МОСКОВСКИЙГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ
МЕЖДУНАРОДНЫХОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ)
МИД РОССИИ
КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГОПРАВА
КУРСОВАЯРАБОТА НА ТЕМУ:
Испания – «государствоавтономий»
Оглавление
Введение
Глава I. Понятие Испании как «унитарного децентрализованногогосударства»
§1 История автономизации
§2 Трудности в понимании Испании как «унитарногогосударства». Территориальное устройство Испании
Глава II. Правовой статус автономий Испании
§1 Конституционная основа автономий: Конституция и Автономныестатуты
§2 Органы государственной власти автономий
§3 Компетенция автономий. Отношение сотрудничества с центроми между собой
Заключение
Список литературы:
Введение
«Конституцияоснована на нерушимом единстве испанской нации, едином и неделимом отечествевсех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию длянациональностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними»
ст. 2 КонституцияИспании 1978
Современная Испания – этоодно из самых старых политических образований Европы, отличительнойособенностью которого является этническое, культурно – языковое и социально –экономическое многообразие ее исторических областей и отдельных провинций.
Согласно КонституцииИспания – это правовое демократическое социальное государство. Испанский народявляется носителем суверенитета и источником государственной власти. Политическойформой правления провозглашается парламентарная монархия.
Преобладающей нациейявляются кастильцы (собственно испанцы). Помимо кастильцев в стране проживаюткаталонцы, галисийцы, баски и иные народности, имеющие свою культуру и язык.Многонациональность Испании и ее разнообразие языков предопределили форму ее национально- территориального устройства. Начиная с XVI века, в стране существуют сильные националистическиедвижения в двух сообществах: в Каталонии и Стране Басков, которые имели и имеютогромное влияние на развитие территориального устройства Испании.
Испания считается унитарнымдецентрализованным государством, однако многие специалисты по — разномуподходят к понимаю ее территориальной организации. На мой взгляд даннаяпроблема интересна для рассмотрения, поэтому я уделю ей внимание в первой главеи проанализирую различные концепции специалистов и попробую ответить на вопрос:«каким видом государства является Испания?».
Испанию также называют«государством автономий», что является результатом масштабного процесса децентрализации,начатого в Испании с принятием новой демократической Конституции в 1978 году. Подавтономией в данном случае понимают сложное внутреннее территориальное устройствагосударства с наличием «периферийных общностей, в высшей степени сплоченных и суспехом соперничающих с унификацией, идущей из центра».[1]
Целью данной работыявляется анализ территориальной организации Испании, разбор таких понятий как«государство автономий» и «унитарное децентрализованное государство» на примереИспании. Соотнесем эти две модели территориальной организации между собой ипосмотрим как они реализуются на практике.
Начнем анализ с историиавтономизации Испании, чтобы проследить особенности формирования территории ивыявить причины образования «государства автономий» и «унитарногодецентрализованного государства». Также проанализируем, что понимается под«унитарным государством» в Испании и какие признаки данного государствахарактерны и не характерны для Испании.
Во второй главе уже болееконкретно подойдем к самим автономиям. Разберем особенности правового статусаавтономных сообществ, закрепленного в Конституции Испании 1978 года и Автономныхстатутах. Проанализируем органы государственной власти автономий, ихкомпетенцию и порядок формирования.
Уделим внимание характерудеятельности автономных сообществ как внутри страны, так и на международнойарене. Разберем особенности взаимоотношений автономных сообществ с государствоми между собой.
В конце работы нами будетполучено общее представление о характере территориального устройства Испании, овзглядах авторитетных ученых -юристов на данную проблему и о характередальнейшего реформированиятерритории.
Глава I. ПонятиеИспании как «унитарного децентрализованного государства» §1 История автономизации
Испания – одно изстарейших европейских государств. В ее нынешних границах она ведет свое началос 1516 г. со времен правления императора Карла V.
Единое испанскоегосударство возникло в результате постепенного объединения христианскихкоролевств, существовавших на территории Пиренейского полуострова в периодсредневековья и завоевания мусульманских владений в центральных и южныхрайонах. В период позднего средневековья и раннего нового времени происходилоформирование не только общеиспанской, но и региональных культурно –политических традиций Каталонии, басков и Галисии. Такие королевства какКастилья – Леон, Наварра и Католоно – арагонская корона поддерживалисуществование своих собственных институтов до начала XVIII века.
Во многих историческихобластях со времен средневековья существовали «фуэрос». Это были особыевольности, которые обеспечивали особый порядок управления, а также значительнуюсамостоятельность местной элиты в отношении центральной власти. В Каталонии,Арагоне, Валенсии, на Балеарских островах фуэрос были отменены в начале XVIII в., в Наварре и Стране Басков – 1876году.
В последней четверти XIX века Испания становится унитарнымгосударством. Конституция 1876 года была основана на принципе единообразногоуправления всеми регионами Испании: ни одна провинция не обладала автономией. Вэто время в таких районах как Каталония, Страна Басков и Галисии начинаютвозникать национальные движения, которые боролись за предоставление самоуправления,за развитие национальных языков и культур.
Конституция 1939 года впериод Второй Республики устанавливала процедуру получения автономии иразделение полномочий между центральными органами власти и учреждениями будущихавтономных образований. Испания объявила себя «интегральным государством, чтобыло одной из форм sui generis определения составного государства,децентрализованного в административной и политической сфере, в котором тольконекоторые добились статуса автономий путем плебисцита вследствие франкистскоговосстания».[2] В этот период в 1932 годуКаталония принимает Автономный статут, а в 1936 году Автономные статуты утверждаютСтрана Басков и Галисия.
