РеформыПетра I и Екатерины II
2.2 Государственноеуправление в Российской империи в годы ее
Расцвета
2.3 Государственноеуправление в России в начале XX в.:
от монархии креспублике
Глава 3.Государственное управление в период существования советского государства(1917-1991гг.)
3.1 Возникновениеи утверждение советской системы управления
3.2Реорганизация государственного управления в условиях государственно-партийногосоциализма (1930-1985гг.)
3.3 Крушение советской государственности
Заключение
Списокиспользованных источников
Введение
Начало XXI в. характеризуется активным процессом становления новойроссийской государственности, адекватным современному уровню развития обществацивилизованных институтов государственного управления.
Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя машинасоветского государственного управления разрушена, а институты новогодемократического государственного управления и местного самоуправления, институтыгражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия ещетолько создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис,охватывающий власть и управление, экономику и социальную сферу, политику имораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферыжизни.
Построение демократического государства невозможно на пустомместе, следует учитывать многовековой опыт нашего государства и не допускатьстарых ошибок, а это возможно только при детальном изучении историигосударственного управления России.
В современных условиях поиска путей повышения эффективности работыорганов государственного управления и местного самоуправления целесообразноучитывать позитивные и негативные уроки многолетнего опыта развития государственногоуправления в России. В этих целях в 2000г. Госкомвуз РФ утвердил обязательнуюучебную дисциплину «История государственного управления в России» дляспециальности «Государственное и муниципальное управление»[1, с.5], что такжеподчеркивает важность и актуальность данной темы.
Начиная рассмотрение в историческом аспектетакого сложного социального института, каким является государственноеуправление, прежде всего необходимо определить теоретическое содержание рядапонятий.
Управление — это целенаправленное воздействиеуправляющей системы на управляемую. Система — это упорядоченное множество элементов,взаимосвязанных и образующих некоторое целостное единство. Без свойствасистемности государственное управление не может состояться. В нем задействованомножество государственных органов и общественных структур, большое числодолжностных лиц и иных служащих, миллионы людей. При этом принципиально, чтосистемой может быть названо только такое целое, которое не сводимо к простойсовокупности его частей. Целое за счет взаимодействия его элементов приобретаетновые свойства, отсутствующие у его исходных составных элементов.[2, с. 17]
Основу системы государственного управления составляют четыреэлемента: власть, управление территория, экономическая система.
Власть определяет порядок и характер осуществленияфункций управления государством, структуру взаимодействия между ключевымиполитическими институтами.
Управление выражает комплекс правительственных акций, направленных нарегулирование текущих социально-экономических и политических процессов.
Территория оказывает особое влияние, как на самусистему государственного управления, так и на характер экономической политикигосударства.
Экономическая система государстваспособствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизньюстраны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненноважных сфер производства и распределения продукции.[3, с. 32-33]
Итак, государственное управление — система политических, правовыхи экономических методов управления и регулирования, применяемая государственнымаппаратом для оптимизации общественной деятельности людей на определеннойтерритории.[2, с. 28]. Субъектом государственного управления являетсягосударственный орган.
Структура системы государственного управления — сложный институт.Основными ее элементами являются органы, осуществляющие государственноеуправление и нормативно правовая подсистема.[4, с.31]
Таким образом, государственный аппарат – это система органов,практически осуществляющих государственную власть и функции государства. Вузком смысле – совокупность исполнительных органов власти, выполняющихповседневную работу управления государством. При таком подходе законодательнаявласть представляет собой совокупность полномочий по изданию закона.[4, с.32]
Такая научная концепция определила цель данной работы. Целью настоящей дипломной работы является выявлениезакономерностей возникновения, развития и функционирования институтовгосударственного управления в России на различных исторических этапах.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие частныезадачи:
1. определить особенности управления в КиевскойРуси и проблемы в управлении во время феодальной раздробленности;
2. рассмотреть процесс централизации Руси иустановление самодержавной власти;
3. охарактеризовать государственное управлениеРоссийской империи начиная с реформ Петра I и заканчивая кризисомвласти в начале XXв;
4. рассмотреть институты государственной властиСоветского государства и причины крушения Советской государственности;
Вопросы современного периода выходят за пределы темы исследованияв силу специфики, важности и сложности и заслуживают отдельного исследования.
Объектом исследования является историческое развитие государственного управленияРоссийского государства. Предметом же исследования являются закономерности ипроблемы создания, функционирования и развития государственных органов наразличных исторических этапах.
В литературе вопросы, рассматриваемые в даннойработе, довольно широко освещены в работах заслуженных ученых, таких как ЩепетевВ. И.[5], Игнатов В.Г.[1], ПихоиР.Г.[6] и ряда других авторов подробно раскрывших историю государственногоуправления в России. Однако данные авторы в своих работах не ставили цельюизучение правовой подсистемы – совокупности нормативно-правовых документов, наосновании которых существуют государственное управление. Многочисленные статьитакже не раскрывают данного аспекта[7]. Исключением является работа ИсаеваИ.А.[8], но издана она достаточно давно и небольшим тиражом. Данные фактызатрудняют работу над темой, но вместе с тем повышают интерес к ней, а такжеповышают значимость памятников отечественного права.
Методологической основой дипломного исследованияявляется теория познания и системный комплексный подход как ее конкретноепроявление. При всем многообразии существующих методов в основном былииспользованы историко-хронологический и сравнительно-правовой методы.
Структура работы определена ее целью и задачами и состоит извведения, трех глав, каждая из которых делится на параграфы: первая на двапараграфа, вторая и третья на три, заключения и списка использованных источников.
1. Развитие государственного управления вКиевской и Московской Руси (IX-XVII вв.)
1.1 Система управления в Древней Руси
Образование государственности у восточных славянсовпало и было обусловлено разложением родоплеменных, кровнородственныхотношений. Они заменялись территориально-политическими военными объединениями.
Самые первые восточно-славянские объединения в«Повести временных лет»[9] племенами не именуются, хотя в современных переводахтермин «племя» нередко фигурирует. Следует считать, что в летописи речь идет нео племенах, а о союзах племен. Они представляли объединенияпредгосударственного порядка, вероятно союзы близкородственных племен. Этисоюзы, занимавшие определенную территорию, имели переходные к политическомуобъединению раннеклассового общества черты.
В IX в. у восточных славян возникает и укрепляется классовоеобщество и появляется государство. В 882 г., судя по «Повести временныхлет»[9], произошло объединение двух главных политических центров восточныхславян — южного с Киевом и северного с Новгородом. Этот процесс вызывал ивызывает у историков ожесточенные споры, ставшие основой возникновения, покрайней мере, двух теорий: норманнской и антинорманской. Первая из нихприписывает создание Русского государства скандинавским викингам, которыхславяне называли варягами. Согласно же второй, варяжский конунг Рюрик (РерикЮтландский — историческое имя) в 862 г. стал правителем Новгорода. Причем речьв летописи идет не о создании государственности, а о призвании варягов на уже существующийстол.[10, c.33]
В IX в. формируется система эксплуатациисвободного населения дружиной киевских князей путем взимания дани (полюдья)…Это ежегодный объезд киевским князем своих владений для сбора натуральной дани сцелью распределения ее среди дружины и дальнейшего сбыта собранных ценностей вВизантию и Хазарию. В X в. возникает, а затем укрепляется домениальное(вотчинное) землевладение князей и части дружины — бояр. Рост крупноговотчинного землевладения сопровождался одновременным процессом превращенияранее свободных крестьян — общинников — в феодальнозависимое население.
Созданная в конце IX в. Киевская Русь быласвоеобразным государственным и политическим объединением; даже в середине X в.,как уже указывалось, Древнерусское государство находилось в процессестановления и не имело ни сформировавшейся княжеской династии, ни столицы, ничеткой системы управления. Выделение Рюриковичей из массы князей и получениеими права на киевский престол имело характер длительного процесса. Решающимиего факторами были становление новой системы управления и формированиеполитической и военной опоры династии — боярства. В IX — середине X в. Собственнорусская земля была непосредственно подчинена киевскому князю, в остальныхславянских землях в большинстве сохранились местные князья. Древнерусскоегосударство, скорее всего, представляло своеобразную федерацию полностьюзависимых и полунезависимых княжеств, если быть более точным тополитико-родовую[11, с.23].
Верховным органом власти в русских земляхявлялось вече. В сельской местности оно было основным органом управленияобщиной, в каждом крупном городе для обсуждения наиболее важных вопросов созывалосьсвое вече. Право участвовать и голосовать имели мужчины — главы хозяйств исемей, допускались к участию в нем и неженатые, живущие отдельно. Инициаторомсозыва веча могли быть князь или группа горожан. Руководил вечем посадник, вэкстремальных случаях митрополит или епископ.
Вече избирало князя, который подписывал ряд(договор) с ним, что было обычной практикой для всех русских земель. Вечевыбирало также посадников и тысяцких (командующих городским ополчением), высшихцерковных иерархов. Вопросы войны и мира решались только вечем, посколькуоснову вооруженных сил составляли не княжеские дружины, а народное ополчение,которое подчинялось лишь вечу. Вече решало важнейшие финансовые вопросы: сборсредств на ведение войн, расходование общественных средств, распределениеземельного фонда и др. Оно было высшим судебным и законодательным органом.[12,с.30]
Вплоть до конца X в. дружинный слой раннефеодального обществаотличался определенной «внутрисословной демократией» и князь еще не былполновластным монархом. Главной его обязанностью по отношению к дружине былораспределение дани. Постепенно князь не только стал предводителем дружины инародного ополчения, отвечая за все вопросы обороны, но и возглавил правосудие,законодательствующую и исполнительную власть. В Киевской Руси признавалсяродовой принцип наследования — от брата к брату или от дяди к племяннику, но скаждым новым поколением все сложнее было устанавливать генеалогическоестаршинство, что чрезвычайно запутывало ситуацию.
Вторым лицом в государстве после великого князя вX в. был воевода, возглавляющий ополчение со всех подвластных Киеву земель. ВXI в. функции воеводы переходят к тысяцкому.
Важнейшим органом управления был совет при князе,с XI в. получивший название Боярской думы. В IX-XI вв. — это совещаниекнязей с дружинниками (княжими мужами, думцами) и старцами градскими (земскимибоярами, потомками местной родоплеменной знати). После принятия христианства внего входят представители духовенства — митрополит, епископы, архимандриты.Состав Боярской думы был неопределенным, впрочем, как и ее компетенция. Думафункционировала в двух составах: заседание узкого круга приближенных ирасширенного. В деятельности узкого состава принимали участие наиболееприближенные к князю бояре численностью от трех до пяти человек, среди которыхбыли тысяцкий и митрополит.
Для обсуждения важнейших государственных делсозывалось расширенное заседание думы. В него входили бояре, старцы градские,представители торговой верхушки и органов самоуправления. В компетенции Боярскойдумы были вопросы законодательства, внешней политики, внутреннегогосударственного устройства, религии и др. В определенных случаях думавыступала в качестве верховного суда, рассматривая уголовные и политическиепреступления высшей знати. Иногда князь заключал особые соглашения с думой(выборы князя вечем, изменение обычного принципа престолонаследия).[12, с.32]
При княгине Ольге создается новая системаадминистративного деления — погосты. В целях укрепления своей власти и полнойликвидации автономии местных княжеств, складывающаяся династия назначалапосадниками в погосты своих представителей. В XI—XII вв. «посадника» заменил«наместник. По мере развития государства меняется егоадминистративно-территориальное деление: вместо погостов появляются земли воглаве с наместниками, земля делится на волости во главе с волостелями. Основнымпринципом функционирования этой системы было кормление — материальноеобеспечение аппарата управления за счет местного населения, на что уходилатреть собираемых средств.[1, с.29]
Центром управления стал княжеский дворец исоответственно двор боярина-вотчинника. Дворцовое управление делилось на наряды— отдельные отрасли управления хозяйством. Наиболее важные наряды возглавлялитиуны — конюший, огнищный, сельский, ратайный, седельничий. Тиуны сталиосновными административными представителями князя на местах, в частности, вгородах им поручалось судопроизводство. Главным управляющим дворцом был тиундворский, к которому перешли функции казначея (главы финансовой администрации)…Из числа дружинников и слуг дворских князь назначал судебных чиновников:вирников (занимающихся делами об убийствах), емцев (занимающихся арестомподозреваемых), данников (сборщиков поземельных податей), мытников (сборщиковторговых пошлин, собирающих таможенные сборы), пятенщиков (взимающих пошлину запродажу лошадей), биричей, метельников (мелких должностных лиц).[6, с.15]
Армия Древнерусского государства состояла из двухглавных частей: дружины князя и бояр и ополчения городского и сельского. Дружинасостояла из профессиональных хорошо вооруженных и обученных воинов, вначалепехотинцев, а с конца X в. всадников. Городское ополчение было наиболеемобильным и собиралось для отражения внезапных набегов кочевников.
В 988 г. Русь принимает православное христианствов качестве государственной религии. С 1037 г. была учреждена русскаямитрополия, которая подчинялась константинопольскому патриарху. Главой Русскойправославной церкви был митрополит Киевский. Вся территория государства быларазделена на епархии во главе с епископами, назначаемыми митрополитом.Духовенство делилось на черное (монашество, принявшее постриг) и белое(приходское).[1, с. 35]
В XI в. появляется, а в XII в. становитсяпостоянным и легитимным новый орган управления — снема, съезд всех удельныхкнязей Киевского государства. На съездах обсуждались вопросы общерусскогохарактера: войны и мира, престолонаследия, передела земель, вассалитета. Однакоони были единичными и безрезультатными.
Наместники — удельные князья, все болееусиливаясь в военном и экономическом отношении, в XI в. уже не уступаливеликому киевскому князю. Апогеем процесса обособления удельных княжеств былзнаменитый съезд князей рода Рюриковичей в Любече, навечно закрепивший закаждым удельным князем его вотчину.
На рубеже XI—ХП вв. Древнерусское государствовходят в период раздробленности. Процесс дезинтеграции был вызван мощнымдействием ряда предпосылок. Во-первых, это господство натурального хозяйства.Во-вторых, рост вотчинной собственности и укрепление системы иммунитетов, впервую очередь удельных княжеств. В-третьих, усиление региональных корпорацийвоенно-служилой знати, получающей часть доходов от сбора налогов и податей и нежелающей расставаться с собираемыми средствами. В-четвертых, ликвидация внешнейвоенной опасности. Превалирующей чертой развития любого этноса является егосамосохранение. После разгрома Владимиром Мономахом половецких орд степь непредставляла собой прямой угрозы существованию Русского государства. Итог незаставил себя ждать.[8, с.6]
Киевская Русь распалась на 12-15 крупных феодальных княжеств,получивших название земель. Однако полного обособления княжеств не произошло.Все князья были из дома Рюриковичей, а родственные связи бесспорно сплачивалирегиональные центры, к тому же киевский князь номинально оставался главойгосударства. Общими были язык, религия, культура, экономически княжества неотгородились друг от друга. Регулярно проходили снемы всех русских князей,которые разрешали спорные вопросы.
Управление феодальных княжеств являлось почтиполной копией дворцово-вотчинной системы периода единого Киевского государства.Но некоторые княжества имели ряд отличительных особенностей.
Своеобразие Ростово-Суздальского (позднее —Владимиро-Суздальского) княжества заключалось в том, что здесь сложиласьисключительно сильная княжеская власть. Не случайно позднее этот регион сталколыбелью русского самодержавия. Этому способствовали соответствующиепредпосылки. В отличие от других регионов, фактически вся его территория сталакняжеским доменом. Владимирские князья раздавали земли в условное (поместное)владение служилому дворянству из младшей дружины. Опора на дворян и горожанрезко усиливала социальную базу власти князей. Скудость почв и суровостьклимата обусловливали низкую урожайность, а потому решение фискальных проблембыло возможно при сильной военно-административной власти великих князей.Дворцово-вотчинная система управления Владимиро-Суздальского княжествафактически ничем не отличалась от таковой в Киевском государстве.[1, с.32]
Иная ситуация сложилась в Галицко-Волынскомкняжестве. Княжеская власть в этом регионе появилась сравнительно поздно, приразвитых феодальных отношениях, поэтому землевладельцы-бояре из старойродоплеменной и новой знати обладали исключительной экономической и военной мощью,что ослабляло великокняжескую власть.[1, с.33]
Наиболее своеобразно развивалась Северно-Западная Русь, где былирасположены Новгородская и Псковская земли. Особенность Новгородской землиопределилась в начале складывания Древнерусского государства. В X-XI вв. здесь произошлаконсолидация новгородской знати в корпорацию, обособившуюся от княжескойдружинной организации.
Социальной основой этой политической системы былибояре — представители богатейших купцов и ростовщиков, вероятно, часть боярстваотносилась к крупнейшим землевладельцам. Есть и иная точка прения: бояре —лица, входившие в совет господ. Следующую группу составляли житьи люди, стоящиемежду боярством и купечеством. В более поздний период этим термином называлигорожан, имеющих крупные дворы в Новгороде. Гости (купцы) — объединенные вкорпорации (сотни), дети боярские — потомки бояр, потерявшие большую частьбогатств, превратившиеся в землевладельцев, составляющих основу новгородскогоополчения. Все остальное городское свободное население называлось меньшимилюдьми — мелкие торговцы, ремесленники, наймиты (поденщики, грузчики).[13,с.215]
Высшим органом власти в республике было вече. СогласноНовгородской судной грамоте (1385 г.)[14] оно было носителем абсолютной власти.Вече решало вопросы войны и мира, выбирало должностных лиц, приглашало князей,утверждало законы, рассматривало вопросы внутренней жизни, судопроизводства. С1136 г. в Новгороде формально установился политический строй в виде боярскойреспублики. У веча были своя канцелярия — ларь, собственная печать,ответственный за делопроизводство — вечевой дьяк. Формально в собрании моглипринять участие все свободные мужчины — домохозяева города и пригородов.
В полном составе городское вече никогда несобиралось. Вначале веча проходили в улицах, избиравших уличанских старост,затем в концах, избиравших кончанских старост, в пригородах. Выбранные на этихсобраниях представители вместе с господой (советом господ), лучшими людьми(наиболее богатая часть знати) принимали высшие решения, обязательные длянизших вечевых собраний. Подобная практика не могла не сопровождатьсяострейшими коллизиями, когда боярская верхушка навязывала свое мнение населениюгорода… Вел собрание с высокой трибуны — посадник, оглашавший повестку дня ируководивший выступлениями. Решение оформлялось вечевым дьяком и хранилось ввечевой избе.[10, с.38]
Действительной, реальной властью в Новгороде,обладал совет господ. Главная задача совета — подготовка проектов решений веча;фактически именно он определял внутреннюю и внешнюю политику государства, хотяюридически господа не обладала особыми полномочиями. Возглавлял господуархиепископ, совет насчитывал 300-350 чел., заседания традиционно проходили водворе архиепископа. В состав совета входили все должностные лица, почетныепосадники (т. е. занимавшие этот пост и затем переизбранные), кончанскиестаросты, заместители князя и некоторые бояре.
