Государственные(муниципальные) земельные ресурсы: формы использования и права на землю
Содержание
Введение. 3
1. Исследование государственных и муниципальных земельныхресурсов. 5
1.1. Исследование государственных и муниципальных земельныхресурсов в Российской империи и СССР. 5
1.2. Исследование государственных и муниципальных земельных ресурсов в Российской Федерации. 15
2. Анализ системы государственных органов управления земельнымиресурсами в Российской Федерации. 27
2.1. Анализ целей и задач управления земельными ресурсами. 27
2.2. Анализ разграничения государственной и муниципальнойсобственности на земельные ресурсы… 32
3. Решение проблем использования Государственных (муниципальных)земельных ресурсов. 35
3.1 Проблемы использования государственных (муниципальных)земельных ресурсов 35
3.2 Реформирование использования государственных(муниципальных) земельных ресурсов. 38
3.3 Эффективность использования государственных(муниципальных) земельных ресурсов. 42
Заключение. 45
Список использованной литературы… 47
Приложение А… 49
Приложение Б. 50
Введение
Актуальностьисследования. В настоящее время в нашей стране произошли и происходятметаморфозы различных правовых институтов и законодательных баз. Одной изактуальных проблем российской современности является вопрос земли, какисточника существования, как основы жизни, а также всего того, чтохарактеризует землю как правовую категорию – законодательство о земле.
Земельные ресурсы РФ в последние годы становятся всёпривлекательнее для инвесторов. Причин этому явлению множество: отпрактического неконтролируемого разрастания денежной массы на руках унаселения, до вполне успешных преобразований в области земельногозаконодательства в Российской Федерации. Сделки с земельными ресурсами РФрегистрируются всё чаще, но, понашим оценкам, рынок земельных ресурсов РФ всё ещё имеет более чем значительный потенциал,который до сих пор инвесторами не раскрыт.
Представляется, что в этих условиях анализдействующего в Российской империи, в СССР и в современной Россиизаконодательства о государственной и муниципальной собственности на землю можетоказаться весьма полезным. Пока в значительной мере опыт решения данныхвопросов в нашей стране остается невостребованным. До тех пор, пока этот опытне будет учитываться при совершенствовании законодательства, все попыткиурегулировать отношения собственности на землю не принесут желаемыхрезультатов. />
В работах отечественных авторов до последнеговремени вопросы управления и использования государственных (муниципальных)земельных ресурсов рассматривались с точки зрения идеологических подходов кгосударственному (муниципальному) управлению и использования государственной(муниципальной) собственности, в частности земельных ресурсов, и только сначала 90-х годов государственные (муниципальные) земельные ресурсы сталирассматриваться в парадигме государственного (муниципального) управления. (Васильев В. И., Кутафин О.Е.,Фадеев В.И., Зинченко С. А., Бондрь Н.С., СтронгинаМ.И., Павлов П.Н. и др.).
Целью исследования является исследованиегосударственных (муниципальных) земельных ресурсов.
Длядостижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
· Исследоватьгосударственные и муниципальные земельные ресурсы вРоссийской империи и СССР;
· Исследовать государственныеи муниципальные земельные ресурсы в Российской Федерации;
· Проанализировать целии задачи управления земельными ресурсами;
· Проанализировать разграничение государственной имуниципальной собственности на земельные ресурсы;
· Решить проблемы использования государственных(муниципальных) ресурсов.
Объектисследования государственные (муниципальные) земельные ресурсы.
Предметом исследованияявляется формы использования и права на землю государственных (муниципальных)земельных ресурсов.
Методамиисследования являются сравнительно-исторический метод, метод анализа и синтеза,метод сравнительного правоведения, анализ учебной и научной литературы,нормативных документов, а также периодических и Интернет — изданий позаявленной теме исследования.
1.Исследование государственных и муниципальныхземельных ресурсов
1.1 Исследование государственных и муниципальныхземельных ресурсов в Российской империи и СССР
Для пониманиясущности использования и права на землю государственных и муниципальныхземельных ресурсов и того процесса, который претерпел этот важныйправовой институт в Российской Федерации, необходимо обратиться кхарактеристике его состояния в Российской империи и в СССР.
Вдореволюционной России законодательство и юридическая наука не выделяли формсобственности на землю. Данная экономическая конструкция начала активноприменяться только в советском праве, когда в юридической сфере возниклатрадиция замены правовых понятий социально-экономическими понятиями. В СводеЗаконов Российской Империи идет речь не о форме, а о праве собственности.
В указаннойчасти современное российское право, основывается на положениях не русского, асоветского права. Ряд авторитетных цивилистов, например, К.И. Скловскийсчитают, что феномен сохранения форм собственности объясняется многолетнейинерцией внедрения в законы не облеченных в правовые формы более или менееабстрактных экономических конструкций [10, c.48].
В СССР формасобственности рассматривалась, как средство для установления исключительнойгосударственной собственности на землю. Сейчас эта экономическая конструкцияиспользуется в противоположных целях.
Дореволюционныйзаконодатель требовал различать между собой право частной собственности и правособственности государственной. О других известных современному законодательствуправах собственности, в том числе праве муниципальной собственности, законыРоссийской империи ничего не говорят.
Взаконодательстве Российской империи указывалось, что право государственнойсобственности состоит в верховном обладании государственными имуществами, в пользованиии распоряжении оными.
Основываясьна данной юридической формуле, можно выявить какие земли в царской Россииявлялись государственной собственностью, а также установить, кто и как могуправлять этой собственностью. Иначе говоря, определиться в вопросах обобъекте, субъекте и содержании права государственной собственности на землю.
Закон гласил,что все имущества никому не принадлежащие в особенности, то есть ни частнымлицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежалик составу имуществ государственных. Таковыми, в частности, признавались:
· казенные земли населенныеи ненаселенные, пустопорожние и дикие поля, леса, оброчные статьи, морскиеберега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги, здания какпубличные, так и казенные и другие тому подобные;
· земли и острова, вновьоткрываемые, когда порядком, для этого установленным, они передаются именемгосударства в его обладание.
Взаконодательстве Российской империи многое то, что сейчас считается землей,обозначалось другими понятиями. В этой связи представляет интересзаконодательное определение понятия «недвижимые имущества», котороепомимо земли относило к недвижимости всякие угодья и пустые дворовые места.
Любопытен итот факт, что дореволюционный законодатель требовал различать населенные иненаселенные земли. К ненаселенным землям он относил пустоши, порожние земли,степи и другие объекты, которые назвал «местными наименованиями».Принадлежностью земель, как населенных, так и ненаселенных признавались,состоящие в этих землях реки, озера, пруды, болота, дороги, источники и другиеместа им подобные. Кроме того, принадлежностью земель считались всепроизведения на поверхности земли обретающиеся, а также все в его недрахсокровенные металлы, минералы и другие ископаемые [11, c.92].
Обращает насебя внимание сходство между статьей 406 Свода законов гражданских, а такжестатьей 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 16 Земельногокодекса Российской Федерации. Во всех этих статьях говорится, о принадлежностигосударству земель не находящихся в собственности других лиц. Отличие междууказанными статьями состоит только в том, что в Своде законов гражданскихупоминаются не только земли, но и другие объекты недвижимости с движимыми имуществамиим принадлежащими. Здесь наблюдается определенная преемственность в развитиизаконодательства нашей страны.
Что касаетсясубъекта права государственной собственности на землю, то этот вопрос решался взаконодательстве Российской империи не столь однозначно как может показаться напервый взгляд.
В статье 696Свода законов гражданских указано, что верховное обладание государственнымиимуществами принадлежит единственно самодержавной власти ИмператорскогоВеличества. Однако данное требование вовсе не означало, что царь являлсясобственником государственных имуществ.
Вдореволюционной юридической литературе указывается, что государственныеимущества принадлежат на праве собственности казне. О казне достаточно частоговорится и в Своде законов Российской Империи. Из этого следует вывод, что нецарь, а именно казна признавалась субъектом права государственной собственностина землю.
Необходимоучитывать то обстоятельство, что понятия «казна» и«государство» расценивались в русском гражданском праве как равнозначныепонятия.
Существеннымотличием от современных представлений о государстве как особом участникеотношений, регулируемых гражданским законодательством, является то, что казна(государство) признавалась юридическим лицом.
Известныерусские цивилисты Шершеневич Г.Ф., Мейер Д.И. и другие характеризовали казну(государство) как публичное юридическое лицо. В наши дни корифеицивилистической науки отвергают возможность подобной характеристики государствакак субъекта гражданских прав [7, c.24].
Понятие«казна» используется в статьях 214, 215, 1069 — 1071 Гражданскогокодекса Российской Федерации. В одном случае казна отождествляется сопределенным государственным и муниципальным имуществом, а в другом с некимнепонятным юридическим образованием, от имени которого выступают определенныелица. Такой дуализм в оценке понятия «казна» наблюдался и ранее.Дореволюционные цивилисты посчитали целесообразным обосновать несуразностьподобного рода взглядов на казну.
Всякиеаналогии между понятиями «казна» современного и дореволюционногоправа неуместны, поскольку в них вкладывается разное содержание. Тем не менее,попытка возродить в нашем праве такую конструкцию как казна заставляетзадуматься о том, нет ли желания вернуться к тем подходам решения соответствующихвопросов, которые применялись в русской цивилистике.
Казна, хотя иявлялась субъектом права государственной собственности на землю, но действоваланесамостоятельно, а через представителей. Ближайшим и верховным представителемказны назывался российский император. Непосредственно делами казны заведовалиразличные органы государственной власти, основным среди них можно назватьМинистерство государственных имуществ. В 1894 году это министерство получилонаименование Министерства земледелия и государственных имуществ, потом в связисо столыпинской аграрной реформой оно было преобразовано в Главное управлениеЗемлеустройства и Земледелия, а в 1915 году в связи с нуждами войныпревратилось в Министерство земледелия.
Осуществлялосьправо государственной собственности на землю в царской России в особом порядке.В примечание к статье 421 Свода законов гражданских предусматривалось, чтопорядок управления государственными имуществами и все права, с обладанием ихсоединенные, содержатся в Сводах Учреждений и Уставов о Казенном Управлении.
К Сводамучреждений относятся Свод учреждений государственных и Свод губернскихучреждений (тома I и II Свода законов Российской Империи).
Уставами оКазенном Управлении являются Устав о казенных оброчных статьях и Устав обуправлении казенными имениями в Западных и Прибалтийских губерниях (том VIIIСвода законов Российской Империи).
В Сводахучреждений в основном содержатся нормы, регламентирующие деятельность различныхорганов государственной власти. Так, в пункте 4 статьи 31 Свода учрежденийгосударственных предусматривается, что ведению Государственной Думы подлежатдела об отчуждении имуществ, требующих Высочайшего соизволения.
Уставы оКазенном Управлении определяют полномочия ведомств, осуществляющих управлениесоответствующим казенным недвижимым имуществом, порядок его описания имежевания, составления необходимых планов и других предложений по улучшениюиспользования казенной недвижимости, порядок проведения публичных торгов идругие вопросы, касающиеся предоставления в пользование казенного недвижимогоимущества [5, c.11].
Необходимоподчеркнуть, что в названных законах имеется много норм, непосредственнопосвященных землям. Так, в главе четвертой Устава о казенных оброчных статьях,в частности, устанавливается порядок отдачи участков казенных земель в оброчноесодержание для устройства дач, то есть, говоря современным правовым языкомпредоставление в возмездное срочное пользование земельных участков дляопределенных хозяйственных нужд.
Анализсодержание Свода законов Российской Империи позволяет сказать, чтоосуществление права государственной собственности регламентировалось не толькоСводами Учреждений и Уставами о Казенном Управлении. Данные вопросы такжеразрешались в Законах о состояниях, Уставе Сельского Хозяйства и другихзаконодательных актах Российской империи.
В отличие отсовременного законодательства, из которого нельзя понять, что следуетподразумевать под управлением государственной собственностью, Свод законовРоссийской Империи однозначно трактует управление государственным имуществом.
В царскойРоссии в управление государственной земельной собственностью включалось решениевсех вопросов, касающихся государственных имуществ. Эти вопросы относились какк предмету регулирования административного, так и гражданского права.
Дореволюционныйзаконодатель исходил из того, что казна (государство) при осуществлении правагосударственной собственности реализует как верховное господство государстванад всеми землями, так и господство частного лица над своей собственностью.
Указаннаяособенность, собственного говоря, и вызвала потребность регулированияотношений, касающихся государственной собственности, не только в Своде законовгражданских, но и в законах административных.
В настоящеевремя признана необходимость определить вопросы осуществления правагосударственной собственности в специальном законодательстве. Об этомсвидетельствует то обстоятельство, что в плане законопроектной деятельностиПравительства Российской Федерации на 2003 год (распоряжение ПравительстваРоссийской Федерации от 27 февраля 2003 г. № 268-р) предусматривается подготовка проекта федерального закона «О государственном и муниципальномимуществе». Исторические параллели здесь напрашиваются сами собой [9, c.15].
Ранее ужеговорилось о том, что Свод законов Российской Империи не знает других правсобственности на землю, кроме права частной и государственной собственности.Однако это не значит, что дореволюционный законодатель не видел специфическихособенностей права собственности на землю земств и некоторых других местныхпубличных образований.
В царскойРоссии признавался особый характер данной собственности.
В РоссийскойФедерации особый характер собственности муниципальных образований выражается втом, что наряду с правом частной и государственной собственности,устанавливается право муниципальной собственности.
Особыйхарактер соответствующей собственности в Российской империи определялся внормах об объекте, субъекте и осуществлении права собственности на имуществоземств и других публичных образований.
В статье 414Свода законов гражданских специально выделялись имущества общественные, ккоторым относилось имущество, принадлежащее: дворянским обществам, городам игородским сообществам, обществам сельских обывателей, земствам.
В отношениигородов и городских сообществ дореволюционный законодатель счел необходимымспециально сказать о возможности принадлежности им городских земель, выгонов,лесов и угодий, причем как внутри города, так и за его пределами.
Таким образом,демонстрировалось, что право собственности на имущества общественные нельзяотождествлять с имуществом, находящимся в собственности казны (государства),частных лиц, дворцового ведомства, уделов и разных установлений.
Имуществаобщественные предназначались для осуществления публичных функций. Говорясловами дореволюционного законодательства для местных польз и нужд.
Публичныелица во все времена выступали не только в роли субъектов гражданских прав, но иносителей публичной власти. В силу этого обстоятельства эти лица всегдареализуют принадлежащее им право собственности в особом порядке.
Неудивительно,что вопрос о порядке реализации права собственности на имущества общественныерегулировался не только в Своде законов гражданских, но и в законахадминистративных (полицейских).
В Городовомположении (статья 7) и Положении о губернских и земских учреждениях (статья 4)устанавливались следующие особенности реализации права собственности городскихпоселений и земств.
Во-первых, отимени городских поселений и земств в имущественных отношениях могли участвоватьгородское общественное управление и земские учреждения.
Во-вторых,участие в гражданском обороте должно было осуществляться на основании общихгражданских законов, Городового положения, Положения о губернских и земскихучреждениях с соблюдением правил, установленных для казенных управлений.
Своду законовРоссийской Империи были не чужды нормы о запрещении гражданского оборота рядаземель относимых к имуществам общественным.
В статье 8Городового положения указывалось, что принадлежащие городскому поселению земли,назначенные по городскому плану под площади, улицы, переулки, тротуары, проходыи бечевники, или заменяющие их пристани и набережные, а равно пролегающие черезгородские земли водяные сообщения, оставаясь городской собственностью, состоятв общем для всех пользовании. Это означало не что иное, как запрет гражданскогооборота земель [8, c.163].
Нетруднозаметить, что данный подход был воспринят российским законодателем присоставлении статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.
Также как и вслучае с казной (государством) участники гражданских правоотношений, которыхможно назвать муниципалитетами, реализовали в Российской империи правасобственника на основе применения как норм публичного, так и частного права.
Не лишнимбудет еще раз отметить, что только в последние годы в Российской Федерациистала осознаваться проблема необходимости установления особого правового режимадля государственной и муниципальной земельной собственности на основеодновременного применения императивных и диспозитивных методов регулированиясоответствующих отношений.
В целомцарское законодательство по вопросам собственности публичных лиц было весьмаразветвленным и полным, что выгодно отличает его от законодательства СССР иРоссийской Федерации.
Послереволюции правовое регулирование отношений собственности на землю кардинальноизменилось. В СССР была провозглашена исключительная государственнаясобственность на землю. Какие-либо сделки с землей запрещались. Земельныеучастки предоставлялись в административном порядке. Полномочия попредоставлению и изъятию земельных участков были предоставлены региональнымвластям.
В юридическомотношении отмена частной собственности на землю повлекла за собой упразднениеделения вещей на недвижимое и движимое имущество (примечание к статье 21Гражданского кодекса РСФСР, введенного в действие с 1 января 1923 г.).
Вопрос особственности на землю в СССР больше рассматривался как предмет земельного, ане гражданского права.
В этихусловиях проблемы государственной земельной собственности потеряли практическоезначение.
Ситуациявновь кардинально изменилась с распадом СССР. В ходе земельной реформымонополия государственной собственности на землю была устранена. Возродиласьчастная земельная собственность. Стали предприниматься попытки разграничитьгосударственную земельную собственность на федеральную собственность,собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.
Многообразиеправ земельной собственности заставило законодателя признать землю недвижимымимуществом. В результате земля была включена в категорию объектов гражданскихправоотношений.
К сожалению,проблемы утверждения права частной земельной собственности стали приводить кутрате интереса к другим видам прав собственности на землю.
Отсутствиеопределенности в вопросах права государственной и муниципальной собственностисоздало в правовом регулировании отношений собственности на землю немалонеясных и даже конфликтных ситуаций.
Степеньправовой разработанности института права государственной и муниципальнойсобственности настолько мала, что на практике возникает множество проблем.
Вместе с темнельзя не заметить, что наметилась тенденция к развитию законодательства огосударственной и муниципальной собственности на землю.
Послеисторической ретроспективы целесообразно проанализировать, как решаютсяправовые проблемы государственной и муниципальной собственности в современномзаконодательстве. С этой целью надлежит обратиться к содержанию вышеназванныхстатей Земельного кодекса Российской Федерации. 1.2 Исследованиегосударственных и муниципальных земельных ресурсов в Российской Федерации
Главная цельземельных преобразований в Российской Федерации состоит в обеспечениирационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса,создании правовых, экономических, организационно-технологических и другихусловий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских,лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских игородских поселений.
Земельныересурсы — это не только территориально-пространственно-природный базисисторического месторасположения этноса народа, но сложный социально-эколого-экономическийобъект управления. Современное развитие мировой экономики показывает, что всовременных условиях регулируемая рыночная экономика требует такогогосударственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгоесоблюдение системы земельного и гражданского законодательства в сочетании сэкономической самостоятельностью субъектов землепользования.
К основнымхарактеристикам земельных ресурсов государства, помимо общей его площади,относятся плотность населения на единицу этой площади и ее освоенность, а такженаличие природно-минеральных ресурсов.
В настоящиймомент Россия является крупнейшим в мире обладателем земельных ресурсов.Земельный фонд Российской Федерации по состоянию на 1 января 2008 г. в административных границах Российской Федерации составлял 1709,8 млн.га. На ее территории обнаружены практически все природно-минеральные веществапланеты, а в зоне влияния находится около 45% пресной и около 20% морскойводы. Следует отметить, что около 90% территории России находится в сейсмоустойчивых районах.
Классификацияземельных ресурсов в России определяет следующие категории земель.
1. Землисельскохозяйственных предприятий, организаций, а также граждан, т. е.территории, используемые в первую очередь для нужд сельского хозяйства. Впоследние годы стали также выделять земли в составе фермерских хозяйств и т. п.Под особым вниманием находятся здесь сельскохозяйственные земли, которыевключают в себя: пахотные угодья, огороды, сады, виноградники, плантации, луга,пастбища.
2. Землилесного фонда — территории, покрытые лесной растительностью и не покрытые, нопредназначенные для ее восстановления.
3. Земливодного фонда — территории, занятые водоемами, ледниками, болотами (заисключением тундровой и лесотундровой зон), гидротехническими и другимиводохозяйственными сооружениями, а также земли, выделяемые под полосы отводаводоемов, магистральных каналов и коллекторов.
4. Земли,находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских администраций,территории, находящиеся в пределах границы населенных пунктов, а также земля,переданная в ведение администрации.
5. Землипромышленности, транспорта и иного назначения — территории, предоставленныепредприятиям, различным объединениям и организациям для осуществлениявозложенных на них специальных задач (промышленного производства, транспорта,связи и т. п.).
6. Землиприродоохранного назначения - территории с особо охраняемыми природнымиобъектами и комплексами, которые имеют природоохранное, научное, эстетическое,рекреационное и оздоровительное значение.
7. Землизапаса — земли, не предоставляемые юридическим и физическим лицам всобственность, владение, пользование или аренду, а также земли, правособственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии сдействующим законодательством. Использование земель запаса допускается толькопосле перевода их в другую категорию или предоставления в аренду на срок догода (размер этих земель представлен в табл. 1).
Таблица 1. Распределение земельногофонда России по категориям земельКатегория земель млн га % Земли сельскохозяйственного назначения 440,1 25,7 Земли лесного фонда 1059,8 62,0 Земли водного фонда 27,8 1,6
Земли, находящиеся в ведении городских, поселковых
и сельских администраций (земли населенных пунктов) 18,6 1,1 Земли промышленности, транспорта и иного несельскохозяйственного назначения 17,4 1,0 Земли природоохранного назначения (особо охраняемых территорий) 31,7 1,9 Земли запаса 114,4 6,7 Всего земель (без учета внутренних вод и территориального моря) 1709,8 100
Земля какединый фонд является особым объектом управления, который используется самимгосударством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования сосуществлением при этом функций по внутренней организации земельных участков.Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и,наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием Российской Федерации,субъекта РФ, муниципального образования.
Всемигражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжениюземельными ресурсами обладают правосубъектныеэлементы государственной системы. Государство же, как собственник и сувереносуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенствогосударства.
Государство(в лице Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) и муниципальныеобразования в отношении земельных ресурсов выступают в двух аспектах:
— властнойструктуры, устанавливающей нормы и правила взаимодействия хозяйствующихсубъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников ихозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами итребованиями по содержанию земельных ресурсов;
— собственника,действующего на рынке. Хозяйственная деятельность ведется не только в интересахполучения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулированияобщего хозяйственного оборота.
Содержаниеправа собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оновластной структурой или на рыночной основе. Точнее, в зависимости, от того,какие отношения имеют доминирующее значение в обществе — властные или рыночные.Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности на землюлежит общенациональное начало, но осуществляется это право с использованиемрыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективнуюоснову конструкции «оперативного управления», «хозяйственного ведения» и иные.В условиях рыночной экономики вполне естественным является монетарный подход ксодержанию права собственности на землю. Есть все основания однозначноопределять это содержание через классические правомочия собственника. Но приэтом надо различать право собственности и его осуществление. Существуютусловия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могутсохраняться.
Государство имуниципальные образования по действующему российскому законодательству являютсясамостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическимии физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы,определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямоне вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124Гражданского кодекса Российской Федерации). Участвуя в имущественныхотношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила,обусловленные природой регулируемых отношений. Осуществлять управлениегосударственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия пораспоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующимиполномочиями. Муниципальное образование для участия в гражданском обороте можетобразовать (учредить) юридическое лицо, передав последнемучасть своих полномочий.
Государство,субъекты федерации и муниципальные образования, действуя через свои органы(органы государственной власти или местного управления), выполняют своего рода«подготовительную работу», необходимую для организации эффективногоиспользования земли. В качестве инструмента, реализующего такой механизмуправления, может и должен использоваться гражданско-правовой подход куправлению землей, при котором набор и уровень норм и способов по управлениюземлей устанавливается в зависимости от целевого использования земельныхучастков.
Круг объектовземельных правоотношений в сфере государственной и муниципальной собственностиопределяется законодательством. Так, объекты земельных правоотношений федеральной собственностиопределены Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах». К ним относятсяземельные участки, предоставленные для обеспечения нужд обороны и безопасности страны,охраны государственных границ, осуществления других функций, отнесенных кведению органов государственной власти; земельные участки, занятые объектами, находящимисяв федеральной собственности, а также участки особо охраняемых природныхтерриторий федерального значения.
К объектам земельных правоотношений государственной собственности субъектов Российской Федерации относятся земли, находящиеся в пределах их административно-территориальных границ, за исключением земель, составляющих федеральную, муниципальную, частную или иную форму собственности на землю.
Соответственно объектами муниципальной собственности являются земли, находящиеся в границах административных районов, населенных пунктов, кроме земель, составляющих государственную, частную, общую собственность.
Виды прав на земельные участки в РФ — законодательноустановленные виды прав на земельные участки:
· постоянное(бессрочное) пользование;
· пожизненноенаследуемое владение земельными участками;
· ограниченноепользование чужими земельными участками (сервитут);
· арендаземельных участков;
· безвозмездноесрочное пользование земельными участками.
· Землепользование — форма распоряженияземлей с целью извлечения из земли полезных свойств или дохода путем:
· свободногохозяйствования;
· рациональнойорганизации территории;
· защитыземель от процессов разрушения и загрязнения;
· использованияимеющихся на участке общераспространенных полезных ископаемых.
Порядок землепользованияопределяется соответствующим законодательством.
Право собственности на землю — совокупность правлица, имеющего в собственности земельный участок, включающая:
· правовладения землей;
· правораспоряжения землей;
· правопользования землей.
Насегодняшний день ситуация сложилась так, что общие правовые вопросы правагосударственной и муниципальной собственности на землю, определены в статьях 9- 11 и 16 — 19 Земельного кодекса Российской Федерации.
Государственнаясобственность на землю (пункт 1 статьи 16 Земельного кодекса РоссийскойФедерации)
В части 1статьи 9 Конституции Российской Федерации предусматривается, что земля можетнаходиться в государственной собственности.
Данноеконституционное требование реализуется в гражданском и земельномзаконодательстве.
В пункте 2статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункте 1 статьи 16Земельного кодекса Российской Федерации провозглашается, что земля, ненаходящаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований,является государственной собственностью.
Наличие вГражданском кодексе Российской Федерации и Земельном кодексе РоссийскойФедерации положений о государственной земельной собственности говорит онеобходимости решать соответствующие проблемы, как в рамках требованийгражданского, так и земельного законодательства.
Навозможность одновременного урегулирования отношений собственности на землю вгражданском и земельном законодательстве указал Конституционный Суд РоссийскойФедерации.
Позиция КонституционногоСуда Российской Федерации Российской Федерации по данному вопросу нашлаотражение в определение от 6 июля 2000 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционностипункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24декабря 1993 года № 2287 „О приведении земельного законодательстваРоссийской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации“).
По мнениюКонституционного Суда Российской Федерации, новая Конституция РоссийскойФедерации исходит из того, что земля является особого рода товаром,недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармоничновзаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства [8, c.281].
В Земельномкодексе Российской Федерации определяются:
· особенностивозникновения, а также прекращения прав на земельные участки, находящиеся вгосударственной и муниципальной собственности;
· органыгосударственной власти, осуществляющие предоставление и изъятие этих земельныхучастков;
· земельныеучастки, которые могут находиться исключительно только в государственной имуниципальной собственности;
· порядоквыделения федеральной собственности, собственности субъектов РоссийскойФедерации и муниципальной собственности на землю.
Нетруднозаметить, что в этой части в Земельном кодексе Российской Федерацииприменительно к земельным участкам развиваются требования статей 212 и 214Гражданского кодекса Российской Федерации [9, c.39].
В юридическойлитературе отмечается, что пункт 2 статьи 214 Гражданского кодекса РоссийскойФедерации устанавливает своеобразную презумпцию (предположение) государственнойсобственности на земельные участки, что исключает их существование в качествебесхозяйного имущества (статья 225 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Посколькупункт 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации, дублирует содержаниепункта 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, тосоответствующие разъяснения в полной мере относятся и к нему.
Земляявляется тем объектом, который всегда имеет собственника.
При этомследует иметь в виду, что в некоторых случаях допускается распространениеправового режима бесхозяйной недвижимой вещи на земельные участки.
Так, в пункт2 статьи 53 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что приотказе от права собственности на земельный участок этот земельный участокприобретает правовой режим бесхозяйной вещи, порядок прекращения права накоторую устанавливается гражданским законодательством.
Рядисследователей резонно замечают, что пункт 2 статьи 214 Гражданского кодексаРоссийской Федерации и пункт 2 статьи 53 Земельного кодекса РоссийскойФедерации не согласуются между собой.
Следуетотметить, что это не единственный случай, когда нормы Гражданского кодексаРоссийской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации не полностьюсоответствуют друг другу.
Общиеположения Гражданского кодекса Российской Федерации о государственнойсобственности (глава 13) полностью применимы к земельным участкам. В силу этихпричин статья 16 Земельного кодекса Российской Федерации ограничивается лишьконстатацией наличия такой формы собственности как государственнаясобственность на землю.
Гражданскийкодекс Российской Федерации и Земельный кодекс Российской Федерацииустанавливают множественность субъектов государственной собственности на землю.Собственниками земельных участков могут выступать Российская Федерация исубъекты Российской Федерации (статья 214 Гражданского кодекса РоссийскойФедерации, статьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации) [15, c.27].
Особенностьюгосударственной собственности на землю является то, что нормы о множественностиее субъектов пока еще в полной мере не реализованы. В настоящее времяфедеральными законами установлена только федеральная собственность на землю.Что касается собственности субъектов Российской Федерации, то федеральныезаконы лишь предусматривают необходимость ее выделения. Иными словами в данноевремя государственная собственность на землю разделяется на две части, то естьна федеральную собственность и не разграниченную государственную собственность.
Федеральнойсобственности и собственности субъектов Российской Федерации на землю посвященыстатьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации.
Вопросы,касающиеся не разграниченной государственной собственности на землю сейчасдолжны решаться на основе требований пункта 10 статьи 3 Федерального закона»О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
Вопрос осубъекте не разграниченной государственной собственности на землю продолжаетоставаться дискуссионным. В специальной литературе высказывалось мнение о том,что собственником соответствующей земли выступает Российская Федерация,поскольку она перешла к ней от СССР. Однако данная позиция разделяется далеконе всеми специалистами.
Сохраняянеопределенность в вопросе о том, кто является субъектом права неразграниченной государственной собственности, законодатель четко указываеторганы власти, которые осуществляют распоряжение этой собственностью.
Согласночасти второй пункта 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действиеЗемельного кодекса Российской Федерации» распоряжение землями доразграничения государственной собственности на землю осуществляется органамиместного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством непредусмотрено иное.
В этой нормевоспроизводятся положения Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В статьях 51, 60 и 71 названногозаконодательного акта полномочия по распоряжению земельными участкамипредоставлены поселковым, сельским, районным и городским администрациям.
В некоторыхсубъектах Российской Федерации (например, в городе федерального значенияМоскве) права собственника на землю, находящуюся вне разграниченнойгосударственной собственности, осуществляют органы государственной властисубъектов Российской Федерации.
В этихслучаях субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленной имфедеральным законодательством возможностью урегулировать своимзаконодательством иначе вопрос об органах власти распоряжающихся указаннойземлей [12, c.9].
ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 7 августа 2002 г. № 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственнойсобственности, до разграничения государственной собственности на землю»принципиально не изменяет действующий на протяжении двенадцати последних летпорядок распоряжения государственной земельной собственностью.
Содержаниеуказанного постановления сводится к тому, чтобы обеспечить участие Министерстваимущественных отношений Российской Федерации в распоряжение земельнымиучастками.
Министерствуимущественных отношений Российской Федерации теперь предоставлено право:
а)осуществлять контроль за перечислением в федеральный бюджет средств от продажиземельных участков, находящихся в государственной собственности, а также отпродажи права на заключение договора аренды этих земельных участков на торгах(аукционах, конкурсах);
б)осуществлять от имени Российской Федерации юридические действия по защитеимущественных прав и законных интересов Российской Федерации в случае:
— предоставленияземельных участков органу государственной власти Российской Федерации (еготерриториальному органу), а также государственному учреждению, государственномуунитарному предприятию, другой некоммерческой организации, созданным органамигосударственной власти Российской Федерации;
— предоставленияоргану государственной власти Российской Федерации (его территориальномуоргану), гражданину и юридическому лицу земельных участков, на которыхрасположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в федеральной собственностилибо находившиеся в федеральной собственности до отчуждения;
— прекращенияправ указанных органов, граждан и юридических лиц на земельные участки;
— предоставленияв собственность или аренду земельных участков, средства от продажи или арендыкоторых поступают в федеральный бюджет.
Реальноеучастие Министерства имущественных отношений Российской Федерации враспоряжение земельными участками, находящимися вне разграниченнойгосударственной собственности, состоит лишь в проведении различного рода согласований.
Процессразграничения государственной собственности на землю, видимо, займет длительноевремя, поэтому управление и распоряжение соответствующей землей еще долго будетиметь специфический характер.
Доразграничения государственной собственности на землю государственнаярегистрация права государственной собственности на землю для осуществленияраспоряжения землями, находящимися в государственной собственности, непотребуется (часть первая пункта 10 статьи 3 Федерального закона «Овведении в действие Земельного кодекса Российской Федерации») [11, c.40].
2. Анализ системы государственных органовуправления земельными ресурсами в Российской Федерации 2.1 Анализ целей и задач управления земельнымиресурсами
Перед Россией на современном этапе стоит непростая задачазавершения реформирования земельных отношений и создания своей национальнойсистемы землепользования. По Конституции земля и другие природныересурсы России могутнаходиться в частной, государственной, муниципальной и иных формахсобственности.
Уже примерно 40 миллионов человек стало в нашей странеобладателями земельных участков, 12 миллионов человек — собственникамиземельных долей в бывших колхозах и совхозах, большая часть земель сельскохозяйственногоназначения (около 140 миллионов гектаров) является собственностью физических июридических лиц, 13 миллионов гектаров сельскохозяйственных угодий (5,5% от ихобщей площади) передано крестьянским (фермерским) хозяйствам. Количество фермеровв последние годы стабилизировалось на уровне 270-280 тысяч. Почтив 2 разавозросли (с 0,19 до 0,36 га) размеры участков личных подсобных хозяйствграждан. Постоянно идет земельный оборот, десятки тысяч людей ежегодно продают,сдают в аренду, оформляют право наследования, осуществляют другие сделки. Болееполовины территории России относиться к федеральным землям, они на правепользования предоставлены государственным лесохозяйственным предприятиям, подобъекты Министерства обороны, путей сообщения, автомобильного транспорта и др. [16].
Эти земли меньше подвержены перераспределению, управление имиявляется исключительно прерогативой государственных органов власти, рядправовых вопросов по ним до настоящего времени не отрегулированы из-заотсутствия федерального закона. В настоящее время идут дискуссии по поводуЗемельного кодекса РФ, отдельные депутаты настаивают вообще его не принимать.Мы считаем, что это документ необходим. Он упорядочит существующий региональныйземельно-правовой разнобой, создаст определённую систему, в рамках которойместные законодательные и правовые акты, ведомственные инструкции будутприведены в соответствие с федеральным законом. Если это положение реализуется,то работа специалистов, то работа специалистов, занимающихся земельнымивопросами в структурах исполнительной, законодательной и судебной властей,значительно улучшится, что естественно, позитивно отразится на ходе земельнойреформы в целом.
Структура земельных ресурсов РФ на 1 января 2007 годапредставлена в приложении А.
Вместе с тем надо сказать, что земельные преобразования в России,начиная с 1991 года, даже при отсутствии некоторых законов не стояли на месте:- была ликвидирована монополия государственной собственности на землю, проведенареорганизация 23,5 тысяч колхозов и совхозов, зарегистрированы права на землюбольшинства граждан и юридических лиц. Документы на земельные участки выданы38,4 млн. граждан и 674 тысячам юридических лиц и крестьянских хозяйств.Введена платность землепользования. Огромный объем работ в этот периодвыполнили специалисты Госкомзема. Вся землеустроительная служба функционировалачетко и слажено. На федеральном уровне готовились проекты законодательных инормативных актов, постановлений Правительства, инструкции, письма,методические указания, решались вопросы финансово и материально-техническогообеспечения системы. В низовых структурах шла уже конкретная работа пореализации тех задач, которые ставились в Москве и субъектах федерации.Особенно много пришлось потрудиться районным и городским комитетам. Часто,бывая на местах, приходилось видеть, как порою тяжело решались вопросы попредоставлению земли. На первый взгляд всё здесь казалось просто: человекподает заявление на имя главы администрации района, города, поселка,руководителя коллективного хозяйства с просьбой о выделении земельного участкаи ждет соответственного решения. Но на этом этапе между подачей заявления ипринятием решения земельным комитетом проводилась основная, порой малозаметнаясо стороны, но очень объемная работа. Подготовка землеустроительных дел попредоставлению земельных участков в собственность, аренду, пользование,межевание земель, оформление чертежей и планов границ земельных участков,составление проектов и схем землеустройства, проведение инвентаризации земель,ведение земельно-кадастровой документации, дежурных планов и карт, списковплательщиков земельного налога, осуществление государственногоконтроля за использованием и охраной земель, дифференцированияставок земельного налога и доведения их до всех землепользователей,установление величины арендной платы и нормативной цены земли, регистрация правна земельные участки сделок с ними, предоставление земель для организации ирасширения крестьянских и личных подсобных хозяйств, садоводства,огородничества, индивидуального жилищного строительства — вот далеко не полныйперечень работ, выполненный землеустроительной службой в ходе земельнойреформы. Этот перечень землеустроительных действий базировался на большомсписке законодательных и нормативных актов, соблюдение и исполнение их вдостаточной степени компенсировало отсутствие нового Земельного кодекса,позволило целый ряд земельных преобразований довести до логического конца и восновном завершить первый этап земельной реформы в России. Мне частоприходилось слышать от глав сельских и поселковых администраций о том, что онинедостаточно «подкованы в земельных делах», не всегда знают на какойнормативный акт необходимо сослаться при том или ином земельно-правовомдействии. Приведенный ниже в 3 частях 1 и 2 глав данной работы, список основныхземельно-регулирующих словосочетаний и терминов, на мой взгляд, окажет сельскимземлеустроителям существенную практическую помощь при подготовке ими грамотныхи квалифицированных решений. Однако как показала практика, в аграрном сектореглубокого реформирования коллективных сельскохозяйственных предприятий непроизошло. Реформы здесь, в основном, ограничились тем, что большинствоколхозов и совхозов поменяли своё название, поделили землю и имущество на паи,а затем вновь закрепили всё за собой, но уже на основе договора с владельцамиземельных долей и имущественных паёв. Диспаритет цен на промышленную исельскохозяйственную продукцию не дал возможности селянам вести расширенноевоспроизводство, многие коллективные и фермерские хозяйства в последнее времяперестали получать прибыль и, следовательно, не могли приобретатьсельскохозяйственные машины и орудия, ГСМ, в результате многие миллионыгектаров пашни перестали обрабатываться, вышли из интенсивного использования ифактически трансформировались в категорию залежных земель. Сейчас назреланеобходимость провести инвентаризацию этих земель, зафиксировать на планах икартах, посчитать точную площадь неиспользуемой пашни в хозяйстве, районе,субъекте федерации и в целом по России. Разработать программу освоения иулучшения неиспользуемых земель, передачу их в аренду и субаренду всемэффективно хозяйствующим на селе субъектам. По мере повышения экономическогосостояния в аграрном комплексе начнется медленный подъем в сельскохозяйственномпроизводстве и, вполне возможно, что как и 45 лет назад страна встанет переднеобходимостью освоения залежных земель. Землеустроители должны быть готовы ктому, чтобы выполнить поставленные перед ними цели и задачи в короткие сроки.Они определены в следующих основных направлениях:
· широкая денационализация земель
· приватизация земель
· децентрализация права государственнойсобственности на землю и государственного управления земельными ресурсами.
Разгосударствление земли означает её денационализацию в процессеприватизации, т.е. путем передачи большей части в частную собственность граждан- физических лиц. О частной собственности юридических лиц пока вопрос неставился, к этому тоже пришли в ходе реформ. Право землепользования граждан июридических лиц полностью сохранялось. Поставлена цель дальше закрепить иразвивать новую форму права на землю — права пожизненного наследуемого владенияземлёй, а также шире развивать аренду земли, как самостоятельное более доступноеправо на землю, отличное от права пользования. Отсюда можно определить тризадачи:
· определить собственника земли
· улучшение использования земли, укрепление новыххозяйственных формирований
· формирование нового АПК.
· Земельные ресурсы РФ по формам собственностипредставлены в приложении Б.
/>
Рисунок 1. Данные о земельных ресурсах РФ
Из рисунка 1хорошо видно, что в ходе кадастровой оценки были существенно уточнены границыпоселений, объём земель сельхозназначения, объёмы земель лесного фонда, объёмыземель водного фонда – то есть все основные категории земельных ресурсов РФ насегодняшний день. Попутно отметим, что данная классификация, как в варианте 1996года, так и в варианте 2004 г. абсолютно непрозрачна по отношению к земельнымресурсам РФ, используемым гражданами для личных, приусадебных нужд, и, отчасти,ИЖС, всё ещё являющихся источником основного объёма сделок с земельнымиресурсами РФ на публичном рынке.
Согласноданным доклада Роснедвижимости «О состоянии и использовании земель в РоссийскойФедерации в 2006 году», в ходе 2006 года прогресс кадастровой оценки шёл внаправлении уточнения границ поселений и земель сельскохозяйственногоназначения. Приращение земельного фонда по категориям, по большей части прошлоза счёт земельных ресурсов РФ запаса [16].2.2 Анализ разграничениягосударственной и муниципальной собственности на земельные ресурсы
В России, когда она стала суверенной (1990-1991) и тем более в1992г., когда четко были обозначены субъекты РФ и заключен Федеративныйдоговор, встал вопрос разграничении государственной и муниципальнойсобственности на землю. За субъектами РФ было признано их правогосударственной собственности на землю на их территории. Крометого, в РФ имеется 29 малочисленныхнародов, многие из которых заявляют освоём праве на землю. Таким образом, возникло право государственной федеральнойсобственности на землю и право собственностисубъектов РФ, а позднее — и право муниципальной собственности на землю. В связис таким административно-государственным устройством РФ возникли вопросы оразграничении прав в целом на имущество, а затем и конкретно на землю. В ЗК 1991 г. была закреплена государственная собственность на землю РСФСР и республик в её составе (ст. 3)и в то же время в ст. 15-16 была определена компетенция РСФСР и республик в еёсоставе в области регулирования земельных отношений. В ст. 17-20 подробноговориться о компетенции сельских, поселковых, городских и районных органоввласти в области регулирования земельных отношений. Они осуществляют владение,пользование и распоряжение землёй на своей территории (предоставление земель,их изъятие, взимание платы за землю, контроль, ведение учета и контроля,разрешение земельных споров). Но о собственности краёв и областей, автономий имуниципальной собственности ничего не говорилось [15, c.15].
Впервые право муниципальной собственности на землю было четкосформулировано в Законе «О местном самоуправлении».
В статье 2 названы муниципальные образования, а в ст. 36-78подробна изложена компетенция местных Советов и администраций по распоряжению иуправлению муниципальными землями.
Они названы экономической основой местного самоуправления. 28августа 1995 года принят ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации».
На основе Конституции РФ, уставов и законов субъектов РФ принимают свои уставы и другие акты, в т.ч. в области земельных отношений.Собственность на землю краёв и областей была предусмотрена Законом РСФСР «Окраевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областнойадминистрации» от 5 марта 1992 г. В ст. 3-4 определены их собственная компетенция, принятиеуставов и других актов; в ст. 11закреплена собственность области, края на землю; в ст. 44-51 — компетенция ихпредставительных органов и их администраций в регулировании земельныхотношений. Передача объектов из собственности РФ в собственность её субъектовосуществляется по ходатайству последних и по решению Правительства РФ; передача объектов из собственности РФ или её субъектов в муниципальнуюсобственность — по их ходатайству и по решению правительства РФ и администраций Субъектов РФ. Процесс передачи непрерывный, он идет ибудет идти постоянно, по мере необходимости [8, c.217].
Одной из особенностей земельного законодательства России являетсято, что объем прав на землю находиться в зависимости от правового статусаобладателя этих прав, т.е. субъекта земельных отношений. Поэтому точноепредставление субъекта о его правовом положении (гражданство, льготы дляграждан, организационно-правовая форма для юридических лиц) поможет ему вуяснении того, какими правами на землю он обладает. В соответствии с российскимзаконодательством субъектами земельно-правовых отношений могут быть физическиелица — граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица,государственные и административно- территориальные образования, РФ, субъектыРФ, органы государственной власти и управления. Законодательство РФ,устанавливая нормы, регулирующие земельные отношения, предоставило имопределённые права и наделило их определенными обязанностями, а значит, включилоих в земельные отношения в качестве субъектов. Субъектам правовых отношенийприсущи определенные качественные признаки, составляющие их правосубъектность.Субъектам земельно-правовых отношений присуща земельная правосубъектность,которая определена законодательством. Разумеется, она не может быть во всемодинакова у граждан и юридических лиц [12, c.11].
3. Решение проблем использования Государственных (муниципальных)земельных ресурсов
3.1 Проблемы использованиягосударственных (муниципальных) земельныхресурсов
В настоящее время реализации российского законодательства, действующегов области местного самоуправления, препятствует, прежде всего, торможение егореформирования на уровне субъектов Федерации.
Основной фактор, который определяет недостаточное развитиеместного самоуправления, — это непонимание многими самого статуса местногосамоуправления. Оно до сих пор воспринимается большинством чиновников и вообщебольшинством граждан как часть государственной машины. И мало кто понимает, чтоместное самоуправление на самом деле противовес государству, и совсем другойинструмент — общественный. А государство — это всего лишь собрание чиновников.
Желание строить муниципалитеты по государственной вертикали частоприводит к многочисленным нарушениям прав граждан на местное самоуправление ипротиворечит российскому законодательству. Надо признать, что сегодня самыенезаинтересованные люди в развитии местного самоуправления — это губернаторы.Понятно почему. Есть противоречия интересов, и отдать власть местномусамоуправлению — значит, будет меньше власти, меньше денег и т.д.
Известны случаи, когда губернаторы пытаются назначать главместного самоуправления, таких примеров много. Практически по всей странегубернаторы заставляют глав администраций, депутатов местного самоуправлениякаждый год обращаться к ним с поклоном и просить налоговые нормативы, потомучто у местного самоуправления нет финансовой базы.
Местные власти в результате принимают вынужденные бюджеты, чтоприводит к значительному росту кредиторской задолженности.
Ссылаясь на Конституцию, государственные чиновники,забывают, что она у нас нередко не выполняется вообще. Например, есть 132статья, где написано, что в функции местного самоуправления входит охранаобщественного порядка. Однако местное самоуправление этим не занимается, дажеблизко не подпускают.
Сложившаяся в стране система местного самоуправления приводит которванности муниципальной власти от населения, особенно это чувствуется вбольших городах и сельских районах. Деятельность администрации в результатеполучается непрозрачной, жители не включены в процесс принятия решений,выборные лица часто высокомерны и абсолютно не озабочены нуждами населения.
Существует проблема внутреннего местного самоуправления тех жепредставителей органов местного самоуправления. Депутатами являются очень часторуководители муниципальных учреждений, предприятий — это люди, зависящие отадминистрации. Финансовая деятельность муниципалитетов непрозрачна. Естьнезаконные депутатские фонды, из которых несправедливо выплачиваются привилегиидепутатам, и т.д. Проблем море, но они не являются непреодолимыми. ВКонституции РФ по местному самоуправлению заложена хорошая базовая основа.Просто практика не соответствует теории. Создатели Конституции, наверное,считали, что достаточно закрепить по подобию американской конституции право наместное самоуправление, декларировать его, и оно появиться. Для реализацииэтого права надо либо четко и подробно прописывать законы, либо должно бытьочень развитое гражданское общество, что связано одно с другим.
Наиболее типичными расхождениями регионального законодательства сфедеральным, имеющими концептуальный характер является:
Жесткая регламентация структуры органовместного самоуправления, исчерпывающий перечень органовместного самоуправления, создаваемых во всехмуниципальных образованиях;
Упразднение местного самоуправления там, где оно преждеосуществлялось, игнорирование мнения населения при установлении границмуниципальных образований;
Выведение отдельных территорий из сферы действия законодательствао местном самоуправлении — его осуществлении или исключительно в границахадминистративных районов с запретом на организацию представительных органоввласти и подразделениях — городах, сельских округах, селах или, наоборот,выталкивание местного самоуправления в отдельные сельские населенные пункты,подъезды и улицы в городах со статусом общественного территориальногосамоуправления;
Отнесение полномочий местного самоуправления к компетенции органовгосударственной власти административно — территориальных единиц;
Превышение пределов правового регулирования вопросов местногозначения вплоть до предписания со стороны администраций субъектов Федерацииорганам местного самоуправления создать исполнительные органы, подчиненныеадминистрациям области, края, а также регламентация самой деятельности органовместного самоуправления с помощью «указаний» сверху;
Установление ограничений на осуществление права муниципальнойсобственности;
Передача органов местного самоуправленияотдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их выполнения материальных и финансовыхсредств;
Ограничение права граждан избирать и быть избранными путемустановления ценза оседлости, возрастного, имущественного и иных цензов.
Расхождения законодательства субъектов Федерации сфедеральным и Конституцией РФ в первую очередь свидетельствуют о привычке куправленческой государственной вертикали и сохранение традиции сопротивлениярегиональных элит переходах демократической концепции государственно — политического устройства [16].3.2 Реформированиеиспользования государственных(муниципальных) земельных ресурсов
Врегулировании земельных отношений существует много пробелов. Ряд вопросов взаконодательстве полностью не урегулирован. Если не касаться проблемы,связанной с принятием Земельного кодекса РФ, то хотелось бы отметить следующее.
Необходимо принять Федеральный закон «Огосударственных и муниципальных землях», предусматривающий правовой механизмразграничения земель, находящихся в государственной собственности.Законодательство РФ, провозгласив разные формы собственности на землю, до сихпор не установило правовой механизм приватизации государственных земель. И какследствие, на практике в субъектах РФ и муниципальных образованиях получилактивное развитие стихийный процесс передела государственной собственности наземлю как путем заключения различного рода Договоров (соглашений) с органамигосударственной власти РФ, так и самостоятельного правового регулирования этихотношений. При этом нормативные правовые акты, принятые различными органамигосударственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, вбольшей своей части противоречат федеральному законодательству и друг другу. Аэто приводит к нарушению конституционных прав граждан и юридических лиц наземлю и создает благодатную почву для коррупции.
В условияхправового вакуума резко возрастает потребность в проведении Россией единойгосударственной правовой земельной политики по разграничению государственнойсобственности на землю, политики, урегулированной федеральным законом.
В этих условиях Государственному комитету РФ поземельным ресурсам и землеустройству следует подготовить проект Федеральногозакона «О государственных и муниципальных землях».
В процессеработы над проектом Федерального закона было возможно подготовить два варианта.Первое и главное их отличие: концепция первого варианта основывается наположениях гражданского законодательства РФ. Он определяет критерии, принципы ипорядок отнесения земель, находящихся на день вступления в силу данногоФедерального закона в государственной собственности, к собственности РФ,собственности субъектов РФ, собственности муниципальных, образований, а такжеособенности распоряжения указанными землями. Такой законопроект, на мой взгляд,будет являться законом разового действия («однодневкой») и регулироватьотношения, исключительно связанные с разграничением государственнойсобственности на землю.
Концепциявторого варианта проекта Федерального закона базируется на земельномзаконодательстве РФ с учетом гражданского законодательства, в том числеФедерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имуществои сделок с ним». В данном законопроекте определяются: понятия государственных имуниципальных земель; состав федеральных земель, земель субъекта РФ,муниципальных земель; право государственной и муниципальной собственности, наземлю; порядок разграничения государственных и муниципальных земель, а такжеуправления и распоряжения ими. Таким образом, предлагается комплексноерегулирование отношений, включая как определение государственных имуниципальных земель, так и правовой механизм их разграничения. В законопроектепредпринята попытка регулирования отношений по юридическому оформлению земликак объекта права собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Попыткиликвидировать образовавшийся пробел предпринимаются также депутатамиГосударственной Думы. Опубликован проект Федерального закона «О реализацииконституционного права муниципальной собственности на землю». Правоваяэкспертиза законопроекта показала, что нельзя решить часть проблем, не решив еев целом. Без создания правового механизма разграничения государственнойсобственности на землю между РФ и субъектами РФ в целом нельзя, в частностиобеспечить реализацию конституционного права муниципальной собственности наземлю. То есть без принятия Федерального закона «О государственных имуниципальных землях» нельзя ни создать, ни применить Федеральный закон «Ореализации конституционного права муниципальной собственности на землю».
По моемунашему мнению, второй вариант проекта закона ближе к истине.
Не оспариваяправового механизма разграничения государственной собственности на землю,изложенного в первом варианте законопроекта, считаю, что соединение двухвариантов законопроекта позволит восполнить пробелы федерального земельногозаконодательства в условиях отсутствия Земельного кодекса РФ.
Такой подход позволит, во-первых, укрепитьфедеральную власть; во-вторых, гарантировать субъектам РФ и муниципальнымобразованиям в пpeдeлах их полномочий самостоятельность; в-третьих, оформитьземли на праве собственности за РФ, субъектами РФ, муниципальнымиобразованиями; в-четвертых, организовать и урегулировать гражданский оборот земель;в-пятых, предоставить законную возможность реализации правомочий собственниковпо распоряжению землями (купля-продажа, аренда земельных участков и т. д.);в-шестых, обеспечить поступление денежных средств в федеральный бюджет, бюджетысубъектов РФ, местные бюджеты.
ЗаконодательствоРФ провозгласило такие формы собственности и а землю, как частную,государственную (РФ, субъектов РФ), муниципальную. Однако разграничениегосударственной собственности в законодательстве до сих пор не урегулировано.
Таким образом,в настоящее время земля, не находившаяся в собственности граждан, юридическихлиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью.
Приобретениеправа муниципальной собственности на землю в России, имеющее в своей основе разграничениегосударственной собственности, предполагает специальный правовой механизм,состоящий из провозглашения права муниципальной собственности на землю;определения и формирования земельных участков, являющихся муниципальной собственностью;определения порядка владения. пользования, распоряжения и управлениямуниципальными землями; государственной регистрации права муниципальнойсобственности на земельные участки и выдачи правоудостоверяющих документов.
Последовательноепрохождение этих этапов является реализацией в жизнь правового механизма,направленного на приобретение права муниципальной собственности на землю.
Такимобразом, в настоящее время муниципальное образование права муниципальнойсобственности на земельные участки не приобрело.
В настоящее время действует порядок управления ираспоряжения земельными участками, урегулированный законодательством РФ. Онсостоит в том, что государство, являясь собственником земель, определило органыгосударственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления,уполномоченные управлять и распоряжаться землями, находящимися вгосударственной собственности. Оно делегировало им полномочия по распоряжениюземлями; обязало их принять нормативные правовые акты, регулирующие порядокизъятия и предоставления земельных участков на соответствующей территории.Государственное управление землями на местах осуществляют территориальныеорганы Министерства РФ по земельной политике, строительству ижилищно-коммунальному хозяйству – комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.
3.3 Эффективностьиспользования государственных(муниципальных) земельных ресурсов
Несмотря насерьезность проблем, касающихся государственной земельной собственности,законодатель пока еще не уделял должного внимания их разрешению. Принятосчитать, что эти проблемы исчезнут с принятием различных поправок к Земельномукодексу Российской Федерации. Возможно, именно поэтому законодатель непредпринимает усилий для урегулирования соответствующих вопросов. С этойпозицией можно согласиться лишь отчасти.
Земельныйкодекс Российской Федерации является актом земельного законодательства. Значит,собственность на землю останется категорией земельного законодательства.Земельный кодекс Российской Федерации лишь учтет требования гражданского права.Наличие в Гражданском кодексе Российской Федерации главы о праве собственностина землю ситуацию не спасет. Эта глава — чужеродное образование в этомКодексе. Следуя такой логике, надо бы в Гражданский кодекс Российской Федерациивключить главы о праве собственности на лес, недра и так далее. Вопрос о том,какие нормы (земельного или гражданского права) регулируют отношениясобственности на землю, останется открытым. Опять сохранится неопределенность,усугубляющаяся принятием противоречивого гражданского и земельногозаконодательства. На нынешнем этапе развития законодательства таких издержек,видимо, не избежать. Лишь со временем, когда будут сброшены идеологическиешоры, система законодательства приобретет цивилизованные формы.
Вместе с темможно спрогнозировать и определенные позитивные сдвиги. Наверняка Земельныйкодекс Российской Федерации определит порядок разграничения государственнойсобственности на землю и управления государственной земельной собственностью.По всей видимости, будет установлена оборотоспособность земли и ограниченияправ земельного собственника. Вне всякого сомнения, это будет прорыв в областиправового регулирования отношений, касающихся государственной собственности наземлю.
Направленияразвития законодательства, регулирующего вопросы государственной земельнойсобственности, уже ясны.
Средиуказанных направлений главным является урегулирование вопросов, связанных сразграничением государственной земельной собственности. Уже принят целый рядфедеральных законов, которые объявили определенные земли и земельные участкифедеральной собственностью. Есть законодательные акты, в соответствии скоторыми некоторые государственные земли должны быть отнесены к собственностисубъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Вопрос оботнесении земли к федеральной собственности или собственности субъектовРоссийской Федерации уже неоднократно рассматривался Конституционным СудомРоссийской Федерации. В последнее время наметилась тенденция к установлениюобщего порядка разграничения государственной земельной собственности. Скоро этапроблема из законодательной полностью превратится в правоприменительную.
Вторымнаправлением развития соответствующего законодательства является управлениегосударственной земельной собственностью. Пока проблема решается в рамкахотдельных федеральных законов и указов Президента Российской Федерации. Сферадействия этих нормативных актов достаточно узкая. Кроме того, управлениесобственностью не определяется в полной мере. Это неудивительно. Пока неразграничена государственная собственность на землю, решение вопроса обуправлении ею кажется преждевременным. Проект Земельного кодекса РоссийскойФедерации содержит положения об управлении, как федеральной земельнойсобственностью, так и земельной собственностью субъектов Российской Федерации.Недалеко то время, когда эта ключевая проблема будет решена.
Третьимнаправлением развития законодательства является урегулированиеоборотоспособности земельных участков из состава государственных земель.Законодательство в этой сфере почти отсутствует, и, скорее всего, оно начнетпоявляться только после принятия Земельного кодекса Российской Федерации.
Законодательствоо государственной земельной собственности по другим направлением вовсе неразвивается.
На основанииизложенного, можно прийти к следующим выводам. Еще долго вопросы огосударственной земельной собственности будут стоять на повестке дня. Однако смертвой точки дело сдвинется только с принятием Земельного кодекса РоссийскойФедерации. Наше законодательство постепенно начнет использовать нормальныеправовые конструкции и освободится от неоправданного влияния устаревшихвзглядов на землю.
Заключение
Проведенное исследование свидетельствует: действующий ныне в Россиитип хозяйствования и управления не может ответить на вызовы времени и требует коренныхперемен. Главная стратегическая (и трагическая для общества) ошибка государства- превратное понимание государственных (муниципальных) земельных ресурсов.
В сложившейся социально-экономической ситуации объективнонеобходим пересмотр принципов и приоритетов в области управления и распоряжениягосударственными (муниципальными) земельными ресурсами. При этом усиление ролигосударства и органов местной власти в регулировании экономики не следуетпонимать как политику наращивания массы объектов государственных(муниципальных) земельных ресурсов. Сегодня как никогда ощущается объективнаяпотребность в создании экономической и логической системы критериев, всоответствии с которыми, объекты выбираются для осуществления управления набазе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля загосударственными (муниципальными) земельными ресурсами.
Общеизвестным фактором является развитие муниципального образования,которое начинается с оздоровления муниципальной экономики, являющейсяструктурным важнейшим элементом местной жизни.
В основе экономической жизни муниципального образования лежит тотили иной способ хозяйствования, а главное — отношение к муниципальнойсобственности и в частности к муниципальным земельным ресурсам. Не самимуниципальные земельные ресурсы, которые сегодня стали многоструктурными играютрешающую роль, а грамотное профессиональное пользование и распоряжение ими.
Подводя итогианализа, отметим сохраняющийся огромный потенциал земельных ресурсов РФ. Для ихразвития необходимо комплексно решить вопрос о формировании государственнойземельной политики и формирования органа управления таковой. Пока на местахбудет продолжаться неопределённость в уполномоченными органами в осуществленииземельной политики картина будет продолжать оставаться подобной сегодняшнемудню: преобладающие отношения аренды земель, неохотная продажа в собственность,недовведенный до конца земельный кадастр. Будем надеется, что новыезаконодательные акты, принятые в дальнейшем, скорректируют российскихчиновников в пользу большей «рыночности» и «прозрачности».
Списокиспользованной литературы
1. Конституция Российской федерации.
2. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации».
3. ФЗ «Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации»
4. ФЗ «О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации».
5. Авальбах Е., Бабун Р., Зыков С. Экономическиепроблемы муниципальных унитарных предприятий / Муниципальная экономика. — №3. — 2006.
6. Бабичев И.Д. Держим экзамен на прочность / РоссийскаяФедерация сегодня. -№23. — 2007.
7. Берг О. Некоторые тонкости местного самоуправления /Муниципальное право. — №3. — 2005.
8. Васильев В.И. Государственное (муниципальное) управление. –М.: Аспект Пресс, 2005.
9. Зинченко С.А., Бондрь Н.С. Собственность — свобода – право. –М.: Дело, 2004.
10. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РоссийскойФедерации: Учебник.- М.: Юристь, 2005.
11. Муниципальная собственность. Практика арбитражных споров.Нормативная база. — М.: Юристь, 2007.
12. Стронгина М.И. Новые проблемы реализации функции местногосамоуправления в субъектах Российской Федерации / Проблемы местногосамоуправления. — №3. — 2006.
13. Терюхов В.Е. Проблемы разграничения предметов ведения иполномочий между представительной и исполнительной властями / Проблемы местногосамоуправления. — №2. — 2004.
14. Управление государственным и муниципальным имуществом.унитарные предприятия: реорганизация, приватизация / Муниципальная экономика. — №1. — 2004.
15. Павлов П.Н. Государственная и муниципальная собственность на землю / Недвижимость и инвестиции. Правовоерегулирование. -№1(2). – 2006.
16. www.land-in.ru
Приложение А
Структура земельных ресурсов РФ (на 1 января 2007 г.)
/>
/>Приложение Б
Земельныересурсы РФ по формам собственности
/>