В 1939 году сустановлением франкистской диктатуры был положен конец существованиямавтономий. Для Франко, победившего в гражданской войне 1936 – 1939 гг., всетерриториально – автомистские движения были носителями идейантигосударственности и сепаратизма. Он опирался на национальную идею,понимаемую как «идея испанизма» или «одна большая и свободная Испания». Онтрактовал государство унитарное как «государство гомогенного в национальном и административномплане»[3], поэтому в первыепослевоенные годы режим стремился к насильственной ассимиляции басков, каталонцеви галисийцев, что выражалось в жестоких преследованиях национальных языков икультур. На рубеже 50х – 60х годов, несмотря на репрессии, началось возрождениенационального движения Каталонии, Стране Басков и Галисии. В Каталонии всеоппозиционные группы требовали восстановление Автономного статута 1932 года ипрекращения дискриминации каталанского языка и культуры. В Стране Басковумеренные националисты выступали за восстановление статута 1936 года ипризнание старинных вольностей – фуэрос, также в 50х годах возникаеторганизация ЭТА (Эускади ТА Аскатасуна — Страна Басков и Свобода), которая в борьбеза независимость использовала не только политические, но и военные методы.Галисийцы требовали автономию, защиту национального языка, культуры и выдвигализадачу преодоления экономической отсталости и бедности.
К середине 70х годов кначалу испанской перестройки, демократической оппозицией национально –региональный вопрос рассматривается как часть общего вопроса о переходе кновому демократическому режиму. Поэтому она с большим уважением отнеслась кнациональным региональным движениям и их требованиям.
После смерти генералаФранко в 1975 году авторитарный режим рухнул и начался процесс перехода кдемократии, преобразования унитарного государства и превращение его в государствоавтономий, который закончился к середине 80х годов. В этот период Испанияпереживает взрыв национальных и региональных движений, так как дискриминационнаяполитика Франко дала мощный импульс к протестному движению не только вКаталонии, Стране Басков и Галисии, но и в районах, которые всегда считалисьчисто испанскими в этническом отношении: в старой и новой Кастилии, Эстремадуреи Арагоне.
Очень интересно привестив пример ответ Главного статистического управления Испании немецкомуисследователю, который изучал положение национальных меньшинств в Европе началаXX века:
«Сообщаем, что никакоговопроса о национальных меньшинствах в Испании вообще не существует. Сделанные ввашей статье подразделения на каталонские и некаталонские провинции лишенывсякого основания. Каталония, как и Валенсия, Андалузия, земли басков,Кастилия, Галисия и др., являются ни чем иным, как испанскими районами, и ихнаселение состоит из настоящих испанцев… Официальный язык, на котором говорятво всей Испании – испанский…»[4].
В 1977 году впервые за последние40 лет проходят демократические выборы в парламент, куда по итогам попалипартии, которые в период франкизма принимали активное участие в оппозиционномдвижении.
Для того, чтобы смягчитьнациональные и региональные проблемы и обеспечить спокойные условия дляразработки новой Конституции в 1977 году в Каталонии был создан ИсполнительныйСовет (Женералитет), которому передавалась, часть функций, которая до этогопринадлежала центру, в 1978 году было создано временное автономноеправительство (Генеральный совет) в Стране Басков, а также были предоставленыпредавтономии Галисии, Арагону, Канарским островам, Валенсии, Андалусии,Балеарским островам, Эстрамадуре, Кастилии, Леону, Мурсии, Астурии, Кастилия –Ламанчу. Термин «предавтономия» — «preautonomia» означал, что автономия имеет временный, предварительныйхарактер, до принятия новой Конституции. Этот режим «допускал автономию тольков сфере исполнительной власти; избрание местных парламентов непредусматривалось. Испанское правительство оставляло за собой правоприостанавливать решения предавтономных органов».[5]
Большинство проблем,связанных с территориальным устройством в Испании, было решено путем компромиссана основе консенсуса, но единственной проблемой стала баскская проблема,которые требовали безоговорочного признания фуэрос и настаивали на том, чтоНаварра являлась частью Страны Басков, но ни одно из этих требований не былоудовлетворено.
6 декабря 1978 года нареферендуме была принята новая Конституция и после ее вступления началсяпредусмотренный ею процесс образования автономных сообществ. Самые первые Автономныестатуты были подготовлены в Каталонии и Стране Басков. Это были так называемые«широкие автономии». Правящая элита попыталась максимально ограничить будущуюавтономию в других районах, где национальное и региональное движение не былостоль мощным, как в баскских и каталонским провинциях. Таким образом, появилисьболее ограниченные варианты автономий.
К середине 80х годов вИспании было установлено 17 автономных сообществ. Особый административныйстатус получили испанские владения на северо – западном побережье Африки –города Сеута и Мелилья. Автономизация привела к частичному изменению границ традиционныхисторических областей. Например, две провинции, ранее входившие в состав СтаройКастилии, — Сантандер и Логроньо — приобрели статус самостоятельных автономныхсообществ – Кантабрия и Ла Риоха, а одна из провинций Новой Кастилии — Мадрид –превратилась в автономное сообщество Мадрид.
Первоначально только четыреавтономных сообщества — Страна Басков, Каталония, Галисия и Андалусия получили«широкую» автономию, но в последующие годы Валенсия, Канарские острова,Наварра, используя процедуру заложенную в Конституции, перешли от «узкой»автономии к «широкой». Внутреннее политическое устройство автономийзакреплялось в Статутах. Автономизация оказала существенное влияние на партийно– политическую систему: общеиспанские партии имеют свои региональные филиалы вавтономных сообществах, а также создаются национальные и региональные партии.
Весной 1981 годакортесами был принят согласованный поддержанный всеми парламентскими партиями«Пакт о гармонизации национально – региональных отношений».