В 1136 г. впервые новгородское вече выбралопосадника, являющегося высшим должностным лицом государства. Посадник избиралсяна неустановленное время из новгородских бояр и мог переизбираться. Посадниксозывал вече и руководил его работой, исполнял его решения, ему подчинялась всягородская администрация. Он отвечал за внешние сношения города, вместе с княземосуществлял судебные функции.[13, с.201]
Помощником посадника был тысяцкий, возглавлявшийгородское ополчение. Кроме того, он отвечал за сбор налогов, контролировалторговлю и торговый суд, следил за правильностью использования мер и весов,поддерживал правопорядок. Посадник и тысяцкий управляли городом с помощьюцелого штата чиновнишв: приставов, биричей, Подвойских, половников, изветников.Они выполняли разнообразные административные и судебные функции: объявлялирешения веча, вызывали в суд, производили обыски, фиксировали преступления и т.п. [12, с.36]
Особое место в административной структуреНовгорода занимал князь, которого призывало на престол вече. С 1196 г.привилегия новгородцев избирать себе князя была признана снемой русских князейпри условии, что князья будут отбираться только из членов дома Рюрика. С каждымпретендентом, вступающим на княжеский престол, подписывался особый договор.Главные пункты подобных договоров следующие: во-первых, лишение праваприобретать земельные владения в государстве; во-вторых, запрещение вмешиватьсяв процесс избрания должностных лиц; в-третьих, увольнение должностных лицтолько с согласия веча или по решению суда; в-четвертых, признание веча высшимсудебным органом. Прежде всего князь был военачальником, организатором походов,но его дружина составляла малую часть новгородского войска, имеете с посадникомкнязь осуществлял судебные функции.[15, с.206]
В 1478 г. в итоге многолетней борьбы великийкнязь Иван III ликвидировал независимость Новгорода и превратил его в частьМосковского княжества.
Основной проблемой государственного управления вданный период являлось дублирование управления, то есть формируется два центрауправления дворец и удельное управление. Не существует централизованных органовуправления. Это приводит к обособлению и усилению удельных князей ивпоследствии к феодальной раздробленности. Но период феодальной раздробленностиявлялся закономерным в истории нашего государства. Указанный этап наряду сотрицательными моментами имел и ряд плюсов. Он позволил сблизить уровни экономического,социального, политического развития различных регионов, что было необходимо дляпоследующего их объединения на более высокой ступени развития.
1.2 Централизация Руси и становление самодержавной власти
После нашествия монголо-татар процесс дробленияземель усилился, возникли десятки новых княжеств. Одно из таких княжеств –Московское взяло на себя роль «собирателя» русских земель
Вхождение в состав Монгольского государствастабилизировало систему государственного управления нашей страны. Попытка включитьРусь в единую систему государственного управления Монгольской империи инасадить в ней собственную администрацию была неудачной, и Русь оказалась висключительном положении среди других земель. Русский великий князь считалсявассальным данником хана Золотой Орды, при этом он получил полное правораспоряжаться в своих владениях. Ослабление могущества Монгольской империипривело к росту самостоятельности владимирских великих князей.
Золотая Орда значительно повлияла на становлениесистемы управления Московского государства. Это влияние сказалось наустановлении деспотической власти царей, системе и порядке налогообложения,формировании ямской (почтовой) службы, организации вооруженных сил, созданиисистемы контроля за жизнью общества и т. д.
Татаро-монгольское иго приводит к постепенномуотказу от «лествичной» модели управления, которая была распространена на Русисо времен Ярослава I Мудрого (1019-1054). Она заключалась в том, чтовеликокняжеский стол занимал старший в роду князь, а все остальные князья —последующие по важности столы. Для самой Золотой Орды была характернанаследственная передача власти в роду Чингиса, поэтому и великокняжеские ярлыкисо временем начинают получать в нарушение древнерусских традиций сыновья князя,установившего с Ордой наиболее тесные взаимоотношения. Нарушается традиционныйпорядок наследования и закладываются предпосылки для возникновения системы наследованияпо праву старшего сына. В 1327 г. происходит закрепление великокняжескогоярлыка за московскими князьями, что означает существенное ограничение«лествичного» права.[5, с.101-102].
При Иване Калите происходит становлениеудельно-вотчинной структуры, по-новому организовавшей систему управленияземлями, подвластными московским князьям. Основой удельно-вотчинной системыстало право каждого из Калитичей на удел в составе Московского государства,являющегося коллективной собственностью семьи. Из состава удела член княжескойсемьи мог выделять вотчины во владение служилым людям, продолжая считатьсяхозяином этих земель. Вотчинники становились «арендаторами» княжеских земель.Москва становится экономическим, политическим и религиозным центром Руси (чемуспособствует переезд туда митрополита), и это усиливает ее претензии на рольобъединителя русских земель. Формирование сильного боярства, способного вернослужить собственному правителю, оказалось возможным именно потому, что главнойопорой власти стали не родичи, но «милостники», связывающие все свои карьерныеперспективы с процветанием князя и его княжества. Создание такой общественнойпрослойки — главный организационный успех Москвы в династической войне периодазавершения феодальной раздробленности.[12,c.45-46]
Формирование модели централизованногосамодержавного управления в Московской Руси связано с периодами правления ИванаIII (1462-1505) и Василия III (1505-1533), которыесоздали систему управления, сосредоточившую в руках великого князя практическинеограниченную власть. В Московском княжестве князь становится главой административнойи судебной власти. При великом князе существовала Боярская дума, в которуювходили наиболее могущественные феодалы. [12, с.47]
Великие князья московские взяли курс наупразднение удельной системы на всей территории Руси. По мере присоединения кМосковскому княжеству других владений удельные порядки там упразднялись, а вкачестве правителей садились великокняжеские воеводы, которым удел отдавался вкормление. Вотчинное владение начинает преобладать над удельными. Удельныекнязья и бояре утрачивают свою независимость перед князем и становятся егоподданными.
Территориальные приобретения этого времени —Ярославское княжество (1463), Ростовское княжество (1474), Новгородская земля(1478), Тверское княжество (1485), Вятская земля (1489), Псковская земля(1510), Смоленск (1514), Рязанское княжество (1521). Система кормлениядостигает наивысшей точки развития; местные управители кормятся за счетнаселения и взимают с него пошлины, но не получают жалованья, что служитпричиной злоупотреблений. Кормленщики являются высшей судебной, административной,полицейской и военной властью на местах.[1, с.57]
В центре существовало два ведомства: казна идворец. Дворец ведал личными землями великого князя, казна была хранилищемденег и государственным архивом (своеобразной канцелярией). Дворцовое хозяйстводелилось на пути (части), ведавшие отдельными областями деятельности:сокольничий (княжеская птичья охота), конюший (конюхи, лошади и луга), ловчий,чашничий, стольничий и т. д.[5, с.111]
Изменяется содержание статуса «боярин». Теперьтак называют не крупных землевладельцев, а высшее управленческое звеноМосковского княжества, ближайшее окружение князя. Примерно в это же время титулглавы Московской Руси начинает включать в себя все удельные титулы, некогдадававшие самостоятельность от центральной власти, что означает окончательноезавершение удельного периода.[1, с.58]
Складывание русского централизованногогосударства, как уже отмечалось, имело ярко выраженную специфику. Доминирующимфактором в этом процессе был внешнеполитический — получение и укреплениенезависимости, противостояние Золотой Орде. внутренние,социально-экономические, были недостаточно зрелыми, что в конечном счетепривело к изменению типа феодального развития страны.
Социальное и правовое положение различныхкатегорий русского общества к концу XV в. принципиальных изменений непретерпело. В Судебнике 1497 г. появляются два новых положения: разрешениеперехода крестьян от одного владельца к другому только в Юрьев день и появлениекабального холопства — вида личной ненаследственной зависимости, оформлявшейсяв виде договора.[16]
Вечевые собрания в XIV — первой половине XV в. вМосковском княжестве имели иную социальную и политическую окраску — это быливечевые сходки непривилегированного населения в экстремальных ситуациях: такимбыло вече в Москве 1382 г. в отсутствие Дмитрия Донского и 1445 г. — вотсутствие Василия II. К концу XV в. некогда важный орган управления — вече —навсегда исчезает.[17, с.40]
Превалирующей тенденцией развития Московскогогосударства являлось усиление авторитарной власти великих князей и перерастаниеее в самодержавную монархию. Начиная с Ивана Калиты они именуются великимикнязьями всея Руси. Иван III (1462-1505) получил титул великого государя.
Усиливается значение постоянно действующейБоярской думы. Состав, права и компетенция думы не были четко определенызаконом, по Судебнику 1497 г.[16] ее приговоры (решения) получили силу закона.В начале XV в. численный состав думы составлял 10-15 чел., в конце века — 18-20чел. В составе думы были бояре (10-12 чел.), окольничие (5-6 чел.). В думувходили введенные дьяки (позже они стали называться думными). Основу думысоставляли большие, позже — введенные бояре, представители высшего слоя бояр,имеющие в кормлении города и волости, выполняющие наиболее важные поручения князя.
В XV в. центральный государственный аппарат ещене сложился, но функционировали два высших органа: Государев двор (Дворец) иКазна, впоследствии — Казенный двор. В это время завершается объединение двороврусских княжеств с двором великих князей московских. В ведении главы двора —дворского — находились все слуги князя: оружничий, ловчий, кравчий, стряпчий,рында, ясельничий и др. Двор контролировал великокняжеские земли, занималсятяжбами о земельной собственности. Для сбора разного рода податей существовалряд чиновников — данщики, боровщики, бельщики, ямщики, бобровники, закосники,бортники и др.
Казна была не только главным финансовымхранилищем, но и государственным архивом и внешнеполитическим ведомством.Казначей — глава казны — выполнял и некоторые другие общегосударственныезадачи: ведал ямскими, поместными, холопьими делами. Впервые в 1450 г.упоминается казенный дьяк, в 1467 г. — казенный подьячий — должностные лица,ведущие делопроизводство этого органа. На Казенном дворе находился печатник —хранитель большой государственной печати.
В конце XV в. возникает приказная система. Приказв то время — нерегулярное поручение боярам или дьякам. Эти должностные лицареализовывали поставленные перед ними задачи без вспомогательного аппарата. Сусложнением задач им в помощь давались подьячие, собранные в избе (канцелярии).Процесс образования изб растянулся на несколько десятилетий. Аппарат приказовбыл небольшим: в середине XV в. он насчитывал 50 чел., к концу века — 200 чел.
В административном отношении Русское государстводелилось на уезды — города с принадлежащими им землями. Затем уезды сталиподразделяться на станы и волости. Наместники назначались великим князем изчисла крупных феодалов. Должностные лица ведали всем управлением на местах, атакже финансами и судопроизводством и служилыми людьми в городах. Они былиобязаны содержать свой аппарат, имели свои военные отряды для поддержаниявнутреннего порядка. Административный аппарат состоял из тиунов, судей,доводчиков (лиц, осуществлявших вызов в суд) и праведчиков (судебныхисполнителей).
Все местное управление базировалось на системесодержания, получившей название кормления, т. е. содержалось за счет населения.
Наряду с кормлением в конце XV в. завершается оформление второговажнейшего принципа функционирования системы управления — местничества.Многочисленное боярство, съехавшееся в Москву, упорядочивается при помощиспециальных списков родословия; устанавливается порядок их старшинства, всоответствии с которым они занимают должности на службе у великого князя. Наосновании местничества формируется управленческий аппарат. Позже утверждениеэтого принципа потребовало создания специальных родословных — родословныхстолбцов, чтобы легитимно определять иерархическое место каждого служилогочеловека.[13, с.215]
Судопроизводство по Судебнику 1497 г. былоразграничено на суд светский и церковный. Высшей судебной инстанцией былгосударь, его указы являлись важнейшим источником законотворчества. Важнейшиеуголовные и политические процессы рассматривались Боярской думой. Судебныеорганы были двух типов: государственные и вотчинные. На местах судиликормленщики: наместники и волостели. [16]
В январе 1547 г. великий государь Иван IVофициально венчался на царство и принял титул царя. Царь обладал всеми высшимиполномочиями государственной власти: законодательной, судебной, исполнительной,военной.
Царь являлся наместником Бога на земле. Онвступал в свои права через особый обряд, обладал особыми знаками власти, егоособа была священна. С принятием нового титула происходит переход отвассалитета к подданству
Важнейшим государственным органом управленияпо-прежнему являлась Боярская дума. При Иване Грозном в ее составе резкоуменьшается число бояр и возрастает «худородная» часть думы: 10 бояр, 1окольничий, 1 кравчий, 1 казначей и 8 думных дворян (бывшие дети боярские). Кконцу века общая численность думы достигла 30 чел. Новым элементом в составедумы были думные дьяки, что было связано и с усложнением рассматриваемыхпроблем, и с усилением делопроизводства.
В особо важных случаях в состав думы входил Освященныйсобор — митрополит с епископами, что определялось необходимостью решенияпроблем, находившихся на стыке государственных и церковных интересов.
Вел думу царь, но его присутствие было необязательно. Без егоучастия решение могло быть окончательным либо им утверждалось. По крайней мере,два типа решений нуждались в обязательном утверждении царя: местнические дела инаказания за тяжкие преступления.
При всем обширном круге вопросов, рассматриваемыхдумой, главным стало законотворчество. В Судебнике 1550 г. указывалось, что всеновые законы нуждаются в утверждении Боярской думой. Каждый новый закон имелследующую преамбулу: «Царь указал, а бояре приговорили».[18]
Со дня коронации Ивана IV из думы выделяетсякомната, или ближняя дума, получившая название «избранная рада». В ее составвходили князь А. Курбский (давший ей название), князь Д. Курлятев, митрополитМакарий, священник Сильвестр и др. Возглавлял раду А. Адашев — главаЧелобитного приказа, фактический координатор правительственной деятельности.Избранная рада явилась творцом всех крупнейших реформ Ивана IV.
Наряду с Боярской думой, представительным органомфеодальной аристократии и администрации в XVI в. является Земский собор, важнейшийинститут сословно-представительной монархии. В XVI в. земские соборы созывалисьчетыре раза. Собор созывался по решению царя, в грамотах определялись егочисленность и социальный состав. Не возбранялась посылка большего количествапредставителей, посылка меньшего числа была нарушением. Присутствовали в полномсоставе Боярская дума, руководители приказов, Освященный собор, руководствопосадского населения. Выборными были 40 дворян и 33 представителя городскогонаселения, но и они присылались на собор по должности или чину — перед намируководители всех звеньев управления.
На общем собрании участников собора царь илипатриарх зачитывал документ, в котором излагались обсуждаемые вопросы. Соборделился на статьи (сословные категории), члены которых после обсужденияподавали письменное мнение. Боярская дума суммировала мнения, царь утверждалсоборный приговор. Собор заседал до тех пор, пока не заканчивал обсуждениевопросов. Судебник 1550 г. не определял легитимности подобных решений, нопоскольку последней процедурой было соборное крестоцелование, это означалообязательство исполнять соборный приговор, что имело юридическое значение.[19,с.101-102]
Окончательно сложилась система приказов. Теперьприказы функционировали как органы центрального государственного управления ссамостоятельными структурными подразделениями и многочисленным административнымаппаратом. К концу XVI в. приказное управление охватило все сферыгосударственного и царского управления.
Все приказы можно условно разделить на три типа:
1) общегосударственные отраслевые; (поместный,разрядный, стрелецкий, пушкарский, оружейный, посольский, ямской, челобитный,разбойный, большого прихода и др.)
2) территориальные; (Владимирский, Галицкий,Московский, Димитровский, Костромской, Новгородский, Казанский и др. В ихкомпетенцию входили сбор налогов, управление и судопроизводство в отношениислужилых людей.)
3) дворцовые; (большого дворца, ловчий,постельничий, хлебный, кормовой, житный, конюшенный и др)
Приказом руководил боярин или окольничий,помощниками были стольники. Решением царя назначались в приказы, выполняли иныепоручения дворяне. Делопроизводством занимались дьяки и подьячие.
Обязанности приказов не были четкорегламентированы, судебная власть не была отделена от административной. Жалобына решения приказов направлялись в Челобитный приказ, наиболее важные из нихрассматривались Боярской думой и царем. По особому решению царя дела отдельныхприказов подвергались ревизиям, но это происходило в исключительных случаях.[20,с.7]
Расширение системы управления способствовалорегламентации служебной иерархии служилых людей. В XVI в. существовали тригруппы чинов: 1) чины думные — бояре, окольничие, думные дворяне, думные дьяки;2) чины служилые московские — стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы;3) чины городовые (уездные) — дворяне выборные, дети боярские дворовые и детибоярские городовые.
Временные кардинальные изменения в системууправления внесла опричнина. Страна была поделена на две части с особымуправлением. Собственно в опричнину вошли до 20 городов с уездами, отдельныеволости, несколько подмосковных слобод, несколько улиц в самой Москве.Верховная власть принадлежала царю, который опирался на особый двор с особымибоярами, дворецким, казначеем и т. д. Функционировала опричная дума,руководившая опричными приказами и опричным войском. Все земли, не вошедшие в составопричнины, назывались земщиной. Во главе земщины стоял царевич СимеонБекбулатович, при нем Боярская дума, старый московский (земский) двор, приказы,войска. Ничего кроме раскола аппарата управления и роста расходов эта реформане дала.
