Законодательный процесс в палатах Федерального Собрания РФ

САРАНСКИЙ КООПЕРАТИВНЫЙИНСТИТУТ АВТОНОМНОЙ НЕКОММЕРЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГООБРАЗОВАНИЯ ЦЕНТРОСОЮЗА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
«РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТКООПЕРАЦИИ»
Факультет юридический
Кафедрагосударственно-правовых дисциплин
Курсовая работа
по курсу: «Конституционноеправо»
на тему:
«Законодательный процессв палатах Федерального Собрания РФ»
Саранск 2010

Содержание
Введение
1. Понятие законодательногопроцесса и его стадий
1.1    Понятие законодательногопроцесса
1.2    Понятие стадийзаконодательного процесса и их виды
2. Стадиизаконодательного процесса
2.1 Внесениезаконопроекта на рассмотрение Государственной Думы (Законодательная инициатива)
2.2 Предварительноерассмотрение законопроектов
2.3 Рассмотрениезаконопроектов в Государственной Думе
2.4 Рассмотрениезаконопроектов в Совете Федерации
2.5 Подписаниеи обнародование закона
3. Пути совершенствованиязаконодательного процесса
Заключение
Список использованнойлитературы

Введение
Законодательныйпроцесс как конституционно-правовой институт Российского демократическогофедеративного правового государства обеспечивает главное, наиболее характерноенаправление деятельности одной из ветвей власти российского государства-законодательной власти. В ходе законодательной деятельности формируются правовыеосновы общественной жизни. В то же время современные политические,экономические, социальные условия российского общества определяют особенности ипорядок осуществления деятельности, связанной с формированием национальнойправовой системы.
По общепринятомумнению отечественных и зарубежных правоведов, законодательная деятельностьзанимает центральное место среди всех направлении парламентской работы,определяет место и характерную роль парламента в системе разделения властей.
Безпреувеличения можно сказать, что в наши дни в России впервые в ее историиформируется законодательный процесс в подлинном смысле этого слова, как этопринято понимать в цивилизованном демократическом мире. Эта деятельность всеболее обретает черты подлинного парламентаризма, наполняется адекватнымсодержанием. И главное — это организация законодательного процесса в условияхформирования правовой государственности в соответствии с принципом разделениявластей и другими принципами правового государства.
Актуальностьтемы определяется ролью и значением закона, законодательства, законодательногопроцесса в современной государственной и общественной жизни юридической силы вправовой системе российского государства определяет исключительно важную роль изначимость законодательного процесса в современной России.
Россиясегодня воспринимает правовые ценности цивилизованного мира, обогащая их своимопытом, привносит свою специфику в решение тех либо иных проблемпарламентаризма и демократии. Ей предстоит создать современную модель законодательногопроцесса как вида государственной деятельности, направленной на обеспечениеправ и свобод человека и гражданина, защиту добра и справедливости — высшихобщечеловеческих ценностей.
Степеньнаучной разработанности темы. Несмотря на наличие довольно обширной научнойправовой литературы — и общетеоретической, и специальной — до настоящеговремени отсутствует всестороннее осмысление законодательного процесса в России- во всем объеме, на всех уровнях, на всех этапах и стадиях.
Вклад втеоретическую разработку проблем законодательного процесса, внесенный А.С. Пиголкиным,Р.О. Халфиной, Д.А. Ковачевым, А.В. Мицкевичем, С.В. Подениной, Д.А. Керимовым.В работах этих ученых проанализированы некоторые вопросы, связанные сосуществлением законодательного процесса в Российской Федерации, как то: стадиизаконодательного процесса, законодательная инициатива, законодательная техника.Следует также отметить значение публикаций по этому вопросу, предпринятых впоследние годы депутатами и практическими работниками Федерального СобранияРоссийской Федерации, в том числе работу А. Шохина по проблемам взаимодействиявластей в законодательном процессе, а также предпринятое А.А. Котенковымисследование по вопросам взаимоотношений Президента Российской Федерации иГосударственной Думы в законотворческом процессе.
Корнинынешней правовой системы России уходят в прошлое, и влияние прежних правовыхстандартов весьма ощутимо. Однако можно отметить в ряде случаев исчезновениеправовой преемственности, хотя некоторые правовые решения могли бы оказатьсяприемлемыми и в новых условиях. В современной юридической науке и практикевзгляды на понимание содержания, сущности, стадий, целей и задачзаконодательного процесса остаются различными: от узкого, сводящегозаконодательный процесс к процедуре принятия законов в парламенте, до самогоширокого и всеобъемлющего, включающего в это понятие правообразование,разработку законопроектов, прохождение их в законодательном учреждении.
Остаютсянеоднозначными подходы к пониманию проблем объема, темпов и качествазаконодательной деятельности. Вот только один из моментов. Как справедливоотмечает А.С. Пиголкин, один из видных исследователей законодательных процедур,разработка проектов нормативных актов — сложная и кропотливая работа,несовместимая с поспешностью. Казалось бы, сейчас в период кардинальногообновления законодательства говорить о размеренности, неторопливостиправотворческой работы значит тормозить сам процесс обновлениязаконодательства, юридического обеспечения проводимых политических иэкономических реформ. Однако, как показывает практика, многие недостаткинынешней правотворческой деятельности связаны именно с поспешностью подготовкии принятия нормативных решений, перегруженностью планов законотворческих работ.Об этом свидетельствуют, в частности, планы законотворчества ГосударственнойДумы Федерального Собрания Российской Федерации и их реализация.
В научнойюридической литературе этот вопрос пока еще не получил всестороннего освещения,не исследована в полной мере роль законодательного процесса как одного изинститутов российского демократического правового социального федеративногогосударства. Нет четкого понимания этапов и стадий законодательного процесса.Отсутствует правовое регулирование многих принципиальных моментов, относящихсяк порядку и условиям осуществления законодательной деятельности. Это порождаетна практике проблемы, подчас перерастающие в политическую конфронтацию.
Приходитсяконстатировать, что практика осуществления законодательной деятельности вРоссийской Федерации и ее субъектах не получила до настоящего времени глубокогоанализа, что в значительной мере объясняется недооценкой роли закона в нашейжизни, всеобщей атмосферой правового нигилизма. Да что греха таить, нередко исреди самих парламентариев преобладает настроение: «А давайте запишем вот так,потому что так хотим и можем это сделать!». Но волюнтаризм и субъективизмникогда не были добрыми помощниками в законодательной работе. К сожалению, внаучной и иной правовой литературе пока не имеется разработок, направленных насоздание оптимальной модели и методики законотворческого процесса. Нет ответа ина вопрос, где грань политики и права в этом деле. Российские законодательныеорганы — Государственная Дума, Совет Федерации, парламенты субъектов Федерации — буквально завалены законопроектами и иными законодательными предложениями.
И вопрос отом, как разобраться во всем этом весьма пестром конгломерате, как отделитьобъективную необходимость в принятии закона от стремления управленцев взвалитьна плечи парламента ответственность за решение повседневных вопросовоперативной деятельности — не теоретический, а настоятельный практическийвопрос парламентских будней.
При написаниикурсовой работы были использованы следующие методы формально-логическим,социологическим, системным, структурно-функциональным и другими общенаучнымиметодами, имеющимися в арсенале современной юриспруденции.
Целью даннойработы является рассмотреть законодательный процесс в палатах ФедеральногоСобрания Российской Федерации.
Всоответствии с поставленной целью в работе будут решены следующие задачи:
— дать понятие законодательного процесса;
— дать понятие стадии законодательного процесса;
— охарактеризовать основные и дополнительные стадии законодательного процессапроизвести, их классификацию;
— проанализировать стадии законодательного процесса: законодательная инициатива;предварительное рассмотрение законопроектов; Рассмотрение законопроектов вГосударственной Думе; Рассмотрение законопроектов в Совете Федерации;Подписание и обнародование закона. А также дополнительные стадии.
— выделитьвозможности совершенствования законодательного процесса в РФ.

1. Понятиезаконодательного процесса и его стадий
1.1 Понятиезаконодательного процесса
В юридическойлитературе имеются различные терминологические варианты наименования процедурыпринятия законов, В.Е. Чиркин, например, говорит о законодательном процессе идругих формах работы парламента, полагая, что главной формой работы парламентаявляется законодательствование. При этом он использует термин «процессзаконодательства»[1]. Конечно,законодательный процесс отражает и является проявлением форм деятельностипарламента. Однако сводить деятельность парламента только к этой формедеятельности — явно не достаточно. Достаточно широко понимает суть законодательногопроцесса Б.А. Страшун. По его мнению, законодательный процесс как юридическоепонятие необходимо строго отграничивать от общесоциального понятиязаконотворчества. Законодательный процесс, как и любой юридический процесс,имеет два значении: 1) порядок деятельности (в данном случае – по созданиюзакона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом— парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участииправительства либо, в редких случаях, — посредством процедуры референдума.Законотворчество — более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, подчасне регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включаетоценку его эффективности и возможную последующую корректировку[2].Если продолжать анализ проблемы с точки зрения терминологического ееобозначения, то, например, в Регламенте Государственной Думы применяется термин«законодательная процедура». Такой вариант также возможен, имея в видусемантическую близость терминов «процесс» и «процедура». Наиболее оптимальнымявляется следующее определение законодательного процесса — это упорядоченнаядеятельность парламента по принятию федерального закона, включающая рядпоследовательных стадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрениезаконопроекта, принятие федеральных законов, подписание и обнародованиефедеральных законов. Конституцией РФ предусмотрено три вида законов РоссийскойФедерации:
— федеральныезаконы;
— федеральныеконституционные законы;
— законы РФ опоправках к Конституции РФ.