В 1986 году,присоединившись к Европейскому союзу, у Испании появилась возможность получатьзначительную экономическую помощь, при этом немалая часть средств, выделяемаяЕвропейским союзом, поступает непосредственно в слаборазвитые и депрессивныерегионы, что способствует экономическому и социальному развитию отстающихрайонов.
Таким образом, подведемитог. В ходе автономизации были сохранены территориальная целостность иединство страны, экономическое пространство и единое правовое поле. Созданиеавтономных сообществ способствовало сокращению разрыва между богатыми и беднымирайонами, в то же время Испания показала, что автономизация не приводит кмоментальному преодолению всех трудностей, так, к примеру, до сих порсохраняется высокий уровень безработицы, превышающий средние показатели длястран Евросоюза. Также изменение территориально государственных (проведенных вконце 70х – начало 80х годов) устройств ослабило напряженность вмежнациональных отношениях и взаимоотношения межу центром и регионами, нотерроризм ЭТА остается одной из наиболее сложных внутриполитических проблемИспании.
На рубеже 80 – 90х годовполитические силы Испании начали заявлять о своем стремлении пересмотретьсложившиеся взаимоотношения между центром и автономиями. Был поставлен вопрос опризнании права наций и самоопределение, который был поддержан парламентамиКаталонии и Страны Басков. В последнее время стала приобретать все большуюпопулярность идея пересмотра Автономных статутов в Каталонии, Андалусии, СтранеБасков и в некоторых других районах. В пример можно привести 2003 год, когдапарламент Страны Басков предоставил план пересмотра статута своего региона ипредусматривал превращение автономии в «свободно присоединившееся к Испаниигосударство по аналогии со взаимоотношениями США и Пуэрто – Рики».[6] §2 Трудности впонимании Испании как «унитарного государства». Территориальное устройствоИспании
Испания считаетсяунитарным государством, однако природа испанского государства не совпадает страдиционной схемой унитарного государства, но также и не совпадает страдиционной схемой федеративного государства.
Логично задать вопрос,каким видом государства является Испания, унитарным или федеративным?
«Диалектики центризма –федерализма, консервативного сектора защищают первое, а диалектики социалистов,коммунистов и националистов меньшинств – второе». [7]
Ксавьер Арбос Марин всвоей статье «Отношения между государством и автономными сообществами» пишет,что с точки зрения Конституции федеративная модель определяется следующимимоментами:
a) статьиконституции устанавливают распределение компетенций среди уровнейправительства;
b) это распределениекомпетенций гарантируется судом, который решает конфликтные ситуации всоответствии с юридическими нормами;
c) члены составногогосударства участвуют в формировании своего волеизъявления, всегда взаконодательных рамках, и иногда, в рамках реформы общей конституции;
В своей статье авторпредставляет ряд примеров, которыми утверждает, что Испанию можно считатьфедеративным государством: «В первом случае а) Испанская Конституция (далее ИК)признает право на автономию (ст. 2); и сообщества, которые создаются на основеэтой статьи, определяют свои компетенции в статутах автономий, основываясь накомпетенциях, оговоренных в ст. ст. 148 и 149 ИК, которые допускаютсуществование самоуправления. Кроме того, список компетенций может бытьрасширен посредством законов испанского парламента, предусмотренных ст.ст.150.1 и 2 ИК.
Во втором случае (б), Конституционный Суд решаетспоры, возникающие по поводу распределения компетенций (ст. 161.1.с ИК) и можетобъявить не конституционность норм, как государственных, так и автономных,которые нарушают правила распределения полномочий (ст. 28.1 внутреннего законаКонституционного Суда (далее ВЗКС)).
И последнее (в), каждое автономное сообществовыбирает представителей в Сенат вместе с остальными сенаторами, выбранными впровинциальных округах и на Канарских островах. Когда же речь идет опредставительстве, государство автономий лишь отчасти выполняет то, чтоустанавливается критерием (в)».[8]
Следует также упомянуть, что политическая формаИспании выражается термином «государство автономий». Испанские эксперты считают,что «государство автономий» отличается от «федерации» целым рядом признаков:[9]
1) отсутствуетспециальный уполномоченный орган, представляющий интересы и воплощающего волюадминистративно – политических единиц, составляющих в совокупности государствои выступающих в качестве субъекта права;
2) субъектыфедерации отличаются от субъектов автономий значительно большей возможностью вформировании центральных органов власти и проводимой ими политики;
3) вконституциях федеративных государств закреплены права и обязанности каждогочлена федерации, а в Конституции Испании нет.
4) государстваавтономий в Испании было создано на основе не обладавших ранее суверенитетомобщностей, а федерации в Европе образовывались при объединении суверенныхгосударств, делегирующих часть своих прав государству;
Именно во время разработки Конституции 1978 годадали о себе знать две противоположные концепции, – с одной стороны, созданиеунитарного государства, с другой, создание федерации – которые породиликомпромиссную редакцию ст. 2 Конституции: «Конституция основана на нерушимомединстве испанской нации, едином и неделимом отечестве всех испанцев; онапризнает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, еесоставляющих, и солидарность между ними».
Большинство испанских юристов считают, что Испаниянаходится на третьем пути, который является наиболее близким и к той, и другойклассической концепции государства, с точки зрения территориальной организации.Также существует идея, что территориальная организация Испании носит переходныйхарактер, обладающая потенциалом для развития в федеративный. Хотя такой точкезрения противопоставляется ст. 145 КИ, в которой закреплено, что ни в коем случаене допускается образование федерации автономных сообществ.
