Тема 10
Государственноеустройство РФ. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в России,его сущностные признаки
План
Введение
1.Местноесамоуправление как основа конституционного строя
2.Местноесамоуправление — форма народовластия
3.Основные задачиместного самоуправления
4.Сущностьсовременной концепции местного самоуправления
5.Конституционно-правовыеосновы местного самоуправления
6.Муниципальноеобразование как социально-экономическая система
7.Три главныхпризнака местного самоуправления
Введение
Федерация — одна из разновидностейгосударственного устройства (другой его вид — унитарное государство).Государственное устройство является в свою очередь элементом формы государства(наряду с формой правления и политическим режимом). Государственное устройствохарактеризует строение государства, его структуру (внационально-территориальном аспекте). Федеративное устройство Российскогогосударства — это его национально-территориальная организация, структура.Федеративное устройство характеризует состав, правовое положение составныхчастей — субъектов федерации, их взаимоотношения с государством в целом. Посвоему устройству Российская Федерация — суверенное, целостное, федеративноегосударство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов:республики, края, области, города федерального значения, автономная область,автономные округа. Федеративное устройство Российского государства, его составзакреплены Конституцией РФ. Федеративное устройство России базируется напринципах, закрепленных Конституцией РФ (ст. 5, ч. 3) в числе основконституционного строя.
1. Первым Конституция РФ называет государственнуюцелостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации.Государственная целостность означает, что Российская Федерация — цельное,единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другиегосударства и государственные образования. Они не имеют права выхода из составаФедерации, что соответствует международным стандартам и мировому опытуфедеративного строительства. Целостность — естественная черта независимыхгосударств. Современная Российская Федерация — государственное по своей природеобъединение всех субъектов федерации, а не аморфный, слабый их союз, неконфедерация. Российское государство возникло и развивалось как единоецентрализованное, имеет многовековую историю. В течение длительного периода онобыло многонациональным. Автономные образования в составе Российской Федерации(тогда РСФСР) в основном создавались центральной властью, высшими органамигосударства. РФ возникла не как договорная федерация, не в результатеобъединения своих субъектов. Напротив, они были образованы ею самой в составеединого государства. В преамбуле нынешней Конституции РФ подчеркивается, чтомногонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившеесягосударственное единство. Российская Федерация имеет все признаки государства,выступает субъектом международного права. Она имеет общую, единую территорию,охватывающую территории всех субъектов, осуществляет, будучи сувереннымгосударством, территориальное верховенство, обеспечивает своюнеприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в нейгарантируется единство экономического пространства, свободное перемещениелюдей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовыеосновы единого рынка. В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственнойцелостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложенаобязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, еенезависимости и государственной целостности.
2. Единство системы государственнойвласти тесно связано с государственной целостностью и ею обусловлено.Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единуюсистему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральныхорганов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю еетерриторию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структурагосударственной власти многосложна. Субъекты федерации пользуются значительнойсамостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределовкомпетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотойгосударственной власти. Однако они должны признавать конституционноеразграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенствофедеральных конституций и законов и исполнять их. Система государственныхорганов субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно, но всоответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципамиорганизации представительных и исполнительных органов государственной власти, всогласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системыорганов Российского государства в целом. Особенно большое значение для единствасистемы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительнойвласти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единуюсистему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения РоссийскойФедерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и еесубъектов. Для реализации компетенции Российской Федерации (а значит, единогогосударственного руководства в этих пределах на территории всей страны)федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальныеорганы и назначать соответствующих должностных лиц. Серьезная гарантия единствасистемы государственной власти, прав федерации состоит в том, что Президент иПравительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственнойвласти на всей территории страны.
3. Разграничение предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти се субъектов — еще один принцип федеративногоустройства России. Конституция РФ определяет: перечень вопросов веденияРоссийской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать толькофедеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующимиправами и обязанностями; предметы совместного ведения Российской Федерации и еесубъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должнысоответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочияРФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу)федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения; КонституцияРФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вневедения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочийфедерации по второй группе вопросов — предметам совместного ведения. Такимобразом. Оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот«остаток» федеральной Конституцией не ограничивается и неконкретизируется в полной мере. В пределах своей компетенции и федерация исубъекты федерации принимают правовые акты, решают вопросы государственной иобщественной жизни. По предметам ведения Российской Федерации (первая группавопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей еетерритории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и еесубъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствиис которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные нормативныеакты. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации немогут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группывопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом,изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречиимежду федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации,принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и еесовместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъектафедерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой федерации и еесубъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться. Споры окомпетенции между государственными органами Российской Федерации и органамигосударственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он жеразрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актовПрезидента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативныхактов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся кведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектамиведению. Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этихдвух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствияКонституции РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенциифедерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральнымиорганами государственной власти и органами государственной властиосуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (которыйпосвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения иполномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае ихнесоответствия ей, действуют конституционные нормы.
