РЕФЕРАТ
«Законность вуправлении»
Введение
Правовоеобеспечение занимает особое место в системе правового регулирования, поскольку выступаетнеобходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе.Ему присущи соответствующие границы правового регулирования – деятельностьгосударственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческогохарактера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационнаядеятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, атакже внешнеорганизационные отношения негосударственных организаций, учрежденийи предприятий.
Общеизвестно, что иметь только требуемое количество хорошихзаконов и других нормативно-правовых актов еще недостаточно для оптимальногорегулирования общественных отношений. Основное при этом – обеспечение ихточного исполнения теми, кому доверено их применение. Особо нетерпимы случаи,когда допускается бездеятельность, а то и прямые нарушения законов со стороныорганов и должностных лиц исполнительной власти, государственного управления.Это негативно действует не только на систему функционирования государственныхорганов, но и на сознание и поведение всех граждан. В связи с этим государстводолжно неуклонно обеспечивать законность в деятельности органов исполнительнойвласти, государственного управления.
Законность в деятельности органов исполнительной власти
Всоответствии с Конституции России органы государственной власти, органыместного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязанысоблюдать Конституцию и законы1, а законы и иные правовые акты,принимаемые в России, не должны противоречить Конституции страны. СоблюдениеКонституции и законов и соответствие всех других издаваемых нормативно-правовыхактов действующему законодательству составляют сущность законности. Наряду с законностьюэффективности управления служат дисциплина и целесообразность, присущиеуправленческой деятельности. Законностьв государственном управлении характеризуется рядом черт.
Во-первых, это общеобязательностьзаконов для всех юридических и физических лиц, находящихся натерритории России независимо от каких либо обстоятельств и личных качеств. Вэтом проявляется верховенство и всеобщность предписаний законов, их высшаяюридическая сила.
Во-вторых, единство законности, обеспечивающееединообразное понимание иприменение законов на всей территории РФ.Это необходимо для успешного, слаженного взаимодействия звеньев исполнительнойвласти, как между собой, так и с гражданами. В-третьих, недопустимостьпротивопоставления законности и целесообразности,издания каких-либо правовых актов и действий по их реализации вопрекизакону под предлогом их целесообразности. Сам закон есть высшая степеньпроявления целесообразности. Целесообразностьозначает соответствие деятельности органов исполнительной власти,должностных лиц тем целям, которые поставлены перед ними законами иподзаконными актами (так как не всегда четко определяются конкретные действия иусловия осуществления тех или иных норм). Поскольку закон регулирует сложные имногообразные отношения в обществе, законодатель дает исполнителю правовойнормы определенный простор, обычно предлагая на основе так называемого административного усмотрения нескольковариантов конкретного решения. Главное состоит в том, чтобы любой вариантрешения при применении закона обязательно осуществлялся в границах закона и наоснове норм права. Правоприменительная деятельность основывается на требованияхобщих норм закона, а поэтому должна им соответствовать.
В-четвертых, неразрывная связьзаконности и правовой культурынаселения. Эта связь проявляется в том, что, с одной стороны, внедрениезаконности означает повышение культурного уровня населения, а с другой – самоналичие определенного уровня культуры составляет необходимую предпосылкусоблюдения законности.
В-пятых, при любом управленческомрешении законность должна быть рядом со справедливостью.Только вместе они достигают целей правового регулирования, реализацииисполнительной власти. Отсутствие справедливости перечеркивает и законность.
В-шестых, законность в государственном управленииторжествует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежностьответственности или другой реакции государства на противоправное поведение.
Цель деятельности пообеспечению законности и дисциплины заключаются внедопущение в деятельности органов исполнительной власти нарушений техтребований и предписаний, которые закреплены в действующих законах иподзаконных актах. В своевременное и оперативное выявление нарушений, ихпресечение иустранение. В установление причин и условий,способствующих нарушениям в деятельности органов исполнительной власти. Впривлечение к соответствующей ответственности виновных в нарушении законности идисциплины. В разработке и принятию мер, направленных на устранение причин иусловий способствующих нарушению законности и дисциплины.
Обеспечениюзаконности в России служит система определенных гарантий.Существуют экономические, политические,организационные, юридические и общественные гарантии. На них опираетсядеятельность всех субъектов административного права в процессе реализацииисполнительной власти. Обеспечение законностивозлагается наразличные органы как в качестве их основной деятельности (суды, прокуратуру,государственные инспекции и др.)1, так и в качестве дополнительнойфункции. Многочисленную группу субъектов права составляют органы исполнительнойвласти, администрация государственных объединений, предприятий, учреждений иорганизаций. Они не только применяют законы и подзаконные акты, но и самииздают большое число правовых актов, которые должны правильно отражатьжизненные потребности и, что чрезвычайно важно, быть законными.
Эффективностьдеятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровнязаконности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Под государственной дисциплинойподразумеваетсясознательное повиновение и строгое соблюдение норм поведения, согласованность вдействиях, прежде всего государственных служащих по выполнению ими общих идолжностных обязанностей и распоряжений руководителей. Дисциплина означаетточное исполнение требований законов, иных нормативных правовых актовуправляемыми и управляющими субъектами (т.е. совершенствуется под действиемправовых норм)2. Законность является базой, на основе которойформируется дисциплина, и одновременно способом ее защиты. В то же время бездисциплины невозможна законность. В целях укрепления законности и дисциплиныорганами исполнительной власти проводится разнообразная работа:совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкоерегламентирование их правового статуса; определение общих и должностныхобязанностей и прав государственных служащих, пределов их личнойответственности; принятие правовых актов, предусматривающих административный исудебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан;воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.Также действует особая система государственных органов, на которую возложенаобязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в деятельностиорганов исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые иорганизационные формы и методы деятельности, практические приемы обобщенноназываются способами обеспечения законности.Это – контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы).
Обобщенныйконтроль– это системанаблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устраненияотклонений от заданных параметров.
Сущностьконтроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, чтоуполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной,судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовыеспособы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольныхорганов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушениязаконности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют,восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных кответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности идисциплины.
Основнымипринципами контроля являютсязаконность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранениегосударственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.
Междуконтролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом вбольшинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.Объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельностиконтролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственнуюдеятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило,предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, непредлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда – необходимостьстрогого контроля не только за законностью, но и за целесообразностьюконтролируемых действий. Контролирующий часто наделяется правом отменятьрешения контролируемого. В соответствующих случаях контролирующий вправеприменять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенныенарушения.
Контрольможет осуществляться путем проверкиисполнения– что и как сделано для реализации положенийправовых предписаний. Кроме того, проверка исполнения может выступать какэлемент повседневной деятельности ОИВ, если в его компетенцию включенаобязанность наблюдения за исполнением решений, указаний, предписанийподчиненными органами или должностными лицами. Осуществления надзорной деятельности:общей(прокурорский) и административной (уполномоченными органами государственнойвласти в отношении соблюдения действующих в сфере управления специальных норм,правил); осуществляется в отношении объектов, которые организационно не подчиненыорганам надзора.
Формы контрольной деятельности весьма разнообразны этоможет быть: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы,наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственнойрегистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качествкандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольныхорганов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаютсяв установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативныхправовых актов по проверяемым вопросам. В зависимости от того, на какой стадиидеятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Контроль,осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов(законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним,когда он осуществляется органом, не входящим в систему проверяемоговедомства, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своейсистемы – внутренним,когдапроверка осуществляется собственными силами министерства, ведомства,учреждения. Контроль бывает осуществляемыйорганами представительной или исполнительной власти. Он бывает общий(охватывает всю деятельность подконтрольных объектов) и специальный(осуществляется по какому-либо вопросу, направлению деятельностиподконтрольного объекта, например, проверка исполнения конкретногоуправленческого решения).
Также хотелось упомянуть об общественномконтроле. Согласно ст. 32 Конституции РФ граждане России имеютправо участвовать в управлении делами государства. Это, в частности,предполагает общественный контроль за органами государственного управления, задеятельностью государственного аппарата и должностных лиц. Субъектами такого контроля являются общественныеобъединения граждан(политические партии, профессиональныесоюзы, молодежные и другие организации, органы общественной самодеятельности,трудовые коллективы), а также отдельныеграждане,выступающие как частные лица. Все эти субъектывыступают от имени общественности, а не государства. Поэтому их контрольныеполномочия, как правило, лишены юридически властного характера. Дляобщественного контроля характерно предупреждение нарушений законности в деятельностиорганов исполнительной власти посредством использования мер общественноговоздействия. Как и государственный, общественный контроль опирается на правовыеосновы.
Общественныеобъединения наделены достаточно широкими контрольными полномочиями в сфереисполнительной власти. В частности, они участвуют в формировании органовисполнительной власти и выработке их решений; представляют и защищают своиправа и законные интересы своих членов (участников), а также других граждан;выступают с инициативами по различным вопросам общественной жизни и вносятпредложения в органы государственной власти.