Таким образом, можно сказать, что Испания – это«государство автономий», которое имеет федеративный профиль. Автономииобъединяет одна главная черта: «территориальное разделение власти, котороепосредством системы разделения полномочий между центральным государством иавтономными сообществами, характеризует Испанию как составное государство игосударства регионализированного».[10]
Тем не менее, официальноИспания признается унитарным децентрализованным государством. В ст. 137 КИзакреплено: «Территориальное устройство государства включает муниципии,провинции и учреждаемые автономные сообщества. Все эти образования пользуютсяавтономией при ведении своих дел».
Современная организациятерритории Испании имеет следующий вид:
1) автономные сообщества(высший уровень). На данный момент существует 17 автономных сообществ. СогласноКонституции 1978 года граничащие друг с другом провинции, имеющие общиеисторические, культурные и экономические особенности, островные территории ипровинции, представляющие собой единую историческую область, могут получитьсамоуправление и образовать автономные сообщества. Автономные сообщества, накоторые разделена Испания, имеют к тому неодинаковый статус. Автономия может быть:«широкой», «узкой», «специальной».
Широкой автономиейобладают Страна Басков, Каталония, Галисия, Андалусия, Валенсия, Канарскиеострова, Наварра. Данным регионам принадлежат все права кроме тех, которыепереданы в ведение Испании.
Специальной автономиейпользуются города Сеута и Мелилья: статуты могут быть реформированы парламентомИспании без участия или против воли этих городов. Узкой автономией пользуютсявсе остальные.
Несмотря на то, чтоИспания поделена на 17 автономных сообществ, имеющий разный статус автономий,все испанцы в любом сообществе пользуются равными правами. Автономиям запрещеноустанавливать внутренние таможни.
2) Провинции – это то, начто делятся автономные сообщества. В настоящее время их 50. СогласноКонституции Испании: «Провинция является местным образованием, пользующимсяправами юридического лица. Она представляет собой объединение определенногоколичество муниципиев на основании территориального принципа для осуществлениягосударственной деятельности. Любое изменение границ провинций должно бытьодобрено Генеральными Кортесами посредством принятия соответствующего органическогозакона». Руководство и автономное управление провинциями осуществляетсясобранием представителей или другими представительными органами.
3) Муниципии – это то, начто делятся провинции. Конституция гарантирует автономию муниципиев. Ониобладают всей полнотой прав юридического лица. Руководство и управление имиосуществляются соответствующими муниципальными советами, состоящими изалькальдов и советников. Муниципии могут объединяться в сообщества (mancomunidades) для развития производства, услуг идругих целей. Стоит обратить внимание на то, что они могут быть объединяться,даже когда не являются сопредельными.
В архипелагах каждыйостров имеет соответствующее самоуправление в виде кабильдо или советов.
Порядок формирования автономиизакрепляется в статьях 143 и 151 КИ. Конституция предусматривает два путиформирования автономии: быстрый и медленный.
«Быстрый путь» закрепленв ст. 151 пункт 1 КИ. Здесь закрепляется ускоренная процедура принятия Статутадля регионов, в прошлом проголосовавших на плебисците за проект Статутаавтономии и имевших в момент принятия Конституции временный режим. По этойпроцедуре статус автономии получили изначально Каталония, Страна Басков,Галисия и Андалусия.
Автономные сообществаобычного режима или «медленного пути», являются те, которые получают все праваи полномочия автономии лишь по истечении 5 лет: Арагон, Канарские острова,Кантабрия, Кастилия – Ла Манча, Кастилия – Леон, Валенсия, Балеарский остров,Мадрид, Мурсия, ла Риоха.
В случае с Наварройстатут разрабатывался обеими сторонами, и был принят парламентом Испании безвозможности дальнейшего внесения каких – либо изменений.
Для того, чтобы создатьавтономию все заинтересованные собрания представителей, соответствующиемежостровные органы или две трети муниципий, население которых составляет поменьшей мере большинство избирательного корпуса в каждой провинции или наострове, могут подавать ходатайство о предоставлении. Данное ходатайство должнобыть оформлено в течение шести месяцев после принятия первого решения по этомувопросу заинтересованными местными собраниями представителе, но случаенегативного решения ходатайство может быть представлено вновь лишь попрошествии пяти лет.
Пока на этом остановимся,так как процедура получения автономии также связана с разработкой такогозаконодательного акта как Статут автономии, речь о котором пойдет в следующейглаве.
Глава II. Правовойстатус автономий Испании §1 Конституционная основа автономий:Конституция и Автономные статуты
Постфранкистскоеиспанское государство в своей политике, с одной стороны, вело и ведетнастойчивую борьбу с терроризмом, а с другой стороны, для него сталонеобходимым решение таких вопросов как национальные противоречия и различногорода автономистские устремления, для того, чтобы найти баланс в распределении полномочиймежду центром и провинциями. Позиция государства относительно основ автономногоустройства Испании нашла свое отражение в Конституции 1978 год. Ее авторыисходили из неизбежности децентрализации власти как необходимой части процессадемократизации страны при безусловном сохранении единства Испании.
В соответствии сКонституцией была образована новая административно – территориальная структурагосударства (закон от 14 октября 1983 года), которая стала включать в себяавтономные сообщества, провинции и муниципалитеты.
Конституция определяетосновные черты новой модели государства и согласно ей Испания являетсядецентрализованным государством. Но здесь следует сделать оговорку: в текстеиспанской конституции не закрепляется форма территориальному устройствугосударства, что является существенным отличием от других конституцийдецентрализованных государств. Конституции Испании лишь гарантирует право наавтономию.
