Курсовая работа
на тему:
«Исполнительная власть всистеме государственного управления»
Содержание
Введение
1. Исполнительная власть:понятие и функции
1.1 Исполнительная властьи государственное управление
1.2 Функции исполнительнойвласти
2. Понятие органаисполнительной власти
3. Система органовисполнительной власти в Республике Беларусь
3.1 Система и структураорганов исполнительной власти
3.2 Классификация органовисполнительной власти
Заключение
Список используемыхисточников
Введение
В условияхглубоких общественно-политических, социально-экономических игосударственно-правовых преобразований, происходящих в Республике Беларусь,перестраивается и исполнительная власть, а также система органов ееосуществляющих, которые по-прежнему выполняют огромный объем работы в сферегосударственного управления. В связи с этим изучение проблем функционированияисполнительной власти Республики Беларусь приобретает новое значение.Актуальность вопроса обусловлена той исключительно важной ролью, которую призванывыполнять государственные органы благодаря своему специфическомуфункциональному предназначению.
В современныхусловиях чрезвычайно важны в научном и практическом плане исследования каксодержания государственного управления, его функций, методов, так и вопросов ихпрактического применения, организационно-правовых форм, в которыхнепосредственно реализуются его цели.
Государственноеуправление осуществляется системой специальных субъектов управления, ипоскольку эта система иерархична, закономерен интерес к каждому ее звену.
Предметомрассмотрения в работе является исполнительная власть Республики Беларусь,представляющая собой единую целостную систему, в рамках которой некоторыеорганы государственного управления являются её составной частью и взаимодействуютс остальными.
Основнойцелью настоящей работы является выявление и анализ функционирования исполнительнойвласти в государственном управлении.
Реализацияпоставленной цели предполагает решение следующих задач:
· определитьпонятие исполнительной власти Республики Беларусь;
· сравнитьпонятия «исполнительная власть» и «государственное управление»;
· обозначитьфункции исполнительной власти Республики Беларусь;
· определитьпонятие органа государственной власти;
· привестиклассификацию органов исполнительной власти.
В наукегосударственного управления уделено немалое внимание исследованию проблемисполнительной власти и классификации государственных органов. Изучив мнениятаких ученых как: Г.А. Василевич, В.А. Божанов, В.Н. Матарас, А.А. Соколовский,А.В. Дорошенко, В.А. Сиринько, А.Н. Бодак, И.В. Козелецкий, В.Н. Дубовицкий — можно сделать вывод, что наука государственного управления так и не выработалауниверсального определения исполнительной власти и классификациигосударственных органов.
Итак, в своейработе я сопоставлю различные классификации органов исполнительной власти ипонятия исполнительной власти Республики Беларусь, и на основе работ и мненийученых предоставлю наиболее приемлемые и исчерпывающие классификации органовисполнительной власти и понятие исполнительной власти Республики Беларусь.
1. Исполнительнаявласть: понятие и функции
1.1 Исполнительнаявласть и государственное управление
Если пониматьгосударственную власть как совокупность полномочий, осуществляемых специальнымигосударственными субъектами, то разграничение, разделение полномочий между нимии, в первую очередь, между органами государства — вполне естественный процесс,способствующий улучшению рациональной организации управления делами государстваи общества в целом. Разграничение полномочий между различными государственнымиорганами является одной, если не основной, составляющей концепции разделениявластей.
Разделениевластей не отменяет взаимодействия ветвей власти, единства государственнойполитики по принципиальным вопросам, единства действий всех ветвей в руслеосновных целей и задач государства. С другой стороны, концепция единствагосударственной власти не исключает размежевание различных органов, выполнениеими различных функций по осуществлению единой государственной власти [27, с.94]. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качествеподсистемы в рамках единой государственной власти. Однако, необходимоучитывать, что в законодательстве должны фиксироваться полномочия, компетенцияи функции не самой исполнительной власти, как государственно-правовогоинститута, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне.
Всоответствии с теорией разделения властей, исполнительная власть — эта одна изсамостоятельных и независимых властей в государстве, которая обладаетсовокупностью полномочий по управлению государственными делами, включаяполномочия подзаконодательного регулирования (административногонормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочияпо осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда изаконодательные полномочия, но осуществляют указанные полномочия конкретныегосударственные органы, а точнее, система органов государства [8, с. 29].
Принципразделения властей един, а способы его реализации различны. В каждой странегосударственный механизм имеет специфику и многочисленные особенности. Органыисполнительной власти могут принимать нормативные акты общего характера,вторгаясь в сферу законодательства (делегированное законодательство ирегламентарная власть). Вместе с тем в отличие от представительных и судебныхорганов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль, т.е.нижестоящие органы и должностные лица подчинены вышестоящим и соответственноакты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.