Особоважна роль профсоюзов. Они имеют право осуществлять контроль за соблюдениемработодателями, должностными лицами законодательства о труде, требовать от нихустранения выявленных нарушений. Работодатели, должностные лица обязаны внедельный срок сообщить профсоюзу о результатах рассмотрения требования ипринятых мерах. Для осуществления профсоюзного контроля за соблюдениемзаконодательства о труде профсоюзы вправе создавать собственные инспекциитруда, наделяя их соответствующими полномочиями. Профсоюзные инспектора труда,в частности, вправе беспрепятственно посещать организации независимо от формсобственности и подчиненности для проведения проверок соблюдения законодательствао труде, а также выполнения работодателями условий коллективного договора,соглашения. В случае нарушения законодательства о труде профсоюзы вправеобращаться с заявлениями в органы, рассматривающие трудовые споры.
Контрольныефункции выполняют также общественные объединения потребителей (их ассоциации,союзы), создаваемые гражданами на добровольной основе. Эти объединения,согласно Федеральному закону от 9 января 1996 г., содержащему новуюредакцию Закона «О защите прав потребителей», в частности, вправе:
участвоватьв разработке требований по безопасности товаров (работ, услуг) исоответствующих стандартов, а также проектов законов и иных правовых актов,регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;
проводитьнезависимую экспертизу качества и безопасности товаров (работ, услуг) ипроверять соблюдение прав потребителей и правил всех видов обслуживания;
совместнос федеральными органами исполнительной власти участвовать в осуществленииконтроля за применением регулируемых цен, вносить им предложения о мерах поповышению качества и изъятию из оборота товаров (работ, услуг), опасных дляжизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, и привлечениювиновных к ответственности;
обращатьсяв органы прокуратуры с просьбами принести протесты о признаниинедействительными актов органов исполнительной власти и органов местногосамоуправления, противоречащих законам, регулирующим отношения в области защитыправ потребителей;
обращатьсяв суды для защиты прав потребителей.
Контрольныеполномочия в сфере исполнительной власти выполняют и некоторые другиеобщественные организации. Например, в Москве, Нижнем Новгороде и других крупныхгородах возрождаются добровольные народные дружины. Воссоздаются общественныепункты охраны порядка. Появились казачьи дружины, социально-профилактическиецентры, объединения собственников по охране домов, садоводческих товариществ,стоянок автотранспорта.
Федеральнымзаконом «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. ряд прав поконтролю за деятельностью органов исполнительной власти предоставлен гражданами общественным организациям в области экологической экспертизы. Они имеютправо: выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизыхозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологическиеинтересы населения, проживающего на данной территории; получать от специальноуполномоченных государственных органов в области экологической экспертизыинформацию о результатах ее проведения. Общественная экологическая экспертизаможет проводиться независимо от проведения государственной экологическойэкспертизы тех же объектов. Она осуществляется при условии государственнойрегистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении.
Надзорявляется способомобеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличаетсяот контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюденииспециальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органовили лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельностиподнадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но нецелесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство втекущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорногоисполнительного органа (должностного лица) не допускается.
Надзорявляется способомобеспечения законности в сфереисполнительной власти заключается в постоянном, систематическом наблюденииспециальными государственными органами за деятельностью не подчиненных иморганов или лиц с целью выявления нарушений законности. Оценка деятельностиподнадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но нецелесообразности, т.е. при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство втекущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного недопускается.
Основными чертами надзора являются: органынадзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов,которые им организационно не подчинены, в процессе контроля могут применятьсямеры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц, в соответствии сдействующим законодательством органы контроля занимаются проверкой различныхсторон деятельности подконтрольных объектов.
Различаютсядве организационные формы надзора в сфере управления. Первая, надзорнаядеятельность руководителей органов, а также создаваемых ими комиссий, неявляющаяся для них основным видом работы и осуществляемая эпизодически, чащевсего на основе поступивших к ним заявлений, жалоб, дел. Вторая надзор, которыйосуществляется специальными ведомствами и службами, органами, для которых такаяфункция является главной или важнейшей (например, система государственныхкомитетов санитарно-эпидемиологического надзора, Государственныйантимонопольный комитет и др.). Деятельность органов надзора надведомственна(распространяется на все поднадзорные объекты независимо от ведомственнойпринадлежности). Существуют два вида надзора: прокурорскийи административный.