Конституционная модельосновывается на установлении норм принципов и процедурных норм, нежели наустановлении фундаментальных норм с определенным содержанием. Подобное«конституционное регулирование формы государственного устройства считаютоткрытым и динамичным, так как его закрытие определяется нормами отличными отнорм Конституции, и происходит гораздо позже».[11]
Конституция закрепляетформулу «национальности и регионы»[12], предоставляет правопровинциям, имеющие территориальную, историческую, культурную и экономическуюобщность, получить самоуправление и образовать региональные, автономныеобъединения. Также она провозгласила кастильский язык официальным языкомиспанского государства, учитывая при этом остальные языки, на которых говорят вИспании, в автономных сообщества. Конституция специально оговаривает в статье145, что «ни в коем случае не допускается создание федерации региональныхавтономных объединений», а статья 2 не только признает, но «и утверждаеторганическую связь унитарного государства и автономий».[13]
Согласно Конституции тремисторическим регионам была предоставлена широкая автономия: в них действуютсобственный парламент, правительство и верховный суд. Также важно упомянуть отом, что конституционный суд согласно статье 153 Конституции распространяетсвою юрисдикцию на конфликты, касающиеся полномочий центра и автономныхсообществ, а также проверяет законодательство автономий на соответствиеОсновному закону.
Самым интереснымзаконодательным актом является Статут автономии. Это норма, котораяконкретизирует те аспекты, которые в тексте конституции либо не упоминается,либо говорится лишь в самых общих чертах. Как я уже упоминала в первой главеСтрана Басков и Каталония были первыми, кто приняли Автономные статуты, а самымпоследними были Сеута и Мелилья.
«Можно выделить триосновные составляющие статута автономии:
A. Учредительнаянорма создает автономное сообщество (ст.ст. 143 и 146 КИ и ст. 151.1 и 2 КИ),дает ему название и определяет границы его территории (ст. 147.2 а. и б. КИ).
B. Основнаяинституциональная норма автономного сообщества (ст. 147.1 КИ) конкретизируетинституты правления и отношения между ними, а также полномочия, которыминаделено автономное сообщество (ст. 147.2 в. и г. КИ). Это означает, что этаюридическая норма имеет конституционное содержание с правом на осуществлениевласти (очевидна нехватка закона о правах).
C. Статут, наконец,есть основная юридическая норма каждого автономного сообщества, так как онопределяет процесс разработки норм конкретной автономии, устанавливаетнормативные категории, процедуру их разработки и механизмы, приводящие их висполнение, а также органы управления, призванные исполнять их. Об этомговорится в ст. 147.2 КИ».[14]
Согласно статьи 147Конституции статуты автономий должны содержать:
a) названиеавтономного сообщества, наиболее отвечающее его истории,
b) границы еготерритории,
c) наименование,структуру и местопребывание собственных автономных учреждений,
d) полномочияавтономного сообщества в рамках конституции и основы для передачи емусоответственных служб.
Эта же статья в следующемпункте определяет то, как происходит окончательное принятие реформы статута(ст. 147.3 КИ).
Кроме того, текстконституции содержит и другие требования, предъявляемые к содержанию статута:
a. остальные языкиИспании являются также официальными в соответствующих автономных сообществах всоответствии с их статутами;
b. статуты могутпризнавать особые флаги и гербовые знаки автономных сообществ;
c. автономныесообщества назначают сенаторов соответствующим законодательным собранием всоответствии с его статутом;
d. статуты могутустанавливать условия, принципы и порядок заключения соглашений междуавтономными сообществами для осуществления ими совместной деятельности иоказания друг другу услуг;
e. автономныесообщества могут действовать в качестве представителей или сотрудниковгосударства в сборах, расходовании и ликвидации государственных налогов, в соответствиис законами и статутами;
Теперь перейдем квопросу: «Как разрабатываются статуты?». В своей статье «Статут автономии вИспании: основные нормы автономных сообществ» Жозеф Мирия Кастелла Андрю взависимости от того, кто этим занимается, выделяет четыре группы статута:
1. статуты,разработанные и принятые в одностороннем порядке Генеральными кортесами (примерСеуты и Мелии);
2. статуты,разработанные по инициативе «представителей» тех территорий, которые выступализа получение автономии, а затем принятые испанским парламентом (статутыавтономных сообществ «медленного пути»);
3. статуты,разработанные в процессе переговоров с представителями территорий и одобренныеизбирателями, проживающими на этих территориях (статуты автономных сообществ«быстрого пути»);
Согласно КонституцииИспании после одобрения ходатайства о предоставлении автономии, предусмотреннойпунктом 2 ст. 143 КИ и пунктом 1 ст. 152 КИ, правительство созывает всехдепутатов и сенаторов, избирательных округов, которые входят в составтерритории, стремящейся к автономии, для того, чтобы образовать ассамблею. Ассамблеейразрабатывается проект национального или регионального статута, который послепринятия парламентарием, направляется в конституционную комиссию Конгресса, дляего последующего рассмотрения вместе с делегацией от представляющей проектассамблеи, с целью достичь согласия по окончательному проекту. В случаедостижения такого согласия, текст проекта выносится на референдум в провинциях,составляющих территорию, предусмотренную проектом статута. В случае принятиястатута в каждой провинции большинством голосов, то он вносится в Генеральныекортесы, где на пленарных заседаниях принимается решение о статуте путемголосовании по ратификации. Принятый статут подписывается Королем иобнародуется как закон. Если же согласия не было достигнуто, то проект статутавносится на рассмотрение Генеральных кортесов в качестве законопроекта.Принятый ими текст выносится на референдум избирателей провинций, составляющихтерриторию, предусмотренную проектом статута. В случае принятия в каждойпровинции большинством голосов, статут подлежит подписанию и опубликованию вустановленной порядке.