С принятием27 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Республики Беларуськонцепция разделения властей стала рассматриваться в качестве официальнойдоктрины. Так, в части 3 статьи 7 закреплено, «что разграничениезаконодательной, исполнительной и судебной власти является важнейшим принципомсуществования Республики Беларусь как правового государства». Исполнительнаявласть в Республике Беларусь представляет собойсамостоятельнуюветвьединой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной исудебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, т.к. онивзаимосвязаны, что не должно приводить к подмене одной ветви власти другой,например, законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.Понимая исполнительную власть как совокупность полномочий, компетенций,реализуемых специально создаваемой системой органов, можно говорить осуществовании единой государственной власти вообще и единой исполнительнойвласти в частности. При этом следует иметь в виду, что законодательствомзакрепляются полномочия, компетенция и функции не самой исполнительной власти,а лишь субъектов, реализующих их на том или ином уровне государственнойорганизации. Так же, как органы государства не отождествляются с понятиемгосударственной власти, система органов исполнительной власти не естьисполнительная власть. Она становится таковой и получает свое выражение впрактической деятельности этих органов.
Исполнительнаявласть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сутиправоприменительна. Однако, имеется в виду правоприменение особого рода.Законодательную и исполнительную ветви власти объединяет то, что они имеютдело, как правило, с будущим. Их деятельность направлена на созидание и носит восновном творческий характер, а судебная власть имеет дело с прошлым иприменение требований законодательства осуществляется ею преимущественно внегативных случаях, когда произошло нарушение законодательства.
Государственноеуправление и исполнительная власть представляют собой сложные образования,поэтому решение вопроса о соотношении этих понятий имеет важное значение преждевсего с позиций определения системы органов исполнительной власти, ихотграничения от органов иных ветвей государственной власти и соответственно оторганов государственного управления.
По мнению Ю.А.Тихомирова, государственное управление следует понимать в широком и узкомсмыслах. В широком смысле — это «сфера организующей и распорядительнойдеятельности государственных органов», а в узком — «деятельность органовисполнительной власти, собственно аппарата управления»[1][23,c. 45]. Государственное управление, осуществляемое органами исполнительнойвласти, т.е. в узком смысле, характеризуется дополнительными чертами:
1) непрерывныйи оперативный характер деятельности;
2) осуществлениеспециализированных функций, требующих единообразной технологии;
3) установлениеюридико-функциональных режимов;
4) применениемер административной ответственности;
5) деятельностьиерархически построенного аппарата управления;
6) профессиональныйперсонал [23, с. 46].
Б.М. Лазарев определяетгосударственное управление как «организующую, исполнительно-распорядительную деятельностьорганов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов исостоящую в повседневном практическом выполнении функций государства»[14, c.11]. В данном определении внимание обращено на тот факт, что государственноеуправление выполняет функцию организационного начала, а лишь во вторую очередьисполнительно-распорядительную функцию.
Позиция Б.Н. Габричидзенемного иная, он полагает, что поскольку организационное начало присуще такжепредставительным и законодательным органам, следовательно, оно не являетсяхарактерным признаком государственного управления, которое автор определяет как«осуществление от имени, по поручению и уполномочию государственногоуправления, то есть исполнительной и распорядительной деятельности, в сферах иобластях экономического и социального развития гражданского общества»[5, с. 29].Здесь же поясняется, что управление — это исполнительная и распорядительнаядеятельность, а не какая-то иная или замещающая эту деятельность. Вназванной деятельности органично сочетаются элементы правотворческой и судебнойдеятельности, присущие другим ветвям власти — законодательной и судебной [5, с.27]. На мой взгляд, к достоинствам данного определения следует отнести,во-первых, объединение в одной дефиниции широкого и узкого подходов к рассмотрениюгосударственного управления и, во-вторых, выход за пределы только одногосубъекта государственно-управленческой деятельности — органа государственногоуправления.
Итак, определитьгосударственное управление можно какисполнительно-распорядительнуюдеятельность органов государственного управления, иных субъектовгосударственного управления в различных сферах и областях (отраслях)государственной и общественной жизни.
Посправедливому замечанию Ю.М. Козлова, исполнительная власть, являясь ветвьюединой государственной власти, не может отождествляться с видом государственнойдеятельности, т.е. с государственным управлением, которое является лишь формойее практической реализации [9, с. 17]. Следовательно, понятие государственногоуправления более широкое по сравнению с исполнительной властью, т.к. последняяпроизводна от государственного управления и призвана определить объем ихарактер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессегосударственно-управленческой деятельности.
Представляется,что понятие «исполнительная власть» является стержневым в государственномуправлении и представляет собой содержательное, сущностное выражение, отражениединамики государственно-управленческой деятельности и своего рода ее следствие.
1.2 Функцииисполнительной власти
Говоря офункциях исполнительной власти, её органов, следует отметить, что понятия«задачи», «цели» и «функции», хотя и соотносимые, тесно взаимосвязанные, но несовпадающие. Также, как рассматривая цели, задачи государства в целом, ихнельзя ни противопоставлять, ни отождествлять. Цели и задачи государства,исполнительной власти, их органов имеют исходное значение по отношению к ихфункциям, являются их непосредственной предпосылкой. Если цель — это то, к чемустремятся, что надо осуществить (например, построение правового государства),то задача — это то, что требует исполнения, разрешения [19, с. 473], т. е.задача является более близкой предпосылкой функции, нежели чем цель. В задачахконцентрируется и преломляется конкретное воздействие экономики, политики наразвитие функций государства, ветвей государственной власти и их органов.Поэтому не случайно в нормативных актах, закрепляющих правовой статус органаисполнительной власти, как правило, эти понятия не отождествляются.