В XVI в. система кормлений стала вызывать все больше нареканий состороны как населения, так и центральной власти. Коррупция и взяточничествопроцветали повсеместно. Уже в Судебнике 1497 г. осуждались и карались посулы (взятки),особенно посулы должностным лицам.[16] В Судебнике 1550 г. была определенагруппа должностных преступлений и преступлений против порядка управления исуда: уже известные посулы, вынесение заведомо неправильного решения иказнокрадство.[18] Получила распространение практика, когда после окончаниякормления все потерпевшие от произвола могли обратиться в суд, причем бывшийкормленщик уже выступал как простой гражданский ответчик, и очень часто бывшиеправители были вынуждены оплачивать не только судебные иски, но и судебныепошлины. Однако все эти меры были малодейственны.[13, с.224]
Для повышения эффективности управления в1539-1541 гг. началось проведение губной реформы. С 1555 г. губные органы быливведены повсеместно. Губа — территориальная единица, в пределах которойдействовала юрисдикция губного старосты. В первой половине XVI в. губа восновном совпадала с волостью, иногда с отдельным посадом или селом. К концувека губа большей частью охватывала территорию уезда, а иногда и нескольких.Губное правление вводилось на основании пожалованной губной грамоты, котораяпредоставляла жителям данной территории право преследовать и судить преступников.В ведение губных органов передавались лихие дела (наиболее тяжкиепреступления): разбой, душегубство (убийство), особые виды татьбы (воровства),поджог, тем самым резко уменьшалась компетенция кормленщиков. Возглавлялиданные судебно-полицейские органы губные старосты, избиравшиеся на уездномсъезде служилых людей из числа дворян и детей боярских. Их помощниками былигубные целовальники, которых выбирало тягловое население, посадское и земское.Население волостей, станов, посадов и сел в помощь старостам выбирало сотских,пятидесятских и десятских, обязанных поддерживать правопорядок на своихучастках.
Все судопроизводство велось в губной избе,которая находилась в уездном городе. Население было обязано обеспечить избувсем необходимым. Губной дьяк вел делопроизводство, эта должность была такжевыборной. Губные дьяки и целовальники допускались к работе только послепринесения присяги в Разбойном приказе, причем и дьяк, и целовальник неотвечали за действия губного старосты. Губные органы создавались и в церковныхземлях.
Успешная реализация губной реформы предопределилаполную ликвидацию системы кормлений. В 1551 г. была предпринята первая попыткаполного упразднения кормленщиков, в 1552 г. Боярская дума поддержала эту идею.В 1555 г. был издан указ о ликвидации кормлений и повсеместном введенииземского самоуправления.
Земская реформа проводилась в основном на территории проживания черносошных идворцовых крестьян и посадского населения. Нового территориального деления непроизошло, земские органы создавались в прежних территориальных единицах —стан, волость, город, слобода. В каждой территориальной единице земский староста.В помощь старостам избирали целовальников, окладчиков, верных голов. Главнымиобязанностями земских старост были судопроизводство, раскладка и сбор податей.В судопроизводство их входили гражданские и незначительные уголовные дела. Натерриториях, где не было губных старост, лихие дела также находились в веденииземских старост. [13, c. 230]
Делопроизводство велось в земской избе, имзанимался выборный земский дьяк. Земский староста выбирался на неопределенныйсрок, за свою службу он получал право землевладения. Губная и земская реформызавершили процесс создания системы сословно-представительных органов. Ноединого законодательства, обобщающего права и регламентирующего обязанности иподчиненность губных и земских органов, так и не было создано.[21, с.205]
Получила дальнейшее развитие и система городскогоуправления. Бывшие городчики в XVI в. стали называться городовыми приказчиками.Приказчики назначались царем из числа военно-служилого дворянства, до 1535 г.подчинялись Разрядному приказу.
В первой половине XVI в. городовой приказчикисполнял обязанности современного военного коменданта города: занималсяукреплением города, контролировал ямское и мостовое дело (дороги и мосты),состояние арсенала и т. п. К концу века функции городовых приказчиков значительнорасширились: им был поручен надзор за раскладкой и сбором прямых и косвенныхналогов, за состоянием царского земельного фонда в городах, они принималиучастие в судопроизводстве.
В XVI в. в России сложилась система центральных и местных органовгосударственного управления, которая позволяла в целом успешно решать задачи всферах административной, военной, судебной и финансовой.
После смерти Ивана IV в стране наступает кризисгосударственности. Реформа управления страной не была завершена: царь успелсоздать множество организационных структур новой власти, предельно ослабиввласть старую, но новым институтам управления не хватало системности. Особонегативную роль сыграло то, что династия Рюриковичей пресеклась на сынеГрозного Федоре Ивановиче (1584-1587) и власть в стране перешла к царскомушурину Борису Годунову (1587-I605), избранному Земским собором. Лишенный должногоавторитета в глазах населения, Годунов столкнулся с сопротивлением боярства,расстройством аппарата управления, нуждавшегося в сильном правителе, и неприятиемего народом. На Руси начинается Смута. Восстановление государственного единстваи независимости Руси было связано с избранием Земским собором нового царя иновой правящей Династии в его лице. Михаил Федорович Романов (1613-1645) сталкомпромиссной фигурой, способной примирить все противостоящие лагеря, так кикпредставители каждого из них могли надеяться при нем на выдвижение.
При первых Романовых постепенно восстанавливаетсясистема государственного управления, существовавшая до Смуты. В началеправления Романовых новая власть опиралась на земские соборы, которые заседалипрактически непрерывно (1613-1615, 1616-1619, 1620-1622). Высшийпредставительный орган страны занимался формированием законодательства,изысканием средств в казну, церковными и иностранными делами. При АлексееМихайловиче роль земских соборов значительно упала, и после 1653 г. они уже несозывались. Снизилось и влияние Боярской думы. В ее состав было введено многолиц небоярского происхождения, что сделало ее подконтрольной царю. Со временемона перестает быть регулярно действующим органом и собирается редко. Ее местозанимает подконтрольная ближняя дума. Так происходит постепенный отказ отсословно-представительского характера русской монархии, на который быливынуждены согласиться Романовы при воцарении, и возобновляется прерванноеСмутой движение к абсолютизму. Монарх приобретает право издавать законы, чторанее было прерогативой соборов и думы. Уничтожается местничество, происходитреформа православной церкви, вызвавшая религиозный раскол. Конфликт духовной исветской власти в борьбе за гегемонию завершается поражением патриарха,государство начинает захватывать контроль над церковью.[12, с.66-67]
Складывание русского централизованногогосударства имело ярко выраженную специфику. Доминирующим фактором в этомпроцессе был внешнеполитический — получение и укрепление независимости,внутренние, социально-экономические, были недостаточно зрелыми, что, в конечномсчете, привело к изменению типа феодального развития страны. Великие князьямосковские взяли курс на упразднение удельной системы на всей территории Руси…Вотчинное владение начинает преобладать над удельными. Удельные князья и бояреутрачивают свою независимость перед князем и становятся его подданными. Созданиетакой общественной прослойки — главный организационный успех Москвы вдинастической войне периода завершения феодальной раздробленности.Превалирующей тенденцией развития Московского государства являлось усилениеавторитарной власти великих князей и перерастание ее в самодержавную монархию.В XVI в. в России сложилась система центральных и местных органовгосударственного управления — приказов, которая позволяла в целом успешнорешать задачи в сферах административной, военной, судебной и финансовой.Появился сословно-представительный орган – Земский собор. Но это было неотступление в сторону сословно-представительной монархии, а этап становлениясамодержавной власти. Проводится земская, губная и городская реформы, отмененыкормления что систематизирует и укрепляет государственность, но смерть Ивана IV не позволила до концапровести преобразования и страна была ввергнута в пучину Смуты.
2. Система государственного управления в Российской империи (XVIII – нач. XX вв.)
2.1 Реформы:от Петра I до Екатерины II
С середины XVII века сословно-представительнаямонархия в Русском государстве начинает постепенно трансформироваться вабсолютную монархию. Абсолютизм не был специфичен только для России — в разноевремя этот период прошли и страны Западной Европы. Главной особенностьюформирования абсолютизма в России было то, что оно проходило на основе усиленияфеодальной системы
Правление Петра I (1682-1725), которыйпервоначально царствовал вместе с братом Иваном V (1682-1696), ознаменовалособой коренную ломку старой системы государственного управления на Руси.
Завершение процесса оформления абсолютизма вРоссии изменило статус монарха. В октябре 1721 г. после успешного окончанияСеверной войны (1700-1721) Сенат и Святейший Синод присваивают Петру I титул«Император, Великий и Отец Отечества».[23, с.157]
Правовой статус абсолютного монарха-самодержцабыл определен еще до провозглашения империи, в Артикуле воинском (1715 г.) Втолковании к ст. 20 артикула отмечалось следующее: «Его Величество естьсамовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать недолжен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианскийгосударь по своей воле и благомнению управлять».[24]
Появление новых правовых норм самодержавияспособствовало изменению порядка престолонаследия. До Петра I трон передавалсяпо закону — от отца к старшему сыну. 5 февраля 1722 г. император утвердил правоназначать себе преемника, тем самым воля монарха во всех сферах государственнойи общественной жизни стала единственным источником закона — все указыиздавались либо самим самодержцем, либо от его имени. Все государственныеучреждения были обязаны исполнять решения монарха, его присутствие в любомместе и в любое время прекращало действия и изменяло субординацию любой властнойструктуры — высшие полномочия переходили к нему. Монарху подчинялась всясистема судебной власти — его решения отменяли любые другие, он утверждалприговоры и имел право помилования, его воля была главным источникомсудопроизводства. Царь был верховным главнокомандующим вооруженными силамиРоссии, с 1721 г. стал юридическим главой Русской православной церкви.
Защита интересов монарха получила развитие вАртикуле воинском, где политические преступления составляли содержание ст. 3,16, 17. На первое место среди них было поставлено любое выступление противжизни, здоровья, чести государя. Подробно говорилось об измене. Специальная ст.17 была посвящена такому преступлению, как возмущение и бунт против царя. Занее политические преступления была установлена смертная казнь.[24]
Центральные органы управления, такие как Боярскаядума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделализначительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем всеважнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превратилась в периодически созываемоесовещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим задеятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местногоуправления.[8, c.38]
В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшиетрансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципеместничества, окончательно исчез.
Усиление абсолютизма выразилось в создании в 1697 г. Преображенскогоприказа, который первоначально являлся личной канцелярией царя. С 1702 г.основной функцией приказа стало расследование государственных преступлений, потерминологии того времени — дела по первым двум пунктам: измена и преступленияпротив здоровья царя. В 1718 г. в Петербурге была создана Тайная канцелярия, имеющаяфункции, аналогичные функциям Преображенского приказа, и подчиняющаяся Ф. Ю.Ромодановскому. С 1725 г. приказ был переименован в Преображенскую канцелярию,в 1729 г. упразднен.
Частые и длительные отлучки царя вызывалинеобходимость создания органа для оперативного решения самых разнообразныхтекущих проблем. 22 февраля 1711 г. был образован Правительствующий Сенат[12,с.85] — вначале временный орган, замещающий царя во время отъездов. Указами от2 и 5 марта 1711 г.[25] Сенат был преобразован в постоянно действующий высшийгосударственный орган управления.
По указу 1722 г. «О должности Сената» в егосостав вошли все президенты коллегий, однако скоро стала ясна ошибочностьподобного решения. С 1722 г. в состав Сената могли входить только высшиесановники. Организационно структура Сената состояла из присутствия — общегособрания всех членов и канцелярии, осуществляющей делопроизводство, во главе собер-секретарем. Все решения выносились присутствием только единогласно, вслучае несогласия с решением любого сенатора оно было недействительным. В такомварианте сенатор был обязан письменно объяснить причину своего отказаподдержать проект. Компетенция Сената была фактически неограниченна: судебные,финансовые, военные, административные, внешнеполитические и иные функции,включая чрезвычайные события (бунты, эпидемии и т. д.).[26]
В январе 1722 г. учреждается должностьгенерал-прокурора. В его функции входили общий контроль за деятельностьюСената, включая законодательную сферу, руководство канцелярией, доведение досената воли императора. Анализируя права генерал-прокурора, закрепленные«Должностью» от 27 апреля 1722 г., приходится отметить, что они не столькоконтролировал Сенат, сколько руководил им. Его ближайшим помощником былобер-прокурор[27]
В феврале 1722 г. при Сенате назначаетсягерольдмейстер. Еще при создании Сената был ликвидирован Разрядный приказ, аего функции перешли к разрядному столу, который вел списки служилого сословия,проводил смотры, учитывал уклоняющихся от службы и т. п. Теперь все это находилосьв ведении герольдмейстерской конторы. В 1722 г. была учреждена должностьгенерал-рекетмейстера. месте со штатом чиновников, подчиненных ему(рекетмейстерская контора), он курировал прохождение делопроизводства вколлегиях и правильность судопроизводства. Рекетмейстер принимал жалобы нарешения коллегий, в случае нарушения законности дело доказывалось императору,после его визы — Сенату для окончательного приговора. В отдельных случаяхрекетмейстер имел право обращаться к императору, а при затягивании решенияважных дел — непосредственно в Сенат.
С 1722 г. с упразднением Ревизион-коллегии Сенат началосуществлять и финансовый контроль посредством созданной при немревизион-конторы.[8, с.42]
В итоге Сенат стал не только и не столько органом управления,сколько высшим контрольным органом системы управления России.
Связь между губерниями и Сенатом осуществлялиспециальные комиссары, по два от каждой губернии, назначавшиеся губернаторами.Комиссары следили за реализацией указов Сената, собирали необходимые сведения ит. п. С созданием коллегий именно они стали связующим звеном между Сенатом игуберниями.
При Петре I завершилось многовековоепротивостояние церковной и государственной власти. В январе 1721 г. утвердил Духовныйрегламент[28], который провозглашал необходимость коллегиального, вместоединоличного, управления церковью. В феврале 1721 г. был торжественно открыт СвятейшийВсероссийский Правительствующий Синод — орган управления церковью, высшейвластью над которым обладал монарх. Для постоянного государственного контроля в1722 г. была учреждена должность обер-прокурора Синода, который согласноинструкции должен присутствовать на заседаниях Синода. В ведении Синоданаходились вопросы веры, богослужения, религиозной нравственности, толкованияцерковных канонов, борьбы с ересями, управление епархиями, открытие новыхприходов, избрание и представление монарху кандидатов в архиереи, духовноесудопроизводство и т. п.[1, с.119]
После всех реорганизаций начала XVIII в.приказная система с отсутствием четкой регламентации деятельности,параллелизмом в работе, запущенным делопроизводством, взяточничеством иказнокрадством находилась в кризисном состоянии.
Многолетняя подготовительная работа привела креформе 1717-1720 гг., в ходе которой было упразднено большинство приказов исоздана система коллегий. Указ 12 декабря 1718 г. перечисляет их в следующемпорядке: 1) Чужестранных дел, 2) Камер-, 3) Юстиции, 4) Ревизион-, 5) Воинская,6) Адмиралтейская, 7) Коммерц-, 8) Берг- и Мануфактур-, 9) Штатс-контор-коллегия.В 1721 г. была ( издана Вотчинная коллегия, в 1722 г. — Малороссийская, в 1721г. — Духовная коллегия — Синод. По статусу Иностранная, Военная иАдмиралтейская коллегии были равны Сенату, все остальные подчинялись ему.[29,с.136]
Организационное устройство, регламентациядеятельности и делопроизводство в коллегиях определялись изданным 28 февраля1720 г. Генеральным регламентом. На основе Генерального регламента были изданыспециальные для разных коллегий регламенты; не было создано регламентов Юстиц-и Вотчинной коллегий.[30]
Коллегия состояла из присутствия и канцелярии.Обычно присутствие насчитывало 11 членов: президент, вице-президент, 4советника, 4 асессора плюс советник или ассесор-иностранец; в главнейшихколлегиях иностранец назначался вице-президентом. Президент назначалсяимператором, вице-президент и члены — Сенатом с последующим утверждениемимператором. Контроль за деятельностью коллегии осуществляли прокурор ифискалы. Во главе канцелярии был секретарь. Штат канцелярии состоял изактуариуса, регистрировавшего всю поступавшую документацию, регистратора,записывавшего краткое содержание поступивших документов в особые журналы,нотариуса, составлявшего протоколы заседаний присутствия. Решения принималисьбольшинством голосов, если голоса делились поровну, то силу получала та часть,которую поддержал президент. Дела, которые коллегия не могла решить,передавались в Сенат. Коллегия могла опротестовать решение Сената, приповторном указе Сената обязана была его.[29, с.140]
Но и вновь созданные коллегии не смогли охватитьвсе сферы управления, ряд функций оставались в ведении старых приказов —Ямского, Преображенского, другие — в ведении канцелярий, контор, палат.Дворцовыми землями управлял Приказ большого дворца, царским двором — Канцеляриядворцовых дел.
Положительными в создании новой системы центральных органовуправления являлись в основном отраслевой принцип деятельности, схватывающийтерриторию всей империи, более высокая оперативность и эффективность, лучшийконтроль, четкое определение прав и обязанностей. Однако реформа проводиласьнепоследовательно и фактически не завершилась. Система приказов не была доконца ликвидирована, отраслевой принцип нарушался (Вотчинная коллегия —сословный орган дворянства), не было преодолено смешение судебных, финансовыхфункций в деятельности Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегий, не соблюдаласьколлегиальность.
Новое чиновничье местничество, в отличие отстарого боярского, базировалась на Табели о рангах, введенной в 1722 г.Согласно Табели вводилась новая классификация армейской, штатской и придворнойслужбы с разделением каждой на 14 рангов, или классов. Было введено право наполучение личного дворянства — это право давал 14-й низший класс чинов ипотомственное — 14-й класс для военных чинов и 8-й для гражданских. Основнаячасть документации в коллегиях оформлялась не включенными в Табельканцеляристами, подканцеляристами и копиистами.[31]
Бюрократия распалась на три основные группы: l-IV, V—XII, XIII—XIV классы, материальноеположение которых отличалось так же, как раньше у бояр-вотчинников, поместногодворянства и низшей части служилого сословия. Зачисленный на службу чиновникXIV класса два месяца не получал денежного жалованья, которое, кстати,покрывало не более одной трети самых необходимых расходов на питание, одежду,обувь.
Традиционные недостатки российского управления — взяточничество,коррумпированность, беззаконие — вынудили Петра I создать новую системуконтрольных органов. В указе от 2 марта 1711 г. об образовании Сената впоследнем пункте учреждалась должность фискалов, указом от 5 марта вводиласьвысшая должность обер-фискала. Обязанностью фискалов было ведение тайногоконтроля за всеми лицами, государственными органами. В губерниях вводилисьпровинциал-фискалы, в каждом городе по 1-2 городских фискала, с созданиемколлежи появились коллежские фискалы. В войсках вводились армейские (до 1732г.) фискалы во главе с генерал-фискалом, в церкви — инквизиторы во главе спротоинквизитором, были даже специальные купеческие фискалы. В случаеподтверждения доноса фискал получал половину штрафа. За ложный донос фискалподлежал наказанию, как и за доносы, совершенные в корыстных целях.[20, с.25]
С 1722 г. формируется система прокурорскогонадзора. После создания при Сенате постов генерал-прокурора и обер-прокурора былиучреждены прокуроры в губерниях, надворных судах, Синоде. В главном их функциисводились к следующему: контроль за соблюдением законности, судопроизводством иорганами охраны правопорядка, включая фискалов, и содержанием преступников.Генерал- и обер-прокуроры подлежали суду императора, остальные прокурорскиечины судились в Сенате.