Следует заметить, что вмомент разработки статута автономного сообщества, как такового, еще несуществует.
Взаимоотношенияавтономных статутов с другими автономными законами строятся на принципеиерархичности.
Статут, как любаяюридическая норма, подчиняется конституции, поэтому их взаимоотношенияосновываются на принципе иерархии, также следует подчеркнуть сотрудничествомежду статутом и конституцией. Это появляется в том, что последняя не конкретизируетраспределение полномочий. Доктрина и конституционная юриспруденция называетподобные нормы «блоком конституционности». Многие ученые определяют суммуконституции и статутов как «тотальную конституцию».
§2Органы государственной власти автономий
Согласно КонституцииИспании статутами автономий предусматривается следующая институциональнаяорганизация:
1) законодательноесобрание, избираемое путем всеобщих выборов на основе пропорциональной системыпредставительства;
2) главаисполнительной власти (председатель правительства);
3) правительственныйсовет, выполняющий исполнительные и административные функции;
Парламент автономнойобласти занимает одно из ведущих мест в системе органов власти и управления. Парламент– это сравнительно новое явление, так как в истории страны только в годы второйреспублики существовал подобный орган в Каталонии.
Парламент автономнойобласти – однопалатный орган, во главе которого стоит президиум (mesa), которым руководит председатель,избираемый депутатами. Представительный орган располагает своим собственнымрегламентом, уставом его персонала и собственным бюджетом. Статуты в отношениипарламентов устанавливает две формы их работы – пленарную и в комиссиях.
Согласно КонституцииИспании он избирается путем всеобщих выборов на основе пропорциональной системыпредставительства, сроком на 4 года. Он гарантирует представительство различныхрайонов территории. Избирательный округ, как правило, провинция. Депутатыпарламента пользуются парламентским иммунитетом, мандат депутата автономийобласти не является императивным.
Компетенция парламентаавтономной области традиционна для представительного учреждения автономнойобласти с той существенной поправкой, что действует в масштабе одной автономнойобласти. Выделим некоторые особенности парламента:
a. правозаконодательной инициативы принадлежит каждому депутата парламента (ст.27 п.4Статута Басков, ст.32 п.6 Статута Каталонии и т.д), тогда как в кортесах — этоделает группы депутатов или парламентские группы;
b. можетделегировать право принятия актов, имеющих силу закона, правительству;
c. уполномоченназначать сенатора, представляющих область в Сенате, а также избирает (илиназначает) главу правительства автономной области;
d. контроль задеятельностью правительства осуществляется с помощью вопросов (ruegos), запросов (preguntas), интерпелляций и резолюцийпорицания (mocion) в рамках пленума и комиссийпарламента;
Глава исполнительнойвласти занимает в системе органов региональных сообществ ведущее место. Онизбирается[15] из членов парламентаобласти и назначается на пост королем. По существу он является единоличнымносителем власти.[16]
Президент руководит правительственнымсоветом, является высшим должностным лицом в автономном сообществе ипредставителем государства в нем.
В сфере его компетенции следуетвыделить его полномочия в области законодательства: принимает участие вреализации права законодательной инициативы, статутами он уполномоченобнародовать законы, принятые в парламенте регионального сообщества, на чтоотводится двухнедельный срок.
За президентом остаетсяпоследнее слово при определении задач правительства и выборе средств и методових выполнения. Глава правительства единолично назначает и смещает всех членовправительства. Некоторые статуты закрепляют за ним право делегировать ряд своихполномочий любому советнику (consejerо), однако не оговариваются условия при которых такая передача можетпроизойти. У него есть также такое полномочие как инициатива созывачрезвычайной сессии парламента, но иногда она представлена в статуте какинициатива правительства.
Как указано в рядестатутов, «правительство – это коллегиальный орган управления с исполнительнымии административными функциями»[17]. Называется этот органчаще всего правительством, но встречаются и иные наименования: исполнительныйсовет в Каталонии или совет (junte)в Андалусии. Самое интересное, что статуты уделяют мало внимания определениюструктуры, компетенции и формы деятельности исполнительного органа, отсылая кспециальным законам о правительствах, которые должны быть изданы в автономныхобластях. Однако в статутах встречаются положения, касающиеся места пребыванияправительства, например, «Резиденция (Исполнительного) Совета находится вгороде Барселоне, а его органы, службы и подчиненные подразделения могутразмещаться в разных населенных пунктах Каталонии, исходя из принциповдецентрализации, деконцентрации и координации функции».[18]
Правительство формируетсяпрезидентом (глава исполнительной власти автономии), который единоличноназначает и смещает советников (члены правительства), что, как я уже упомянула,доказывает единоличный характер власти президента. Число советников (consejeros) колеблется от 10 до 15.
Следует заметить, что вкомпетенцию правительства входит широкий круг вопросов, зафиксированных вразличных актах, начиная от Конституции и статутов, заканчивая специальнымизаконами об органах исполнительной власти в сообществах. Здесь мы можемвыделить право законодательной инициативы, осуществляемое в форме подачи впрезидиум парламента проектов, также оно может выступать с инициативой реформыстатута. Очень важно выделить, что в целях поддержания безопасности в областяхрасширенной автономии могут быть созданы свои полицейские формирования,командования которыми возлагается на правительство. В отдельных статутахрегулируется допустимость введения общегосударственных полицейских формированийна территории области. Например, «в Статуте Страны Басков правительствоуполномочено обратиться к центральным органам власти с требованием ввести насвою территорию подразделения государственной полиции».[19]
Я считаю, что также стоитуделить небольшое внимание муниципалитетам и выяснять каким образом происходитуправление на данной территории и какими органами оно осуществляется.