Федеральныезаконы составляют основной законодательный массив, над которым работаютпарламентарии. Они принимаются простым большинством голосов. Федеральныеконституционные законы впервые были закреплены в конституционномзаконодательстве Конституцией РФ 1993г. Их исчерпывающее число и предметрегулирования прямо установлены Конституцией РФ. К ним относятся законы: обусловиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории РФ или в ееотдельных местностях (ст. 56 и 88); о принятии в РФ и образовании в ее составенового субъекта, а также об изменениях в составе РФ (ст. 65, 66, 137) и т.д.Для того чтобы принять ФКЗ требуется квалифицированное большинство голосовпарламентариев — не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и. отобщего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральныйконституционный закон не может быть отклонен Президентом РФ.
Законы опоправках в Конституцию РФ имеют целевое значение по изменению Конституции РФ.Порядок их принятия аналогичен порядку принятия федеральных конституционныхзаконов. Регламент Государственной Думы развивает и конкретизирует положения инормы Конституции Российской Федерации, касающиеся законодательного процесса,его основных стадий. Регламент же Совета Федерации выделяет процессуальныемоменты, характеризующие участие Совета Федерации в законодательном процессе:несмотря на то, что Совет Федерации не создает, не принимает федеральныхзаконов, его участие в законодательном процессе чрезвычайно важно, так как безнего немыслим сам законодательный процесс. Участие в законодательном процесседолжно рассматриваться в качестве одного из приоритетнейших направленийдеятельности правительства любого государства, ориентирующегося на соблюдениеобщецивилизационных принципов демократии и законности1.
1.2Понятие стадий законодательного процесса и их виды
Законодательныйпроцесс распадается на ряд этапов, именуемых стадиями законодательногопроцесса, т.е. относительно обособленных этапов разработки, принятия иопубликования законов, урегулированных нормами конституционного права такимобразом, что только завершение процедурных действий одного этапа позволяетперейти к следующему. Стадии законодательного процесса детальнорегламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок ихдействий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормамиконституционного права. Игнорирование какой-либо из стадий, пренебрежениепроцедурными правилами означает нарушение законности в законотворчестве.Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотреныследующие стадии законодательного процесса2:
1)подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (так называемаястадия законодательной инициативы);
2)обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либоотклонением его (полностью или частично);
3)одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либоотклонение его;
4)подписание закона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ;
5)опубликование закона.
Нарядус основными выделяются и дополнительные стадии, к которым относятся:рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона,повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправокотклоненного Президентом закона.
Разумеется,некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными.
Так,повторное рассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случаенеодобрения этого закона Советом Федерации или отклонения Президентом РФ, то жесамое — в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации исоздания двухпалатной согласительной комиссии.
ОднакоКонституция РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого такого случаяпорядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. Всоответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения вобеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующимбольшинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписаниюПрезидентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента).
Впоследнее время Федеральное Собрание Российской Федерации уделяет большоевнимание юридической форме принимаемых законодательных актов, их простоте,точности и компактности. Более четко и единообразно оформляется структуразаконов, упрощается стиль изложения нормативных предписаний, упорядочиваетсятерминология.
Наблюдаетсятенденция принятия новой редакции законов, не отвечающих изменившимся условиям,вместо неоднократного внесения в них многочисленных изменений и дополнений.

2.Стадии законодательного процесса.
2.1 Внесениезаконопроекта на рассмотрение Государственной Думы (Законодательная инициатива)
104 статьяКонституции РФ регламентирует первый этап законодательного процесса – внесении законопроектана рассмотрении Государственной Думы./>1
Согласно ч. 1указанной статьи, право законодательной инициативы принадлежит строгоопределенному кругу субъектов — Президенту Российской Федерации, Совету Федерации,членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, ПравительствуРоссийской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектовРоссийской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации,Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду РоссийскойФедерации (по вопросам их ведения).
Правозаконодательной инициативы не следует путать с правом на обращение в парламентРоссийской Федерации, которое принадлежит любому гражданину и любойорганизации, однако, в отличие от права законодательной инициативы, не влечетобязательного рассмотрения такого обращения парламентом.
По сравнениюс ранее действовавшей Конституцией, в новой Конституции Российской Федерациикруг субъектов права законодательной инициативы несколько сократился (из ихчисла выпали Генеральный Прокурор Российской Федерации, общероссийскиеобщественные организации, президиум представительного органа власти, комиссии икомитеты парламента), но все же остается достаточно широким. Например, вГермании у депутатов нет индивидуального права законодательной инициативы(законопроект может внести фракция либо группа депутатов, насчитывающая неменее 5% членов бундестага), в Великобритании, напротив, право законодательнойинициативы принадлежит только членам парламента, в Австрии существует институтнародной законодательной инициативы, в соответствие с которым предложение,поступившее от не менее чем 100 тысяч граждан, передается центральнойизбирательной комиссией на рассмотрение парламента и т.д.
Кругсубъектов законодательной инициативы, закрепленный в ст. 104 КонституцииРоссийской Федерации, представляется не бесспорным. Например, вряд лиоправданно лишение права законодательной инициативы комиссий и комитетовпарламента — наиболее активных участников законодательной деятельности. В итогезаконопроекты, вносимые комиссиями и комитетами, оформляются как исходящие«от группы депутатов — членов комитета», что маскирует их истинныйстатус. Трудно понять истинные причины лишения права законодательной инициативыГенерального прокурора Российской Федерации, в ведомстве которогососредотачивается чрезвычайно ценная информация о практике реализации законов,пробелах в правовом регулировании.
С другойстороны, вряд ли оправданно наделение правом законодательной инициативыПрезидента Российской Федерации, имеющего право «вето» назаконопроекты. Конституционный статус Президента Российской Федерации, на нашвзгляд, располагает к тому, чтобы побуждать пользоваться правом законодательнойинициативы других субъектов законотворчества, прежде всего, конечно,Правительство Российской Федерации, но воздерживаться от использования этогоправа самому. Право Конституционного Суда Российской Федерации решать вопрос оконституционности либо неконституционности законодательных актов также плохосочетается с его же правом законодательной инициативы (не случайно, чтоКонституционный Суд практически не пользуется этим правом).
Серьезныепроблемы открывает практика использования субъектами законотворчества своегоправа вносить законопроекты на рассмотрение Государственной Думы. Статистикаитогов работы Государственной Думы первого созыва (1993-1995 гг.)свидетельствует, что 55% законопроектов были внесены депутатами ГосударственнойДумы, 20% — Правительством Российской Федерации, 10% — Президентом РоссийскойФедерации, и 15% — другими субъектами законодательной инициативы. Та же самаятенденция сохранилась и в Государственной Думе второго созыва. Судя попредварительным данным, роль Правительства Российской Федерации в третьейГосударственной Думе несколько выросла. И все же эти данные разительноотличаются от практики работы парламентов других стран (например, Германии,Франции), где 80-90% законопроектов вносится правительством. Слабая активностьПравительства Российской Федерации в сфере законотворчества свидетельствует обочевидной недооценке им правовых рычагов в проведении экономической исоциальной политики.
2. Согласно ч.2 ст. 104, законопроекты вносятся в Государственную Думу. Это положение КонституцииРоссийской Федерации предопределяет общую схему движения законопроекта вФедеральном Собрании Российской Федерации: из «нижней» палаты — в«верхнюю».
СогласноРегламенту Государственной Думы (ст. 104), законодательная инициатива можетбыть реализована в следующих основных формах: путем внесения в ГосударственнуюДуму проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов; путеминициирования законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующиезаконы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законыи федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо онеприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СоюзаССР; путем внесения поправок к законопроектам. Действующий регламентГосударственной Думы не предусматривает такой формы реализации законодательнойинициативы, как внесение предложения о принятии закона (в регламентах съездовВерховного Совета РСФСР такая форма была). Представляется, что субъект правазаконодательной инициативы в состоянии не только сформулировать идеюзаконопроекта, но и подготовить его текст. Данное требование к субъектамзаконотворчества и свидетельствует об определенном прогрессе в развитиироссийского законодательного процесса.