Высшей судебной инстанцией в России являлся император — его полябыла единственным источником закона. Самые важные политические и иные дела онразбирал лично или с помощью Преображенского приказа, иногда — временныхканцелярий розыскных дел. При необходимости он отменял любые решения иныхсудебных органов. Сенат снялся судом первой инстанции при разборе преступленийвысших должностных лиц, обычно по указу царя. В указе о создании Сената неопределялись категории дел, подлежащих его подсудности, по крайней мере егосуду подлежали сенаторы и прокурорские чины (кроме генерал- и обер-прокурора).Для всех остальных судебных органов Сенат являлся высшей апелляционнойинстанцией, решения его были окончательными.[1, с.109]
Юстиц-коллегия была судом первой инстанции длявсех чиновников-иностранцев, служивших в коллегиях, и для церковнослужителей поособо тяжким преступлениям, являлась апелляционной инстанцией для нижестоящихсудов. Коммерц-коллегия рассматривала дела с участием иностранных купцов,выносила решения по всем морским купеческим спорным делам, а также делам,связанным с вексельным правом.[5, с.183-184]
Камер-коллегия с 1722 г. занималась разбором дело хищениях государственных средств, Мануфактур-коллегия судила фабрикантов,заводчиков, их детей, приказчиков и мастеровых (кроме государственных иуголовных дел). Вотчинная коллегия рассматривала так называемые спорные дела —установление путем следствия и суда земельных прав, оспариваемых разнымивладельцами. Синод, как мы указывали, разрешал дела лиц духовного звания.
В апреле 1713 г. указом царя при губернаторахсоздаются ландраты (советы дворян), судопроизводством занимались ландрихтеры. Вих обязанности до 1719 г. входил суд над уездным сельским населением, онивыводились из-под юрисдикции губернатора и судились в Сенате. В январе 1719 г.территория страны была поделена на 11 судебных округов гофгерихтов, из нихтолько пять совпадали с губерниями, в трех губерниях (Петербургской, Рижской иСибирской) было по два округа, в Архангельской и Астраханской их не было.[1,с.111]
В каждом округе создавался надворный суд.Надворные суды были коллегиальными и состояли из президента, вице-президента инескольких членов. Фактически суд не отделялся от администрации — в семиокругах председателями были назначены губернаторы и вице-губернаторы. Надворныйсуд являлся первой инстанцией судопроизводства для иногородних и лиц, неимевших недвижимости в губерниях. Он рассматривал уголовные и гражданские дела,должностные преступления, утверждал приговоры нижних судов в случае вынесениявысшей меры наказания. Обвинителем выступал фискал, с 1720 г. за соблюдениемзаконности в судах наблюдал прокурор. Надворный суд был также кассационнойинстанцией для всех нижних судов. Нижние суды были двух типов: коллегиальные —провинциальные, созданные в наиболее крупных городах во главе собер-ландрихтерами и несколькими асессорами, и городовые или земские внебольших городах с уездами, где судопроизводством занимался один человек —обер-ландрихтер. Нижние суды рассматривали основную массу гражданских иуголовных дел. Городское население судилось в магистратах; высшим органом былГлавный магистрат.
Система местного управления с еенеэффективностью, неопределенностью функций, отсутствием четкой территориальнойи ведомственной регламентации нуждалась в кардинальных переменах. Создаетсяновая единица местного управления — губерния. В декабре 1708 г. указом «Обучреждении губерний и о расписании к ним городов» вся страна была поделена на 8губерний: Ингерманландская, Московская, Киевская, Смоленская, Архангельская,Казанская, Азовская и сибирская. В 1711 г. создается Воронежская, в 1713 г. —Рижская, в I 714 г. — Нижегородская и Астраханская губернии.[32, с.95]
Во главе губерний были губернаторы, Петербургскуюи Азовскую возглавляли генерал-губернаторы. Губернаторы выполнялиадминистративные, полицейские, финансовые, судебные функции и были командующимивойсками в руководимых губерниях.[5, с.179]
Губерния делилась на уезды во главе скомендантами. В штат управления губернии входили: вице-губернатор,обер-комендант (военное управление), обер-комиссар (денежные сборы),обер-провиантмейстер (продовольственные сборы), ландрихтер (судопроизводство).Власть губернатора была ограничена созданными в 1713 г. ландратами — советамидворян численностью от 8 до 12 чел. в зависимости от величины губернии. Всоставе ландрата губернатор действовал как президент коллегии, располагая двумяголосами. С 1711 г. уезды начали объединяться в более крупные единицы —провинции. В 1715 г. провинциальное и уездное деление губерний было упраздненои образована новая единица — доля (5536 дворов), Все провинциальные и уездныеорганы были ликвидированы, долями управляли ландраты (финансовая, полицейская, судебнаявласть). Всего было создано 146 долей.[32, с.101]
Создание системы коллегий и введение подушнойподати привели к новой реформе местного управления. В 1719 г. все губернии былиразделены на 45 провинций, вскоре их число достигло 50, долевое деление былоупразднено. Центральные провинции возглавили губернаторы и вице-губернаторы,остальные — воеводы. По инструкции 1719 г. на воевод были возложены финансовые,полицейские и отчасти военные (расквартирование войск) функции. Воеводавозглавлял провинциальную канцелярию, в штат которой входили надзирательсборов, казначей, провиантмейстер и др.
Провинции делились на округа — дистрикты, воглаве которых стояли земские комиссары, назначаемые Камер-коллегией. Комиссарвыполнял функции, аналогичные функциям воеводы, но главнейшей была фискальная.С 1723 г. появилась новая единица — полковой дистрикт, не совпадающая ни скаким административно-территориальным делением. В него входило определенноеколичество тяглового населения, оплачивающего содержание полка. Во главеполкового дистрикта был комиссар, выбираемый из местного дворянства, которыйотвечал за подушные сборы и рекрутские наборы.
Администрация провинций подчинялась коллегиям.Четыре коллегии (Камер-, Штате-, Юстиц-, Вотчинная) имели на местах собственныйаппарат.
В ходе губернской реформы в крупных городахпо-прежнему действовала особая система управления. В 1699 г. посадскоенаселение выбирало из своей среды бурмистров, объединяющихся в бурмистерскиеизбы во главе с президентом. Бурмистерские избы подчинялись Бурмистерскойпалате или Ратуше — центральному органу в Москве.[32, с.210]
В 1718-1724 гг. была проведена реформа городскогосословного самоуправления. Регламент Главного магистрата делил горожан (кромедворянства, духовенства и иностранцев) на две гильдии: к первой относилиськрупные купцы, доктора, живописцы, аптекари и некоторые другие, ко второй —мелкие торговцы и ремесленники. Вторая гильдия распределялась по цехам. Всеостальное население причислялось к подлым людям, которые признавались гражданами.[33,с.290]
Бурмистерские избы были заменены городовыми магистратами(регламент утвержден в 1724 г.). Все городское население избирало бурмистров(бессрочно); присутствие магистрата (президент, бурмистры и ратманы) — толькочлены первой гильдии. В компетенции магистратов находились: гражданское иуголовное судопроизводство, финансовые обязанности (раскладка и сборгосударственных налогов), содержание полиции, строительство школ, богаделен,госпиталей, сиротских домов и т. п. Магистраты не подчинялись губернаторам ивоеводам, но выполняли решения некоторых коллегий, например Камер-коллегии.[12, с.77].
Городовые магистраты подчинялись Главному магистрату, которыйконтролировался Сенатом, т. е. действовал на правах коллегии.
Петр I не указал перед смертью имя своегонаследника. По закону, принятому императором, в этом случае наследниками егобыли внук Петр Алексеевич и дочь Елизавета. Колебания окруженияцаря-реформатора были прерваны вооруженным выступлением гвардии, возглавляемойА. Д. Меньшиковым, в результате чего императрицей была провозглашена вдоваПетра Екатерина I (1725-1727).
В ее правление кризис в не достроенной Петромсистеме управления усугубился и грозил привести к тотальному кризису власти.Екатерина, не обладавшая волей своего предшественника, для обузданияуправленцев вынуждена была сформировать Верховный тайный совет, к которомуфактически перешла вся полнота государственной власти. Лидер совета А. Д.Меньшиков стал фактическим правителем государства.[5, с.20]
Верховный тайный совет отменил местные органывласти, введенные Петром I. Была реорганизована система коллегий, измененоадминистративно-территориальное деление в сторону ослабления независимостиорганов управления. Тайный совет собирался учредить в России ограниченнуюмонархию и попытался оговорить вступление на престол Анны Иоанновны (1730-1740)специальными условиями, вынуждающими ее считаться с дворянской аристократией.Попытка эта провалилась, и Верховный тайный совет был разгромлен.[22, с.77]
Полномочия по государственному управлению былипереданы кабинету министров, а фактическим правителем государства стал фаворитимператрицы Бирон. Именно он и был назначен ею регентом при малолетнемнаследнике Иване VI (1740-1741), который унаследовал российский престол еще вмладенчестве. Уже спустя две недели после смерти императрицы он был свергнут, ирегентская власть перешла к матери юного императора — Анне Леопольдовне.
Ее правление тоже оказалось недолгим: новыйдворцовый переворот возвел на престол Елизавету Петровну (1741-1761). При Елизаветебыли полностью восстановлены результаты реформ Петра Великого: воссозданапрежняя роль Сената, некоторые упраздненные Верховным советом коллегии иКанцелярия ее величества.
Елизавете наследовал ее племянник Петр III (1761-1762), основнымфактом правления которого стало издание Манифеста о даровании вольности исвободы всему российскому дворянству. Этим документом дворяне были освобожденыот обязательной военной службы.
Результатом кризисных тенденций государственнойсистемы стал очередной властный переворот, завершивший правление Петра III воцарением Екатерины II.
Правление Екатерины II (1762-1796) ознаменовалосьновыми реформами государственного управления. Несмотря на явное стремлениеЕкатерины следовать политической линии Петра Великого, преемственность междуними была довольно условная. Череда важнейших административных преобразованийнаправляет Российскую империю по пути просвещенного абсолютизма.
Главной идеей Екатерины становится верховенствозакона на всем пространстве империи. Императрица предпринимает попыткуразработать системное законодательство, охватывающее все сферы деятельностигосударства. При Екатерине складывается законодательство современного типа:тексты законов пишутся не вольным языком, а строгими юридическимиформулировками. Законы перестали носить сумбурный характер, их продумывали иразрабатывали постатейно, имея в виду процедуру их реализации.[5, с.223]
В 1763 г. Сенат превращается в высшееадминистративно-судебное учреждение, состоящее из шести департаментов: первыйведал государственными финансами и секретным делопроизводством, второй –собственно судебными делами (надзором, обобщением практики, кадровым подбором,пересмотром дел), третий ведал делами провинций (администрацией, финансами),четвертый – военными делами, пятый – местной администрацией, шестой – местнымисудами. Вследствие этого его роль в управлении государством сводится кминимуму.[8, с.51]
В 70-80-х гг. XVIII большая часть коллегийликвидируется или преобразуется, но в 1796 г. они вновь восстанавливаются свведением в них принципа единоначалия, во главе каждой стоял директор.Централизация и бюрократизация государственного аппарата достигают предела, онпредставляет собой закрытую самодостаточную систему.
В 1775 г. началась реформа регионального управления. Согласноновому устройству государства население империи разделялось по губерниям безучета этнической принадлежности, географических условий, экономическойцелесообразности или общности истории, а только на основании численности. Всостав губернии входили 300-400 тыс. жителей, губернии состояли из уездов по20-30 тыс. чел. Показательно, что этим Екатерина пыталась окончательноликвидировать саму возможность автономизации и упростить налоговуюполитику.[34, с.59]
Первое происходит благодаря тому, что новое делениеполностью игнорирует всю предшествующую историю региона: прежние национальныеавтономии либо делятся на части, либо включаются в состав новых территориальныхобразований вместе с исконно русскими землями. Региональный национальныйсепаратизм был дезорганизован.
Наряду с губернаторами к первым лицам губернийтеперь относились генерал-губернаторы и дворянские предводители. Созданиемвыборных представителей местного дворянства и разделением административных ивоенных функций Екатерина II стремилась не допустить сосредоточения власти врегионе в одних руках.
При Петре I произошли большиепреобразования в областях государственного управления России. Была проведенареформа центральных органов управления, приказы были заменены коллегиями.Положительными в создании новой системы центральных органов управления являлисьв основном отраслевой принцип деятельности, схватывающий территорию всейимперии, более высокая оперативность и эффективность, лучший контроль, четкоеопределение прав и обязанностей. Однако реформа проводилась непоследовательно ифактически не завершилась. Система приказов не была до конца ликвидирована,отраслевой принцип нарушался (Вотчинная коллегия — сословный орган дворянства),не было преодолено смешение судебных, финансовых функций в деятельности Берг-,Мануфактур-, Коммерц-коллегий, не соблюдалась коллегиальность. Создан Сенат,который стал не только и не столько органом управления, сколько высшимконтрольным органом системы управления России, подконтрольный императору.Бесспорно, введение новых центральных органов управления, более упорядоченная иконтролируемая их работа способствовали повышению эффективности деятельностивсего государственного аппарата. Реформы Петра I преследовали ряд целей:сосредоточение всей полноты власти у монарха, появлению бюрократическогоаппарата, исполняющего волю монарха, унификация управления в различных областяхдеятельности, наличии полиции и армии, наличие единого регламента несенияслужбы. Это все в большей части и было сделано. Петру I удалось создать сильноесовременное государство, с которым начали считаться во всем мире. Но отсутствиеприемника и неразбериха в престолонаследии не позволили до конца довершитьначатые реформы, начался период дворцовых переворотов, итогом которого сталорасшатывание системы государственного управления в России, усиление влиянияаристократических группировок, всевластие губернаторов на местах, сепаратизм вовновь ставших автономными регионах, распространение фаворитизма. И только приЕкатерине II ситуация нормализовалась.
2.2 Государственное управление в Российскойимперии в годы ее расцвета
После смерти Екатерины II на престол взошел ПавелI (1796-1801). Он начинает очередную реформу государственного управления,призванную покончить с последствиями деятельности предшественницы. Своей цельюновый император определял восстановление управляемости империи последецентрализации и либерализации, предпринятых Екатериной. Он укрепляет трон,вводя единый порядок престолонаследия и отменяя право императора назначатьнаследника, что останавливает череду дворцовых переворотов. Он упраздняетмногие привилегии дворянства и восстанавливает для них телесные наказания. Дляискоренения вольнодумства Павел I запрещает ввоз в Россию иностранных книг, въезд в империюиностранцев и выезд российских граждан за рубеж. Ослабляется крепостное право,помещики не могут заставлять крестьян работать в воскресенье, барщинаограничивается тремя днями в неделю.
Восстанавливаются упраздненные Екатеринойколлегии, прежде всего «экономические», государство вновь начинает активновмешиваться в деятельность промышленников. Снова предельно централизуетсягосударственный аппарат, в котором правитель пытается внедрить беспрекословноеподчинение и отсутствие всякого самоуправления. Подобные реформы значительноущемляли положение дворянства, которое смогло за время относительной слабостивласти добиться частичной свободы от государевой службы и стать самодостаточнойобщественной прослойкой. Это привело к очередному дворцовому перевороту исвержению Павла.
Александр I (1801-1825) начинает реформугосударственного управления с отмены ограничений дворянской вольности,осуществленных Павлом. Он также снимает ограничения на въезд и выезд граждан зарубеж, ввоз в страну книг. Жалованная грамота Екатерины восстанавливается в полномобъеме.[5, с.236]
В 1802 г. была начата министерская реформа,которая проходила в 2 этапа: первый — министерская реформа 1802 — 1811 гг. ивторой — завершение правового оформления министерской системы управленияотносится к 1811 — 1832 годам.[35, с.96]
8 сентября 1802 г. были изданы манифест «Обучреждении министерств».[36] В соответствии с манифестом учреждалисьпервые 8 министерств: военных сухопутных сил, военных морских сил, иностранныхдел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения.Коллегии и часть коллежских учреждений были распределены по министерствам иподчинены власти определенного министра. Каждый обязывался представлять черезСенат ежегодный отчет о деятельности своего ведомства. После рассмотренияСенатом он вместе с докладом и мнением последнего подавался императору. Началоминистерской реформы затронуло учреждения коллежской системы управления вминимальной степени: большая часть была переподчинена власти определенногоминистра, с сохранением организационного устройства и практически в неизменномвиде порядка делопроизводства. Остальные учреждения коллежской системы вообщене были затронуты манифестом 8 сентября 1802 г. Фактически, коллегии иколлежские учреждения стали той организационной основой, на которой и сталаформироваться министерская система. В течение начального периода министерскойреформы — в 1802- 1810 гг. — министры действовали в своеобразном правовомвакууме, так как кроме манифеста и указа 8 сентября 1802 г., не было другихзаконодательных актов, регламентировавших их деятельность.[35, с.98-99]
«Общее учреждение министерств» 25 июня1811 г.[37] стало главным и определяющим законодательным актом министерскойреформы. Оно состояло из двух частей — «Образование министерств» и«Общий наказ министерствам». (401 параграф) и приложения — «Формы письмоводства». «Образование министерств» определялообщее разделение государственных дел и предметы ведения каждого министерства икаждого главного управления, во многом текстуально повторяя положения манифестаот 25 июля 1810 года. Им устанавливалось единое общее организационноеустройство центральных органов управления. Министерство возглавлялось министроми его заместителем — товарищем. При министре состояли канцелярия и советминистра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихсяна отделения, которые в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жесткийпринцип единоначалия. Министр подчинялся императору, назначался и смещался поего выбору. Непосредственно министру подчинялись директора департаментов иканцелярии, директорам департаментов подчинялись начальники отделений,последним — столоначальники.[35, с.99]
Вместе с завершением распространения «Общегоучреждения министерств» была закончена ликвидация последних коллегий иколлежских учреждений, продолжавших действовать после 1811 года. В 1812 г. былаупразднена Военная коллегия, в 1819 г. — Экспедиция государственных конскихзаводов, в 1827 г. Адмиралтейств-коллегия. В 1832 г. прекратили своесуществование Коллегия иностранных дел и Юстиц-коллегия Лифляндских иЭстляндских дел.[35, с.100]
В 1810 г. в качестве высшего законодательногооргана, разрабатывающего законопроекты, позже утверждаемые императором, былсоздан Государственный совет. Председателем Государственного совета являлсяимператор. Численность органа колебалась от 40 до 80 членов. Члены Советаназначались императором или входили в него по должности (министры).Государственный совет состоял из пяти департаментов: департамент законов, делвоенных, дел гражданских и духовных, государственной экономии и дел ЦарстваПольского. Работа осуществлялась либо в форме департаментских заседаний либо вформе общих собраний.[8, с.71]
С 20-х гг. XIX в. Государственный советутрачивает монополию на законотворчество. Эта работа с 1826г. сосредотачиваетсяв Собственной Его Величества канцелярии, ставшим органом, возглавляющим всюсистему центральных отраслевых органов управления. Канцелярия состояла из шестиотделений: первые три были образованы в 1826 г., четвертое – в 1828 г., пятое –в 1836 г., и шестое – в 1842 г.