Следовательно,к содержанию функций следует относить лишь процессуальную сторону, т. е.процесс функциональной деятельности, деятельность государства, исполнительнойвласти, их органов.
То жеотносится и к «средствам осуществления функций», которыми являютсягосударственный механизм (аппарат) как материальный носитель функций, право(полномочия и обязанности) как средство реализации функций. Без указанныхсредств функциональная деятельность невозможна, но это не означает, что они являютсяструктурными элементами самих функций. Поэтому если цели, задачи являютсяпредпосылками функций исполнительной власти и её органов, а функции являютсясредством их реализации, выполнения, то право, механизм государства являютсясредствами реализации функций.
Теснаявзаимосвязь функций исполнительной власти и такого средства их осуществлениякак право подчёркивает, что одним из важных вопросов является правовоеустановление функций исполнительной власти в деятельности её органов, т.е.последние должны иметь нормативно определённую компетенцию, обеспечивающуюкачественное выполнение исполнительной власти.
По мнению Ю.А.Тихомирова на каждую сферу (экономическую, политическую) как объектдеятельности органов исполнительной власти «накладывается» соответствующаяфункция, состоящая из общих и специальных полномочий, которые служат меройповедения органов, их самостоятельности в выполнении задач, выражением конкретноговида решений и действий. Предлагается следующая классификация: 1) руководящиефункции-полномочия: «руководит», «направляет», «решает», «определяет»,«утверждает»; 2) регулирующие функции-полномочия: «регулирует»,«устанавливает», «обеспечивает; 3) расчётно-аналитические функции-полномочия:«разрабатывает», «изучает», «подготавливает», «рассматривает», «оценивает»; 4)организационные функции-полномочия: «организует», «согласовывает»,«инструктирует», «содействует»; 5) контрольные функции-полномочия: «проверяет»,«заслушивает», «контролирует». Каждое полномочие, в свою очередь, может бытьдифференцировано. Например, полномочие «решает» можно выразить как решение,принимаемое «самостоятельно», «совместно», «по согласованию», «предварительно»[23, с. 214].
Даннаяклассификация, несмотря на объёмность и комплексность, не являетсяисчерпывающей. Вероятно, следовало бы включить такие функции органовисполнительной власти, как прогнозирование, планирование, учёт.
Наиболееважным элементом компетенции органа исполнительной власти называют права иобязанности [14, с. 102]. Полномочия входят в компетенцию в качестве составнойчасти, поскольку компетенция более широкое понятие, чем полномочия. Компетенцияпредоставляется любому органу, в том числе и органу исполнительной власти дляосуществления своих задач и функций. Поэтому составными элементами компетенцииявляются не задачи и функции, а права и обязанности осуществлятьпредусмотренные в правовом акте задачи и функции. Поэтому элементом компетенцииследует считать право органа решать эти вопросы, дела (например, рассмотрениеобращения гражданина и принятие по нему решения), хотя сами данные вопросы, каки формы работы органа не могут быть элементом компетенции [11, с. 239].
Каждая изфункций исполнительной власти, её органов даже применительно к одним и тем жеуправляемым объектам в разной степени нуждается в подкреплении конкретными властнымиполномочиями[12, с. 247]. Например, чтобы осуществлять прогнозированиекаких-либо экономических и социальных процессов, властные полномочия могут и непотребоваться, а чтобы инспектировать работу каких-либо объектов, необходимо,как минимум, обладать правом официальной констатации выявленных недостатков инарушений, дачи предписаний об их прекращении и устранении.
Посколькуисполнительная власть в известном смысле производна от государственногоуправления, поэтому оправданным является рассмотрение функций исполнительнойвласти в определённом «отрыве» от функций государственного управления. Будучиодной из ветвей единой государственной власти, исполнительная власть выполняеттакже собственные функции, задающие основные направления деятельности еёорганов. Исполнительная власть гораздо полнее, «реальнее» чем иные ветви властипредставляет функциональную направленность государства.
Кромеклассификации Ю. А. Тихомирова существуют и другие. Например, Ю.Н. Стариловвыделяет следующие основные функции современной исполнительной власти: 1)исполнительная (правоприменительная) функция, т.е. функция исполненияКонституции; 2) «правозащитная» функция, т.е. функция соблюдения и защиты прави свобод человека и гражданина; 3) социально-экономическая функция, т.е.создание условий дляразвития хозяйственного строительства,социально-культурного и административно-политического управления; 4) функцияобеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране; 5)регулирующая функция, в рамках которой осуществляются функции государственногоуправления: руководство, контроль и т.д.; 6) нормотворческая функция, всоответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют вустановленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов; 7)охранительная (юрисдикционная) функция, т.е. означающая, что органыисполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению кюридическим и физическим лицам мер государственного (административного)принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства[24, с. 195].