Законопроект,вносимый на рассмотрение парламента, должен отвечать определенным требованиям.В соответствии со ст. 105 Регламента Государственной Думы, необходимым условиемвнесения законопроекта является представление:
а)пояснительной записки к законопроекту, объясняющей предмет законодательногорегулирования и концепцию предлагаемого законопроекта;
б) текстазаконопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы,внесшего законопроект;
в) перечняактов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу,приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данногозакона;
г)финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта,реализация которого потребует материальных затрат);
д) заключенияПравительства Российской Федерации (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104Конституции Российской Федерации).
Непосредственнов текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включеныследующие положения:
а) о сроке ио порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к КонституцииРоссийской Федерации, федерального конституционного закона, федерального законаили отдельных их положений;
б) опризнании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законови других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи спринятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;
в) оприведении Президентом Российской Федерации и Правительством РоссийскойФедерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральнымконституционным законом или федеральным законом.
Подготовленныйк внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему,предусмотренные Регламентом Государственной Думы, направляются субъектом правазаконодательной инициативы Председателю Государственной Думы.
Законопроектсчитается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации. На каждыйзаконопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируютсясведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, опрохождении законопроекта, принятии либо отклонении Государственной Думойуказанного закона, рассмотрении указанных законов Советом Федерации иПрезидентом Российской Федерации.
ПредседательГосударственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему вдепутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии свопросами его ведения, который определяет соответствие законопроектатребованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думыи в 14-дневный представляет законопроект на рассмотрение Совета ГосударственнойДумы (в этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями).
Есливнесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям КонституцииРоссийской Федерации и Регламента Государственной Думы, Совет ГосударственнойДумы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору, что непрепятствует повторному внесению законопроекта в Государственную Думу.
Порядокподготовки законопроекта к слушанию определяется ответственным комитетомсамостоятельно. Как правило, это достаточно большая и серьезная работа. Дляработы над законопроектом комитетом, как правило, создается рабочая группа, вкоторую включаются депутаты Государственной Думы, представители субъектазаконодательной инициативы, представители органов государственной власти,общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. В случае,если законопроект рассматривается в нескольких комитетах, ими может бытьобразована совместная рабочая группа. Если по одному и тому же вопросу имеетсянесколько законопроектов, они рассматриваются одновременно.
По решениюответственного комитета законопроект может быть направлен на заключениеПравительства Российской Федерации, на рассмотрение министерств и ведомств,государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Правовоеуправление аппарата Государственной Думы по поручению ответственного комитетаосуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а такжепроверку представленных субъектом права законодательной инициативы перечнейактов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению илидополнению в связи с принятием данного законопроекта.
Поступающиезамечания и предложения по законопроекту рассматриваются на заседанияхответственного комитета. По итогам проведенной подготовительной работы,поступивших откликов и предложений, комитет формирует свою позицию позаконопроекту: вносит его на заседание Государственной Думы с предложениемпринять в первом чтении либо отклонить.
Законопроект,подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему,включая заключение ответственного комитета, направляются в СоветГосударственной Думы для внесения на пленарное заседание Государственной Думы.Одновременно комитет представляет предложения о приглашении пленарное заседаниеразработчиков, экспертов, представителей общественности и т.п., присутствие которыхцелесообразно при рассмотрении законопроекта Государственной Думой.
3. Всоответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты овведении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпускегосударственных займов, об изменении финансовых обязательств государства,другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счетфедерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только приналичии заключения Правительства Российской Федерации. Таким образом,законопроекты, указанные в ч. 3 ст. 104, не могут быть даже приняты крассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства РоссийскойФедерации. Данное положение Конституции Российской Федерации со всейочевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмотрение парламентом«затратных» инициатив, никак не сопряженных с возможностямифедерального бюджета. Совершенно очевидно, что предписание ч. 3 ст. 104, привсех его благих целях, внутренне противоречиво: «затратный»законопроект не может быть внесен в Государственную Думу без заключенияПравительства, но как проверить «затратность» если законопроект невнесен?
Практикареализации ч. 3 ст. 104 крайне неоднозначна: с одной стороны, субъектызаконодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовитьразвернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту, а сдругой, Правительство Российской Федерации вполне обоснованно отказываетсядавать заключения на законопроекты, к которым не приложено необходимых расчетов.
Достаточноспорным является и вопрос о том, что представляют собой законопроекты «обизменении финансовых обязательств государства». Являются ли таковыми,например, законопроекты по вопросам пенсионного законодательства, выплатам извнебюджетных фондов социального страхования и социальной защиты? В результатенеобходимость получения заключения правительства нередко обнаруживается лишь назаключительной стадии законодательного процесса и становится причинойвозращения принятых законов в Государственную Думу.
СогласноРегламенту Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлениемПравительства от 18 июня 1998 г. N 604 (СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3176) споследующими изменениями и дополнениями, Правительство дает письменныезаключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от ихуплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательствгосударства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемыеза счет федерального бюджета. По иным законопроектам заключение не дается.Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативыи в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступлениязаконопроекта в Правительство.
Посогласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этотсрок может быть продлен.
Однако напрактике указанные сроки нередко нарушаются. Непредставление заключенийиспользуется Правительством как «скрытое вето» (видимо, сознательнозаложенное в Конституцию) на законопроекты, которые Правительство считаетнеприемлемыми.
2.2 Предварительное рассмотрение законопроектов
Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня егорегистрации в Аппарате палаты.
Поступивший законопроект Председатель Государственной Думынаправляет в депутатские объединения и в соответствующий комитетГосударственной Думы, который в течение 14 дней определяет соответствие законопроектапредъявляемым требованиям и представляет его на рассмотрение Совета палаты. Всвою очередь, Совет Государственной Думы назначает комитет, ответственный зазаконопроект. Комитеты играют ведущую роль в создании законопроектов, т.к. именноони решают, продолжит или прекратит свое существование тот или инойзаконопроект.
Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии,депутатские объединения, Президенту и Правительству России, в Совет Федерации,а также в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды — по вопросам ихведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
Законопроекты по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов в соответствии со ст. 109 Регламента ГД не позднее чемза 45 дней до их рассмотрения направляются Советом Государственной Думы взаконодательные органы субъектов Федерации для подготовки предложений изамечаний. При внесении в Государственную Думу до рассмотрения в первом чтенииальтернативных законопроектов Совет палаты откладывает рассмотрение внесенногоранее законопроекта и поручает ответственному комитету подготовить кодновременному рассмотрению в первом чтении все альтернативные законопроекты.При работе над законопроектом ответственный комитет может сформировать рабочуюгруппу из членов ответственного комитета, депутатов Государственной Думы,представителей субъекта права законодательной инициативы, а такжепредставителей органов государственной власти, различных организаций, экспертови специалистов.
В соответствии со ст. 112 Регламента ГД Правовое управлениеАппарата Государственной Думы по поручению Совета палаты или ответственногокомитета проводит правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, послечего готовит заключение по следующим вопросам:
а) соответствует ли законопроект федеральному законодательству;
б) нет ли противоречий между статьями и частями законопроекта;
в) полностью ли приведен перечень актов, которые должны бытьпризнаны утратившими силу, приостановлены, изменены или дополнены.
Подготовленный к рассмотрению в первом чтении законопроект иматериалы к нему ответственный комитет возвращает в Совет Государственной Думыдля дальнейшего внесения на рассмотрение палаты.
Дополнительно к указанным ранее материалам ответственный комитет всоответствии со ст. 114 Регламента Государственной Думы представляет:
а) проект постановления Государственной Думы о принятиизаконопроекта в первом чтении;
б) заключения комитета и комитета-соисполнителя с мотивированнымобоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта;
в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;
г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием датырассмотрения на заседании палаты.
Аппарат Государственной Думы обязан ежеквартально информироватьвсех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрениезаконопроектах, результатах рассмотрения законов не только в ГосударственнойДуме, но и в Совете Федерации, Президентом России, что способствует координациидеятельности всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.
Хотя рассмотрение законопроектов осуществляется ГосударственнойДумой в трех чтениях, но, согласно ст. 196 Бюджетного кодекса, проект закона офедеральном бюджете рассматривается в четырех чтениях.
2.3 Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе
Третья стадия законодательного процесса включает в себярассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Это рассмотрениеосуществляется в трех чтениях, если Государственной Думой применительно кконкретному законопроекту не будет принято другое решение.
Первое чтение
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и всематериалы к нему Аппарат Государственной Думы направляет:
Президенту РФ;
в Совет Федерации;
депутатам Государственной Думы;
Правительству РФ;
субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект.При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция,рассматриваются актуальность и практическая значимость. Обсуждение начинается сдоклада субъекта законодательной инициативы, внесшего законопроект, обобосновании необходимости принятия закона. При рассмотрении законопроекта,предусматривающего расходы, покрываемые за счет федерального бюджета,обязательно заслушивается заключение Правительства России.
Результатом обсуждения в первом чтении может быть одно изследующих решений:
а) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу надним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;
б) отклонить законопроект;
в) принять закон.