Следуетне забывать, что существует возможность обжалования решений органов исполнительной власти. Под обжалованием понимается реализациягражданами своего права высказывать претензии органам и должностным лицамисполнительной власти. Граждане имеют право обращаться лично, а такженаправлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы иорганы местного самоуправления. Каждый гражданин вправе обратиться в суд. Дляобеспечения законности в деятельности органов исполнительной властисущественное значение имеют личные обращения граждан с жалобами, предложениямии заявлениями. Выступая в личном качестве как частное лицо, по собственнойинициативе, каждый гражданин вправе оценивать деятельность органаисполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащегос точки зрения ее законности и результативности. Конституцией РФ установлено,что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, незапрещенными законом, что граждане РФ имеют право обращаться лично, а такженаправлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы иорганы местного самоуправления. Граждане имеют возможность обжаловать любыенезаконные действия и акты, нарушающие их субъективные права и интересы.Благодаря правовой основе жалобы приобретают качества правового средства, спомощью которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала ируководителей органов исполнительной власти. Одновременно жалобы – важноесредство охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата снаселением, существенный источник самой разнообразной информации. Они являютсяэффективным инструментом противодействия бюрократизму, коррупции, должностнымзлоупотреблениям и правонарушениям. Обращающиеся с жалобами должны получатьобоснованные ответы, а там, где нарушены права человека, соответствующие органыобязаны срочно вмешаться и обеспечить соблюдение закона, восстановлениенарушенных прав.
Существуютдва порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан – административный и судебный. В органыисполнительной власти ежегодно поступает большое количество жалоб граждан поповоду различных нарушений их прав. Указом Президента от 3 апреля 1997 г.было утверждено Положение об Управлении Администрации Президента РФ по работе собращениями граждан. Оно призвано анализировать и обобщать вопросы, которыеграждане ставят в письмах и на личном приеме; осуществлять оперативное ипериодическое информирование Президента, Председателя Правительства,руководителей федеральных органов исполнительной власти о количестве ихарактере обращений граждан; готовить на основе анализа и обобщения обращенийграждан предложения об устранении причин, порождающих обоснованные жалобы;представлять необходимые материалы в целях освещения в средствах массовойинформации итогов обращений граждан.
Всвязи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4ноября 1950 г. с последующими изменениями, внесенными протоколами к ней, атакже в целях обеспечения эффективной защиты интересов РФ при рассмотрении делв Европейском суде по правам человека Президент РФ учредил должностьУполномоченного РФ в этом суде. Его функции определены положением, утвержденнымУказом Президента РФ от 29 марта 1998 г.
Недостаткомадминистративного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаютсязаинтересованными органами исполнительной власти, при этом, как правило, вотсутствие жалобщика, к тому же часто сотрудниками, не имеющими правовойподготовки. Поэтому обоснованные жалобы нередко остаются без удовлетворения, авиновные в этом должностные лица безнаказанными. Вот почему возникаетнеобходимость разрешения жалоб в судебном порядке, при котором стороны впроцессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы-искаповышаются. Однако судебному разрешению вопроса может предшествоватьрассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом, чтосоздает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, испособствует ответственному отношению государственных служащих к применяемымадминистративным решениям.
Всуде гражданин выступает не в роли просителями, а в качестве истца, равнойстороны, причем лично и непосредственно. Здесь обязанность давать объяснениясуду возлагается на должностное лицо, принимавшее решение по делу вадминистративном порядке. Ему в ходе процесса приходится не только объяснятьдействия органа и мотивировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиямсо стороны истца, суда и других участников процесса. Поэтому нередко еще встадии предварительной подготовки дела к судебному слушанию должностные лицапересматривают свое решение, устраняют допущенные нарушения прав гражданина. ЗаконРФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободыграждан» от 27 апреля 1993 г. предусматривает, что каждый гражданин вправеобратиться в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями)государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений,предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц,государственных служащих нарушены его права и свободы.
Кдействиям (решениям) которые могут быть обжалованы в суд, относятсяколлегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: нарушеныправа и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином егоправ и свобод, незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или оннезаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Судыобщей юрисдикции рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающиеправа и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесеназаконодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, идействий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен инойпорядок судебного обжалования (например, КоАП).
Гражданинвправе обратиться с жалобой по поводу нарушения его прав и свобод либонепосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненностигосударственному органу, органу местного самоуправления, учреждению,предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу,государственному служащему. Вышестоящие субъекты обязаны рассмотреть жалобу вмесячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или ответ неполучен в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой всуд. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своейинициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Дляобращения в суд с жалобой установлены следующие сроки: три месяца со дня, когдагражданину стало известно о нарушении его права; один месяц – со дня получениягражданином письменного уведомления органа исполнительной власти об отказе вудовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы,если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Пропущенный поуважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Установивобоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным,обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему мерыответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, он отказывает вудовлетворении жалобы. Решение суда направляется соответствующему органу илидолжностному лицу и гражданину не позднее десяти дней после вступления решенияв законную силу. Об исполнении судебного решения должно быть сообщено суду игражданину не позднее чем в месячный срок со дня его получения.