Органами муниципалитета являютсяалькальд, пленум муниципального совета (el Ayuntamiento en Pleno) и муниципальная комиссия правительства. Муниципальнойсовет осуществляет свою юрисдикцию над муниципалитетом и имеет характеркорпорации публичного права. Советник избираются жителями муниципалитета путем всеобщего,равного, свободного и тайного голосования. Алькальды избираются советниками илижителями муниципалитета. Алькальд является одновременно главой администрации,председателем муниципального совета и по отношению к центральной властиявляется делегатом Правительства. §3 Компетенция автономий. Отношениесотрудничества с центром и между собой
Одним из спорных вопросовпри разработке Конституции Испании и Автономных статутов, на мой взгляд,является вопрос о разграничении предметов ведения между центральной властью и автономнымиобразованиями, так как от того какой объем прав, свобод и функций получаетрегион порой зависит стабильность социальной обстановки в стране.
Роль Конституции состоитв основном в перечислении полномочий, которые изначально находятся висключительной деятельности государства (ст. 149 КИ), а также полномочий,которые могут относиться к ведению автономного сообщества (ст. 148 КИ).
Стоит заметить, что длянекоторых автономий, полномочия, не отнесенные к их ведению изначально, могутбыть приняты сообществами через пять лет после принятия его статута (автономии«медленного пути»). Полномочия, не принятые автономными сообществами в ихстатутах, остаются в ведении государства.
Конституцией закреплено,что автономии могут участвовать в процессе нормотворчество, так как за Сенатом[20]закреплено право законодательной инициативы. Собрания автономных сообществмогут обращаться к Правительству с просьбой о выдвижении законопроектов, атакже представлять в Президиум Конгресса законодательные предложения. Сенатимеет право накладывать вето на принятый Конгрессом законопроект.
Согласно КонституцииИспании региональные сообщества обладают финансовой автономией в целях развитияи для ведения дел своей компетенции, в соответствии с принципами координациифинансовой деятельности с государственным казначейством и принципомсолидарности всех испанцев. Автономные сообщества могут действовать в качествепредставителей или советников государства в сборах, расходовании и упразднениигосударственных налогов в соответствии с законами и статутами. Некоторые сборыс 2002 года, например, за потребление электроэнергии или регистрациитранспортных средств, полностью переданы регионам.
Отношения междуавтономными сообществами строятся на основе кооперации и солидарности. Статутыавтономных областей могут устанавливать условия, принципы и порядок заключениясоглашений между автономными сообществами для осуществления ими совместнойдеятельности и оказания друг другу услуг, так же как и порядок уведомления обэтом Генеральных кортесов. Во всех остальных случаях соглашения осотрудничестве между автономиями разрешается Генеральными кортесами. С 1996года по 2002 год было подписано 12 соглашений, причем большинство из нихкасаются сооружений инфраструктуры.
Также существуют такиесхемы сотрудничества, которые выходят за рамки Конституции. Например, Риохебыло предложено принять участие в неком еврорегионе, в состав которого вошли быисключительно испанские регионы.[21]
Характерной особенностьюИспанской Конституции является то, что в ней не упоминается о принципе сотрудничествамежду центром и автономными сообществами. Это объясняется тем, что Конституциясоздавалась в «атмосфере поиска консенсуса всех демократических сил».[22]
Существует некотораяассиметрия в предоставлении полномочий автономиям, так как в начале процессадецентрализации каждое автономное сообщество получило свой определенный наборполномочий, вследствие этого государство стало обладать разными полномочиями натерриториях автономных сообществ. Например, в ведение государства входитрегулирование брачных отношений в тех автономных сообществах, которые необладают полномочиями в этой области. Но что делать, когда тяжело разграничитьпредмет ведения? В этом случае государство и автономное сообщество обращаются вКонституционный суд, который может определить, в чей компетенции находится тоили иное полномочие (ст. 60 – 72 ВЗКС).
Эластичность системыраспределения полномочий позволило удовлетворить различные требованиятерриторий в отношении самоуправления. Так возникли два основных типаавтономных сообществ, отличающиеся уровнем полномочий.
Система распределенияполномочий, на мой взгляд, динамична, так как посредством реформы статутаавтономии возможно изменение полномочий различных автономных сообществ, нопроцесс расширения полномочий ограничивается содержанием статьи 149 КИ.
Кроме того, в силу динамичностисуществует возможность расширить круг полномочий одного автономного округа илинескольких, не изменяя статут. Например, статья 150 КИ пункты 1 и 2: «Государство,посредством принятия конституционного закона, может передавать или делегироватьавтономным сообществам осуществления полномочий, относящиеся к предметамгосударственного ведения». Таким образом, расширение полномочий автономийпроисходит также путем принятия соответствующих законов государством. Исходя изэтого каждое сообщество имеет возможность выходить за рамки полномочий,указанных в статье 148 КИ.
Согласно статье 149 КИ,за государством закрепляется исключительные полномочия в сфере международныхотношений. «Но из этого не надо делать вывод о том, что всякая деятельность,имеющая международную проекцию, должна относиться к компетенции центральныхвластей».[23]
С момента вступленияИспании в Евросоюз, все более актуальной становилась тема расширения автономныхсообществ в коммунитарной политике страны. В Брюсселе стали открываться офисыавтономных сообществ на постоянной основе, а также в составе постоянногопредставительства Испании при ЕС действует Совет по вопросам автономий.
Конституционный судИспании в 1998 году поддержал решение баскского правительства о созданиидепартамента по делам правительства, юстиции и автономного развития, предусматривавшийоткрытие банковского офиса интересов при ЕС, указав, что «для надлежащегоисполнения своих полномочий автономное сообщество вправе осуществлятьопределенные виды деятельности не только на своей территории, но и за пределаминациональных границ Испании».[24] С тех пор все 17испанских автономий имеют право на открытие своих «посольств» в бельгийскойстолице, 11 из которых воспользовались таким правом.