При внесении альтернативных законопроектов Государственная Думарассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Всоответствии с Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательныхколичественных голосований по каждому вопросу, в которых может принять участиекаждый депутат. При этом предъявление результатов голосования в абсолютном ипроцентном выражении по каждому голосованию производится только после окончанияголосования по всем вопросам. Если по итогам рейтингового голосования несколькозаконопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым впервом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Еслипо итогам голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного дляпринятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект,получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первомчтении, если при окончательном голосовании за него проголосовали более половиныобщего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлениемГосударственной Думы.
При принятии законопроекта в первом чтении Государственная Думаустанавливает срок представления поправок, который, как правило, не может бытьменее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов – менее 30 дней.
В случае принятия законопроекта в первом чтении и при наличииправовой и лингвистической экспертиз председательствующий может поставить наголосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключаяпроцедуры второго и третьего чтений.
Все субъекты права законодательной инициативы вправе вноситьпоправки к законопроекту, принятому в первом чтении. Ответственный комитетизучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу. Авторпоправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном комитете.
При изменении названия законопроекта он вносится на рассмотрениепалаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже вскобках. Все поправки групп ируются по статьям законопроекта и рассматриваютсяна заседании ответственного комитета. При согласии последнего с поправками онможет включить их в текст и рекомендовать Государственной Думе принять таблицупоправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводитпостатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и готовитзаключение. Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценкесоответствия представленного текста нормам современного русского литературногоязыка.
На основании ст. 122 Регламента ГД ответственный комитетнаправляет в Совет
Государственной Думы для последующего рассмотрения в палатеследующие документы:
а) проект постановления по законопроекту;
б) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к принятию;
в) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к отклонению;
г) таблицу поправок, по которым комитетом не было принято решений;
д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых кпринятию;
е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думына законопроект.
Далее законопроект вместе с указанными материалами до егорассмотрения во втором чтении рассылается Президенту и Правительству России, вСовет Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данныйзаконопроект, и депутатам Государственной Думы. Необходимо отметить, чтоответственный комитет представляет законопроект на рассмотрение ГосударственнойДумы во втором чтении в течение четырех месяцев со дня принятия в первом чтении(если палата не установит иной срок).
Второе чтение
Статья 123 Регламента ГД определяет, что второе чтение начинаетсяс доклада представителя ответственного комитета об итогах рассмотрениязаконопроекта и о рассмотрении поступивших поправок. Затем выступаютполномочный представитель Президента в Государственной Думе, представителисубъекта, внесшего законопроект, и полномочный представитель Правительства вГосударственной Думе. Если возражений против поправок, рекомендуемых длявнесения в текст, не имеется, они принимаются в целом. Если при обсуждении впалате возникают возражения против каких-либо поправок, то председательствующийсначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых нетвозражений, а затем отдельно каждую поправку, по которым высказаны возражения.Поправки к проекту федерального закона принимаются большинством голосов отобщего числа депутатов, а поправки к проекту федерального конституционногозакона — не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.
По окончании голосования по поправкам председательствующий ставитна голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если поитогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов,законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. Если приповторном голосовании такое предложение не набрало необходимого числа голосов,законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.Более того, решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен кпроцедуре первого чтения. Нужно отметить, что в соответствии со ст. 123Регламента по предложению депутатов Государственной Думы при условии, чтопроведены правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта, возможнопринятие закона в целом в день прохождения второго чтения.
После второго чтения законопроект, как правило, направляется вответственный комитет и Правовое управление Аппарата Думы для устранениявозможных внутренних противоречий.
Третье чтение
В процессе этого рассмотрения уже не допускаются ни внесениепоправок, ни возвращение к обсуждению законопроекта как в целом, так и егоотдельных разделов, глав, статей. Поэтому непринятие законопроекта в третьемчтении ведет к прекращению рассмотрения. Но в исключительных случаях и лишь потребованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатовГосударственной Думы, ст. 125 Регламента ГД закрепляет за председательствующимобязанность поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта кпроцедуре второго чтения. Как уже было сказано, федеральный закон считаетсяпринятым Государственной Думой, если за него проголосовали большинстводепутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, еслиза его одобрение проголосовали не менее чем две трети от общего числа депутатовГосударственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционный закон нераспространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что федеральныезаконы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается не принятыйГосударственной Думой закон, а одобренный ею проект федеральногоконституционного закона (аналогичное можно сказать и о законе о поправках кКонституции России).
Особенности рассмотрения предложений о поправках к Конституции
Особое внимание следует обратить на перечень субъектов, обладающихправом внесения подобных предложений. Он существенно отличается от круга лиц,обладающих правом законодательной инициативы. В этот перечень входят:
Президент России;
Совет Федерации;
Государственная Дума;
Правительство страны;
законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерацииили депутатов Государственной Думы.
Действующее законодательство делит предлагаемые изменения всоответствии с юридической силой глав Конституции на две группы, предусматриваядля них различные процедуры. Изменения к гл. 3 — 8 называются поправками, аизменения к гл. 1, 2, 9 – пересмотром Конституции.
Изменения к главам 3 — 8 Конституции России В соответствии со ст.139 Регламента ГД поступивший проект закона о поправках передается в СоветГосударственной Думы, а оттуда — на заключение в Комитет Государственной Думыпо законодательству и судебно-правовой реформе. Указанный комитет, в своюочередь, проводит предварительное рассмотрение проекта закона с участиеминициатора, полномочных представителей Президента и Правительства России вГосударственной Думе, а также представителей комитетов палаты.
После этого, как уже говорилось, Государственная Думарассматривает проект закона в трех чтениях, заслушивает доклад инициаторакаждой поправки, содоклад представителя Комитета по законодательству исудебно-правовой реформе, выступления полномочных представителей Президента иПравительства в Государственной Думе, представителей депутатских объединений, атакже экспертов и иных приглашенных для обсуждения лиц.
Голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправкасчитается одобренной, если за ее одобрение проголосовали не менее двух третейот общего числа депутатов Государственной Думы.
После постатейного обсуждения и голосования Государственная Думапринимает закон о поправках в целом. Закон считается принятым, если он одобренне менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов ГосударственнойДумы.
Изменения глав 1, 2 и 9 Конституции России Регламент говорит о нихне как о поправках, а как о предложениях пересмотреть Конституцию. Подобныепредложения в соответствии со ст. 137 Регламента Государственной Думы должнысодержать новую редакцию указанных глав или их отдельных статей, частей,пунктов, а также обоснование пересмотра. Регламент предусматривает обязательноеналичие заключения Комитета Государственной Думы по законодательству исудебно-правовой реформе. На заседании Государственной Думы обсуждаются нетолько предложения о пересмотре положений Конституции, но и заключениеуказанного выше Комитета, после чего Государственная Дума принимаетпостановление об одобрении или отклонении данных предложений. Предложениясчитаются одобренными Государственной Думой, если за их одобрение проголосовалине менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этомслучае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в СоветФедерации для последующего рассмотрения.
2.4 Рассмотрение законопроектов в Совете Федерации.
В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятыеГосударственной Думой федеральные законы в течение пяти дней должны бытьпереданы на рассмотрение Совета Федерации. Конституционно закреплено, чтофедеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за негопроголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо еслипалата его не рассмотрела в течение 14 дней. В случае отклонения СоветомФедерации федерального закона палаты могут создать согласительную комиссию дляпреодоления возникших разногласий. При этом федеральный закон повторнорассматривает Государственная При несогласии Государственной Думы с решениемверхней палаты федеральный закон считается принятым, если при повторномголосовании за него проголосовали не менее двух третей от общего числадепутатов Государственной Думы.1
Как говорилось выше, в документах, сопровождающих федеральныезаконы по вопросам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федеральногобюджета, должно находиться заключение Правительства России. При его отсутствииу Совета Федерации может появиться основание для отклонения представленныхзаконов.
Статья 106 Конституции определяет, что в Совете Федерации должныбыть рассмотрены принятые Государственной Думой федеральные законы:
а) о федеральном бюджете;
б) о федеральных налогах и сборах;
в) о финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании,денежной эмиссии;
г) о ратификации и денонсации международных договоров РоссийскойФедерации;
д) о статусе и защите Государственной границы РоссийскойФедерации;
е) о войне и мире. Конституционный Суд своим Постановлением от 23марта 1995 г. дал разъяснение по поводу порядка применения четырнадцатидневногосрока для рассмотрения и одобрения в Совете Федерации законов, перечисленных вст. 106 Конституции. Из Постановления следует, что ст. 106 Основного Закона неустанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации законов. Начав рассмотрениезакона в четырнадцатидневный срок, предусмотренный ч. 4 ст. 105 Конституции,Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либоотклонении данного закона. При этом истечение указанного срока не освобождаетСовет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов,перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации незавершил его рассмотрения. Следовательно, закон в этом случае не может бытьподписан главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральныхзаконов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции, незавершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено наследующем заседании палаты и завершено принятием решения. В соответствии со ст.103 Регламента Совета Федерации поступивший из Государственной Думы федеральныйзакон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в течение 24часов вместе с сопровождающими документами направляется всем членам палаты.Председатель палаты вправе передать федеральный закон нескольким комитетам,определив при этом ответственный комитет, который имеет право приглашать насвои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качествеэкспертов, а также представителей средств массовой информации. Если несколькокомитетов разошлись во мнениях и не выработали единого заключения, то каждыйкомитет представляет свое заключение.