Контрольные полномочия государственных органов
правовой регулирование исполнительный контрольный
Достижениецелей и соблюдение принципов контроля не предполагает образование какого-тоединого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвямивласти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольныеполномочия за деятельностью органов исполнительной власти установленызаконодательством отдельно по каждому виду государственного контроля. Исходя изустановленного Конституцией РФ разделения государственной власти насамостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий междуРоссийской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие видыгосударственного контроля: президентский контроль; контроль органов законодательной(представительной) власти; контроль органов исполнительной власти; судебныйконтроль.
Контрольныеполномочия Президента РФ за деятельностью органов исполнительной властинаиболее полно выражаются в том, что согласно ч. 3 ст. 80 Конституциион определяет основные направления внутренней и внешней политики государства,претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органыисполнительной власти. Контрольные полномочия Президента РФосуществляютсяв двух формах:
–непосредственныйконтроль:подбор и расстановка кадров на федеральном уровне; контрольпринимаемых Правительством РФ решений путем председательствования на егозаседаниях, отмены противоречащих Конституции РФ постановлений и распоряжений;руководство рядом ФОИВ (напр., МВД, ВС и др.); – черезсоответствующие президентские структуры:Администрацию Президента РФ(контроль и проверка исполненияФЗ, указов и распоряжений Президента РФ), Главноеконтрольное управление(может образовывать комиссии дляпроведения проверок и принятия в их ходе мер по оперативному устранениюнарушений; результаты проверок в необходимых случаях направляют в органы прокуратуры,МВД, ФСБ);
–через институт полномочных представителейПрезидента РФв федеральных округах (организация контроляза исполнением решений федеральных органов исполнительной власти в округе,реализация кадровой политики Президента РФ). Полномочный представитель являетсяфедеральным государственным служащим и входит в состав АдминистрацииПрезидента, назначается на должность и освобождается от должности ПрезидентомРФ.
Президентвправе в случае противоречия действующему федеральному законодательству: отменятьпостановления ираспоряжения Правительства РФ; приостанавливатьдействие актов высшего должностного лица и органов исполнительной властисубъектов Федерации.
Также существуют контрольные полномочияорганов законодательной власти. Этот вид контроля регламентированКонституцией РФ в ст. 102, 103. Существует механизм контроля со стороныФедерального Собрания за соответствием указов Президента Конституции и законамРФ. Государственная Дума обладает следующими контрольными полномочиями, осуществляемымив различных формах. Дает согласие на назначение Председателя Правительства,решает вопрос о доверии ему, назначает или освобождает Председателя ЦБ.Например, Счетная палата РФ осуществляет финансовый контроль ФедеральногоСобрания. Выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должностив случаях. предусмотренных в ст. 93. Формой контроля за исполнительнойвластью является рассмотрение и утверждение Парламентом РФ представляемогоПравительством бюджета РФ. Запросдепутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной ДумыПравительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти,исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления повопросам, входящим в компетенцию этих органов. Назначение и отзывдипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствахи международных организациях осуществляется Президентом после консультаций ссоответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания.
Дляосуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации иГосударственная Дума образуют Счетную палату. Задачами Счетной палаты являются.Организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных ирасходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов пообъемам, структуре и целевому назначению. Определение эффективности ицелесообразности расходов государственных средств и использования федеральнойсобственности. Оценка обоснованности доходных и расходных статей проектовфедерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов. Финансовая экспертизапроектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органовгосударственной власти. Анализ отклонений от показателей федерального бюджета ибюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по ихустранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом. Контроль зазаконностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средствфедеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитныхучреждениях. Регулярное представление Президенту, Совету Федерации иГосударственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета. Контрольныеполномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы(в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправленияи вообще на все организации и объединения вне зависимости от видоворганизационной подчиненности и форм собственности, если они получают,перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используютфедеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либоофициально предоставленные льготы и преимущества.
Уорганов исполнительной власти существуют контрольныеполномочия. Функции государственного контроля осуществляютПравительство, федеральные министерства и иные федеральные органыисполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ. Контрольныеполномочия органов исполнительной власти можно условно разделить на следующиевиды:
–общий контроль(исследованиекомплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов). Осуществляют органыисполнительной власти общей компетенции: в РФ – Правительство РФ (руководствоработой ФОИВ, может отменять или приостанавливать их действие), в субъектах – правительствареспублик, советы министров и др. (контроль за соблюдением утвержденныхпроектов строительства, правил охраны труда, санитарно-эпидемиологическихнормативов и др.);
ведомственный(органы отраслевой имежотраслевой компетенции в отношении подведомственных объектов). Например,Министерство путей сообщения осуществляет контроль за применениемзаконодательства в учреждениях железнодорожного транспорта, состояниембезопасности движения поездов;
надведомственный(в основном органымежотраслевой компетенции): контроль деятельности органов исполнительнойвласти, юридических лиц по определенному кругу вопросов. Например,Государственный комитет по стандартизации и метрологии проводит контроль засоблюдением требований государственных стандартов всеми юридическими лицаминезависимо от ведомственной принадлежности.
Правительство РФкак орган общейкомпетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральныхорганов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.Федеральные министерства и иные федеральныеорганы исполнительной властимогут осуществлять межотраслевой(надведомственный)и отраслевой (внутриведомственный)контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которыхявляется именно специализированныймежотраслевой контроль,например, Министерство по антимонопольной политике и поддержкепредпринимательства, Министерство по налогам и сборам, Государственныйтаможенный комитет, Федеральная служба налоговой полиции, федеральные органы повалютному и экспортному контролю, Министерство транспорта (по вопросамбезопасности движения), Министерство по связи и информатизации (контроль заиспользованием частот и радиоволн), Министерство труда и социального развития(контроль в части выполнения коллективных договоров по вопросам условий труда изаработной платы), Министерство культуры (контроль за вывозом и ввозомкультурных ценностей, охраной и использованием объектов культурного наследия,создаются также специализированные инспекции (например, Государственнаяжилищная, хлебная инспекции), специальные структурные подразделения внутрифедеральных органов исполнительной власти (например, ГИБДД).
Большинствоже федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной властиосуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Министерствотранспорта (по вопросам безопасности движения), Министерство по связи иинформатизации (контроль за использованием частот и радиоволн), Министерствотруда и социального развития (контроль в части выполнения коллективныхдоговоров по вопросам условий труда и заработной платы), Министерство культуры(контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей, охраной и использованиемобъектов культурного наследия.
Отраслевой(внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводитсяорганами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов идолжностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительнойдеятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальныеструктуры осуществляют контроль в отношении подчиненных(подведомственных), а руководители (администрация) конкретныхорганизаций – внутренний контроль за деятельностью своих структурныхподразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль – непременнаячасть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных.Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненнымиструктурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять илиизменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказыватьвиновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения ихпричин.
Всубъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, атакже соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органыисполнительной власти. Органы исполнительной власти, осуществляя контроль,используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактическогосостояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати ижалобы, акты управления.
Судебная власть осуществляется посредствомконституционного, гражданского, административного и уголовногосудопроизводства. Органами судебной системы, осуществляющими контроль являются:
– Конституционный Суд РФ (проверяет соответствиеКонституции РФ, ФЗ, нормативных актов Президента РФ, палат ФС, Правительства,конституций (уставов), законов субъектов Федерации). Деятельность этого органапризвана служить укреплению основ конституционного строя России, защите основныхправ и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности вправотворчестве и право применении, обеспечению верховенства и прямого действияКонституции на всей территории страны.
– суды общей юрисдикции(правовая оценка действийи актов ОИВ, должностных лиц). Формы контроля судовобщей юрисдикцииза деятельностью органов исполнительнойвласти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции являетсярассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольнаяже функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел. Вусловиях рыночной экономикиособую роль играет система арбитражныхсудов.Этот вид правосудия позволяет установить жесткуюдисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников,цивилизованно осуществлять процесс банкротства, защитить интересыпредпринимателей.
Всубъектах Федерации могут учреждаться специализированные федеральные суды порассмотрению гражданских и административных дел, конституционный (уставный) судсубъекта Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ,нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органовместного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, а также длятолкования конституции (устава) субъекта РФ. Мировые судьи рассматривают, кромегражданских и административных дел, также уголовные дела, по которым наказаниепредусмотрено до двух лет лишения свободы.
Судебнуювласть как одну из ветвей государственной власти нельзя сводить только крассмотрению конкретных судебных дел. Судебную власть характеризует не толькоправосудие, но и возможность оказать активное влияние на решения и действияисполнительной власти. Поэтому судебная власть – это еще и гарантия нормальнойдеятельности исполнительной власти. Судебный контроль за исполнительной властьюв стране начал формироваться в конце 70-х гг. Наличие властных полномочийсудебной власти дает возможность говорить о судебномконтроле за исполнительной властью.В современный период Суду стали подконтрольны любые действия (решения) любыхуправленческих структур, должностных лиц, если возникает опасность ущемленияими законных интересов личности.