Первое отделение контролировало деятельностьминистров, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высшихчиновников. Второе занималось кодификацией и обобщением юридической практики.Третье занималось борьбой с государственными преступлениями. Четвертоезанималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.Пятое специально было создано для подготовки проекта реформы по управлениюгосударственными крестьянами. Шестое занималось подготовкой материалов,относящихся к управлению территорией Кавказа.
После создания новых центральных органовуправления окончательно определилась роль Сената – он утвердился как высшийсудебный орган государства. Синод вышел из-под контроля Сената и сталподконтролен лично императору. Кроме того, Николай I часто создавал особыесекретные комитеты, подчиненные лично ему и не входившие в официальнуюструктуру власти.[5, с.244]
Николай I значительно усиливает бюрократическийаппарат на местах. Представительство дворянства расширяется, но его прерогативыуменьшаются. Можно, вслед за многими историками, расценивать это как усилениевоенно-полицейского правления в империи. Но вместе с тем несомненно, чтоуправляемость государства в то время выросла. Очень осторожный в своих преобразованиях,этот монарх доводит систему управления губерниями до полного совершенства. Вседальнейшие преобразования системы не имели принципиального значения для ееинституциональной определенности. Развитие губернской системы теперь происходитэкстенсивно, а не интенсивно: новые территории осваиваются, но староеуправление не меняется.
В правление Николая I была проведена перваяпоследовательная кодификация законов Российской империи. Результатом этоготруда стали Полный свод законов Российской Империи (1830) и Свод законовРоссийской Империи (1832). Создание этих документов упорядочило отечественноезаконодательство, привело к формированию в нем отдельных законодательныхотраслей, обеспечило возможность для появления юристов.[5, с.256]
Правление Александра II (1855-1881)ознаменовалось значительной либерализацией политического устройства страны.Реформы царя-освободителя охватили практически все области функционированиягосударственного аппарата.
В 1861 г. Александр II отменяет крепостное право,чем радикально изменяет хозяйственную ситуацию в империи.
Важнейшим структурным элементом устойчивойгубернской системы власти были сословное представительство и институтгубернских предводителей. Стремясь уравнять права различных сословий, Александрподрывает положение дворянства в качестве главной опоры имперской власти наместах. Однако иные сословия российского общества не имели столь мощноговлияния, как дворянство, а потому и не были способны заменить его в роликоординатора и соправителя для губернатора. Размывается экономическая базастарого господствующего сословия, но в отличие от Западной Европы, где на сменудворянству приходит сильная буржуазия, в России этого не случается. К счастьюдля империи, обнищание дворянства происходит достаточно медленно, а потому ипадение его влияния затягивается.
В 1863 г. университеты получают права автономии,утверждаются выборность всех административных должностей, самостоятельноеведение учебными, научными и административно-финансовыми делами. В 1864 г.школьная реформа позволила получать среднее образование представителям всехсословий. В 1865 г. была отменена предварительная цензура в средствах массовойинформации.
Накануне реформ был учрежден высшийгосударственный орган – Совет министров, в который вошли в качестве членов председателиГосударственного совета и комитета министров, министры. Председательствовалимператор
В 1862-1867 гг. страна была поделена на военныеокруга. В 1874 г. рекрутские наборы заменяются всеобщей воинской повинностью. Врезультате земской (1864), судебной (1864) и городской (1870) реформ суд былотделен от административной власти, было провозглашено равенство всех передним, установлена прокурорская власть и создана четкая система судебныхинстанций. В процессе подготовки первой российской конституции,предусматривавшей создание представительного собрания, император Александр IIбыл убит.[12, с.144-145]
Эпоха правления Александра III получила название «эпохаконтрреформ», либеральный период развития государственности заканчивается.Александр III (1881-1894) ограничил самостоятельность выборных органов (1881),ужесточил цензуру (1882), ликвидировал университетскую автономию (1884),ограничил несменяемость судей (1885) и гласность судопроизводства по некоторымвидам дел (1887), отменил прием в гимназии детей низших сословий (1887).Проводится ряд мер, ограничивающих крестьянское (1889), земское (1890) игородское (1892) самоуправление.[5, с.286-295]
Сохранились основные органы власти,сформировавшиеся в первой половине XIX в. Государственный совет играл весьмаважную роль в подготовке реформ в правление Александра II, но при Александре III из-за сложившейсяпрактики назначать в этот орган ушедших в отставку сановников и членовимператорской семьи его значение стало падать. Комитет министров начинаетвытеснять его из сферы реального управления.
В 1861-1882 гг. также существовал Советминистров, объединявший руководителей высших органов власти и близких кимператору лиц, но, не имея четкого набора функций, он не вписался в системугосударственного управления и был упразднен.
Развитие судебной системы привело к ограничениюсферы деятельности Сената, за ним сохранились апелляционные и кассационныефункции по уголовным, гражданским и межевым делам, а также функция толкованиязаконов. В составе Канцелярии его величества остается только отделениегражданских дел, второе отделение передается Государственному совету, третьеупраздняется, а четвертое выделяется в отдельную канцелярию. Число высшихкомитетов значительно сокращается, так как официальные органы власти начинаютдостаточно успешно выполнять их функции. Постепенно устанавливается правовоепространство российской государственности.
Правящие в первой половине XIX в. Александр I иНиколай I в очередной раз преобразовали аппарат государственного управления сцелью достижения его максимальной эффективности. Направления реформ двух этихправителей были совершенно разными. Александр стремился создать болеецелесообразную структуру и либерализовать общественные отношения, в то времякак Николай пытался достичь правовой регламентации работы каждого элементауправленческого аппарата. Николай II курс либеральных реформ, но смерть не позволяетисполнить задуманное. Самой его большой заслугой является отмена крепостногоправа. Александр III наоборот проводит ряд контрреформ, которыми откладывает решениеважных задач государственного управления(конституция, парламент).
2.3 Государственное управление в России в начале XXв.: от монархии креспублике
Прежняя система государственного управленияРоссийской империи сохранилась практически в неприкосновенности в первые годыправления императора Николая II (1894-1917). Радикальному изменению она былаподвергнута в 1905 г. в результате общественного недовольства, вылившегося впервую русскую революцию. До этого значительные изменения коснулись толькоуправления экономикой. В результате реформ С. Ю. Витте была построенаэффективная система непрямого управления общественным хозяйством. При помощиналоговой политики этот министр смог стимулировать экспорт российскойпродукции, за счет перехода от прямых налогов к косвенным значительно пополнилгосударственный бюджет. В 1897 г. с введением «золотого стандарта» рубль сталконвертируемой валютой. Железные дороги были выкуплены казной, активнопривлекался в российскую экономику иностранный капитал. Предпринимались первыепопытки разрушить крестьянскую общину, сделать так, чтобы у крестьянпреобладали собственнические интересы.[1, с.290]
Революция 1905 года привела к превращению неограниченнойсамодержавной власти в конституционную монархию, однако пережиткинеограниченного самодержавия сохранились во многих областях жизни.[8, с.104]
На пути конституционного строительства в России важнейшими вехамистали: создание Государственной думы и Манифест об усовершенствованиигосударственного порядка[38], провозгласивший: 1) даровании свободы совести,слова, собраний и союзов; 2) привлечение к выборам широких слоев населения; 3)обязательный порядок утверждения Государственной думой всех издаваемых законов.
Основные законы 23 апреля 1906 г., определившие двухпалатнуюпарламентарную систему, но сохранившие весьма широкие пределы для императорскойвласти. В Основных законах отмечалось, что вместе с Думой и Государственнымсоветом император осуществляет законодательную власть, но без императорскогоутверждения ни один закон не приобретает силы.[39]
Государственный совет был преобразован в феврале 1906г., а вапреле ему был придан государственно-правовой статус второй парламентскойпалаты. Новая структура Совета состояла из общего собрания, двух департаментов,двух присутствий и канцелярии.
В октябре 1905 происходит реорганизация Совета министров – онстановится постоянно действующим органом. Функции упраздненного комитетаминистров предавались частично Совету министров, частично Государственномусовету. Министры были ответственны только перед царем и им же назначались.
В период революции оживилась деятельность первого и второгодепартамента Сената, а в связи со столыпинской аграрной реформой – деятельностьаграрного департамента. Вместе с тем Сенат все более и боле подчиняетсяМинистерству юстиции.
Происходили перемены в положении отдельных ведомств. Объединениеведомств с другими министерствами привело к появлению Совета государственнойобороны. Департамент полиции и отделения жандармерии фактически не подчинялисьМинистерству внутренних дел.[8, с.107]
20 февраля 1906 г. вышло Учреждение Государственной думы, вкотором определялась ее компетенция: предварительная разработка и обсуждениезаконодательных предложений, утверждение государственного бюджета, обсуждениевопроса о строительстве железных дорог и учреждении акционерных обществ. Думаизбиралась на пять лет. Депутаты Думы были неподотчетны избирателям, ихотстранение могло осуществляться Сенатом, Дума могла распускаться досрочноимператором. С законодательной инициативой в Думу могли входить министры,комиссии депутатов и Государственный совет.[40]
Одновременно Учреждением было принято новое положение оГосударственном совете, который был реформирован и стал верхней палатой,обладающей теми же правами, что и Дума. Все законопроекты принятые Думой,должны были затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия ихСоветом представляться на утверждение императора. Половину реформированногоГосударственного совета составляли выборные члены, половину – члены повысочайшему назначению, председатель и вице-председатель ежегодно назначалисьимператором.
В избираемую часть Совета входили представители от духовенства,Академии наук и университетов, от земских собраний, от дворянских обществ, отторговли и промышленности (всего 98 членов). Такое же число членов ежегодноназначались императором во вторую часть Совета из высших государственныхсановников. Одно и тоже лицо не могло быть одновременно членом ГосударственнойДумы и Государственного совета.
23 апреля 1906г. были изданы Основные государственные законы.Изменения в них могли осуществляться только по инициативе императора, но неДумы или Совета. В 1 гл. была дана формулировка верховной власти: ИмператоруВсероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Власть управлениятакже принадлежала императору во всем е объеме, но законодательную властьимператор осуществлял в единении с Государственным советом и ГосударственнойДумой и никакой новый закон не мог быть принят без их одобрения и вступить всилу без одобрения императора. Однако ст. 87 Основных законов предоставлялавозможность императору по предоставлению Совета министров принимать указызаконодательного характера в случаях, когда имелась такая необходимость, асессия Думы и совета прерывалась. Но после открытия законодательной сессии втечении двух месяцев такой указ должен был вносится на одобрение Думы, иначе онавтоматически прекращал свое действие.[39]
Не подлежат обсуждению Государственной Думой и Государственнымсоветом вопросы об исключении или сокращении платежей по государственнымдолгам, о кредитах Министерству двора, о государственных займах.
Источник будущих коллизий был заложен в самом устройстве Основныхзаконов, давших Государственному совету одинаковые законодательные права сДумой. Состоявший наполовину из высших чиновников, Государственный совет былконсервативным органом, постоянно сдерживающим либеральные порывыГосударственной Думы.
I Государственная дума просуществовала всего 72дня, II Государственная дума — 102 дня, в интервалах между их избранием ироспуском император владел правом единоличного издания законов, чем ипользовался для противодействия засевшему в думе левому большинству,подталкивающему государство к дезорганизации и анархии.[5, с.346]
Вместе с манифестом о роспуске II Думы было опубликованоновое Положение о выборах.[41] Изменение избирательного закона было проведено сочевидным нарушением Манифста 17 октября 1905 г., который подчеркивал, чтоникакие новые законы не могут приниматься без одобрения Государственной думой.
Новый избирательный закон значительно урезалпредставительство окраин – Польши, Кавказа, Средней Азии. Возросло числовыборщиков от землевладельческой курии, сократилось от крестьянской. Городскаябыла разделена на две: в первую входили цензовые элементы.
Выборы, проведенные на основе новогоизбирательного закона, дали большинство в Думе Союзу 17 октября иконсервативным политическим элементам. Только III Государственная дума,избранная по измененному регламенту, оказалась способной на конструктивноесотрудничество с властями. Именно в период ее существования (1907-1912) былиприняты основные законы, обеспечившие поступательное развитие российскогообщества, прерванное Первой мировой войной. Столыпинская аграрная реформаосвободила крестьянство от власти общины и вывела из состояния кризиса сельскоехозяйство, но результатам этой деятельности не суждено было реализоваться.
Во время войны управление государствомзначительно изменилось. Вся полнота власти перешла к руководству военныхокругов и генерал-губернаторам, что практически полностью парализовалогубернскую систему управления. Император, взявший на себя командованиевойсками, фактически устранился от управления государством, что привело к«чехарде министров» в ведущих ведомствах и, как следствие, потере Советомминистров управления над страной. Два надежнейших механизма управленияГосударством фактически не функционировали. Вместо этого в условияхчрезвычайного положения были созданы военно-промышленные комитеты, ротировавшиеразличные сферы жизни государства в интересах фронта. Обилие этих комитетоввносило дополнительную дезорганизацию.[42, с.250]
К тому времени достаточно большие полномочияполучили автономные региональные образования в составе Российской империи. Вовремя войны их органы власти стали источниками сепаратизма. Завершающимаккордом государственного развала стал роспуск IV Государственной думы,последовавший 25 февраля 1917г
Февральская революция ускорила агониюГосударственной думы, 27 февраля частное совещание думы (около 200 чел.)избрало Временный комитет, который взял на себя полномочия главногоисполнительного органа в столице. Важнейшим его шагом было создание Временногоправительства. Дальнейшее существование Государственной думы и ее ликвидацияобъясняются несоответствием юридического статуса, политической роли этогооргана той ситуации, которая сложилась в стране. Частные совещания Государственнойдумы трансформировались в Совет общественных деятелей, что означало окончательноеправовое вырождение думы, превращение ее из законодательного в чисто общественныйорган. В мае 1917 г. Временным правительством была упразднена назначаемая частьГосударственного совета, 6 октября был официально провозглашен роспуск обеихпалат думы.[20, с.80]
Политическая культура российского обществаподразумевала под властью самодержавие, поэтому Временное правительствопревратилось в высший орган государственной власти в сфере законодательства,контроля и управления, подменив собой Государственную думу и подчинив себеСенат, Синод и Особые совещания. Ликвидация самодержавия, игравшегоинтегрирующую роль в российской государственности, и Государственной думы —общенационального представительного органа, двоевластие, задержка с созывомУчредительного собрания привели к кризису власти, выразившемуся в создании трехкоалиционных правительств: 5 мая, 24 июля, 25 сентября 1917г. В партийном отношениинаблюдался процесс усиления в правительстве социалистических партий.
Министерство императорского двора и уделов былоупразднено, кабинетские и удельные земли передавались в Министерствоземледелия, предприятия — в Министерство торговли и промышленности, здания исооружения — в Министерство внутренних дел.
Министерство внутренних дел претерпело радикальные преобразования:были ликвидированы Штаб отдельного корпуса жандармов, Главное управление поделам печати; Департамент полиции был переименован в Главное управление поделам милиции, в составе которого осведомительный отдел фактически занималсяполитическим сыском. Разведка и контрразведка объединялись с армейской ипередавались Главному управлению Генерального штаба, уголовный розыск былпредан в Министерство юстиции, в столице в июле было создано Управлениеуголовного розыска. В марте 1917 г. в министерстве был открыт отдел по деламместного управления и создано Особое совещание по местной реформе, занимающеесяподготовкой реформ самоуправления.[20.с.83]
При Министерстве юстиции была созданаЧрезвычайная следственная комиссия по расследованию должностных преступленийбывших министров и других высших должностных лиц (председатель Н. К. Муравьев).Комиссия функционировала до Октябрьского переворота, некоторые допросы(руководителей политического сыска, приближенных Николая II) носилисенсационный характер. Однако арестованные не были преданы суду, главным наказаниемявлялось моральное осуждение.
В марте 1917 г. при Временном правительстве былообразовано Юридическое совещание (председатель Ф. Ф. Кокошкин) для обсуждения«вопросов публичного права, возникающих в связи с установлением новогогосударственного строя». Совещание подготовило ряд проектов, обеспечивающихсохранение правовых традиций и юридической практики. Одним из наиболее значимыхбыл проект «Об организации исполнительной власти при Учредительном собрании»,где Учредительному собранию предлагалось избрать временного президентареспублики, который являлся бы главой государства и правительства.[20 с.84]
В марте 1917 г. было образовано Особое совещаниепо подготовке закона о выборах в Учредительное собрание. Однако переговоры сПетроградским Советом рабочих и солдатских депутатов о его составе затянулисьна два месяца, и первое заседание особого совещания состоялось 25 мая. В июнебыло решено назначить выборы в Учредительное собрание на 17 сентября. В августеначала работать Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собраниекомиссия. Составление списков избирателей в основном завершилось в сентябре,выборы были перенесены на ноябрь, что явилось принципиальной ошибкой, имевшейогромные негативные последствия для Временного правительства.