Установленный Конституцией четырнадцатидневный срок рассмотрениязакона исчисляется со дня, следующего за днем регистрации в верхней палате.
Если закон не входит в перечень обязательных к рассмотрениюСоветом Федерации, то ответственный комитет в своем заключении предлагает одноиз следующих решений:
а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и невносить его на рассмотрение палаты (это возможно, когда комитет одобряет законв целом, без внесения в него изменений и дополнений). В этом случаеПредседатель Совета Федерации может: либо согласиться с решением комитета и невносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение СоветаФедерации; либо отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседанияСовета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой;
б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседаниипринятый Государственной Думой федеральный закон (это возможно, когда комитетсчитает необходимым отклонить федеральный закон в целом либо внести в негоизменения и дополнения).
Что касается федеральных законов, для которых в Конституции закрепленапроцедура обязательного рассмотрения в Совете Федерации, то ответственныйкомитет вправе рекомендовать Совету Федерации принять одно из следующихрешений:
а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
б) отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой,изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым егоотклонить. Рассмотрение закона в верхней палате начинается с оглашениязаключения ответственного комитета, материалов Правового управления по данному законуи проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. При обсуждениипредоставляется слово представителю Правительства России для защиты своихпозиций и оглашения официального отзыва о рассматриваемом законе. Приобсуждении закона, который должен быть рассмотрен в Совете Федерации,председательствующий ставит его одобрение на голосование. Если вопрос окажетсянедостаточно подготовленным, палата вправе перенести рассмотрение закона наследующее заседание, где этот процесс должен быть завершен. Данное решениепринимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявшихучастие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. В противном случаепредседательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобренииданного закона. Если четырнадцатидневный срок в отношении закона, неподлежащего обязательному рассмотрению в верхней палате в соответствии со ст.112 Регламента Совета Федерации, пропущен, то закон направляется Президенту дляподписания и официального опубликования. Конституционный Суд в Постановлении от22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107Конституции отметил, что одобрение закона Советом Федерации может быть выраженокак в активной форме — путем голосования, так и в пассивной форме: закон считаетсяодобренным, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.Иными словами, пропуск четырнадцатидневного срока означает молчаливое одобрениефедерального закона. Принимая решение об отклонении закона, Совет Федерациивыносит постановление, где может содержаться перечень разделов, глав, статей,по которым необходимо преодолеть разногласия с Государственной Думой, а такжеможет содержаться предложение о создании согласительной комиссии.
После этого в пятидневный срок Совет Федерации направляет вГосударственную Думу свое постановление об одобрении или об отклонениифедерального закона. А одобренный Советом Федерации федеральный закон (вместе стекстом постановления Совета Федерации) в течение пяти дней направляетсяПредседателем палаты Президенту для подписания и официального опубликования.Что касается принятого Государственной Думой федерального закона, неотносящегося к разряду обязательно рассматриваемых в Совете Федерации и нерассмотренного в четырнадцатидневный срок, то на пятнадцатый день со дняпоступления из Государственной Думы он также направляется Председателем СоветаФедерации Президенту России для подписания и официального опубликования, о чемуведомляется Государственная Дума. Как отмечалось выше, федеральный конституционныйзакон считается принятым, если поступивший из Государственной Думы в СоветФедерации его проект одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов отобщего числа членов Совета Федерации.
Вместе с законопроектом, одобренным Государственной Думой, в СоветФедерации направляются стенограмма заседания Государственной Думы и прилагаемыек нему документы.
Председатель Совета Федерации или по его поручению заместительПредседателя определяют ответственный комитет, на заседании которого оглашаютсяили распространяются официальные отзывы Правительства о рассматриваемых палатойпроектах федеральных конституционных законов.
Кроме этого, ответственному комитету (комитетам) поручаетсяподготовить заключение по проекту конституционного закона, в котором он вправе рекомендоватьСовету Федерации одно из следующих решений:
а) одобрить проект федерального конституционного закона;
б) отклонить проект федерального конституционного закона;
в) внести изменения и дополнения (предложенные комитетом) водобренный
Государственной Думой проект конституционного закона и одобритьего в редакции Совета Федерации.
Процедура рассмотрения проекта федерального конституционногозакона на заседании Совета Федерации аналогична процедуре рассмотренияфедерального закона. При одобрении комитетом Совета Федерации проектафедерального конституционного закона Совет Федерации большинством голосов отобщего числа членов палаты принимает решение либо провести голосование поодобрению проекта закона без обсуждения, либо обсудить законопроект. Постановлениеоб отклонении проекта конституционного закона в течение пяти дней со дняпринятия направляется в Государственную Думу. В случае одобренияГосударственной Думой проекта федерального конституционного закона в редакцииСовета Федерации повторное голосование на заседании Совета Федерации непроводится. Если повторное рассмотрение Государственной Думой проектафедерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, приведетк частичному согласию с предложениями верхней палаты, то данный проект законабудет рассматриваться Советом Федерации как вновь принятый.
Что же касается законов о поправках к Конституции, то гл. 16Регламента Совета Федерации при рассмотрении данных вопросов определяетследующую процедуру. Во-первых, необходимо вспомнить, что в соответствии со ст.108 и 136 Конституции РФ проект закона о поправке к Конституции после одобренияГосударственной Думой должен быть рассмотрен в Совете Федерации. ПредседательСовета Федерации направляет поступивший из Государственной Думы проект закона опоправке к Конституции в Комитет Совета Федерации по конституционномузаконодательству, а при необходимости — и в другие комитеты Совета Федерации.
На Комитет по конституционному законодательству в этом случаеложится нагрузка обобщения предложений других комитетов палаты к данномузаконопроекту и подготовки заключения, по итогам которого он (комитет) вправерекомендовать палате одобрить или отклонить данный законопроект о поправке кКонституции РФ. Принятие законопроекта о поправке возможно только в том случае,если за его одобрение проголосовали не менее трех четвертей от общего числачленов Совета Федерации.
При отклонении законопроекта Совет Федерации может предложитьГосударственной Думе создать согласительную комиссию и в постановлении об отклоненииизложить свою редакцию отдельных положений проекта закона. Данное постановлениевместе с проектом закона в пятидневный срок направляется в ГосударственнуюДуму.
В случае одобрения Советом Федерации закона Председатель палаты втечение пяти дней с момента принятия закона должен опубликовать для всеобщегосведения уведомление о принятии закона, текст самого закона о поправке суказанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации, а такжеинформацию об условиях вступления в силу принятого закона и о порядке егорассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ.Одновременно текст закона о поправке к Конституции направляется длярассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов РФ, которыев течение года должны рассмотреть данный вопрос. Учет данных из субъектовосуществляет Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству.Закон о поправке к Конституции считается одобренным законодательным(представительным) органом субъекта, если данный орган одобрил его в целом, безпредложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил постановлениеоб этом в Совет Федерации. Комитет Совета Федерации по конституционномузаконодательству оглашает на заседании палаты заключение о результатах рассмотрениязакона законодательными (представительными) органами субъектов, после чегорезультаты рассмотрения оформляются постановлением Совета Федерации, в которомдолжны содержаться следующие сведения:
а) наименование законодательного (представительного) органасубъекта РФ, который одобрил закон о поправке к Конституции;
б) дата принятия, номер постановления законодательного(представительного) органа субъекта;
в) общее число законодательных (представительных) органовсубъектов РФ, одобривших закон о поправке к Конституции;
г) результаты рассмотрения (для одобрения закона необходимо, чтобы«за» высказались законодательные (представительные) органы не менеечем двух третей субъектов РФ). Постановление Совета Федерации незамедлительнонаправляется Президенту страны и в законодательные (представительные) органысубъектов. Текст закона в соответствии со ст. 139 Регламента Совета Федерации втечение семи дней с момента установления результатов его рассмотрения всубъектах Федерации направляется Председателем палаты Президенту для подписанияи опубликования. В противном случае (при отсутствии необходимого числа голосовсубъектов Федерации) процедура рассмотрения закона прекращается.
Федеральным законом от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия ивступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (далее — Закон о поправках) предусматривается процедура обжалования постановления СоветаФедерации о результатах рассмотрения Закона о поправках в Верховный Суд (ст. 11Закона о поправках). Это право принадлежит Президенту и законодательному(представительному) органу субъекта, которым они могут воспользоваться только втечение семи дней со дня принятия постановления Советом Федерации. Кроме этого,на заявителя, подавшего жалобу в Верховный Суд РФ, ложится обязанностьнемедленно известить об этом Совет Федерации и Президента страны. Верховный Судрассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальнымзаконодательством РФ. В этом случае закон о поправках не направляетсяПрезиденту РФ для подписания и официального опубликования до вступления взаконную силу решения Верховного Суда РФ.