Целью представительстваавтономных сообществ в Брюсселе заключается в налаживании отношении с инымирегиональными представительствами и другими странами ЕС, а также ведение делсвязанные с ЕС: согласование общих проектов, поиск партнеров в осуществлениипроектов, поиск институциональной поддержки. Исполнение уложений Европейскогосоюза вменяются в компетенцию автономных сообществ в областях, которые принятыкаждым из них.
Стоит сказать, чтомеждународная деятельность автономных сообществ не ограничивается рамками ЕС:многие автономные сообщества самостоятельно, без участия центра развиваютвнешнеэкономические связи. В частности, с начала 90-х годов Галисия ведетуспешное экономическое и культурное сотрудничество с Кубой, несмотря на то, чтомежгосударственные отношении Испании и Кубы в этот период переживализначительные трудности. Андалусия неизменно проявляет большой интерес кразвитию экономических связей с арабскими странами.
В последнее времянаблюдается заметный рост российско — испанских межрегиональных связей.Каталония, Валенсия, Андалусия и Мурсия открыли в Москве свои торговые представительства,и именно эти испанские регионы лидируют в экспорте в России.[25]
В связи с международнойдеятельностью автономий жесткость конституционного принципа пришлосьмодулировать посредством использование самой Конституции и применения,например, статьи 150 пункт 2 КИ как средство для осуществления передачи илиделегирования полномочий. Необходимость толкования статьи 149 пункты 1 и 3 КИбыла принята даже Конституционным судом, в связи с этим можно сказать, чтомеждународная деятельность автономных сообществ реальна в той мере, в какойцентральные власти ее не охватывают. Также стоит заметить, что во многихстатутах Автономных сообществ содержатся положения, которые касаются деятельности,имеющих международную проекцию.
Следует добавить, что впоследнее время появилась тенденция расширения полномочий автономий с цельюдальнейшего децентрализации страны. В пример можно привести то, что парламентИспании поддержал тенденцию к разумному расширению полномочий применительно кКаталонии. Теперь 50% собираемых в Каталонии налогов остается в регионе.Каталонское правительство получило также больше полномочий в вопросах юстиции ииммиграционного законодательства.
Заключение
Испания пришла к«государству автономий» далеко непростым путем. Стремление регионов страны кавтономизации берет свое начало еще со времен, когда осуществление централизациигосударства носило насильственный характер. Именно это стало причинойформирования сильных националистических движений в регионах Испании, которые иповлияли на ее современную территориальную организацию.
Конституция 1978 годаисходит из неизбежности децентрализации власти в стране, так как былонеобходимо сохранение единства Испании. Развитие модели децентрализации и государстваавтономий, сочетающие в себе принципы единства нации и автономии сообществ,позволило осуществить территориальное распределение политической власти изаложило основы для достижения стабильности социальной обстановки в стране.Однако в последнее время все большее беспокойство центральным властямдоставляют требования Валенсии, Балеарских и Канарских островов о повышениистатуса их автономии, но наиболее упорную позицию занимает Страна Басков,власти которой не удовлетворены предоставленной ей автономией. Это являетсясигналом того, что пришло время пересматривать уже сложившуюся модель и искатьновые пути разрешения конфликтов между различными политическими течениями.Премьер – министр Сапатеро полагает, что дальнейшая децентрализация «являетсяключевым шагом на пути модернизации страны и не угрожает территориальнойцелостности государства».[26]
Процесс реформированияиспанского государства пока далек от своего разрешения, поэтому очень трудноопределить тип государственного устройства Испании.
Многие эксперты пришли квыводу, что процесс автономизации превратил Испанию в государство, котороезанимает промежуточное положение между федерацией и унитарнымдецентрализованным государством. Однако термин «государство автономий» самоеблизкое понятие, которое описывает характер ее территории, потому что оновключает воедино два положения: децентрализацию власти и признание автономиикультурных и исторических общностей.
Государство автономий –это такая модель государства, которая использует отдельные элементы другихмоделей, существующих в настоящее время или существовавших ранее, адаптируя ихк своей ситуации. На примере Испании мы видим, что данная модель оказалась достаточноэффективной и гибкой, потому что позволяет разряжать конфликтные ситуации в стране,и позволяет подходить к разрешению проблем с разных сторон.
Списоклитературы:
1) «Федерализм: российское имеждународное измерение (опыт сравнительного анализа)». – Казань, 2004.
2) С. М. Хенкин «Испания в начале XXI века»: МГИМО (У) МИД Россия, 2006.
3) В.А. Савин «Система органов властии управления Испании», 1982.
4) «Территориальная организация вИспании. Модель институционального
развития. Испанский опыт для России»,2005.
5) «Территориальная организация вИспании. Модель институционального развития. Испанский опыт для России», 2004.
6) «Проблемы федерализма: российский имировой опыт», Российская Академиянаук Институт сравнительной политологии, Москва, 2003.
7) Наталья Аникеева «Испания –государство автономий в объединенной Европе»//«Современная Европа №2», 2007.
8) А. В. Шашкова «Региональные иместные органы управления»//«Государственная власть и местное самоуправление№1»,1999.
9) С.Д. Скрипченко «Испания: политико– территориальная организация в контексте конституционального строя»//«ЛатинскаяАмерика№7», 2007.
10) Конституция Испании от 27 декабря1978 года//«Конституции государств Европы», т.2, НОРМА, 2001.
11) Ley Orgánica2/1979, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional