МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙИНСТИТУТ ПРИ МИНИСТЕРСТВЕ ЮСТИЦИИ
КУРСОВАЯ РАБОТА
НА ТЕМУ:
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ
Москва
2002 г.
План курсовой работыВведение. Конституция о государственной власти в России. Три главных участника законотворчества. Совет Федерации. Государственная Дума. Законодательный процесс изнутри. Президент – гарант соблюдения конституции. Заключение. Список использованной литературы.
На наших глазахРоссия превращается в демократическое правовое государство. Принятая в 1993году Конституция при всех своих недостатках имела серьезнейшее достоинство — она закрепила этот прорыв в будущее, которое рождается уже сегодня. Нашебудущее — в людях, которые не просто наделены многочисленными свободами,которые не просто слышали о своем праве на власть, но дорожат этим правом и умеютим пользоваться.
«Обществоимеет право, а государство обязано» — такова формула правовогодемократического государства. Это означает, что государственная власть в любойсвоей ипостаси должна контролироваться обществом и быть зависимой от него.Одним из путей к этому идеалу стал знаменитый принцип разделения властей,согласно которому у каждой ветви власти — свои собственные, четко определенныезадачи и цели. Судебная власть отвечает за правосудие, исполнительная — заисполнение законов, а законодательная власть создает законы ипредставительствует.
Работапарламента напрямую затрагивает каждого гражданина. Соответственно каждыйроссиянин обладает правом избирать и быть избранным в высший законодательныйорган страны. Но избирают далеко не всех. А влиять на работу парламента намхочется не только раз в четыре года, опуская бюллетень в избирательную урну.Благодаря Конституции у каждого из нас есть такая возможность. Правда, далеконе все ее используют, но она есть, она закреплена в Основном законе государства.Степень влияния гражданина на собственную представительную власть — показательгражданской зрелости общества. Деятельный гражданин прямо заинтересован вработе своего парламента. Ему необходимо уметь взаимодействовать с этиминститутом власти. Ему недостаточно парламентских дебатов, транслируемых потелевидению, он нуждается в том, чтобы и депутаты слышали его. Пытаясь защититьсобственные интересы, он становится человеком, способным влиять на жизнь своейстраны.
Однако, не обладая хотя быминимумом знаний о работе парламента, о его процедурах и внутренних законах,реализовать эту возможность не удастся. Рождение закона — сложный, специфичныйпроцесс.
В ст. 3Конституции содержится один из самых основных принципов конституционного строяРоссийского государства — принцип народовластия. Согласно этому принципу,носителем суверенитета и единственным источником власти в России являетсянарод. Кроме того, определяются две основные формы народовластия в РоссийскойФедерации: непосредственное (прямое) осуществление власти народом иосуществление власти через органы государственной власти и органы местногосамоуправления.
Что такое формынепосредственного осуществления народом принадлежащей ему власти? Прежде всего,это референдум и выборы. Если референдум население использует не так часто, товыборы — наиболее широко и часто применяемая форма непосредственной демократии.Именно с помощью выборов формируются представительные законодательные органыРоссийской Федерации, субъектов Российской Федерации, представительные и другиевыборные органы местного самоуправления. В соответствии с федеральными законамиизбираются Президент Российской Федерации, а также нижняя палата Федеральногособрания Российской Федерации — Государственная Дума.
Таким образом,народ участвует в управлении делами государства через своих представителей.
Важнейшей идеейКонституции (ст.ст. 10 и 11) является положение о том, что государственнаявласть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения власти назаконодательную, исполнительную и судебную. При этом органы законодательной,исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть вРоссийской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание,Правительство и суды. Иными словами, из этих норм Конституции видно, чтоимеются три основные функции государственной власти, и каждая из этих функцийдолжна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственнойвласти. Данную систему взаимоотношений принято называть системой сдержек ипротивовесов.
Приведенный вКонституции Российской Федерации перечень органов государственной властиявляется закрытым, т.е. не подлежит пересмотрам и изменениям. Это сделано длясоздания стабильной и работоспособной конструкции государственной власти вРоссии. Выполняя свои задачи, органы государственной власти взаимодействуютдруг с другом. При этом каждая ветвь государственной власти ограничивает другуюи сдерживает ее.