Если Верховным Судом будет установлена необходимость пересмотрапостановления Совета Федерации о результатах рассмотрения закона о поправке всубъектах Федерации, Совет Федерации на очередном заседании должен будетповторно рассмотреть данный вопрос по описанной выше процедуре.
2.5 Подписание и обнародование закона
Завершающей стадией законодательного процесса является подписаниеи обнародование закона. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) ПрезидентРФ, которому направлен федеральный закон, в течение 14 дней подписывает его иобнародует. Являясь заключительной стадией правотворческого процесса,опубликование правового акта оказывает непосредственное влияние на механизм егореализации и тем самым воздействует на правоприменительную практику в целом. Вдемократическом обществе проблема опубликования правовых актов приобретаетособую значимость. Своевременное и полное информирование населения онормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной властислужит необходимой предпосылкой знания этих актов гражданами и другимисубъектами права, способствуя более эффективному обеспечению защиты их прав.
1. 107 статья КРФ посвящена заключительной стадии законодательногопроцесса — промульгации закона Президентом Российской Федерации, котораязаключается в официальном провозглашении в установленные Конституцией срокипринятого парламентом закона, его официальном опубликовании, после чего законприобретает обязательную силу.
В процессе реализации этой нормы обнаружилась неопределенность впонимании положений ст. 107 Конституции, касающейся понятия «принятыйфедеральный закон», процедуры отклонения федерального закона ПрезидентомРоссийской Федерации, а также повторного рассмотрения федерального законапалатами Федерального Собрания в «установленном Конституцией РоссийскойФедерации порядке».
В постановлении по делу о толковании отдельных положений ст. 107Конституции Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. (ВКС. 1996. N 3)Конституционный Суд Российской Федерации следующим образом истолковал ч. 1комментируемой статьи. Под «принятым федеральным законом» по смыслу ч.1 ст. 107 Конституции Российской Федерации понимаются:
— законы, принятые Государственной Думой и одобренные СоветомФедерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции РоссийскойФедерации;
— законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии сч. 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации;
— законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации всоответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется дляподписания и обнародования Президенту Российской Федерации Советом Федерациинезависимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или безрассмотрения. Только в единственном случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105Конституции (в случае несогласия Государственной Думы с решением СоветаФедерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосованииза него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатовГосударственной Думы), принятый федеральный закон Президенту РоссийскойФедерации направляет не Совет Федерации, а Государственная Дума.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет обязанность ПрезидентаРоссийской Федерации в течение 14 дней подписать федеральный закон иобнародовать его.
В силу занимаемого Президентом Российской Федерации в системеразделения государственной власти в Российской Федерации места, возлагаемых нанего гарантийной, интеграционной и координационной функций и роли взаконодательном процессе данная обязанность носит не безусловный характер.Подписание Президентом Российской Федерации закона имеет, строго говоря,нотариальное значение. При этом, однако, в процессе предварительного изученияпринятого федерального закона Президент Российской Федерации осуществляет такжеконтрольную функцию, проверяя тем самым необходимость и своевременность егоиздания.
Именно для того, чтобы Президент и обслуживающий его аппарат(Администрация Президента Российской Федерации) могли тщательнопроанализировать закон и сопутствующие ему материалы, ч. 2 ст. 107 Конституцииустановила, что глава государства в течение четырнадцати дней подписывает иобнародует принятый федеральный закон. При этом необходимо обратить внимание наследующие обстоятельства: течение установленного Конституциейчетырнадцатидневного срока начинается с момента официального поступленияпринятого федерального закона главе государства из уполномоченного на то органа(Совета Федерации или в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции,Государственной Думы); неясно, какие дни в данной ситуации имеются в виду — календарныеили рабочие, хотя практика деятельности Президента Российской Федерациипозволяет сделать вывод, что имеются в виду календарные дни; представляется,что названный срок установлен комментируемой частью ст. 107 именно дляподписания Президентом и принятия им решения о незамедлительном обнародованиипринятого федерального закона, а не подписания и фактического егообнародования.
В Конституции Российской Федерации наряду с термином«обнародование» используются термины «опубликование»,«официальное опубликование», за которыми скрываются несовпадающие посвоему юридическому содержанию понятия (см. комментарий к ст. 15). В Федеральномзаконе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционныхзаконов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» подопубликованием закона понимается воспроизведение его текста в печати (впечатных изданиях или в виде отдельных изданий), под обнародованием закона — доведение федерального закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, атакже путем рассылки государственным органам, должностным лицам, предприятиям,учреждениям, организациям, передачи по каналам связи, распространения вмашиночитаемой форме.
Представляется возможным следующее истолкование понятийобнародования и опубликования законов. Глава государства, направляя закон дляофициального опубликования в «Российскую газету» и «Собраниезаконодательства Российской Федерации», не лишен возможности в не терпящихотлагательства случаях, если законом не затрагиваются права и свободы человекаи гражданина (такие законы согласно ч. 3 ст. 15 Конституции вступают в силутолько после официального опубликования), довести этот закон до всеобщегосведения по телевидению и радио или довести его до сведения адресатов путемрассылки, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме.Такое обнародование также может квалифицироваться в качестве официальногоопубликования, в результате которого закон вступает в силу и порождаетюридические обязательства для его адресатов.
Федеральные законы по общему правилу вступают в силу по истечении10 дней после их официального опубликования в «Парламентской газете»,«Российской газете» или «Собрании законодательства РоссийскойФедерации», если иной порядок их вступления в силу не предусмотрен в нихсамих.
3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи глава государства — непассивный участник данной стадии законодательного процесса; он вправе в течениечетырнадцати дней с момента поступления к нему принятого федерального законаналожить на него вето. В упомянутом постановлении Конституционного СудаРоссийской Федерации указывается, что отклонение федерального законаПрезидентом Российской Федерации, предусмотренное в ч. 3 ст. 107 КонституцииРоссийской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с моментаполучения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в егоподписании с указанием мотивов такого отказа.
Не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерациифедерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможноетолько в случае нарушения ею установленных Конституцией требований к порядкупринятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур, если этинарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат ФедеральногоСобрания и само принятие закона.
Положение ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации о том, чтов случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального законаГосударственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РоссийскойФедерации порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что нарассмотрение такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105,положение ч. 4 ст. 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано постановлениемКонституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. N 1-П (ВКС.1995. N 2-3), а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции РоссийскойФедерации. Если отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный законне был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобреннымэтой палатой, а вето — преодоленным.
Таким образом, вето (от латинского vеtо — запрещаю) ПрезидентаРоссийской Федерации является не абсолютным, а относительным (суспенсивным);основанием для применения вето является не только противоречие принятогофедерального закона Конституции Российской Федерации, но и его, с точки зренияглавы государства, нецелесообразность, несвоевременность, способность негативносказаться на отношениях Российской Федерации с другими государствами и инымисубъектами международного права. Не является вето возвращение главойгосударства федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания,если ею нарушены установленные Конституцией требования к порядку принятияфедеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Вето ПрезидентаРоссийской Федерации может быть преодолено повторным рассмотрением федеральногозакона, если он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менеедвух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации (119 из 178) иГосударственной Думы (300 из 450); преодоление парламентом наложенного ПрезидентомРоссийской Федерации вето на федеральный закон порождает для главы государствабезусловную обязанность подписать закон в течение семи дней и обнародовать его.Одновременно глава государства сохраняет право обратиться при наличиисоответствующих условий в установленном Федеральным конституционном законом«О Конституционном Суде Российской Федерации» порядке вКонституционный Суд с запросом о проверке конституционности подписанного им иобнародованного федерального закона.

3. Путисовершенствования законодательного процесса
Современному российскому парламентаризму в 2008 году исполнилосьпятнадцать лет. Такой срок для страны с тысячелетней историей не велик. Ноучитывая, что он пришелся на время коренных преобразований во всех сферахгосударственной и общественной жизни, этот период во многом знаковый.
Путь был нелегким. Процесс созидания и становления коснулся всехполитических институтов общества, в том числе высшего законодательного(представительного) органа государственной власти страны—парламента РоссийскойФедерации.1
В настоящее время в стране усилиями всех субъектов законодательногопроцесса создана необходимая правовая база, обеспечивающая дальнейшуюдемократизацию российского общества и совершенствованиегосударственно-правового механизма.
Федеральное Собрание—парламент России выполняет своепредназначение во многом благодаря тому, что его организация и деятельностьопределяются демократическими и рациональными правилами, которые отражаютобщепризнанные принципы правового государства, учитывают богатый опытзарубежного парламентаризма и уроки собственной истории.
Конституция Российской Федерации, создавая правовую основудеятельности Федерального Собрания, позволяет подойти к установлению системныхсвязей, которые определяют место парламента и каждой его палаты вгосударственном управлении.
Общее направление, заданное конституционными положениями, поучастию палат в законодательном процессе, в формировании ПравительстваРоссийской Федерации, высших судебных органов, прокуратуры реализуется впарламентских процедурах, обеспечивающих правовой режим функционирования коллегиальногооргана.