К.С. Бельскийделит их на два уровня. К первому уровню относит три основные функцииисполнительной власти: 1) функция охраны общественного порядка и обеспечениянациональной безопасности; 2) регулятивно-управленческая функция по руководствуэкономикой, финансами, здравоохранением, обороной, внутренними и внешнимиделами государства; 3) функция обеспечения прав и свобод граждан. Ко второмууровню функций исполнительной власти, имеющих вспомогательный характер, авторотносит нормотворческую, оперативно-исполнительную и юрисдикционную функции [1,с. 20]. Подход К.С. Бельского к выделению функций исполнительной власти на двауровня является оправданным. Однако, по мнению В. Н. Дубовицкого, в первыйуровень входит только одна функция — исполнительно-распорядительная(управленческая) [8, с. 65]. Она является своего рода главной и отправляющей. Косновным (общим) функциям исполнительной власти следует отнести: 1)регулирующую; 2) правоприменительную; 3) нормотворческую; 4) юрисдикционную.Эти функции следуют за главной функцией и обеспечивают её реализацию. Указанныефункции находятся в тесной взаимосвязи и содержание одной может перекрыватьсодержание другой. Представляется, что данная классификация, не претендуя набесспорность, является наиболее оправданной и полной, она отражает всю сферудействий исполнительной власти.
2. Понятиеоргана исполнительной власти
Из части 1статьи 106 Конституции следует, что единственным органом, осуществляющимисполнительную власть в Республике Беларусь, является Правительство — СоветМинистров Республики Беларусь — центральный орган государственного управления.Но в статье 107 закреплено положение, что Правительство Республики Беларусьруководит системой подчиненных ему органов государственного управления и другихорганов исполнительной власти.
Исполнительнаявласть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей,что, безусловно, должно отражаться на характере и определении органа исполнительнойвласти. В современной научной и учебной юридической литературе встречаютсяразличные точки зрения относительно понятия органа исполнительной власти.Например, В.М. Манохин считает, что орган исполнительной власти — это частьгосударственного аппарата, действующего от имени государства и по егопоручению, имеющего государственные полномочия, территориальные масштабы своейдеятельности, источники финансирования [16, с. 67]. Однако, данное определениене раскрывает специфических черт органа исполнительной власти, а указывает лишьна признаки, характерные только для органа государства в целом.
Наиболееудачным, на мой взгляд, является определение Б.Н. Габричидзе. Он дает следующееопределение органа исполнительной власти. Орган исполнительной власти — это составнаячасть механизма (системы) исполнительной власти; он действует в сфереисполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства,осуществляет деятельность исполнительно-распорядительного характера, обладаетсобственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы иметоды деятельности [5, с. 373]. В нем наиболее полно раскрыты характерныеособенности органов исполнительной власти. Давая характеристику органуисполнительной власти, совершенно верно и обоснованно, привязать его в первуюочередь не к органу государственного управления и, соответственно, кгосударственному управлению, а именно к исполнительной власти и соответственнок органу государства. Однако, утверждение о том, что орган исполнительнойвласти действует только в сфере данной власти не бесспорно, так как осуществляяадминистративную юрисдикцию орган исполнительной власти в определенной мере«вторгается» в судебную власть.
Представляется,что основнымипризнаками органа исполнительной власти являютсяследующие:
1) органгосударства;
2) составнаячасть механизма (системы) исполнительной власти;
3)осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера;
4) применяетприсущие ему формы и методы деятельности совершенно верно и обоснованно[8, c.93].
Именно этичетыре признака, по мнению В. Н. Дубовицкого, и следует выделять. Первых двапризнака являются определяющими, главными, из которых следуют уже иныепризнаки. Приведенные признаки позволяют разграничить понятия «органисполнительной власти» и «орган государственного управления».
Органисполнительной власти — это всегда орган государства и орган государственногоуправления, в то время как не всякий орган государства и орган государственногоуправления являются органом исполнительной власти. Категории «органгосударства» и «орган государственного управления» более широкие, нежели «органисполнительной власти». Так, к органам государства относятся не только органыисполнительной ветви власти, но и органы законодательной, судебной, контрольнойвласти. Во-вторых, понятия «орган государства» и «орган государственногоуправления» также не совпадают, так как не каждый орган государственногоуправления является органом государства. Например, комитеты, управления, отделыместных органов управления, администрации государственных предприятий,организаций и учреждений, хотя и относятся к органам государственногоуправления, но не являются органами государства. И, в-третьих, правовоеположение органов исполнительной власти в отличие от органов государственногоуправления во многом предопределяется тем, что они в своей основе в большейстепени становятся органами политического руководства, проводящимигосударственную политику в определенных сферах и областях.
Итак, органомисполнительной власти является составная часть механизма исполнительной власти;действующая в сфере исполнительной власти; выступающая по поручению и от именигосударства; осуществляющая деятельность исполнительно-распорядительногохарактера; обладающая собственной компетенцией и структурой.
3. Системаорганов исполнительной власти в Республике Беларусь
3.1 Системаи структура органов исполнительной власти
В философскихсловарях понятие «система» определяется как объединение некоторого разнообразияв единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому идругим частям занимают соответствующие им места; как совокупность элементов,находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определеннуюцелостность, единство [28, с. 584].
«Структура» — совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих сохранение объекта,обеспечивающих сохранение его основных свойств при различных внешних ивнутренних изменениях; основная характеристика системы, ее постоянный аспект[8,с. 629]. По мнению В.Н. Дубовицкого, «в данном определении понятия структурыуказание на внутренние устойчивые связи и то, что они обеспечивают целостностьобъекта и своего рода тождественность самому себе, а главное указание напостоянный характер связи системы и структуры не являются совершенно верными.Подобное ограничение излишне, так как в ряде отраслей знания, в том числе и вправоведении, рассматриваются объекты с переменной, нестационарной структурой» [2].