Роль Президентав нашей конституционной системе нуждается в особых комментариях. Конституциейстраны предусмотрено, что государственную власть осуществляет ПрезидентРоссийской Федерации. Являясь главой государства и гарантом КонституцииРоссийской Федерации, он обеспечивает согласованное функционирование ивзаимодействие органов государственной власти. При этом, однако, ПрезидентРоссии выведен за рамки системы разделения власти — обладая внушительнымобъемом полномочий, он выступает в роли арбитра, разрешающего споры междуфедеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов.В тех случаях, когда договориться не удается, он может передать разрешениеспора на рассмотрение соответствующего суда. Вместе с тем, у Президента естьправо приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации, если эти документы противоречат Конституции и федеральнымзаконам, международным обязательствам Российской Федерации или же нарушаютправа человека и гражданина.
В этой вполнескладной на первый взгляд картине есть свои недостатки. Первый из нихзаключается в том, что правовой статус Президента Российской Федерации ничем,кроме Конституции Российской Федерации, не регулируется. А в Конституции, междутем, детально определяется компетенция главы государства, но нет механизмареализации многих вопросов. Поэтому исключительно необходима разработка закона«О Президенте Российской Федерации», который снял бы многочисленныенеясности и двусмысленности.
Законодательствоо судебной ветви власти, в которую входят Конституционный Суд, Верховный Суд,Высший арбитражный Суд и иные федеральные суды, обновляется более успешно. Кнастоящему времени приняты Федеральный конституционный закон «ОКонституционном Суде Российской Федерации», Федеральные законы «Огосударственной защите судей, должностных лиц правоохранительных иконтролирующих органов», «Об арбитражных судах РоссийскойФедерации» и целый ряд других.
Что же касаетсяФедерального Собрания — парламента России, то кроме конституционногорегулирования полномочий палат в настоящее время действует Федеральный закон«О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата ГосударственнойДумы Федерального Собрания Российской Федерации». Помимо этого, каждаяпалата имеет свой регламент, в котором отражен законодательный процессприменительно к задачам палаты. Здесь уместно сказать несколько слов оюридическом статусе регламентных норм. Прежде всего, Регламент Совета Федерациии Регламент Государственной Думы — это не законы, но подзаконные акты. Вместе стем, в жизни парламента оба документа играют огромную роль: они во всех деталяхи подробностях определяют структуру и внутренний распорядок соответствующейпалаты. Там описывается процедура рассмотрения вопросов, относящихся ккомпетенции палаты, порядок формирования ее органов, их полномочия и т.п.Регламент обычно принимается новым составом депутатов на первом заседаниикаждой из палат, в связи с чем оформляется специальное постановление.
Действующаяроссийская Конституция четко определила трех участников законодательногопроцесса: это Президент, Совет Федерации, Государственная Дума.
СогласноКонституции, право принятия федеральных и федеральных конституционных законовпринадлежит исключительно Федеральному Собранию, которое состоит из двух палат.Государственная Дума — нижняя палата — отражает прямое представительство всегонаселения страны. Что же касается Совета Федерации, то структура верхней палатыоснована на федеративном устройстве нашего государства. Конституцией оговорено,что палаты работают раздельно; при этом даже заседают они в различных зданияхМосквы. В то время как депутаты Государственной Думы работают на постояннойоснове, члены Совета Федерации являются, фактически, совместителями, собираясьна заседания примерно раз в два месяца. Происходит это по утвержденному палатойплану с 1 октября по 31 июля. Дума же в течение года проводит две сессии:весеннюю — с 12 января по 20 июля и осеннюю — с 1 октября по 25 декабря.
ВГосударственной Думе 450 депутатов, из которых 225 имеют мандаты от партий иполитических движений и избирались по партийным спискам, а еще 225 проходили вДуму через одномандатные округа. Все депутаты обладают одинаковымиполномочиями.
В СоветеФедерации 178 членов; в него ходят по два представителя от каждого субъектаРоссийской Федерации — глава законодательного (представительного) и главаисполнительного органа власти, т.е. вакансии в верхней палате замещаются подолжности. В отличие от депутатов Государственной Думы члены Совета Федерациизанимаются законотворчеством лишь эпизодически, приезжая в столицу из своихрегионов и отвлекаясь от непосредственных должностных обязанностей.
ПалатыФедерального Собрания имеют общую задачу — принятие законов, хотя круг веденияи полномочия каждой палаты при этом различны.