Действующий Регламент Совета Федерации был принят 30 января 2002года, после того как в состав палаты вошли представители регионов, избранные(назначенные) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Принципы, положенные в основу Регламента, базировались насохранении преемственности парламентских процедур, системности норм,обеспечивающих реализацию конституционных полномочий Совета Федерации, и былинаправлены на создание такой структуры палаты, которая даст возможностьповысить эффективность законодательного процесса.
По сложившейся в нашей палате традиции орган, ответственный заорганизацию внутри парламентской деятельности, подготовку регламентных норм,имеет статус постоянной комиссии, в состав которой входят представители всехкомитетов и комиссий палаты.
На этапе становления и развития регламентных положений принциппаритетности в работе комиссии обеспечил создание устойчивых правовых основпарламентских правил и процедур. Необходимо отметить, что на протяжении пятнадцатилет статус комиссии, а также подходы к ее формированию не изменились.
Совершенствование Регламента Совета Федерации осуществляется понескольким направлениям, которые обусловлены изменением действующегозаконодательства, уточнением парламентских процедур в соответствии спостановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, а также практикойработы палаты и ее конституционных органов — комитетов и комиссий.
В связи со вступлением в силу за последние два года федеральныхзаконов, существенно расширяющих и конкретизирующих конституционные полномочияСовета Федерации, в Регламент Совета Федерации были комплексно внесенысистемные поправки. Прежде всего это Федеральный закон «О парламентскомрасследовании Федерального Собрания Российской Федерации», значительнорасширяющий функции контроля парламента за деятельностью исполнительных органоввласти. В соответствии с Федеральным законом «О специальных экономическихмерах» парламенту предоставлены важнейшие полномочия по участию в решениивопросов внешней политики. Дополнительными полномочиями в кадровой сферепарламент наделен в соответствии с поправками, внесенными в Федеральный закон«О прокуратуре Российской Федерации» и Уголовный кодекс РоссийскойФедерации.
Большое внимание уделяется совершенствованию регламентныхположений, регулирующих законодательную процедуру. На этой важнейшей проблеменеобходимо остановиться более подробно.
На сегодняшний день законодательная процедура складывается изконституционных норм, отдельные стадии законодательной деятельностирегулируются регламентными положениями палат Федерального Собрания,Правительства Российской Федерации, правовыми актами Президента РоссийскойФедерации.
Обеспечению четкости осуществления всех стадий законодательногопроцесса его участниками также способствуют решения Конституционного СудаРоссийской Федерации.
В целом существующие правовые акты создали необходимую нормативнуюбазу для конструктивного взаимодействия участников законодательного процесса попринятию федеральных законов. Однако характерной чертой российскогозаконодательного процесса является отсутствие единого нормативного правовогоакта, устанавливающего юридическую основу организации законотворчества.
Качество законов, принимаемых Федеральным Собранием, в обществе невсегда оценивается положительно, что указывает на необходимостьсовершенствования правовых основ законодательного процесса. Современный этапразвития законодательства характеризуется значительным сокращением количестванормативных актов с собственным предметом правового регулирования.Преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, которые вносятся впринятые ранее законодательные акты. Это, безусловно, нормальная, естественнаястадия развития законодательства.
Однако, к сожалению, в последнее время довольно часты случаи,когда в некоторые законодательные акты поправки вносятся даже до их вступленияв силу.
Подводя итоги можно сказать, что исторический период, связанный ссозданием каркаса правовой системы, закончился. Теперь необходимо переходить ксистемному законодательному регулированию.
В одном из своих выступлений Председатель Совета Федерации С.М.Миронов отмечал: «Основная задача парламента — не принятие отдельныхзаконов, а создание системной правовой базы долгосрочной государственнойполитики».
Совершенствование законодательства невозможно без отслеживанияправо применения, поэтому Совет Федерации на протяжении пяти лет постояннопроводит работу по мониторингу правового пространства и правоприменительнойпрактики в Российской Федерации.
Анализ реализации принятых законодательных актов позволяет вскрытьпричины негативных проявлений в законотворчестве. Во многом изъянызаконодательства связаны с несовершенством регулирования стадийзаконодательного процесса, отсутствием не обходимых гарантий в осуществленииправа законодательной инициативы субъектов Российской Федерации.
Одним из ключевых моментов является неоправданное ускорениезаконодательного процесса за счет сокращения сроков обсуждения проектовфедеральных законов. Нередки случаи, когда законопроект принимаетсяодновременно во втором и третьем чтениях, а летом, перед окончанием сессиинижней палаты, возможно и принятие закона одновременно в трех чтениях. Вомногом несовершенство законодательного процесса обусловлено низким уровнемвлияния на него институтов гражданского общества при принятии законодательныхрешений.
В своих регламентных положениях Совет Федерации и ГосударственнаяДума постоянно корректируют нормы, регулирующие процедуру принятия федеральныхзаконов, порядок взаимодействия со всеми участниками законодательного процесса.Однако остро ощущается отсутствие единого нормативного акта, устанавливающегоюридическую основу организации законотворчества.
Для организации взаимодействия обеих палат Федерального Собрания сдругими субъектами права законодательной инициативы по вопросам законодательнойдеятельности в Совете Федерации постоянно проводятся координационные совещания,на которых рассматривается позиция комитетов и комиссий Совета Федерации пофедеральным конституционным законам, федеральным законам и по законопроектам,рассмотренным Советом Государственной Думы перед первым чтением, а такжепринятым Государственной Думой в первом чтении. В работе совещания принимаютучастие представители исполнительной ветви власти— Правительства РоссийскойФедерации и заинтересованных министерств и ведомств. Совместное обсуждениепозволяет услышать доводы всех участников законодательного процесса ивыработать конструктивную позицию для представления ее на пленарном заседаниипалаты.
Большую роль в законодательном процессе с точки зрениягармонизации региональных и федеральных интересов играет Совет законодателей —Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания РоссийскойФедерации с законодательными (представительными) органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации. Его учреждение позволило наладитьконсультативный процесс между членами Совета Федерации, депутатамиГосударственной Думы и руководителями региональных парламентов. Регулярнопроводимые заседания Совета законодателей, а также деятельность постоянного органаСовета, его президиума, позволяют найти общие точки соприкосновения, обеспечитьсближение позиций в отношении конкретных законов и законопроектов.
Новой формой взаимодействия с регионами является проведение в СоветеФедерации Дней субъекта Российской Федерации, которые предоставляют праворуководителям исполнительных и законодательных органов государственной властисубъекта Федерации ознакомить палату с проблемами региона, перспективнымипланами его развития. В рамках Дня субъекта Федерации проводятся «круглыестолы» по актуальной для региона проблематике, конструктивное обсуждениепроблем способствует подготовке совместных законодательных инициатив. Длясовершенствования законодательного процесса налаживается механизм взаимодействияСовета Федерации с институтами гражданского общества. Так, для обеспеченияучета общественного мнения в законотворчестве в Регламент Совета Федерации быливнесены положения о порядке взаимодействия Совета Федерации с Общественнойпалатой Российской Федерации, которые обеспечивают представителям этогоинститута право принимать участие в работе комитетов и комиссий СоветаФедерации, присутствовать на пленарных заседаниях палаты.
Однако локальный характер внутриведомственных актов, которыми являютсярегламенты палат и Правительства, ограничивает регулятивные возможности и непозволяет комплексно урегулировать все отношения в законодательном процессе.
Подчас это приводит к правовым коллизиям, за разрешением которыхучастники законодательного процесса обращаются в Конституционный Суд РоссийскойФедерации.
Его решения вносят новое понимание особенностей реализации стадийзаконодательного процесса, способствуют согласованному функционированию ветвейвласти на федеральном уровне.
Так, стабильности законодательного процесса и его упорядочениюспособствовало решение по интерпретации понятий «принятый федеральныйзакон», «вето Президента Российской Федерации».
Официальное разъяснение по запросам палат Федерального Собранияурегулировало коллизию между парламентом и Президентом Российской Федерацииотносительно прав и обязанностей сторон на стадии подписания и обнародованияПрезидентом Российской Федерации принятых федеральных законов.
Отрадно, что и субъекты Российской Федерации занимают активнуюпозицию по оптимизации федерального законодательного процесса. Так, донедавнего времени в Регламенте Правительства Российской Федерации действовалоположение, которое позволяло Аппарату Правительства Российской Федерациивозвращать субъекту права законодательной инициативы законопроект, поступивший безподробного финансово-экономического обоснования или иных материалов,необходимых для подготовки заключения. Государственная Дума Томской области,которая на этом основании не смогла реализовать свое конституционное право врамках предусмотренной процедуры, обратилась с запросом в Конституционный СудРоссийской Федерации. Суд признал неконституционным указанное положение иотметил, что право законодательной инициативы субъектов Федерации, включаяопределение условий и порядка его реализации как стадии законодательногопроцесса, не может осуществляться нормативным актом, уровень которого нижефедерального закона.