Резкое ухудшение социального положения в стране,конфронтационные действия Советов вынудили Временное правительство пойти на рядмер, усиливающих консолидацию поддерживающих его сил. По инициативеправительства 12-15 августа в Москве было проведено Государственное совещание.На совещании присутствовало около 2,5 тыс. делегатов, представляющихторгово-промышленную буржуазию, армию, Советы, земства, кооперацию,интеллигенцию, духовенство, Государственную думу. Совещание приняло ряднепопулярных мер по обеспечению правопорядка в стране (ограничение деятельностиСоветов, солдатских комитетов, введение смертной казни в тылу и т. д.).Спровоцированный 25 августа так называемый корниловский псевдомятеж привел нетолько к усилению эрозии правосудия и правосознания, но и к утрате поддержкиВременного правительства армией. 1 сентября Россия была объявлена республикой.[1.с.330]
По инициативе Всероссийского центральногоисполнительного комитета Советов рабочих и солдатских депутатов и ИсполкомаСоветов крестьянских депутатов 14 сентября в столице было созваноДемократическое совещание с целью укрепления государственной власти и контроляза деятельностью правительства. 1582 делегата от советов, профсоюзов, армииодобрили коалицию с основной партией власти — Конституционно-демократической. Витоге было создано последнее коалиционное Временное правительство. Совещаниеизбрало новый представительный орган — Временный совет республики, позднееназванный Предпарламентом.[43, с.149]
По инициативе Всероссийского центральногоисполнительного комитета Советов рабочих и солдатских депутатов и ИсполкомаСоветов крестьянских депутатов 14 сентября в столице было созваноДемократическое совещание с целью укрепления государственной власти и контроляза деятельностью правительства. 1582 делегата от советов, профсоюзов, армииодобрили коалицию с основной партией власти — Конституционно-демократической. Витоге было создано последнее коалиционное Временное правительство. Совещаниеизбрало новый представительный орган — Временный совет республики, позднееназванный Предпарламентом.
После Февральской буржуазно-демократическойреволюции были упразднены должности генерал-губернаторов, губернаторов,градоначальников, полицмейстеров, исправников, земских начальников. Их функциибыли переданы губернским, городским и уездным комиссарам Временногоправительства и их аппаратам. Положение о комиссарах было утверждено 25сентября. К этому времени в составе губернских комиссаров было 37 % эсеров и 21% меньшевиков.[32, с.210]
В мае 1917 г. было принято Временное положение о земскихучреждениях, которое демократизировало систему выборов, расширило компетенциюземских органов. Были созданы волостные земства, общее руководство земстввозлагалось на Всероссийский земский союз. Аналогичные изменения произошли и вгородском самоуправлении, чью деятельность возглавлял Совет дум. Надзор заорганами самоуправления возлагался на губернского комиссара Временногоправительства.
Земские и городские органы контролировалидеятельность милиции (городской, уездной, районной, участковой).
Одновременно с Временным правительством вПетрограде в ходе всеобщей политической забастовки рабочие инициировалисоздание параллельной государственной власти в форме Совета рабочих депутатов.27 февраля в столице был создан Временный исполнительный комитет ПетроградскогоСовета рабочих депутатов, а к вечеру избран сам Совет. Вслед за этим был созданСовет солдатских депутатов, который объединился с Советом рабочих депутатов.Исполнительный комитет возглавил Н. С. Чхеидзе (меньшевик), его заместители —Н. С. Скобелев (меньшевик), А. Ф. Керенский (трудовик). В ночь с 1 на 2 мартаСовет рабочих и солдатских депутатов заключил соглашение с Временнымправительством, программа правительства почти полностью состояла из требованийСовета.[1, с.362]
Основным достижением Николая II стало созданиедвухпалатного парламента, но новый орган не шел на сотрудничество симператором. Российская империя в скором времени должна была стать ограниченноймонархией, но помешала война, которая оголила социальные противоречия. Временноеправительство, к которому перешла власть после февральской революции, не смоглоостановить нараставший паралич экономики, обуздать инфляцию, улучшить снабжениенаселения продовольствием. Неадекватная реакция на основные требованиянаселения страны, нежелание русской буржуазии пойти на тактические уступкиусиливало недовольство масс. В таких условиях демагогия и популизм большевиков,обещающих немедленную и полную реализацию любых требований рабочих, солдат,крестьян, не могли не усилить социальную ненависть, используемую для захватавласти под социалистическими лозунгами.
3. Государственное управление в периодсуществования советского государства и первые годы демократическогостроительства
3.1 возникновение и утверждении советской системыуправления
9 сентября 1917 г. большевики захватывают властьнад Петроградским Советом, который вместо Н. С. Чхеидзе возглавил Л. Д.Троцкий. С этого момента Совет берет курс на вооруженное восстание, которое ибыло осуществлено в ночь с 24 на 25 октября 1917 г. Временное правительствобыло низложено, а А. Ф. Керенский бежал.
Вся полнота государственной властисосредоточивается во Всероссийском центральном исполнительном комитете (ВЦИК)под руководством Л. Б. Каменева, который, впрочем, уже 8 ноября уходит в отставкуиз-за несогласия с позицией большевистского руководства во главе с В. И.Лениным. Новым главой ВЦИКа становится Я. М. Свердлов (1917-1919).[4, с.287]
Структура ВЦИК включала: президиум, отделы икомиссии. Президиум состоял из представителей партийных фракций, готовилматериалы к заседаниям ВЦИК, контролировал работу комиссий и отделов
Заседавший 25-26 октября 1917 г. в Петрограде IIВсероссийский съезд Советов признал по факту Октябрьский переворот и взял насебя всю полноту власти вплоть до созыва Учредительного собрания. Съезд былпровозглашен высшим органом власти в стране. В промежутках между его созывамиполномочия съезда возлагались на ВЦИК, формально возглавлявший на этом этаперуководство советским государством. Высшим органом государственного управленияпровозглашалось временное рабочее и крестьянское правительство — Совет народныхкомиссаров (Совнарком), который имел право законодательной инициативы, но былподотчетен и подконтролен съезду и ВЦИКу. [4, с.288]
Структура ВЦИК включала: президиум, отделы икомиссии. Президиум состоял из представителей партийных фракций, готовилматериалы к заседаниям ВЦИК, контролировал работу комиссий и отделов. Егозаседания проходили два-три раза в неделю. Организацию и ведение ткущей работы(подготовку проектов документов, руководство нижестоящими советами)осуществляли отделы ВЦИК: военно-революционный комитет, иногородний,агитационный, по национальному вопросу, казачий и др.
Высшим органом государственного управленияпровозглашалось временное рабочее и крестьянское правительство — Совет народныхкомиссаров (Совнарком), который имел право законодательной инициативы, но былподотчетен и подконтролен съезду и ВЦИКу. [8, с.144]
Фактически же с самого начала большевистскогоправления ВЦИК не обладал значительными полномочиями, а вся полнота властинаходилась в руках Совнаркома. Было образовано 13 народных комиссариатов:внутренних дел, земледелия, труда, по военным и морским делам, торговли ипромышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия,почт и телеграфов, по делам национальностей, путей сообщения. Председатели всехнаркоматов вошли в состав СНК. Возглавлял Совнарком председатель — В. И. Ленин.Позднее были образованы народные комиссариаты государственного контроля, высшийсовет народного хозяйства (ВСНХ) государственных имуществ и местногосамоуправления (после заключения политического соглашения с левыми эсерами).Право по замене отдельных членов правительства или всего его составапринадлежало Всероссийскому съезду советов и ВЦИК. В экстренных случаях СНК могиздавать декреты без предварительного их обсуждения во ВЦИК. Последнийутверждал декреты СНК, если они имели общегосударственное значение. Народный комиссариатвнутренних дел (НКВД) начинает образовывать рабоче-крестьянскую милицию, приСовнаркоме создается Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК), начинаетсяформирование Рабоче-крестьянской Красной Армии.[5, с.343-344]
Сложность отношений между ВЦИК и СНК былаобусловлена не только политической борьбой внутри их структур. Объективносложился параллелизм в работе отделов ВЦИК и наркоматов, поэтому ВЦИК решилслить ряд своих отделов с соответствующими наркоматами: экономический отделВЦИК влился в структуру ВСНХ; отдел по национальному вопросу – в наркомат поделам национальностей; иногородний отдел и отдел по местному самоуправлению – вНКВД; юридический отдел – В Наркомьюст. Вместе с тем эти преобразованияпитались идеей о недопустимости разделения властей в государственном аппаратепролетарской диктатуры и необходимости их слияния в одной работающейкорпорации. [8, с.141]
Первые организационные меры нового руководстванаправлялись на формирование силовых структур, способных удержать большевиков увласти. Союз с левыми эсерами был тактическим, направленным на то, чтобы преодолетьсопротивление сохранившихся от Временного правительства органов власти.
На местах захват большевиками власти идет трудно.Именно в этот момент В. И. Ленин провозглашает знаменитый тезис о праве нацийна самоопределение вплоть до отделения. Большевики начинают поддерживать всесепаратистские движения в рамках бывшей Российской империи.[22, с.203] Цельэтой политики — раскол формирующегося единого фронта антибольшевистских сил истравливание их между собой. В январе 1918 г. Россия официально провозглашаетсяфедеративной республикой, причем республикой, образованной на основаниинационально-территориальных автономий, которые в то время уже существуют иоказывают явную поддержку большевикам.
5 января 1918 г. созывается Учредительноесобрание, которое должно определить путь развития России. Население отказываетбольшевикам в доверии: несмотря на явное административное давление, онисобирают всего около четверти голосов. В большинстве оказываются эсеры с болеечем половиной голосов. Поняв неизбежность своего парламентского поражения,большевистское руководство декретом ВЦИКа разгоняет Учредительное собрание иузурпирует власть.[12, с.199-200]
III съезд Советов, в которомбольшевикам удалось сформировать властное большинство, принимает Декларациюправ трудящегося и эксплуатируемого народа. С этого документа можно вестиотсчет советского конституционализма. Разгон Учредительного собранияприветствуется, вся полнота власти окончательно передается новым органам, изназвания советского правительства устраняется слово «временное».
Первыми мерами новой власти становятсянационализация частного сектора и земли, принятие декретов о мире, об отделениицеркви от государства. С самого начала вынужденного союза с левыми эсерамибольшевики стремятся к разрыву и летом 1918 г. на V съезде Советов окончательновытесняют своих временных союзников из всех учреждений власти. Россиястановится однопартийным государством.
Либерально-буржуазные и правосоциалистические партии, находившиесяу власти с марта по октябрь 1917 г., не смогли вывести Россию из войны, нерешили аграрный, рабочий и национальный вопросы. Экономический и социальныйкризис, разочарование масс в результатах деятельности Временного правительства,паралич государственного аппарата способствовали переходу от буржуазно-демократическойреспублики к диктатуре пролетариата.
После победы Петроградского вооруженного восстания Советскаявласть упрочнилась значительно мирно на значительной территории бывшей империи,но антибольшевистские силы, опиравшиеся на армии иностранных государствудерживали значительные территории.
В 1917-1920гг. на территории Россииобразовывались различные антибольшевистские правительства, которые с различнойстепенью успешности пытались организовать сопротивление. Все они могут бытьусловно разделены на три группы: областные, национальные и общероссийские.Областные правительства, как правило, возникали в период управленческойнеразберихи для замещения органов центральной власти, разгромленных в ходепереворота. Они существовали недолго и в основном склонялись к поддержке правительствобщероссийских. Национальные правительства занималисьнационально-освободительной борьбой против сторонников государственногоединства России. Кроме правительств Финляндии, Польши и Прибалтийскихреспублик, эти органы власти оказались противопоставлены общероссийскимантибольшевистским правительствам. Они дезорганизовывали сопротивление и вконечном счете помогли новой власти разгромить оппозицию и захватить контрольнад страной. После этого они сами были уничтожены и заменены марионеточнымипробольшевистскими правительствами. [4, с. 293]
Первым общероссийским антибольшевистскимправительством был Донской гражданский совет, созданный на Дону казаками ируководством Добровольческой армии. Его возглавили Л. Г. Корнилов (командованиеДобровольческой армией), М. В. Алексеев (гражданское управление) и А. М.Каледин (управление Донской областью и командование Донским казачьим войском).Совет восстановил гражданские свободы и право собственности, отменил рабочийконтроль и национализацию, признал права автономий и выступил за продолжениеучастия в мировой войне. После разгрома войск Донского совета и самоубийства А.М. Каледина он прекратил свое существование.[1, с.342]
8 июня 1918 г. в Самаре был образован Комитетчленов Учредительного собрания (Комуч) под руководством В. К. Вольского. Комучпровозгласил себя временным высшим органом власти, декларировал гражданскиесвободы, принял красный флаг в качестве государственного, признал право на8-часовой рабочий день, денационализировал промышленность и банки, восстановилпредставительные органы власти. 8-23 сентября 1918 г. в Уфе разнородный альянсантибольшевистских сил (в том числе Комуч) учредил Временное Всероссийскоеправительство — Директорию под руководством Н. Д. Авксентьева.
18 ноября 1918 г. адмирал А. В. Колчак сверг Директорию ипровозгласил себя верховным правителем России. В ответ на это в Екатеринбургевозникает Исполнительный комитет под руководством В. М. Чернова, образованныйбывшими членами Комуча. 21 ноября 1918 г. Исполнительный комитет был разгромленА. В. Колчаком. Власть верховного правителя признали А. И.Деникин и Н. Н.Юденич — руководители наиболее сильных воинских соединений, сражающихся противбольшевиков. 4 января 1920 г. после ряда сокрушительных военных поражений,оказавшись не в состоянии обеспечить себе достаточную социальную поддержку, А.В. Колчак передал полномочия верховного правителя А. И. Деникину. В апреле 1920г. А. И. Деникина сменил П. Н. Врангель в качестве командующего Добровольческойармией и руководителя небольшевистской России.[4, с.294]
Основанием для существования новой системыгосударственного управления в России становится первая советская Конституция, принятаяV Всероссийским съездом Советов и вступившая в силу 19 июля 1918 г.[44] Базовымпонятием нового конституционного порядка стала диктатура пролетариата, дляобеспечения которой и вводились новые органы власти.
Высшим органом власти конституция провозгласилаВсероссийский съезд советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов.Съезд избирал ответственный перед ним ВЦИК. ВЦИК формировал правительство РСФСР– Совет Народных Комисаров, состоящий из народных комиссаров, возглавляющихотраслевые народны комиссариаты. Органами власти на местах являлись областные,губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие своиисполнительные комитеты. Компетенция центральных органов власти определяласьследующим образом. Всероссийский съезд Советов и ВЦИК осуществляли утверждениеи изменение Конституции, принятие в состав РСФСР, объявление войны и заключениемира, обще руководство внешней, внутренней и экономической политикой,устанавливали общегосударственные налоги и повинности, основы организациивооруженных сил, судоустройства и судопроизводства. Формировали общегосударственноезаконодательство. [5, с.352]
Характерно, что законодательную власть В РСФСРосуществляли сразу три высших органа: Всероссийский съезд советов, ВЦИК и СНК.Последний мог издавать декреты и распоряжения в области государственногоуправления, носившие обязательный характер. Наиболее значимые из них утверждалВЦИК. Важнейшей задачей, возложенной на нижестоящие советы, было проведение вжизнь решений вышестоящих органов и подчинении им по вертикали. По горизонталив пределах своей территории местным советам предоставлялись широки полномочияпо реализации своей компетенции.
30 ноября 1918 г. в рамках системы советскойвласти был сформирован Совет рабочей и крестьянской обороны с целью координациидеятельности всех органов власти для обеспечения победы в Гражданской войне. Вего состав входил прдседатель Революционного Военного Совета Республики,председатель ВЦИК, нарком путей сообщения, председатель Чрезвычайной комиссиипо снабжению Красной Армии и замститель наркома продовольствия. В задачи СРКОвходили: вопросы мобилизации, вооружения, продовольственного снабжения иоперативного руководства армией. Этот орган играл важную роль в процессе войныи после ее завершения в апреле 1920 г. был преобразован в Совет Труда иОбороны, действующий на правах комиссии при СНК. [8, с.153]
Постепенно расширяется система наркоматов.Создаются Наркомат по железнодорожным делам, Наркомат государственногопризрения, Высший совет народного хозяйства (для управления национализированнымимуществом), Наркомат народного контроля, Наркомат здравоохранения. Комитет повоенным и морским делам преобразуется в Наркомат по военным делам и Наркомат поморским делам, Наркомат торговли и промышленности — в Наркомат торговли, аНаркомат по железнодорожным делам — в Наркомат путей сообщения. Упраздняютсясозданные для левых эсеров Наркомат государственных имуществ и Наркомат поместному самоуправлению. В сентябре 1918 г. образуется Революционный военныйсовет (Реввоенсовет), которому подчиняются оба военных наркомата. Сложившаясясхема из 18 наркоматов была утверждена в Конституции.[1, с.371]
Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), игравшийключевую роль в управлении экономикой государства, непрерывно эволюционирует на протяжении всего периодастановления советской власти. Постепенно в его составе начинают выделяться вкачестве основных структурных единиц главки, формируемые по принципу отраслевойпринадлежности и типу продукции.
Одновременно с этим в составе РоссийскойСоветской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) образуется ряд национально-территориальныхавтономий, которые отдельными анклавами «вторгаются» в старую системуадминистративно-территориального деления России. Эти образования тожевозглавляются Советами и исполкомами. Правительство РСФСР образуетстратегические союзы с марионеточными правительствами республик, не входящих вее состав.[32, c.242]
Ко времени завершения Гражданской войныпрактически на всем пространстве бывшей Российской империи (за исключением рядатерриторий) утвердились большевистские правительства. Кроме РСФСР существовалинаходящиеся с ней в тесных договорных отношениях Украинская, Белорусская,Азербайджанская, Армянская и Грузинская советские социалистические республики(ССР), Бухарская, Хорезмийская и Дальневосточная республики. На этом этапеорганы власти РСФСР фактически выполняли роль органов власти союза республик, апредставители национальных республик были введены в состав руководства РСФСР.Национальные партийные организации существовали в составе партии на правахобластных парторганизаций.[12, с.315]
В развитие сложившихся тенденций в марте 1922 г.возникает Закавказская федерация, а уже в декабре 1922 г. I Всесоюзный съездСоветов утверждает Декларацию об образовании СССР (Союза СоветскихСоциалистических Республик) на базе РСФСР, ЗСФСР, БССР и УССР. Позднее в егосостав входят Туркменская ССР и Узбекская ССР (1925); Таджикская ССР (1931);Армянская ССР, Грузинская ССР, Азербайджанская ССР (все три вместо ЗСФСР в1936); Казахская ССР и Киргизская ССР (1936); Молдавская ССР, Эстонская ССР,Литовская ССР, Латвийская ССР, Карело-Финская ССР (1940). [22, с. 215]
В 1924 г. принимается Конституция СССР. В нейразграничиваются полномочия между органами власти республик и Союза иопределяются высшие органы власти.
Высшим органом власти СССР объявляется съездСССР, избиравшийся от городских и губернских советов, в период между съездамивысшим органом власти был ЦИК СССР, состоящего из Союзного совета и Советанациональностей. В промежутках между ссесиями ЦИК СССР, высшим законодательныморганом был Президиум ЦИК СССР. Совет народных камисаров СССР – высшийраспорядительный и исполнительный орган. Существовали пять общесоюзныхнаркоматов, пять объединенных и республиканские наркоматы. Что касается органоввласти и управления союзных рспублик, то их юрисдикция распространялась на тесферы и вопросы, которые не составляли исключительную сферу Союза.[45].
Большевикам удалось удержать власть и создатьпринципиально новый государственно-управленческий аппарат, не уступающий, а внекоторых моментах превосходящий предшествующий.
3.2 Реорганизация государственного управления в условиях государственно-партийногосоциализма (1930-1985гг.)
В 1932-1934 гг. упраздняется ВСНХ и из негоформируется ряд отраслевых наркоматов, которые и возьмут на себя управлениеразличными отраслями промышленности. Этот процесс заканчивается в 1939 г.созданием целой сети промышленных наркоматов.[4, с.296]
Примерно в это же время в СССР завершаетсястановление административно-командной системы — особой формы бюрократическогоруководства, основанного на полном сращивании партийных и государственныхорганов, чрезвычайных методах управления и жестком кадровом контроле.Складывается номенклатура — система должностных списков с порядком назначенияна них (для должностей в системе государственного управления).
В эти же годы осуществляется ряд реформ, имеющихпринципиальное значение для дальнейшего развития государства: военная реформасоздает институт призыва и довоенную подготовку, судебная система организуетвертикаль судебной власти (от народного суда до Верховного Суда СССР).Параллельно возникают не предусмотренные Конституцией особые органы, которыеслужат власти для осуществления массовых репрессий. Вводится система воинскихзваний (1940), государственных и военных наград.
Изменяется и административно-территориальноеделение страны. Возникает многоуровневая система управления: органы властиСССР, органы власти ССР, органы власти АССР в составе ССР, органы властиобласти или края, органы власти автономной области в составе ССР, органы властиавтономного округа в составе края или области, органы власти города илисельского района, органы власти городского района или сельского населенногопункта. При декларировании автономии каждого уровня в системе государственногоуправления из-за признания руководящей роли Коммунистической партии СоветскогоСоюза (КПСС) на практике никакой автономии не было, вся власть принадлежалажесткой вертикали партийных органов.[22, с.220]
В 1936 г. была принята новая КонституцияСССР[46], которая формально была значительно либеральнее предшествующей. Онавводила всеобщее избирательное право, признавала права и свободы граждан. Напрактике же гражданские права и свободы были по-прежнему крайне ограничены, иуже в 1937-1938 гг. государство стало проводить политику массовых репрессийпротив своих граждан. Съезд Советов был заменен двухпалатным Верховным Советом(Совет Союза и Совет национальностей), ВЦИК— Президиумом Верховного Совета.Осуществляется попытка разделения законодательной и исполнительной власти. [5,с 408-410].
В 1938 г. на базе нового Основного Закона былипроведены выборы в Верховный Совет, председателем Президиума Верховного Советастал М. И. Калинин, который был им вплоть до 1946 г. В 1937 г. создаетсяэкономический совет, рассматривающий и контролирующий выполнение хозяйственныхпланов. В 1940 г. был создан Комиссариат народного контроля СССР, в которомслились комисиия советского контроля, главный военный контроль. Новый органполучил право привлкать виновных к уголовной и административнойответственности, давать обязательные указания госорганам. В 1941 г.объединенный Наркомат внутренних дел был разделен на НКВД СССР и Наркоматгосударственной безопасности (НГБ) [5, с 408-410].
Вторая мировая война качественно изменила условиядеятельности органов государственного управления Советского союза. К началуВторой мировой войны и вступлению в нее Советского Союза происходит новоеперераспределение государственных функций между органами власти, обусловленноенеобходимостью обеспечить оперативное чрезвычайное управление страной в связи сведением боевых действий. 22 июня 1941 г. вся полнота власти в местностях,оказавшихся на военном положении, переходит к военному совету и военномукомандованию войсковых соединений. 23 июня создается коллективный органруководства Вооруженными силами — Ставка главного командования. 24 июня приСовнаркоме создается Совет по эвакуации для перемещения производственныхмощностей и людских ресурсов. На базе военных округов в западной части страныбыли сформированы фронты. 30 июня вся полнота власти в стране переходит кГосударственному комитету обороны (ГКО) под председательством И. В. Сталина[12, с.239-237] .
Сформировалась следующая система управления. ГКОкак высшему органу подчинялась Ставка, под контролем Ставки находилисьЦентральный штаб партизанского движения, управлявший партизанскимиформированиями; Генеральный штаб, руководивший фронтами; Наркомат обороны,распоряжавшийся резервами и военными округами внутренних районов; Наркоматвоенно-морского флота, управлявший флотами и флотилиями.
Управление экономикой тоже осуществляется всоответствии с требованиями чрезвычайного положения. В 1942 г. узакониваетсяпринудительная мобилизация трудоспособного населения в промышленности,формируются Наркомат танковой промышленности и Наркомат минометного вооружения,управляющие тыловым обеспечением фронта. Активно используется и система ГУЛАГа(Главного управления исправительно-трудовых лагерей и трудовых колоний).
НКВД, разделенный накануне войны на НКВД и НКГБ(Народный комитет государственной безопасности), объединяется на первом этапевойны, но в 1943 г. снова разделяется, когда перелом в войне уже наступил.Формируются заградительные отряды; на НКВД ложится миссия обеспечения стойкостисоветских солдат в процессе проведения боевых действий.[1, с.410]
Уже в 1943 г. происходит подготовка кпослевоенному переустройству страны. Начинается восстановление разрушенноговойной хозяйства, проводятся репрессии на освобожденных территориях,расширяются права союзных республик в деле обороны и внешней политики впреддверии подготовки их вступления в ООН, происходит масштабное разукрупнениеобластей, окончательно огосударствливаются общественные организации.
В 1943 г. нормализуются отношения междугосударством и Русской православной церковью. Проводятся выборы новогопатриарха, массово открываются и возвращаются верующим закрытые в 1930-е гг.храмы.
На протяжении всего послевоенного периодасуществования политической системы Советского Союза, вплоть до началаперестройки в 1985 г., общая система управления государством оставаласьстабильной. Совнарком был преобразован в Совет министров, а наркоматы — вминистерства уже в 1946 г. Высшим органом власти остался Верховный Совет спостоянно действующим Президиумом. Пост председателя президиума после М. И.Калинина последовательно занимали: Н. М. Шверник (1946-1953), К. Е. Ворошилов(1953-1960), Л. И. Брежнев (1960-1964, 1977-1982), А. И. Микоян (1964-1965), Н.В. Подгорный (1965-1977), Ю. В. Андропов (1983-1984), К. У. Черненко(1984-1985), А. А. Громыко (1985-1988), М. С. Горбачев (1988-1989).[12, с.258]
В октябре 1954 г. происходит реорганизацияструктуры и методов работы государственного аппарата… Было произведенозначительное сокращение численности аппарата (как центрального, так и мастного)Происходит разукрупнение министерств и преобразование многих комитетов вминистерства. Сложилась четырехзвенная система управления:главк-управление-отдел-сектор.[8, с.238]
Происходит реформирование армии, для чего в еесоставе в подчинении Министерства обороны формируются главные командованиявидов Вооруженных сил СССР (Сухопутных войск, Военно-воздушных сил,Военно-морского флота, Войск противовоздушной обороны, Воздушно-десантныхвойск). В подчинение министру обороны переходит Генеральный штаб, чтоокончательно укрепляет централизацию военного управления в стране. В силовыхминистерствах, наоборот, происходит разукрупнение, окончательно разделяются КГБи МВД как две конкурирующие организации, чье противостояние обеспечиваетуправляемость силовыми органами со стороны партийного руководства. Упраздняютсявсе чрезвычайные организации и незаконные способы судопроизводства.
После окончания войны структура управлениясоветского государства значительно не реформировалась. Исключением можетслужить попытка Н. С. Хрущева организовать управление государством на основанииотраслевого принципа.
Система совнархозов существовала в стране в1917-1932 гг. Для управления экономикой на местах вводились советы народногохозяйства, которые подчинялись Высшему совету народного хозяйства. Отменены онибыли в 1932 г., когда партийный аппарат вырос, окреп и оказался в состояниизаменить систему хозяйственного управления.
К 1957 г. Хрущев начинает понимать пагубностьсуществующей системы управления экономикой. Произвольно нарезанные без учетареальных экономических связей регионы рвали целостную экономическую системуотраслей, вместо того чтобы координировать действия различных ведомств на тойили иной территории. Схема, выстроенная на основании экономическойцелесообразности, могла обеспечить такое взаимодействие. Именно такую политикуи проводит Хрущев. Создаются 105 совнархозов, которые, в отличие отраннесоветских, строятся по территориальному принципу.[47, с.39]
Таким образом, на фантомную систему федерализма иреальную систему властной партийной вертикали накладывается еще одна властнаясистема. Однако при ее введении отталкивались от уже сложившейся схемыадминистративно-территориального деления, причем сложившейся случайным образом.Сетка совнархозов была внутренней по отношению к сетке СССР, и без упразднениястарой схемы АТД система совнархозов не могла дать полноценного эффекта, таккак политическая сетка управления противоречила экономической. Уже в 1965 г.совнархозы были отменены, что ознаменовало собой начало тотальногоэкономического кризиса в СССР.[1, с.430-431]
В новой Конституции СССР (1977) сохраняласьсистема власти, заложенная в предшествующей Конституции, но было изъятоположение о скором построении коммунистического общества. Коммунистическаяпартия была обозначена в качестве политического и управленческого «ядра»политической системы Советского Союза. Новая Конституция оказалась гораздоболее реалистичным документом, чем все предшествующие. Она постулировалапостроение в стране «развитого социализма» и переориентировала государственныеорганы с цели построения коммунизма на текущие задачи повседневного управлениядля улучшения благосостояния советского общества.[49]
В начале становления советского государственногоуправления проявились характерные для него основные черты: республиканскаясущность, сочетания федерализма и унитаризма, конституционность основуправления, источник власти – трудящиеся, единство ветвей власти, определяющаяроль коммунистической партии, бюрократизация.
Но в 30 –е годы эти принципы деформировались. Сказались низкийуровень управленческой культуры, партийный монополизм, авторитарность партийнойэлиты и оторванность е от народа. В 1930-е гг., когда формироваласькомандно-административная система управления экономикой, произошло сращиваниегосударственных и партийных властных структур. Коллективизация сельскогохозяйства и индустриализация прошли на фоне дальнейшей бюрократизацииуправления, усиления личной власти и политических репрессий. Для политическогорежима были характерны существование однопартийной системы, жесткоеадминистрирование, централизация, подавление любой оппозиции, репрессии, культличности вождя, что отрицательно влияло на государственное управление. НачалоВеликой Отечественной войны потребовало перестройки системы органов власти иуправления. Появились новые чрезвычайные органы. По окончании войны изменениесистемы государственного управления сопровождалось демократизацией и децентрализацией.Расширились конституционные, экономические и иные права союзных республик. Былиотменены чрезвычайные положения военного времени.
3.3 Крушение советской государственности
К середине 80-х гг. необходимость осуществленияреформ стала осознаваться во всех слоях советского общества
Выведение реальной системы управления регионамиза рамки конституционно-правового поля (это проявилось в наличии двухпараллельных систем региональной власти: декларируемого, но «фантомного»федерализма и реального партийного унитаризма) создавало предпосылки длявозникновения властной неопределенности, обусловливало сохранение государстваналичием достаточного уровня харизматической и военной власти в центре посравнению с регионами. Подобная система была устойчива только при существованиимощных карательных органов, своей постоянной деятельностью удерживающихгосударство от сползания в хаос.[50, с.207]
Попытка Ю. В. Андропова реанимироватьнеэффективную государственную экономику административными методами нарушиларавновесие политических сил в верхушке управления государством. Начинаетсяпротивостояние между «старой гвардией» и «реформаторами», которое посленедолгого правления К. У. Черненко завершается победой М. С. Горбачева.
Так называемые перестроечные процессы связаны с деятельностьюГенерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева. В апреле 1985 г. на пленуме ЦККПСС Горбачев изложил замысел обширных реформ. На всем протяжении 1985 — 1991гг. Горбачев давал весьма противоречивое объяснение генезиса своегореформаторского курса. Сообразуясь с фактами, сегодня можно уверенноутверждать; реальная, просчитанная и продуманная стратегия демократизацииотсутствовала. Перестройка задумана наиболее реально мыслящей частьюноменклатуры с целью сохранения монополии КПСС на власть, путем проведениянезначительных реформ в политической сфере и ликвидации наиболее одиозных чертадминистративно-командной модели экономики.
Целью перестройки, начавшейся в 1985 г.,провозглашалась модернизация социализма. Подразумевались под ней ускорениесоциально-экономического развития страны, повышение эффективностигосударственного управления, более активное внедрение достижений науки итехники, приоритетное развитие машиностроения, расширение прав предприятий,введение хозрасчета, укрепление порядка и дисциплины на производстве. Нопринятые меры обнажили глубокие проблемы в экономике «развитого социализма»,что заставило новое руководство пойти на радикальные экономические иполитические реформы. Многие аспекты этих реформ серьезно затрагивалигосударственное управление.[12, с.285]
Традиционно начало всем изменениям положила ротация партийныхкадров, фактически руководивших системой государственного управления: к началу1987 г. было заменено 70% членов Политбюро, 60% секретарей областных партийныхорганизаций, 40% членов ЦК [5, С. 481].
Вслед за этим начались реформы в экономике. В 1985 г. был принятЗакон о госприемке, который создавал еще одно звено в системе контроляпромышленной продукции — службу государственных инспекторов по надзору закачеством промышленной продукции. К 1 января 1987 г. они действовали на всехкрупных промышленных предприятиях. Однако эффект от введения еще однойадминистративно-командной структуры оказался нулевой.
В июне 1987 г. Верховный Совет принял Закон о государственномпредприятии (объединении), вступившей в силу с 1 января 1988 г. Закон изменялотношения между министерствами и предприятиями, наделяя последние большейэкономической самостоятельностью: предприятия сами определяли численностьработающих, устанавливали объем заработной платы, выбирали хозяйственныхпартнеров, реализовали продукцию, произведенную сверх госзаказа, получали правовыхода на внешние рынки, поиск инвесторов и т.п. Роль министерств сводилась копределенной стратегии развития отрасли, подготовке контрольных цифрэкономического развития, определению государственного заказа. К 1989 г. сталоясно, что закон потерпел фиаско [51, С. 64].
Практическое воплощение идей политической перестройки получили врешениях ХIХ Всесоюзной конференции КПСС (июнь 1988 г.). В 6 резолюцияхконференции, в частности “О некоторых неотложных мерах по практическомуосуществлению реформы политической системы страны” речь шла об изменениисистемы управления страной. Соответствующие изменения в Конституцию СССР 1977г. внес Верховный Совет.
Высшим органом государственной власти стал Съезд народныхдепутатов, Верховный Совет, формируемый из депутатов съезда, должен былработать на постоянной основе, подобно парламенту. Усиливалось значение постаПредседателя Президиума Верховного Совета.
Выборы народных депутатов зимой — весной 1989 г. проходили последующей схеме: одну треть депутатов направляли общественные организации(КПСС, ВЛКСМ, ВЦСПС и др.), две трети избирались на конкурентной основе. В мае1989 г. собрался Первый съезд народных депутатов СССР [5, С. 486]
Президент избирался съездом, а потом сам назначалпремьер-министра. В марте 1990 г. III Съезд народных депутатов отменил ст.6Конституции СССР, закреплявшую руководящую и направляющую роль Коммунистическойпартию, и избрал М.С. Горбачева Президентом СССР, однако без всенародныхвыборов этот пост был лишен необходимой легитимности.
В условиях все более обостряющегося системного кризиса,поразившего и КПСС, номенклатура предпринимала лихорадочные усилия пообеспечению в будущем контроля за бывшей государственной собственностью. Вчастности, с 1985 г. по 1991 г. советский золотой запас сократился с 2.500 до240 т., судьба более чем 2 тыс. т. до сих пор остается неизвестной. РеформыМ.С. Горбачева и возвращение к якобы более демократическим формампарламентаризма носили поверхностный, почти неуправляемый характер, что вело кослаблению связей между республиками, ослаблению государственности, развитиюнационально-сепаратистского движения.
Первым конкретным шагом на пути политическойреформы стали решения внеочередной двенадцатой сессии Верховного Совета СССР(одиннадцатого созыва), состоявшейся 29 ноября — 1 декабря 1988 г. Эти решенияпредусматривали изменение структуры высших органов власти и государственногоуправления страны, наделение вновь учрежденного Съезда народных депутатов иизбираемого им ВС СССР реальными властными функциями, а также изменениеизбирательной системы, прежде всего введение выборов на альтернативной основе[5, С. 489].
1989 год стал годом радикальных изменений,особенно в политической структуре общества. Состоявшимся в 1989 году выборамнародных депутатов СССР (март — май) предшествовала невиданная в нашей странеизбирательная кампания, начавшаяся еще на исходе 1988 г. Возможность выдвижениянескольких альтернативных кандидатов (на 2250 депутатских мест было выдвинуто9505 кандидатов) наконец-то давала советским гражданам действительно выбиратьодного из нескольких.
Треть народных депутатов избиралась отобщественных организаций, что позволило коммунистам, как наиболее массовой“общественной организации” на Съезде иметь большинство, или, как говорят вцивилизованных странах — лобби. Об этом было заявлено, как о достижении: долякоммунистов среди народных депутатов оказалась 87% против 71.5% предыдущегосозыва, на основе чего делался громкий вывод о том, что в условиях свободывыбора был подтвержден авторитет партии.
В выборах, проходивших 26 марта 1989 г. по1500 территориальным и национально-территориальным округам, участвовала 89.8%включенных в списки избирателей. Эти выборы стали заметным сдвигом общества всторону демократии, по крайней мере, как тогда казалось. За работой Съездаследила вся страна — повсеместно зафиксировано снижение производительноститруда [5, С. 491].
Первый Съезд народных депутатов СССР (25 мая- 9 июня 1989 г.) стал весьма крупным политическим событием. Никогда еще небыло такого в истории этой страны. Конечно, сейчас можно с иронией смотреть нате баталии, что происходили на Съезде, но тогда это выглядело победойдемократии. Практических результатов Съезда было немного, в частности былизбран новый ВС СССР. Было принято несколько общих постановлений, напримерПостановление об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР.
Дискуссии на втором Съезде народныхдепутатов СССР (12-24 декабря 1989 г.) носили более деловой характер посравнению с первым Съездом. Второй Съезд принял 36 нормативных актов, в томчисле 5 законов и 26 постановлений. Одним из центральных вопросов повестки днявторого Съезда народных депутатов было обсуждение мер по оздоровлениюэкономики. Был обсужден вопрос о борьбе с организованной преступностью. Съездрассмотрел доклады, посвященные как внешнеполитическим проблемам так ивнутриполитические.[12, с.351]
Когда открылся Первый Съезд народныхдепутатов, многие возлагали на него свои надежды на лучшую жизнь. Но, как имногим надеждам нашего народа, им не суждено было оправдаться. Первый Съездназывают теперь “игрой в демократию”, каковой он, собственно, и являлся. КоВторому Съезду интерес людей уже заметно поутих. Народу уже стало ясно, чтонельзя одним волшебным махом сделать жизнь лучше. Реформа избирательной системыявлялась делом необходимым, но конкретного, насущного она народу дала немного.
Коммунистическая партия Советского Союзавыполняла в управлении государством принципиально важную роль. Присуществовании «фантомной» модели федеративного устройства, чреватой внутреннимипротиворечиями и конфликтами, партия обеспечивала единство властной вертикали исинхронность принимаемых различными уровнями власти решений. В отсутствиеполитической власти единой партии началось противостояние между Советамиразличных уровней, прежде всего между центральным (союзным) иреспубликанскими.[]
Оппозиция существовала уже на союзном съезде, насъезде российском она значительно усилилась, что фактически привело кдвоевластию. Подобная система неизбежно должна была выйти из-под контроля. 18августа 1991 г. президент М. С. Горбачев был изолирован заговорщиками во главес вице-президентом Г. И. Янаевым, но уже 22 августа восстановлен в должности,фактически утратив контроль над положением дел в стране. 21 декабря 1991 г.СССР был упразднен, а 25 декабря М. С. Горбачев признал этот факт и сложил ссебя полномочия президента несуществующего государства. [5, с.493]
Основные причины распада СССР были как внутренними — нереформируемостьи милитаризация экономики, многолетняя экономическая стагнация, непреодолимыемежнациональные проблемы, особенно в прибалтийских республиках, репрессивныйхарактер советского государства; так и внешними — холодная война и гонкавооружений.
Перестроечные реформы невыводили страну из кризиса, а постепенно способствовали сползанию в пропасть.После «перестройки» произошло несоответствие политической и экономическойсистем, что и привело к краху государственности. В период перестройки(1985-1991 гг.) в советском обществе была окончательно разрушена систематоталитарного режима. Общество стало открытым внешнему миру. На волнедемократизации в СССР оформились политический плюрализм, многопартийность,начали формироваться элементы гражданского общества. Однако экономическиереформы эпохи М.С. Горбачева провалились, а к концу 80-х гг. коммунистическиереформаторы окончательно исчерпали свой творческий потенциал. В 1990-1991 годаху нас, безусловно, произошла мировая геополитическая катастрофа.
Заключение
В связи с социальным расслоением общества ипостоянной опасности извне появляется государство у восточных славян. Князьстановится во главе и начинает использовать власть для борьбы народовластием,которое постепенно изживает себя. Большую часть власти сосредотачивает у себя вруках князь, опирающийся на дружину. Вече начинает терять свои позиции.Начинается формирование класса феодалов. Основной проблемой государственногоуправления в данный период являлось дублирование управления, то естьформируется два центра управления дворец и удельное управление. Не существуетцентрализованных органов управления. Это приводит к обособлению и усилениюудельных князей и впоследствии к феодальной раздробленности. Но периодфеодальной раздробленности являлся закономерным в истории нашего государства.Указанный этап наряду с отрицательными моментами имел и ряд плюсов. Он позволилсблизить уровни экономического, социального, политического развития различныхрегионов, что было необходимо для последующего их объединения на более высокойступени развития.
Складывание русского централизованногогосударства имело ярко выраженную специфику. Доминирующим фактором в этомпроцессе был внешнеполитический — получение и укрепление независимости,внутренние, социально-экономические, были недостаточно зрелыми, что, в конечномсчете, привело к изменению типа феодального развития страны. Великие князьямосковские взяли курс на упразднение удельной системы на всей территории Руси…Вотчинное владение начинает преобладать над удельными. Удельные князья и бояреутрачивают свою независимость перед князем и становятся его подданными.Создание такой общественной прослойки — главный организационный успех Москвы вдинастической войне периода завершения феодальной раздробленности.Превалирующей тенденцией развития Московского государства являлось усилениеавторитарной власти великих князей и перерастание ее в самодержавную монархию.В XVI в. в России сложилась система центральных и местных органовгосударственного управления — приказов, которая позволяла в целом успешнорешать задачи в сферах административной, военной, судебной и финансовой.Появился сословно-представительный орган – Земский собор. Но это было неотступление в сторону сословно-представительной монархии, а этап становлениясамодержавной власти. Проводится земская, губная и городская реформы, отмененыкормления что систематизирует и укрепляет государственность, но смерть Ивана IV не позволила до концапровести преобразования и страна была ввергнута в пучину Смуты.
При Петре I произошли большиепреобразования в областях государственного управления России. Была проведенареформа центральных органов управления, приказы были заменены коллегиями.Положительными в создании новой системы центральных органов управления являлисьв основном отраслевой принцип деятельности, схватывающий территорию всейимперии, более высокая оперативность и эффективность, лучший контроль, четкоеопределение прав и обязанностей. Однако реформа проводилась непоследовательно ифактически не завершилась. Система приказов не была до конца ликвидирована.Создан Сенат, который стал не только и не столько органом управления, скольковысшим контрольным органом системы управления России, подконтрольныйимператору. Бесспорно, введение новых центральных органов управления, болееупорядоченная и контролируемая их работа способствовали повышению эффективностидеятельности всего государственного аппарата. Реформы Петра I преследовали ряд целей:сосредоточение всей полноты власти у монарха, появлению бюрократическогоаппарата, исполняющего волю монарха, унификация управления в различных областяхдеятельности, наличии полиции и армии, наличие единого регламента несенияслужбы. Это все в большей части и было сделано. Петру I удалось создать сильноесовременное государство, с которым начали считаться во всем мире. Но отсутствиеприемника и неразбериха в престолонаследии не позволили до конца довершитьначатые реформы, начался период дворцовых переворотов, итогом которого сталорасшатывание системы государственного управления в России, усиление влиянияаристократических группировок, всевластие губернаторов на местах, сепаратизм вовновь ставших автономными регионах, распространение фаворитизма. И только приЕкатерине II ситуация нормализовалась.
Правящие в первой половине XIX в. Александр I иНиколай I в очередной раз преобразовали аппарат государственного управления сцелью достижения его максимальной эффективности. Направления реформ двух этихправителей были совершенно разными. Александр стремился создать болеецелесообразную структуру и либерализовать общественные отношения, в то времякак Николай пытался достичь правовой регламентации работы каждого элементауправленческого аппарата. Николай II курс либеральных реформ, но смерть не позволяетисполнить задуманное. Самой его большой заслугой является отмена крепостногоправа. Александр III наоборот проводит ряд контрреформ, которыми откладывает решениеважных задач государственного управления(конституция, парламент). Основнымдостижением Николая II стало создание двухпалатного парламента, но новый орган не шел насотрудничество с императором. Российская империя в скором времени должна быластать ограниченной монархией, но помешала война, которая оголила социальныепротиворечия. Временное правительство, к которому перешла власть послефевральской революции, не смогло остановить нараставший паралич экономики,обуздать инфляцию, улучшить снабжение населения продовольствием. Неадекватная реакцияна основные требования населения страны, нежелание русской буржуазии пойти натактические уступки усиливало недовольство масс. В таких условиях демагогия ипопулизм большевиков, обещающих немедленную и полную реализацию любыхтребований рабочих, солдат, крестьян, не могли не усилить социальную ненависть,используемую для захвата власти под социалистическими лозунгами.
В начале становления советского государственногоуправления проявились характерные для него основные черты: республиканскаясущность, сочетания федерализма и унитаризма, конституционность основуправления, источник власти – трудящиеся, единство ветвей власти, опрделяющаяроль коммунистической партии, бюрократизация, но в 30 –е годы эти принципыдеформировались. Сказались низкий уровень управленческой культуры, партийныймонополизм, авторитарность партийной элиты и оторванность ее от народа. В1930-е гг., когда формировалась командно-административная система управленияэкономикой, произошло сращивание государственных и партийных властных структур.Коллективизация сельского хозяйства и индустриализация прошли на фоне дальнейшейбюрократизации управления, усиления личной власти и политических репрессий. Дляполитического режима были характерны существование однопартийной системы,жесткое администрирование, централизация, подавление любой оппозиции,репрессии, культ личности вождя, что отрицательно влияло на государственноеуправление. Начало Великой Отечественной войны потребовало перестройки системыорганов власти и управления. Появились новые чрезвычайные органы. По окончаниивойны изменение системы государственного управления сопровождалосьдемократизацией и децентрализацией. Расширились конституционные, экономическиеи иные права союзных республик. Были отменены чрезвычайные положения военноговремени.
Основные причины распада СССР были как внутренними — нереформируемостьи милитаризация экономики, многолетняя экономическая стагнация, непреодолимыемежнациональные проблемы, особенно в прибалтийских республиках, репрессивныйхарактер советского государства; так и внешними — холодная война и гонкавооружений.
Перестроечные реформы невыводили страну из кризиса, а постепенно способствовали сползанию в пропасть.После «перестройки» произошло несоответствие политической и экономическойсистем, что и привело к краху государственности. В период перестройки(1985-1991 гг.) в советском обществе была окончательно разрушена систематоталитарного режима. Общество стало открытым внешнему миру. На волнедемократизации в СССР оформились политический плюрализм, многопартийность,начали формироваться элементы гражданского общества. Однако экономическиереформы эпохи М.С. Горбачева провалились, а к концу 80-х гг. коммунистическиереформаторы окончательно исчерпали свой творческий потенциал. В 1990-1991 годаху нас, безусловно, произошла мировая геополитическая катастрофа.
Изучение ииспользование как зарубежного опыта, так и опыта нашего государства в сферегосударственного управления, будет способствовать более глубокой и полной оценкеполитических реалий нашей страны, позволит не допустить вновь старых ошибок иуспешно интегрироваться мировое сообщество и стать сильным и процветающим государством.
Сегодня наша страна идет по пути строительства и укрепления новойгосударственности. Много в этом направлении сделано, но еще и больше предстоитсделать.
Список использованных источников
1. Игнатов В.Г… Историягосударственного управления в России: учебник / В.Г. Игнатов. -Ростов н/Д:Феникс, 2003. – 608 с.
2. Атаманчук Г.В. Теориягосударственного управления: курс лекций / Г.В. Атаманчук. -М.: ИНФРА-М, 2003.– 580 с.
3. Кнорринг В.И. Основыгосударственного и муниципального управления: учебник для вузов / В.И.Кнорринг. — М.: Экзамен, 2004. – 416 с.
4.Добрынин Н.М. Теория ипрактика государственного управления: учебник / В.И. Добрынин. – Новосибирск:Наука, 2006. – 510 с.
5. Щепетев В.И. Историягосударственного управления в России: учебник / В.И. Щепетев. — М.: ВЛАДОС,2003 – 512 с.
6. Пихои Р.Г. Историягосударственного управления в России: учебник / Р.Г. Пихои — М.: РАГС, 2001 –384 с.
7. Моряков В.И. От ПетраI до Павла I. Реформы в России XVIII века. Опыт целостного анализа / В. И.Моряков // Вопросы истории. – 2002. — №2. – С. 169-173; Крыжановский С.Е. Охарактере государственного строя в России / С.Е. Крыжановский // Вопросы истории.- №3. – 2008. — C. 3-32; Комисаренко А.И. Российская государственность и административноеуправление в конце XVII и XVIII в. / А.И. Комисаренко // Государство и право. — № 9. — 2007. — C. 158-165.
8. Исаев И.А. ИсторияРоссии: Традиция государственности / И.А. Исаев. — М.: ЮКИС, 1995.– 272 с.
9. Повесть временных лет[Электронный ресурс]: Библиотека гумер – режим доступа: www.gumer.info/bibliotek_Buks/History/drevnruss/povvrlet.php.
10. Карамзин Н.М. Историягосударства Российского./ Н.М. Карамзин. — М.: Олма – пресс, Образование, 2005.- 879 с.
11. Тимофеева А.А.Проблемы становления и развития Российской государственности: Учебное пособие /А.А. Тимофеева – Владивосток: ВГУЭС, 2006. – 152 с.
12. Куликов В.И. Историягосударственного управления в России: учебное пособие / В.И.Куликов. — М.:Академия, 2003 – 368 с.
13. Игнатов, В.Г. Местноесамоуправление: учебное пособие: В.Г. Игнатов, В.В. Рудой – Ростов н/Д: Феникс,2003. – 384с.
14. Новгородская суднаяграмота [Электронный ресурс]: центр правовой информации г. Пскова:http://www.exlege.ru/rlaw/history/detail.php?ID=922.
15. Мухаев Р.Т. Историягосударственного управления в России: учебник для вузов / Р.Т. Мухаев. – М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 482с.
16. Судебник 1497 года//Хрестоматия по истории государства и права/ сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект,2004. – 472с.
17. Кром М. Когдаотзвонил вечевой колокол / М. Кром // Родина. — 1995. — №6. — С.35-41.
18. Судебник 1550 года//Хрестоматия по истории государства и права/ сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект,2004. – 472с.
19. Черепнин Л.В. Земскиесоборы Русского государства в XVI-XVII вв. / Л.В. Черепнин — М.: Наука, 1978.– 417с.
20. Ежов М.В. Историягосударственного управления и государственной службы в России. / М.В. Ежов,Г.В. Ежова — СПб: Знание, 2004. – 238с.
21. Носов Н.Е Становлениесословно-представительных учреждений в России: Изыскания о земской реформеИвана Грозного / Н.Е. Носов -Ленинград: Наука, 1969. — 602c.
22. Пыжиков А.В. Административно-территориальноеустройство России: История и современность / А.В.Пыжиков. – М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. — 320с.
23. Буганов. В.И. ПетрВеликий и его время / В.И. Буганов. – М.: Наука, 1991. – 356 с.
24. Артикулвоинский(1715г., апреля 26)// Хрестоматия по истории государства и права/ сост.Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
25. О власти иответственности Сената (1711г., марта 2); О порядке заседаний и делопроизводствав правительствующем Сенате (1711г., марта 5)// Хрестоматия по историигосударства и права/ сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
26. О должностисената(1722г., апреля 27)// Хрестоматия по истории государства и права/ сост.Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
27. О должностигенерал-прокурора(1722г., апреля 27)// Хрестоматия по истории государства иправа/ сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
28. Регламент или уставДуховной коллегии(1721г., января 25) // Хрестоматия по истории государства иправа/ сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
29. Ерошкин Н.П. Историягосударственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин М.: Наука,2000. – 352с.
30. Генеральный регламент(1720г.,февраля 27) // Хрестоматия по истории государства и права/ сост. Ю.П. Титов. –М.: Проспект, 2004. – 472с.
31. Табель орангах(1922г., января 24)// Хрестоматия по истории государства и права/ сост.Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
32. Быстренко В.И.История государственного управления и самоуправления в России: учебное пособие/ В.И. Быстренко. — М.: Дело, 2003. – 319с.
33. Анисимов Е.В. Время петровских реформ. / Е.В.Анисимов – Ленинград: Лениздат,1989. — 496с.
34.Каменский А.Б. Центральноеи местное управление и территориальное устройство в контексте реформ XVIII века/ А.Б. Каменский // Административно-территориальное устройство России: Историяи современность. – 2002. — №1 — С. 58-99.
35. Приходько А.М.Становление министерской системы управления / А.М.Приходько // Вопросы истории.– 2004. — №12. — С. 96-104.
36. Манифест обучреждении министерств (1802г., сентябрь 8) // Хрестоматия по историигосударства и права/ сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
37. Манифест об общемучереждении министерств (1811г., июнь 25) // Хрестоматия по истории государстваи права/ сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
38. Манифест обусовершенствовании государственного порядка (1905г., октября 17) // Хрестоматияпо истории государства и права/ сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
39. Свод основныхгосударственных законов (1906 г., апреля 23) // Хрестоматия по историигосударства и права/ сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
40. Учреждениегосударственной думы (1906 г., февраля 20) // Хрестоматия по историигосударства и права/ сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
41. Положение о выборах вГосударственную думу (1907 г., июня 3) // Хрестоматия по истории государства иправа/ сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
42. Зайончковский П.А.Правительственный аппарат самодержавной России / П.А. Зайончковский. — М.:Мысль, 1978. – 288 с.
43. Руднева С.Е.Временное правительство и конструирование Предпарламента / С. Е. Руднева //Вопросы истории. – 2003. — №2. – С. 149-156.
44. Конституция (основнойзакон) РСФСР (1918г., июля 10)// Хрестоматия по истории государства и права/сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
45.Основной закон(конституция) СССР (1924г., января 31)// Хрестоматия по истории государства иправа/ сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
46. Конституция (основнойзакон) СССР (1936г., декабря 5)// Хрестоматия по истории государства и права/сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
47. Коваленко С.Г.Реформы управления народным хозяйством СССР середины 1950-х — 1970-х годов /С.Г. Коваленко // Вопросы истории. – 2008. — №6. – С.37-47.
49. Конституция (основнойзакон) СССР (1977г., октября 7) // Хрестоматия по истории государства и права/сост. Ю.П. Титов. – М.: Проспект, 2004. – 472с.
50. Малышева Е. П. Административно-территориальноеустройство России // Административно-территориальное устройство России: Историяи современность. – 2002. — №1. — С. 202-241.
51. Ольсевич Ю.Экономический кризис: причины или следствия «перестройки»?: к дискуссиям наЗападе / Ю. Ольсевич // Вопросы экономики – 1992. — №6. – С. 60-70.