Что же касаетсяПрезидента Российской Федерации, то за ним Конституция закрепила правоподписания и обнародования принятых двумя палатами законов, тем самым сделавего полноправным участником законотворческого процесса.
Федеральное Собрание — высший представительныйи законодательный орган (парламент) РФ. Оно состоит из двух палат — СоветаФедерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата).
Государственная Дума представляетвсе население РФ, а Совет Федерации состоит из депутатов, представляющих всесубъекты РФ. Совет Федерации призван выражать интересы отдельных местностей,региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации — государственныйорган всей Федерации. Его решения адресуются государству в целом.
В Федеральном Собрании палатысамостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии сКонституцией РФ. Палаты могут собираться совместно лишь для заслушиванияпосланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступленийруководителей иностранных государств.
Конституция предусматриваетразличную компетенцию для каждой из палат.
В Совет Федерации входят по двапредставителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного иисполнительного органов государственной власти.
Согласно ст. 102 Конституции РФ кведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ междусубъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного ичрезвычайного положения; решение вопросов о возможности использованияВооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; назначение выборов ПрезидентаРФ; отстранение Президента РФ от должности; назначение на должность судейКонституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.
В соответствии с Конституцией РФСовет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав ипорядок деятельности которой определяются федеральным законом. Счетная палата — это вспомогательный орган парламента (Федерального Собрания), осуществляющийконтроль за исполнением федерального бюджета. Совет Федерации назначается надолжность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты иполовину состава ее аудиторов.
Основной формой работы СоветаФедерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях,предусмотренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе проводить закрытыезаседания.
Парламентская сессия — периодвремени, в течение которого происходят пленарные заседания палаты.
Пленарные заседания означают, чтопалата парламента собирается в полном составе.
Внеочередная (чрезвычайная) сессия- это сессия парламента, на которой рассматривается только определеннаяповестка дня и которая закрывается, когда повестка дня исчерпана.
Совет Федерации избирает из своегосостав тайным голосованием Председателя Совета Федерации и трех егозаместителей. Председатель Совета Федерации и его заместители не могут бытьпредставителями одного субъекта РФ.
Совет Федерации собирается на своепервое заседание на тридцатый день после его избрания. Первое заседание СоветаФедерации открывает Президент РФ, а затем заседание ведет старейший по возрастудепутат Совета Федерации до тех пор, пока не будет избран и не приступит кисполнению своих обязанностей Председатель Совета Федерации.
Заседания Совета Федерациипроводятся в период с 1 октября по 31 июля не реже одного раза в любые триследующие друг за другом недели. Заседание Совета Федерации считаетсяправомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа депутатовпалаты. Депутаты Совета Федерации обязаны присутствовать на заседаниях СоветаФедерации.
Решения Совета Федерациипринимаются на его заседаниях тайным или открытым голосованием.
Деятельность Совета Федерацииобеспечивается его вспомогательным аппаратом: организацией государственныхслужащих, которые оказывают научную, организационную и техническую помощьпалате в целом, комитетам (комиссиям) и парламентариям. Аппарат СФ состоит изаппаратов комитетов, Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатовзаместителей Председателя Совета Федерации, подразделений правового,информационно-технологического и финансово-хозяйственного обеспечения кадровойслужбы, секретариата руководителя аппарата и других обеспечивающих служб.
Весь путьзаконопроекта от законодательной инициативы и до его принятия предопределенединственным стремлением — сделать документ жизнеспособным. Именно этой логикеподчинены все процедуры, составляющие Регламент Государственной Думы. В том жесамом ключе строится и деятельность всех лиц и структур, которые участвуют вопределенной для нижней палаты части законодательного процесса. Собственноговоря, таких элементов всего три: это Совет Государственной Думы, ее комитетыи фракции.
Дело заключаетсяв том, что в процессе подготовки закона Совету Государственной Думы отведенароль организатора, комитету — роль разработчика и эксперта, фракции — рольполитика.
СоветГосударственной Думы создан для организационного обеспечения деятельностипалаты; основная роль его чисто техническая — это подготовка повестки длязаседаний Государственной Думы. В состав этого органа входят ПредседательГосударственной Думы, руководители фракций и депутатских групп, а такжепредседатели комитетов, причем последние лишь с правом совещательного голоса (этообъясняется тем обстоятельством, что за председателями как бы зарезервированавозможность принятия реальных решений по законопроектам в рамках возглавляемыхими комитетов). На первый взгляд подобное понижение статуса председателейвыглядит парадоксально: их значительное положение и чисто организационныйхарактер принимаемых ими решений не сочетаются друг с другом. Но на самом делеэтот парадокс имеет весьма простое объяснение — в процессе подготовки законаникто не вправе принимать решения, затрагивающие его содержание, ибо этоисключительная компетенция депутатского собрания. Совет — лишь организаторрассмотрения законопроекта. Комитет же в законодательном процессе выполняетроль эксперта — профессионала, «делающего» закон, но не принимающего его.И, наконец, фракция — это то образование, в котором принимаются политическиерешения, способные как выдать законопроекту «путевку в жизнь», так ипогубить его. В решениях, принимаемых по поводу одобрения или отклонениязакона, находит прямое выражение политическая линия фракции.
Общество,называющее себя гражданским, относится к законодательному процессу довольнострого. Появление нового закона обставляется целым набором требований,соблюдение которых свидетельствует о «доброкачественности»законотворчества. Первым и основополагающим следует считать принцип легализма,настаивающий на законности только тех нормативных актов, которые приняты ссоблюдением надлежащих, строго фиксированных процедур. Закон — это прежде всегоформа, и при отсутствии ее мы оказываемся в плену произвола. Ведь формальноволя законодателя не знает ограничений — он способен принимать любые законы посвоему усмотрению. Именно поэтому столь важно обуздать законодателя процедурой.Неукоснительное следование принципу легализма позволяет обществу самымнепосредственным образом влиять на формирование воли законодателя на всехэтапах, от внесения законодательной инициативы и до обнародования закона.
Не менее важнымпринципом в работе законодателя оказывается коллегиальность. В процессерождения закона ни одно решение не принимается единолично. В ходе созданиянового парламента — Федерального Собрания — на это обстоятельство обратилиособое внимание: ни Совет, ни Председатель Государственной Думы не имеют правапринимать единоличные решения, касающиеся подготовки законопроектов. Сегоднявсе решения принимаются депутатами большинством голосов, будь то на уровнефракции, комитета или же пленарного заседания. Принцип соблюдаетсянеукоснительно.
В Конституциизаявляется, что власть в России строится на основе политического многообразия имногопартийности. Будучи важнейшей составляющей власти, законодательный процессполностью подчиняется этому принципу. В нынешней Государственной Думе депутаты,по подсчетам специалистов, представляют интересы более сорока общественных иполитических движений и партий. Принцип политического многообразия означает,что носитель любых представленных в парламенте политических взглядов имеетправо выразить свое мнение в законотворческом процессе.
И, наконец,принцип открытости подчиняет себе весь процесс принятия и подготовки законов.Можно спорить о «дозе» открытости российского Федерального Собрания,но тот факт, что нам этот принцип не чужд — бесспорен.
Теперь необходимо уяснить правовойстатус депутата. Мандат депутата может быть императивным и свободным. Так,депутаты Государственной Думы (РФ) обладают свободным мандатом, т.е. не могутбыть отозваны своими избирателями, юридически им не подотчетны, а институтизбирательских наказов Конституцией РФ не предусмотрен. Что же касаетсядепутатов, избранных в органы субъектов Федерации и в местные органы, то дляних сохраняются отдельные элементы императивного мандата, например, возможностьотзыва.
Законодательство устанавливаетгарантии депутатской деятельности — иммунитет и индемнитет, т.е.неприкосновенность и неответственность.
Депутатская неприкосновенность(иммунитет) означает, что депутат не может быть привлечен к уголовной илиадминистративной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан,арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия соответствующей палаты,кроме случаев задержания их на месте преступления, а также подвергнут личномудосмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным закономдля обеспечения безопасности других людей.
Депутатский индемнитет означает: 1)неответственность депутата за действия при осуществлении мандата; это значит,что депутат не может быть привлечен к уголовной и административнойответственности за высказывания, позицию при голосовании и другие действия, соответствующиестатусу депутата, в том числе и по истечении срока его полномочий; 2)вознаграждение депутата за его деятельность.
Конституционный Суд РФ в 1999 г.пришел к заключению, что депутатский иммунитет распространяется только надепутатов Государственной Думы. Однако это противоречит положениям конституцийи уставов ряда субъектов Федерации, предусматривающих наличие подобной практикидля депутатов всех уровней представительных органов государства, включаяместные органы (см., в частности, Конституцию Республики Татарстан).
Депутаты Государственной Думы,частично — высших и центральных представительных органов субъектов Федерацииработают на профессиональной основе и не могут совмещать эту деятельность синой оплачиваемой работой (кроме творческой, преподавательской и научной). Так,примерно треть депутатов Государственного Совета Республики Татарстан работаетна профессиональной основе, получая за свою депутатскую деятельностьустановленное вознаграждение, остальные депутаты совмещают свою деятельность сработой в иных организациях, поэтому исполняют депутатские обязанности наобщественных началах.
Депутат участвует в пленарныхзаседаниях представительного органа, в работе его постоянных и временныхкомиссий, проводит работу с избирателями в закрепленном за ним избирательномокруге. Он вправе задавать вопросы и обращаться с расспросами к соответствующимдолжностным лицам с требованием о предоставлении информации, участвовать вобсуждении вопросов, рассматриваемых на сессиях и в ходе парламентских слушаний,обладает правом законодательной инициативы и решающего голоса в процессеголосования. Он имеет право на первоочередной прием руководителями органов иучреждений, может беспрепятственно выступать в средствах массовой информации ит.д.
Раздумывая осовершенствовании того или иного закона, субъект законодательной инициативы неможет ограничиться лишь предложением о принятии соответствующего закона.Инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта. Внесению законопроекта впарламент предшествует весьма кропотливая работа: нужно подготовить текст,отточив формулировки и вписав его в общий контекст действующих законов. По этойпричине тут не обойтись без помощи различных специалистов и всевозможныхпрофильных учреждений. Так, например, разработка законопроектов, вносимыхПравительством, как правило, осуществляется министерствами или специальнымирабочими группами.
Так какпрезидентские законодательные инициативы имеют особую значимость, процессподготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определенспециальным Положением, которое утверждено Указом Президента (речь идет оПоложении о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатамиФедерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе,утвержденном Указом Президента от 13 апреля 1996 г. № 549). Разработкой такихзаконопроектов занимаются подразделения Администрации Президента. Материал дляих работы содержится в предложениях органов государственной власти (какфедеральных, так и субъектов Федерации), органов местного самоуправления, атакже общественных объединений и отдельных граждан. К этому делу привлекаютсятакже помощники Президента и его полномочные представители в палатахФедерального Собрания. На завершающей стадии окончательный текст законопроектаготовится Главным государственно-правовым управлением Президента.
Президент Россииобладает преимуществом перед прочими субъектами законодательной инициативы — его законодательные предложения могут быть заявлены в качестве первоочередных.И хотя действующая Конституция, в отличие от прежней, не содержитсоответствующей нормы, парламент, следуя сложившейся практике, обычнорассматривает их вне очереди.
Президент, членыСовета Федерации и депутаты Государственной Думы лично принимают решение овыступлении с законодательной инициативой. Все прочие структуры, обладающиетаким правом, принимают данное решение коллегиально. В этих случаях вопрос овыступлении с законодательной инициативой рассматривается соответственно назаседании Совета Федерации, Правительства, законодательного (представительного)органа субъекта Федерации и высшего судебного органа согласно регламентукаждого из них, а решение оформляется соответствующим правовым актом.
Важно отметить,что законопроекты в порядке законодательной инициативы вносятся только вГосударственную Думу. Это обусловлено тем, что, разграничивая компетенцию обеихпалат, Конституция отнесла процесс принятия законов к ведению нижней палаты,предоставив верхней палате — Совету Федерации право одобрить или отклонить принятыйГосударственной Думой закон.
Конституция изаконодательство Российской Федерации не устанавливает, по каким конкретновопросам законодательная инициатива осуществляется по преимуществу Президентом,а по каким — Правительством и парламентариями. Каждый здесь волен выбирать сам.Исключение составляет лишь проект закона о федеральном бюджете, представлениекоторого является прерогативой Правительства. Теоретически возможна совместнаязаконодательная инициатива Президента и Правительства. Не исключена также исовместная законодательная инициатива других ее субъектов. Однако, как показалапрактика, объединение законотворческих усилий происходит далеко не всегда, всвязи с чем в Государственную Думу вносилось немало так называемыхальтернативных законопроектов, то есть тех, которые имеют общий предметрегулирования, но различаются непосредственным содержанием.
Надо сказать,что внесение альтернативных законопроектов широко применялось в период работыГосударственной Думы 1994-1995 гг., что имело не самые благоприятныепоследствия для законодательного решения стоящих перед страной проблем.Рассмотрение альтернативных законопроектов, как правило, заканчивается тем, чтони один из них не принимается в первом чтении. В подобных случаях документыотправлялись на доработку с рекомендациями выработать единый, всех устраивающийтекст. Если позиции инициаторов законопроекта расходились диаметрально,выполнить такую рекомендацию было невозможно. В результате процесс принятиязакона затягивался на неопределенное время.
Порядок внесениязаконопроектов определен Регламентом Государственной Думы в мельчайших деталях.К каждому документу прикладывается несколько сопутствующих бумаг: он долженсопровождаться обоснованием необходимости его принятия, включающимхарактеристику целей и основных положений законопроекта, а также определениемместа будущего закона в системе действующего законодательства. Кроме того, егосопровождает перечень законов и иных нормативных актов, которые в случаепринятия закона нужно отменять или изменять, а также финансово-экономическоеобоснование. Правда, последнее необходимо только в том случае, если реализациязакона требует от государства дополнительных затрат. Вполне естественным можносчитать и указание на то, что законопроекты, вносимые депутатамиГосударственной Думы и членами Совета Федерации, должны быть именными.
При внесении такназываемых финансовых законопроектов — налоговых, законопроектов, связанных сфинансовыми обязательствами государства, а также иных, предусматривающихрасходы из федерального бюджета, необходимо заключение Правительства. При этомотрицательное заключение отнюдь не означает, что законопроект нужно прятать подсукно — даже в этом случае он может быть вынесен на рассмотрение палаты. СоветГосударственной Думы тщательно следит за соблюдением указанных требований: есликто-то нарушает установленные правила, то документ возвращается его инициатору.Что же касается законопроектов, оформленных согласно Регламенту, то онинаправляются затем в тот комитет палаты, который назначается для нихответственным.
Следуетотметить, что законодательная инициатива предполагает внесение не только новыхзаконов. В соответствии с Регламентом она осуществляется также в форме внесенияв Государственную Думу поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрениипалаты. Круг субъектов права законодательной инициативы в этом случае тот же,что и при внесении законопроектов. При этом Конституционный Суд, Верховный Суди Высший Арбитражный Суд могут вносить поправки только к законопроектам, регулирующимвопросы их ведения. Процедура предусматривает, что поправки вносятся кзаконопроекту, принятому в первом чтении. Они представляются непосредственно втот комитет Государственной Думы, который назначен ответственным по данномузаконопроекту.
Подводя итогсказанному, подчеркнем, что вопрос о праве законодательной инициативы вроссийском парламенте пока не обрел должного правового регулирования. Кпримеру, Регламент Государственной Думы не в полном объеме и недостаточноподробно определяет права субъектов законодательной инициативы и порядок ихреализации на всех стадиях законодательного процесса. Более того, здесь нетупоминания о возможности отзыва законопроекта его инициатором, что выглядитвесьма странно: ведь это одна из гарантий свободного осуществления данногоправа.
РоссийскаяКонституция предусматривает, что Федеральное Собрание может принимать законыдвух видов — федеральные законы и федеральные конституционные законы. Разницамежду ними заключается в следующем: в то время как федеральные законыпринимаются только Государственной Думой (а Советом Федерации одобряются или неодобряются), федеральные конституционные законы принимаются обеими палатами.Обусловлено это особой значимостью последних в системе российскогозаконодательства. Подчеркнем, что понятие «федеральный конституционныйзакон» впервые было закреплено Конституцией 1993 г. Обладая более высокойюридической силой, чем обычные федеральные законы, они призваны обеспечитьстабильность Конституции и основ конституционного строя российскогогосударства. Отнюдь не случайно Конституция провозглашает норму, согласнокоторой федеральные конституционные законы принимаются только по вопросам,предусмотренным Конституцией, устанавливая тем самым их исчерпывающий перечень.
Понятно, чтопроцесс принятия федеральных конституционных законов оказывается более сложнымпо сравнению с процедурой принятия обычных федеральных законов: ведь здесьтребуется обязательное их рассмотрение верхней палатой, одобрениеквалифицированным большинством (т.е. двумя третями голосов) депутатовГосударственной Думы и членов Совета Федерации, а также невозможность ихотклонения Президентом. Несмотря на все эти тонкости, в Государственной Думеобе разновидности законов рассматриваются одинаковым образом и проходят одну и туже процедуру, определяемую ее Регламентом.
Рассмотрениезаконопроектов в Государственной Думе производится в трех чтениях, каждое изкоторых, как правило, проходит на отдельных заседаниях палаты, т.е. не в один итот же день. Вместе с тем, допускается, что применительно к конкретномузаконопроекту может быть принято иное решение; под занавес каждой сессиидепутаты зачастую злоупотребляли этой возможностью, принимая законы десятками ив двух-трех чтениях одновременно. Процедуре первого чтения предшествует обсуждениевнесенного законопроекта в комитете палаты, назначенном по нему ответственным.Данный комитет готовит рассмотрение вопроса на заседании палаты и в дальнейшемсовместно с инициатором законопроекта осуществляет всю работу, связанную спрохождением законопроекта в Государственной Думе. Так, на стадиипредварительного рассмотрения ответственный комитет дает поручение Правовомууправлению Аппарата Государственной Думы провести правовую и лингвистическуюэкспертизы законопроекта, а также проверку представленного субъектом правазаконодательной инициативы перечня федеральных нормативных актов, которыеподлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного закона.Комитет может направить законопроект на заключение Президенту, Правительству, атакже государственным органам, общественным объединениям, учреждениям иорганизациям, чьи интересы он затрагивает. Законопроекты по предметамсовместного ведения Федерации и ее субъектов в обязательном порядкенаправляются субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний.Выработанная комитетом позиция по законопроекту впоследствии излагается напленарном заседании Государственной Думы.
Подготовленный кпервому чтению законопроект вместе с сопроводительными материалами направляетсяответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения нарассмотрение палаты. Во время первого чтения законопроекта обсуждаются вопрос онеобходимости его принятия, основные положения внесенного документа, а такжедается общая оценка его концепции. Сначала докладывает инициатор законопроекта,после чего с содокладом выступает представитель ответственного комитета палаты.Затем проводятся прения, в которых могут принять участие фракции, депутатскиегруппы, депутаты Государственной Думы, полномочные представители Президента иПравительства, представители субъектов Российской Федерации, другие лица,приглашенные для участия в обсуждении, если таковые имеются.
Принятый впервом чтении законопроект направляется Президенту, Правительству, в СоветФедерации, в комитеты нижней палаты, во фракции и депутатские группы, субъектамРоссийской Федерации (в том случае, если он касается предметов совместноговедения Федерации и ее субъектов), а также высшим судебным органам (если,опять-таки, законопроект затрагивает вопросы их ведения). У всех перечисленныхструктур и организаций появляется возможность для представления поправок.Государственная Дума, в свою очередь, устанавливает сроки подачи поправок кзаконопроекту и внесения его на второе чтение.
Эта стадияпосвящена рассмотрению поправок к законопроекту. Все начинается с докладапредставителя ответственного комитета, который сообщает обо всех поступившихпоправках и итогах их рассмотрения в комитете. Затем слово предоставляютполномочному представителю Президента в Государственной Думе или жеполномочному представителю Правительства (в тех случаях, когда законопроектзатрагивает вопросы, относящиеся к ведению Правительства). После этоговозможность выступить получает инициатор законопроекта либо его официальный представитель.Если у фракций, депутатских групп или отдельных депутатов есть возраженияпротив поправок, внесенных в текст законопроекта, либо же включенных в таблицуодобренных комитетом поправок, то им позволяется дать краткое обоснованиесвоего мнения, после чего проводится голосование об одобрении или отклонениипоправки.
После того, какрассмотрение возражений против поправок завершено, на голосование ставитсявопрос о принятии законопроекта за основу. Если это предложение получаетбольшинство голосов, депутаты переходят к утверждению рекомендаций комитета поотклоненным поправкам. Если и здесь палата и комитет единодушны, то проводитсяголосование о принятии законопроекта во втором чтении.
Но и второечтение — это еще далеко не все. Переживший его законопроект направляется вответственный комитет для устранения с участием Правового управления АппаратаГосударственной Думы возможных внутренних противоречий и редакционной правки всвязи с изменением текста законопроекта при втором чтении. После этого законопроектв очередной раз представляется в Совет Государственной Думы, который определяетдату его рассмотрения в третьем чтении.
Наконец,федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство отобщего числа депутатов Государственной Думы. Напомним, что с федеральнымконституционным законом дело обстоит чуть-чуть иначе: его необходимо одобритьбольшинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов нижнейпалаты. После того, как эпопея завершена, принятый Думой закон вместе ссоответствующим постановлением палаты в течение пяти дней направляются в СоветФедерации для его дальнейшего рассмотрения.
Для преодолениявозникших разногласий по федеральному закону, не получившему одобрения СоветаФедерации, может быть создана на паритетных началах согласительная комиссия изпредставителей обеих палат. Комиссия рассматривает каждое возражение верхнейпалаты и вырабатывает согласованные предложения, после чего федеральный законповторно рассматривается Государственной Думой. При этом на обсуждение палатывыносятся только предложения согласительной комиссии. Никакие другиепредложения и поправки, выходящие за пределы разногласий, обсуждению неподлежат. Каждое предложение комиссии голосуется отдельно, после чего решаетсявопрос о принятии федерального закона с учетом одобренных палатой предложенийсогласительной комиссии. Закон считается принятым, если за него проголосовалобольшинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый такимобразом течение пяти дней вновь направляется на рассмотрение Совета Федерации.
Если комиссия непришла к согласованному решению или ее решение не удовлетворяет ГосударственнуюДуму, отклоненный федеральный закон ставится на голосование в ранее принятойредакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовалоквалифицированное большинство — не менее двух третей от общего числа депутатовпалаты.
Компетенция Президента РФ складывается из функций иполномочий, которыми он наделяется как глава государства.
ПодфункциямиПрезидента РФ понимаются основные направления деятельностиглавы государства, вытекающие из его положения в системе органовгосударственной власти.
ФункцииПрезидента РФ конкретизируются в его полномочиях. Полномочия представляютсобой совокупность предоставленных Президенту РФ прав и обязанностей, которыенеобходимы ему для выполнения возложенных функций.
ФункцииПрезидента РФ:
1)Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека игражданина;
2)Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охранесуверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственнойцелостности;
3)Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействиеорганов государственной власти;
4)Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законамиопределяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
5)Президент РФ представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международныхотношениях.
Полномочия Президента РФ целесообразно рассматривать,объединив их в группы в зависимости от сфер государственной жизни, в которыхдействует Президент РФ.
Краткий экскурсв технологию законодательства свидетельствует о том, что рождение закона — процесс многогранный и сложный. Здесь нет ни поэзии, ни романтики; над всемтаинством, от начала и до конца, довлеет процедура и только процедура. Всесказанное выше позволяет сделать несколько весьма важных выводов.
Самое главноезаключается в том, что у российской общественности есть возможность влиять наход законодательного процесса. Эта возможность гарантирована действующейКонституцией Российской Федерации.
Для того чтобыумело отстаивать свои интересы в законодательном процессе, активные граждане иих объединения должны в деталях представлять себе законодательную процедуру.
Наиболееперспективными для лоббирования стадиями являются само внесение законодательнойинициативы и работа с законопроектом в Государственной Думе — нижней палатепарламента.
Лоббистскуюдеятельность может значительно облегчить политическая предусмотрительностьграждан. Начинать бороться за собственные интересы надо не тогда, когдапарламент уже устоялся и втянулся в работу, а значительно раньше — в периодвыдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы. Поддерживая однихкандидатов и сражаясь с другими, общественные объединения могут заложитьпрочный фундамент взаимопонимания с будущим парламентом.
.
Список использованной литературы
1. Катков Д.Б.,Корчиго Е.В. Конституционное право России. М., 1999.
2. Конституционноеправо России. Ред. Малько А.В. М., 2001.
3. Конституция РФ.М., 2002.
4. Конституция РФ скомментариями для изучения и понимания. Лозовский Л.Ш., Райзберг Б.А. М., 2002.
5. Ковешников Е.М.Конституционное право Российской Федерации. М., 2002.Основы права. Ред. Лазарева В.В. М., 2001.
7. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. Учебник. М.,1995.