Такая правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерацииподтверждает мнение многих законодателей и ученых правоведов о том, чтонеобходимым условием совершенствования технологии законодательного процессаявляется разработка единого кодифицированного акта, регулирующего порядоквзаимодействия участвующих в нем субъектов законотворчества.
Вместе с тем судьба законопроекта «О порядке принятияфедеральных конституционных законов и федеральных законов» достаточнодраматична, это своеобразный законодательный «долгострой». ПринятыйГосударственной Думой в 1997 году в первом чтении, он так и не прошел дальнейшиестадии законодательного процесса. В постановлении Совета Федерации «Одокладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года»О состоянии законодательства в Российской Федерации" палатой былопредложено разработать основные положения законопроекта о порядке осуществленияфедерального законодательного процесса.
В настоящее время созданная в Совете Федерации рабочая группа сучастием ведущих специалистов по парламентскому и конституционному правуподготовила системные предложения по концепции такого законодательного акта.
На наш взгляд, эти правовые нормы помогут упорядочитьзаконотворческий процесс и позволят исключить практику, когда некоторыезаконодательные акты неоправданно долго лежат без принятия каких либо решений,другие же принимаются в трех чтениях за один день.
Надеемся, что конструктивный настрой депутатов ГосударственнойДумы пятого созыва будет способствовать принятию базового для дальнейшегоразвития нашей правовой системы федерального закона.

Заключение
В заключенииможно сказать, что законодательный процесс — это упорядоченная деятельностьпарламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательныхстадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятиефедеральных законов, подписание и обнародование федеральных законов.Конституцией РФ предусмотрено три вида законов Российской Федерации:
— федеральныезаконы;
— федеральныеконституционные законы;
— законы РФ опоправках к Конституции РФ.
Стадиизаконодательного процесса детально регламентированы, роли участниковзаконодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанностичетко оговорены процессуальными нормами конституционного права.
КонституциейРФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадиизаконодательного процесса:
1) подготовказаконопроекта и внесение его в Государственную Думу (так называемая стадиязаконодательной инициативы);
2) обсуждениезаконопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонениемего (полностью или частично);
3) одобрениеСоветом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его;
4) подписаниезакона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ;
5)опубликование закона.
В Рфсуществует множество проблем с законодательном процессом, осложненофедеративного устройства, большим количеством субъектов федерации (напомним, их89), законодательные (представительные) органы государственной власти каждогоиз которых являются субъектами права законодательной инициативы по проектамфедеральных законов.
Схожая проблема существует и в других федеративных государствах.Европейские юристы предупреждают, что огромная масса нормативных правовых актовразличного уровня с определенного момента начинает препятствовать четкомурегулированию конкретных общественных отношений. Так, президент Европейскойассоциации законодателей профессор У. Карпен полагает, что «через 20 летРоссийская Федерация окажется в ситуации избыточности законов. Полагаем, чтоэтот прогноз излишне оптимистичен.1
Кроме того, обновленная Россия должна творчески воспринятьзначительную часть юридической техники и правового опыта, накопленного затысячилетия в демократических странах мира. Будущее российского общества должнобазироваться на гражданском, а не только административном праве, как это было вРоссии в царские и советские времена.
Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество являетсясовершенствование ее законодательства, адаптация юридической инфраструктуры косновополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя напрактике правилам. Нам предстоит создать государство, основанное на авторитетеи разделении разных ветвей власти, четком формулировании законов.
Необходима единая государственная программа законотворчества,которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровеньсубъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такой программойявляется план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъектузаконотворчества определено особое место, и он сможет на основании данногодокумента выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, надесятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостнойобщегосударственной программы законотворчества нет.
Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатамФедерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединенияммуниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не подсилу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всехперечисленных субъектов. При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвейвласти представляется проблематичным. Видимо, в ближайшее времяобщегосударственный план законопроектных работ разработан не будет, и субъектызаконотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайнымиинициативами, и решать свои проблемы методом проб и ошибок.
Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работатьавтоматически. Для его реализации требуется особый механизм, который начинаетдействовать на организационном этапе. Только так государство можетвоздействовать на государственный механизм и общество в целом с цельюустановления отношений, предписанных законом.

Заключение
В заключенииможно сказать, что законодательный процесс — это упорядоченная деятельностьпарламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательныхстадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятиефедеральных законов, подписание и обнародование федеральных законов.Конституцией РФ предусмотрено три вида законов Российской Федерации:
— федеральныезаконы;
— федеральныеконституционные законы;
— законы РФ опоправках к Конституции РФ.
Стадиизаконодательного процесса детально регламентированы, роли участниковзаконодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанностичетко оговорены процессуальными нормами конституционного права.
КонституциейРФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадиизаконодательного процесса:
1) подготовказаконопроекта и внесение его в Государственную Думу (так называемая стадиязаконодательной инициативы);
2) обсуждениезаконопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонениемего (полностью или частично);
3) одобрениеСоветом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его;
4) подписаниезакона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ;
5)опубликование закона.
Схожая проблема существует и в других федеративных государствах.Европейские юристы предупреждают, что огромная масса нормативных правовых актовразличного уровня с определенного момента начинает препятствовать четкомурегулированию конкретных общественных отношений. Так, президент Европейскойассоциации законодателей профессор У. Карпен полагает, что „через 20 летРоссийская Федерация окажется в ситуации избыточности законов. Полагаем, чтоэтот прогноз излишне оптимистичен.
Кроме того, обновленная Россия должна творчески воспринятьзначительную часть юридической техники и правового опыта, накопленного затысячилетия в демократических странах мира. Будущее российского общества должнобазироваться на гражданском, а не только административном праве, как это было вРоссии в царские и советские времена.
Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество являетсясовершенствование ее законодательства, адаптация юридической инфраструктуры косновополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя напрактике правилам. Нам предстоит создать государство, основанное на авторитетеи разделении разных ветвей власти, четком формулировании законов.
Необходима единая государственная программа законотворчества,которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровеньсубъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такой
программой является план развития всего законотворчества в целом,где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет наосновании данного документа выработать стратегию законотворчества, по крайнеймере, на десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостнойобщегосударственной программы законотворчества нет.
Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатамФедерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединенияммуниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не подсилу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всехперечисленных субъектов. При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвейвласти представляется проблематичным. Видимо, в ближайшее времяобщегосударственный план законопроектных работ разработан не будет, и субъектызаконотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайнымиинициативами, и решать свои проблемы методом проб и ошибок.
Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работатьавтоматически. Для его реализации требуется особый механизм, который начинаетдействовать на организационном этапе. Только так государство можетвоздействовать на государственный механизм и общество в целом с цельюустановления отношений, предписанных законом.

Список использованнойлитературы
1.Конституция Российской Федерации.
2. УказПрезидента Российской Федерации “О порядке опубликования и вступлении всилу Федеральных законов» //Собрание актов Президента и правительства РФ.I994. №6. ст.1173.
3. УказПрезидента Российской Федерации " О порядке опубликования и вступления всилу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федера циии нормативных правовых актов Федеральных органов исполнительной власти".Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Собраниезаконодательства РФ»,
27.05.1996, N22, ст. 2663, «Российская газета», N 99, 28.05.1996.
4. РегламентСовета Федерации
5. РегламентГосударственной Думы
6. А.Б.Карлин– Организация законопроектной деятельности Кабинета министров Канады//ЖурналРоссийского права. -2004 №5.
7. Авакьян С.А. ФедеральноеСобрание — парламент России. М., 1999. – 432с.
8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. — 3-е изд.,изм. и доп. — М.: Издательство НОРМА, 2002, -800 с.
9. Козлова Е.И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учеб. — М.: ТК Велби, Изд-воПроспект, 2006, — 320 с.
10. Карпен У.Необходимость оценки роли законодательства в обеспечении фундаментальных правчеловека // Оценка законов и эффективности их принятия: Материалымеждународного семинара (16-17 декабря 2002 г., г.Рязань). Рязань, 2002.
11. Звягин Ю.Г. Право безотлагательного вето Президента — на весах конституционногоправосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. N 6
12. Комментарийк Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Л.А. Окуньков. – изд. 2-е,дополненное и переработанное. – 490 с.
13… – 959с.
14. Котенков А.А. Актуальныепроблемы взаимоотношений Президента и ГД ФС РФ в законодательном процессе(статья вторая) // Государство и право. 1998. N 10.
15. Магомедов С.К.Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат, 2002, № 7. – 32с.
16. ПаленинаС.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
17. Парламентское право: КУРС ЛЕКЦИЙ О.Н. Булаков, И.Н.Рязанцев М: Юстиц-информ,2008. – 139с.
18. Нуянзин А.Н. О правеПрезидента РФ возвращать принятые федеральные аконы. Некоторые дискуссионныевопросы // «Журнал российского права», 2001, № 10.
19. Н.П.Тулаев, Совершенствование законодательного процесса: регламентное илизаконодательное урегулирование
20.Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практич. и метод. пособ. / Под.ред. А.С. Пиголкина. — М., 2000. – 459с.