КонституционныйСуд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды и мировые судьи, рассматриваяежегодно миллионы гражданских, уголовных и административных дел, в пределахсвоей компетенции решают задачи по обеспечению законности в сфереисполнительной власти.
Судебныеакты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органамиместного самоуправления и иными органами, организациями, должностными лицами игражданами на всей территории страны. Принудительное исполнение решения,вступившего в законную силу, осуществляется на основании исполнительного листа,выдаваемого соответствующим арбитражным судом. Немедленному исполнению подлежатрешения о незаконности актов государственных органов, с 1997 г. началактивно действовать институт судебных приставов.
Надзор как способ обеспечения законности и его виды
ПрокуратураРФ – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих отимени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Это ееосновная функция. Надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона,единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, атакже охраняемых законом интересов общества и государства. Сущностьпрокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению,устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественнымиобразованиями. Общий прокурорский надзор распространяется лишь на действия иакты перечисленных органов и должностных лиц и выражается в установлениисоответствия актов и действий поднадзорных органов и должностных лиц законам.При этом органы прокуратуры не обладают так называемой административнойвластью. Необходимо иметь в виду, что надзор органов прокуратуры нераспространяется на указы Президента РФ. Предмет прокурорского надзора задеятельностью органов исполнительной власти в рамках общего надзораопределен ЗакономРФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. В нёмговорится о соблюдение Конституции РФ и исполнение законов федеральнымиминистерствами и ведомствами, представительными (законодательными) иисполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, атакже органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческихорганизаций. О соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Особлюдениеправ и свобод граждан, юридических лиц, общественных объединений. Оисполнениезаконов судебными приставами, которые находятся в системе органов юстиции.
Прокуроримеет право: проводить проверки на подконтрольных организациях при наличиисведений о нарушении закона; координировать деятельность правоохранительныхорганов по борьбе с преступностью; проверять жалобы на нарушения прав и свободграждан, законность административного задержания.
Также законом обусловлены формы реагирования прокурора на нарушения законноститакие как:
–протестнапротиворечащий закону правовой акт – направляется в орган, его издавший, или всуд (содержит требование отмены или приведения в соответствие с закономопротестованного акта). По общему правилу это не приостанавливает его действие;
– представление(реагирование на фактынарушения закона) – вносится в орган, который полномочен принимать меры поустранению этих нарушений. Представление подлежит безотлагательномурассмотрению.Представлениепрокурора готовится на основематериалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушенийзаконов, причин нарушений и способствующих им условий. Каждое представление индивидуальнопо своему содержанию;
– постановлениео возбуждении уголовногодела или производства об административном правонарушении– направляетсяв уполномоченный орган;
– предостережениео недопустимостинарушения закона– направляется должностному лицу в целяхпредупреждения при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.
Административныйнадзор как способобеспечения законности и дисциплины представляет собой особый видгосударственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительнойвласти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органамиисполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а такжегражданами общеобязательных правил, имеющих особо важное значение для обществаи государства.
Административный надзор –специальный видправоохранительной деятельности ряда органов государственного управления.Субъектами административного надзора являются органы федерального надзора(федеральный горный и промышленный надзор, надзор РФ по ядерной и радиационнойбезопасности), государственные инспекции (ГАИ-ГИБДД). Они могут применять мерыадминистративного принуждения.
Иногдасмешивают два понятия административный надзор и надведомственный контроль,однако они имеют различия:
Во-первых, по их содержанию.Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает всебя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности,но и целесообразностипринимаемыхрешений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспектконтрольной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законностидействийконкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.
Во-вторых, контроль и административный надзор различаютсяпо объему полномочий.Контрольныеполномочия связаны с вмешательством органов контроля воперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельностьподконтрольного объекта.
Приэтом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарнойвласти – привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстраненияпровинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административногонадзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением,проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера,общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечениемвиновных к административной ответственности.
В-третьих, административный надзор и контроль различаютсяпо объектам наблюдения и проверки.С этой точки зрения административный надзор включает три егоразновидности:
а)он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) кругафизических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности иформы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора(правил пожарной безопасности);
б)административный надзор распространяется на определенный круг граждан,должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам (за соблюдениемгражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия,должностными лицами, ответственными за сохранность и использованиерадиоактивных материалов, средств цветного копирования);
в)персонифицированный административный надзор (ОВД в отношении некоторых граждан,освобожденных из мест лишения свободы).
Контрольныеполномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц,предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и нераспространяются на граждан.
В-четвертых, административный надзори контроль различаются по субъектам,их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельностибольшого числа государственных органов: это специализированные ведомства(например, Государственный таможенный комитет), государственные инспекции инадзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например,санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы(например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдаетсязаконченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общейсистеме государственных органов исполнительной власти.
Органынадведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним,прежде всего, относятся государственные комитеты (например, стандартизации иметрологии) и некоторые министерства и службы (например, Министерство финансови Министерство образования, Федеральная служба безопасности).
В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различныхорганизационных и правовых формах(проверказнаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебнымогнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью).
Организационноадминистративный надзор представляет процесс последовательно осуществляемыхэтапов или стадий: предварительный – анализ информации о поднадзорном объекте,разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил егофункционирования; текущий – включающий систематическое и непосредственноенаблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения,применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решаетсявопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный –состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций,разработке предложений.
Правовыеформы осуществления административного надзора также отличаются большойспецификой (оформление и выдача гражданам и юридическим лицам различныхразрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничнуюзону).
В-шестых, административный надзор и контроль характеризуютособые методыихосуществления. Для административного надзора основным методом являетсянепосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверкапо заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методоввнешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведениеэкспертизы и др.
В-седьмых, административный надзор, как правило, связан сприменением административного принуждения, причем надзорные органы используютадминистративно-предупредительные меры (например, карантин), мерыадминистративного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправногоавтомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения(например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания.Следовательно, органы административного надзора одновременно являются иорганами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнегоконтроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.
Итак,административный надзор–это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемойспециальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц играждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов,требований с использованием комплекса мер административного принуждения с цельюпредупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановленияустановленного порядка и привлечения виновных к административнойответственности.
Кфедеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которыхявляется административный надзор, относятся: Федеральный горный и промышленныйнадзор России (Госгортехнадзор России), Федеральный надзор России по ядерной ирадиационной безопасности (Госатомнадзор России), различные инспекции вфедеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти(ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и др. надзора), а такжетерриториальные органы надзора (например, энергетического).
Некоторыеорганы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как вряде случаев трудно отличить контрольные функции от надзорных, например, уГосударственного таможенного комитета или Министерства по налогам и сборам.Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение междуконтрольными и надзорными функциями.
Деятельностьорганов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм,действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо отведомственных границ. Цель – обеспечить безопасность граждан, общества,государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.
Заключение
Действиезакона должно распространяться на все сферы деятельности государственнойвласти, ее органов, должностных лиц, на деятельность негосударственных структури на сознание и поведение всех граждан общества. Особенно важно строгоесоблюдение законов государственными органами и их должностными лицами.
Сегодня взаконах должны быть отражены не только властные веления государства, но ицелесообразность, нравственность этой власти, а главное, законностьповседневного поведения и действия власти. То есть законы не могут бытьпроведены в реальную жизнь общества без способов и средств обеспечениязаконности, реального действия ее механизма для всех без исключения.
Во всейгосударственной деятельности действует правило, согласно которому законобязателен для всех и до тех пор, пока он не изменен или не отменен полномочныморганом.
Проводится огромная работа в целях укрепления законности идисциплины в сфере исполнительной власти. Это совершенствование системы органовисполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса;определение должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределових личной ответственности; принятие правовых актов, предусматривающихадминистративный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законныхинтересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение ихправовой культуры.
Обеспечениезаконности ложится на деятельность различных правовых органов. Право образует итакие органы, деятельность которых направлена непосредственно на обеспечениезаконности в сфере управления. В процессе деятельности указанные органыиспользуют контроль, надзор и проверку исполнения.
Список,используемой литературы
правовой регулирование исполнительный контрольный
1. Конституция РоссийскойФедерации. М., 2009 г.
2. Системагосударственного и муниципального управления в России. Под редакцией Г.В. Атаманчука М.,РАГС, 2005 г.
3. Глазунов Н.И. Государственноеи муниципальное управление. М., Проспект, 2006 г.
4. Федеральныйзакон от 9 января 1996 г. «О защите прав потребителей».
5. Федеральный закон от 19мая 1995 г. «Об общественных организациях».
6. Федеральный закон от 12января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантияхдеятельности».
7. Федеральный закон от 22ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе».
8. Закон РоссийскойФедерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений,нарушающих права и свободу граждан».
9. Закон РоссийскойФедерации от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре РФ».