В настоящеевремя в юридической литературе нет единого понимания терминов «система органов»и «структура органов» [21, с. 132]. По замечанию В.С. Прониной, увлечениенекоторых юристов социологией привело к тому, что без учета принциповсложившихся наименований в законодательстве стали использовать понятие«структура органов» и для характеристики природы органов и даже для определенияцелых систем органов, хотя ранее юристы правильно использовали этот термин дляопределения внутреннего строения какого-либо органа, при установлении егоструктурных подразделений и соответственно при определении общего штатногорасписания органа [20, с. 32]. Понятие «система органов», с точки зренияюридической, более точное и рассматривается как соединение факторов, явлений ит.п. в одно законченное целое, либо оно расшифровывается как совокупностьчастей, связанных общей функцией, а «единая система» предполагает определеннуюсвязь по вертикали и обозначает не что иное, как совокупность различныхобъектов управления, подведомственных соответствующему центру (министерствам,госкомитетам, ведомствам).
Структураорганов исполнительной власти — это перечень конкретных органов, относящихся кэтой ветви власти и действующих в конкретный период времени с указанием ихподчиненности.
Системаорганов исполнительной власти представляет собой совокупность органовисполнительной власти, установленных законодательством, имеющих своеспециальное назначение (осуществление деятельности исполнительного ираспорядительного характера), организационную структуру и нормативноопределенную компетенцию для решения задач и однородных по своей природеуправленческих функций. При характеристике системы органов исполнительнойвласти в отличие от их структуры главным является не перечень органовисполнительной власти, а формы этих органов (министерства, государственныекомитеты, агентства и т.д.), которые также имеют подчиненные им системы иструктуры органов [25, с 53]. Структура органов исполнительной власти характеризуетналичие определенной системы органов в тот или иной период времени.
Структураорганов исполнительной власти более подвижна, чем их система и можетнеоднократно изменяться в течение деятельности, например, одного правительства.Так, одни министерства, государственные комитеты или иные ведомства,подчиненные правительству, могут создаваться, другие — преобразовываться,третьи — ликвидироваться.
Поскольку длясистемы органов исполнительной власти на первый план выходит «структура форм»органов, то для ее характеристики и определения факторов необходимо в большеймере учитывать политико-правовую концепцию построения государства в целом и взаимосвязьмежду его органами в частности. Иначе говоря, при определении системы органовисполнительной власти следует учитывать такие основы формирования государства иего органов, как тип государства, формы организации и деятельностипублично-политической власти и ее взаимоотношения с индивидами как субъектамиправа, государственного устройства и политического режима. Следовательно,поскольку понятие системы органов исполнительной власти носит «стратегическийхарактер» по отношению к структуре, то и определяющие ее факторы имеют болееобъемный по теоретическому содержанию масштаб.
Тем не менее,грань отличия между системой органов и ее структурой в определенной мереотносительна. Конечно, в систему органов исполнительной власти включается ееструктура, которая состоит из форм органов, которые в свою очередь, являясьсистемой (например, система государственных комитетов), включает структурныеэлементы, которые представляют собой их конкретный перечень, т.е. частей этойсистемы. То же относится и к таким структурным элементам системы органовисполнительной власти, которые являются низовыми звеньями в ее структурной иерархии.Так, в качестве системы может выступать конкретная местная администрация районав любом городе Беларуси, в структуру которой входят: руководство местнойадминистрации (глава администрации, его заместители, управляющий делами),управления, отделы, комитеты [25, с. 37]. Вместе с тем сами местныеадминистрации являются структурным элементом как системы местных органовисполнительной власти, так и системы исполнительных органов Республики Беларусьв целом.
Соотношениепонятий «система» и «структура» укладывается в рамки философских категорий«часть и целое», выражающих отношение между совокупностью предметов и связью,которая объединяет эти предметы и приводит к появлению у совокупности новых(интегративных) свойств и закономерностей, не присущих предметам в ихразобщенности. Благодаря этой связи образуется целое, по отношению к которомуотдельные предметы выступают в качестве ее частей [28, с. 735]. Таким образом,будет не верным понимать систему органов исполнительной власти как переченьэтих органов, являющихся элементами как структуры, так и самой системы.
Иногдаправотворческому органу с позиций юридической техники довольно сложнообъединить различные по форме и видам органы исполнительной власти и тогда он,исходя из соображений стройности, выделяет их отдельной частью, обозначая как«иные органы исполнительной власти». При таком подходе форма носит более общийхарактер, но, как правило, отражает определенный иерархический срезразновидовых органов в системе исполнительной власти.
Сказанноепозволяет прийти к выводу о том, что при определенной взаимосвязи такихпонятий, как «структура», «система», «форма», «вид», «перечень» их следуетразличать и соответственно разграничивать применение по отношению к органамисполнительной власти.
Довольносложно решить вопрос о юридической природе органов государственного управления,непосредственно подчиненных и подконтрольных Президенту Республики Беларусь. Задачи,функции и полномочия Президента Республики Беларусь столь многообразны и сложныв силу возложенных на него обязанностей в политической сфере, в экономической исоциальной областях, в иных отраслях и направлениях государственнойдеятельности, что для их реализации необходим соответствующий аппарат илисоответствующие органы. Поэтому значительный объем работы Президентосуществляет через органы государственного управления (структурныеподразделения), образуемые им и подчиненные непосредственно ему. Следуетсогласиться с А.Н. Крамником в том, что данные органы государственногоуправления построены по функциональному признаку, имеют надведомственныеполномочия внешнего качества, а сам термин «аппарат» в рассматриваемом случаене отражает полностью сущность и предназначение названных структур и, конечно,не подчеркивает тождественность, например, с Аппаратом Совета Министров иаппаратами иных государственных органов и по правовому статусу, находящемуся наболее высокой ступени [11, с. 310].
Посколькуисполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство — центральный орган государственного управления (часть 1 статьи 106 Конституции),которое «руководит системой подчиненных ему органов государственного управленияи других органов исполнительной власти» (абзац 2 статьи 107 Конституции), тологично, чтобы ряд функций и соответственно органов государственного управлениядолжны находиться «под руководством» Совета Министров Республики Беларусь.Конституционные положения в целом и в частности пункт 7 статьи 84 Конституции(Президент определяет структуру Правительства Республики Беларусь, назначает надолжность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров идругих членов Правительства), предоставляет Президенту широкие возможностиопределять не только структуру, но и систему органов исполнительной власти.
3.2 Классификацияорганов исполнительной власти Республики Беларусь
Классификация- это определение места в системе любой единицы (объекта), а тем самымустановление между ними наличия некоторых связей [28, с. 523].
Каждаясоциальная система, в том числе и система органов исполнительной власти вРеспублике Беларусь, выступая по отношению к окружению как единое целое, в тойили иной мере детерминирует действия входящих в нее элементов (групп,индивидов, органов и т.д.). Эта детерминация проявляется в классификацииорганов исполнительной власти.
Как известно,в научной классификации свойства объекта должны быть поставлены вфункциональную связь с его положением в определенной системе. Различаютискусственную и естественную классификации. В основе искусственнойклассификации, как правило, лежат несущественные признаки. Вариантомискусственных классификаций являются различные вспомогательные классификациитипа алфавитных указателей и т.д. В естественной классификации, котораяназывается систематикой, максимальное количество существенных признаков объектаопределяется его положением в системе и предполагается нахождение значимогокритерия для разграничения. При этом естественные классификации часторассматриваются как шаг на пути создания содержательно обоснованных типологий.
Отталкиваясьот таких существенных признаков, как единство системы и ее целостность,качество иерархических вертикальных взаимосвязей и соподчиненность уровней извеньев исполнительной власти, факторы функциональной общности, единые вомногом принципы построения и деятельности составных частей, элементов рассматриваемойсистемы и др., необходимо все же классифицировать органы исполнительной власти РеспубликиБеларусь, хотя и не исключено, что классификация вряд ли будет носитьисчерпывающий и бесспорный характер в силу указанных сложностей.
Органыисполнительной власти, как органы государства в целом, так и органыгосударственного управления, в частности, можно классифицировать по рядупризнаков и, прежде всего, в зависимости от организационного устройства,организационных форм, характера компетенции, способа образования, порядкарешения подведомственных вопросов и т.д. В зависимости от критерия, которыйположен в основу классификации, можно выделить следующие виды органовисполнительной власти Республики Беларусь.
1. По организационно-правовымформам различаются:
а) Президент;
б)Правительство — Совет Министров;
в)министерства;
г)государственные комитеты;
д)исполнительные комитеты;
е)администрации районов в городах [26, с 144].
Организационно-правовыеформы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место,назначение, характер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешенияподведомственных дел. Эти параметры закрепляются в нормативно-правовых актах,устанавливающих правовой статус тех или иных органов.
ПрезидентРеспублики Беларусь осуществляет государственную власть в качестве Главыгосударства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебной ветвямивласти. Определяя внутреннюю и внешнюю политику, обеспечивая преемственность ивзаимодействие органов государственной власти и осуществляя посредничествомежду ними (части 1, 2 статьи 79 Конституции), он организационно не входит всистему какой либо ветви государственной власти, но основной удельный весполномочий и их характер позволяет отнести его к особым органам исполнительнойвласти.
Министерство,государственный комитет — республиканский орган государственного управления(функциональный или отраслевой), проводящий государственную политику иосуществляющий регулирование и управление в определенной отрасли (сфередеятельности) и координирующий деятельность в этой отрасли (сфере) другихреспубликанских органов государственного управления Республики Беларусь[3].Из данного определения можно сделать два вывода: во-первых, министерства игосударственные комитеты проводят «государственную политику», и, во-вторых, непроводится различие между министерством и государственным комитетом похарактеру компетенции, т.е. они могут быть как отраслевыми, так ифункциональными (межотраслевыми).
2. Учитываятерриториальный масштаб деятельности органов исполнительной власти, их можноклассифицировать на:
а) общереспубликанские;
б) местные [4,с 176].
И первые, ивторые включают в себя большое и неоднородное количество органов. Кобщереспубликанским (общегосударственным) органам относятся две группы органовисполнительной власти: центральные (Правительство — Совет Министров РеспубликиБеларусь) и республиканские (министерства, государственные комитеты). Данныеорганы именуются в Конституции (ст. 106) и законодательстве соответственно«центральный орган государственного управления» и «республиканский органгосударственного управления».
Местными органами исполнительной властиявляются те, которые свою деятельность распространяют на соответствующуюадминистративно-территориальную единицу. К ним относятся исполнительныекомитеты всех трех уровней и местные администрации районов в городах. ВКонституции Республики Беларусь они именуются «местное управление» и «местныеисполнительные и распорядительные органы».
3. Взависимости от характера компетенции (или содержания деятельности) выделяютсяорганы исполнительной власти:
а) общей;
б)отраслевой;
в)межотраслевой (функциональной;
г)специальной компетенции [5, с. 655].
Органыисполнительной власти, общей компетенции осуществляют руководство наподведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельностигосударственного управления. К органам исполнительной власти общей компетенцииотносятся Совет Министров -Правительство Республики Беларусь, исполнительныекомитеты местных органов управления и местные администрации районов в городах.Органы общей компетенции являются коллегиальными.
Органамиисполнительной власти отраслевой компетенции являются те, которые проводятгосударственную политику и осуществляют регулирование и управление порученнымиим отраслями хозяйственного, социально-культурного иадминистративно-политического строительства. К органам исполнительной властиотраслевой компетенции относятся только республиканские органы государственногоуправления, т.е. ряд министерств и государственных комитетов.
Органыисполнительной власти межотраслевой компетенции выполняют специальные функциидля всех или большинства отраслей и сфер деятельности (управления). Данныеорганы наделены надведомственными полномочиями по отношению к организационнонеподчиненным им управляемым объектам [27, с. 302], т.е. они обеспечиваюткоординацию, согласованность и единство действий при решенииобщегосударственных или межотраслевых задач. Границы действия органовисполнительной власти межотраслевой компетенции значительно шире, чем у органовотраслевой компетенции, т.к. их деятельность является функциональной ираспространяется на все или большинство отраслей управления. В отличие ототраслевого (так называемого «линейного») управления, представляющего собойсовокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом управлении имеютместо горизонтальные правоотношения. Традиционно к органам межотраслевойкомпетенции относят государственные комитеты, например, Государственный комитетпо стандартизации, Государственный комитет по науке и технологиям и др.
Некоторыеавторы выделяют органы исполнительной власти специальной компетенции и относятк ним те, которые осуществляют преимущественно одну и ту же функциюгосударственного управления.
4. По порядку(способу и процедуре) формирования органы исполнительной власти можноклассифицировать на:
а) избираемы;
б)образуемые;
в) назначаемые [26, с. 148].
Избираемые органы исполнительнойвласти, как, например, в России администрации административно-территориальныхобразований, в Республике Беларусь отсутствуют, за исключением ПрезидентаРеспублики Беларусь, который, входит в систему органов исполнительной власти.
Образуемыеорганы исполнительной власти могут учреждаться как новые органы, создаваться набазе реорганизованных органов, ликвидироваться с передачей их функций другиморганам, ликвидироваться вместе с их функциями в случае, если отпала необходимостьв осуществлении соответствующих функций и полномочий.
5. Попорядку разрешения подведомственных вопросов различаются на:
а) коллегиальные;
б) единоначалъные[26, с. 149].
Коллегиальныеорганы — этоорганизационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежитприоритет в принятии решений по наиболее важным вопросам компетенции данныхорганов. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов всочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководствопорученными участками работы. К данным органам исполнительной власти относятсяСовет Министров Республики Беларусь, исполнительные комитеты всех трех уровнейи местные администрации районов в городах.
Единоначальнымиорганамиявляются те, в которых решающая роль в принятии и осуществлении решений повопросам их компетенции принадлежит возглавляющим данные органы руководителям.Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, создает возможность дляиспользования индивидуальных способностей и опыта руководителей, повышает ихперсональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальнымиорганами исполнительной власти в Республике Беларусь являются министерства игосударственные комитеты.
Заключение
Подводя итогирассмотрения проблем функционирования исполнительной власти Республики Беларусьтеоретического и практического характера, можно сделать вывод, что такиедефиниции как «государственная власть», «исполнительная власть», «органгосударства», «орган исполнительной власти» досконально не отражены внормативно-правовых актах.
Следуетсогласиться с мнением В. Н. Дубовицкого, что необходима разработкаконцептуальной программы развития исполнительной власти в Республике Беларусь ипринятия закона «О системе органов исполнительной власти Республике Беларусь»[8, с. 159], что позволит устранить неточности, а подчас и противоречия,содержащиеся в действующих нормативно-правовых актах. Придание ПравительствуРеспублики Беларусь статуса высшего органа в системе органов исполнительнойвласти от государственных органов других ветвей власти и, прежде всего, оторганов государственного управления.
Основываясьна концепции разделения властей, рассмотренных мнениях и взглядах ученых, можносделать вывод, что исполнительная власть является одной из самостоятельных инезависимых властей в государстве, которая обладает совокупностью полномочий поуправлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательногорегулирования (административного нормотворчества); полномочия внешнеполитическогопредставительства; полномочия по осуществлению различного родаадминистративного контроля; а также иногда и законодательные полномочия.Однако, осуществляют указанные полномочия конкретные государственные органы, аточнее, система органов государства.
Данноепонятие является стержневым в государственном управлении и представляет собойсодержательное, сущностное выражение, отражение динамикигосударственно-управленческой деятельности и своего рода ее следствие.
Исходя изопределения исполнительной власти, представляется, что органом исполнительнойвласти является составная часть системы исполнительной власти, которыйдействует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от именигосударства; осуществляет деятельность исполнительно-распорядительного характера;обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру; применяет присущие емуформы и методы деятельности. Следовательно, категории «орган государства» и«орган государственного управления» более широкие, нежели «орган исполнительнойвласти».
Список используемыхисточников
1. БельскийК.С. О функциях исполнительной власти, — М.: Юрист, 1995. — 189 с.
2. БодакА.Н. Конституционно-правовые проблемы нормотворческой деятельности органовисполнительной власти Республики Беларусь: диссертация на соискание ученойстепени кандидата юридических наук: защищена 09.03.05: утверждена 25.05.05:12.00.02 / Бодак Алла Николаевна. — Минск, 2005. – 129 с.
3. ВедомостиВерховного Совета Республики Беларусь. – 1991. — №31.
4. ВасилевичГ.А. Органы государственной власти Республики Беларусь, Конституц.-правовойстатус: Учеб. пособие / Бел. негос. ин-т правоведения. — 2-е изд., доп. — Мн.:Науч.-образоват. о-во с огранич. ответственностью «Бип-С», 1999. –243 c.
5. ГабричидзеБ.Н. Курс административного права РФ, — М.: «Дашков и К», 2003. — 978 с.
6. ДенисовС.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничениекоррупции // Государство и право. – 2002. -№3. — 121 с.
7. ДорошенкоА.В. Статус и роль исполнительной власти в политической системе общества: Дис. Насоиск. учен. степ. канд. полит. наук: 23.00.01: 21.11.2001: 27.03.2002 /Дорошенко Александр Валерьевич. — Мн., 2001. 142 с.
8. ДубовицкийВ.Н. Исполнительная власть в Республике Беларусь: понятие и система органов, — Минск: Белорусская наука, 2006. — 173 с.
9. КозловЮ.М. Административное право РФ, — М.: Зерцало, 1997.- 678 с.
10. Конституция РеспубликиБеларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканскихреферендумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) — Мн.: «Амалфея», 2005. –48 с.
11. Крамник А.Н. Курсадминистративного права Республики Беларусь, — Минск.: ООО «Тесей», 2002. — 606с.
12. Лазарев Б.М.Государственное управление на этапе перестройки, — М.: «Юридич. лит.», 1988. — 318 с.
13. Лазарев Б.М. Компетенцияорганов управления, — М.: «Юридич. лит.», 1972. — 280 с.
14. Лазарев Б.М.Управленческие процедуры, — М.: Наука, 1988. – 271 с.
15. Малый А.Ф. Органыгосударственной власти области: проблемы организации: Монография / А.Ф.Малый. — Архангельск: Изд-во Помор. гос. ун-та, 1999. – 237 с.
16. Матарас В.Н. Правовыеаспекты исполнительной власти в Беларуси: история и современность: Дис. насоиск. учен. степ. канд. юрид. наук: 12.00.01 / АН Респ. Беларусь, Ин-тфилософии и права. — Мн., 1995. 132 с.
17. Национальный реестрправовых актов Республики Беларусь, — 2000. — №8. – 2/137
18. Национальный реестрправовых актов Республики Беларусь, — 2002. — №65. – 1/3731
19. Ожегов С.И. Словарьсинонимов русского языка, — М.: Технологии, 2003. – 726 с.
20. Пронина В.С. Правовое регулированиеорганов исполнительной власти // Журнал российского права. — 1998. — № 2. – 78с.
21. Разумова Л.Т.Конституционные основы деятельности органов власти / Л.Т.Разумова. — Минск:Право и экономика, 2005. – 190 с.
22. Русакевич В.В. Оповышении эффективности работы исполнительных и распорядительных органовРеспублики Беларусь по решению задач экономического и социально-культурногостроительства: Материалы респ. совещ., г. Минск, 24-25 апр. 1998 г. / Редкол.:и др. — Мн.: Беларусь, 1998. — 175 с.
23. Тихомиров Ю.А. Курсадминистративного права и процесса, — М.: Юринформцентр, 1998. — 798 с.
24. Старилов Ю.Н. Курсадминистративного права, — М.: Наука, 2002. – 357 с.
25. Соколовский А.А.Республиканские и местные органы исполнительной власти и управления всовременных социально-экономических условиях: Учеб. пособие для вузов /А.А.Соколовский. — Мн.: БГУ, 2000. – 101 с.
26. Соколовский А.А.Исполнительная власть Республики Беларусь / А.А. Соколовский. — Мн.: Бел. гос.ун-т, 2001. – 266 с.
27. Чиркин В.Е. Основысравнительного государствоведения, — М.: Изд. дом «Артикул», 1987. – 351 с.
28. Философскийэнциклопедический словарь, — М.: Наука, 1989. — 913 с.