4. В числе принципов федеративного устройстваРоссии — принципы равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации.Значение их подчеркнуто в преамбуле Конституции РФ. Россия являетсямногонациональным государством, и ее федеративное устройство это отражает.Мировой опыт федерального строительства свидетельствует, что в некоторыхслучаях федеративная форма государственного устройства может быть обусловленамногонациональным составом населения и служит государственно-правовой формой,помогающей разрешать национальный вопрос (например, бывшие СССР, Чехословакия).Однако многие федерации построены не по национальному принципу (например, США,Швейцария, Германия). Российская федерация (а также бывший СССР)рассматривались как государственно-правовые формы разрешения национальноговопроса, как федерации, построенные по национально-территориальному принципу. Многочисленныенациональные государства и национально-государственные образования в РоссийскойФедерации рассматривались как разнообразные формы национальнойгосударственности, как формы осуществления права наций на самоопределение,воплощения суверенитета наций. В настоящее время РФ включает субъектыфедерации, образованные по национальному (национально-территориальному)принципу (республики, автономная область, автономные округа) и потерриториальному (края, области, города Москва и Санкт-Петербург). При этомнаселение республик, автономных образований имеет многонациональный характер; вкраях, областях, двух крупнейших российских городах также живут представителимногих наций и народностей (хотя в них, в основном, сосредоточено русскоенаселение). В современном федеративном устройстве России получает развитиетерриториальный (региональный) принцип. Указанные два принципа организациисубъектов федерации (национально-территориальный и территориальный) — такжесущественные характеристики федеративного устройства России. Равноправиенародов проявляется в равных правах на национальное развитие, развитиенациональной культуры, языка, на пользование им. Государство гарантирует всемнародам нашей страны право на сохранение родного языка, создание условий дляего изучения и развития. Оно гарантирует равенство прав и свобод человека игражданина, независимо от расы, национальности, языка. Каждый человек имеетправо на пользование родным языком, на свободный выбор языка обучения,воспитания, творчества. Государственным языком Российской Федерации на всей еетерритории остается русский язык, но республики вправе устанавливать своигосударственные языки. Они употребляются наряду с русским языком в органахгосударственной власти, органах местного самоуправления, государственныхучреждениях республик. Для осуществления принципа равноправия применительно кмалочисленным народам, большое значение имеет то, что согласно КонституцииРоссийская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов всоответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права имеждународными договорами РФ. Что касается права наций на самоопределение, тооно закреплено в современном международном праве, в официальных актахРоссийской Федерации. Самоопределение наций может осуществляться в различныхнационально-государственных и национально-культурных формах. Способамиреализации права наций на самоопределение могут быть: создание суверенного,независимого государства, свободное присоединение к независимому государству,объединение с другим государством, установление любого другого политическогостатуса. Таким образом, суверенитет нации может проявляться в создании разныхформ государственности, но не всегда — суверенного государства; она можетизменить форму своего государственного существования, жить в многонациональномгосударстве. Право наций на самоопределение не предполагает, что во всехслучаях оно произойдет в виде независимого государства. Современное международноеправо, признавая право наций на самоопределение, требует, однако, соблюдениятерриториальной целостности независимых государств. Зарубежные конституции также, как и Конституция Российской Федерации, не предусматривают право наотделение, выход из состава федераций, обеспечивая их территориальнуюцелостность, не допуская расчленения независимых государств. Федеративноеустройство России отражает ее многонациональный состав. Она имеет в своемсоставе много национальных государств и национально-государственныхобразований, в том числе 21 республику, автономную область, 10 автономныхокругов. Некоторые автономные образования создавались как форма национальнойгосударственности не только одной нации (а, например, двух и более). Формамисамоопределения многих народов, народностей выступают республики, автономныеобразования в составе Российской Федерации — се субъекты, организованные наоснове национально-территориального принципа. Все народы, народности,этнические группы могут осуществлять право на самоопределение в областикультуры, образования, развивая национальную культуру, свои языки, организуяобучение на них. Народы, народности, проживающие в России, в том числе самыйбольшой по численности — русский народ, исторически самоопределились в одном крупноммногонациональном федеративном государстве — Российской Федерации. Не случайнов преамбуле Основного Закона РФ, закрепляющего статус России как цельногофедеративного государства (его многонациональный характер, устройство, состав),подчеркивается, что Конституция принимается исходя из общепризнанных принциповравноправия и самоопределения народов. Таким образом. Российская Федерация — это государственная форма самоопределения всего многонационального народаРоссии и, вместе с тем, всех входящих в него народов, народностей.
5. Равноправие субъектов РоссийскойФедерации — принцип федеративного устройства, впервые получивший закрепление внынешней Конституции РФ. Она специально подчеркивает его важное проявление — равноправиевсех субъектов между собой во взаимоотношениях с федеральными органамигосударственной власти. Это равноправие прежде всего проявляется: в равенствеих прав и обязанностей как субъектов федерации; в конституционно установленныхравных пределах компетенции субъектов всех видов, в одинаковой степениограниченной компетенцией самой Российской Федерации; в равномпредставительстве всех субъектов в Совете Федерации. Нынешняя Конституция РФ,закрепив принцип равноправия субъектов, внесла и некоторые другие новшества,утверждающие его. В Федеративном договоре и в тексте прежнего Основного Законаимелись различия в компетенции субъектов, в частности, там предоставлялисьбольшие права республикам; теперь это устранено. В то же время имеются различияв государственной организации субъектов федерации. Среди них есть республики,обладающие признаками государства и государственно-территориальные образования,не имеющие, например, своих конституций, гражданства, высших органовгосударства, что, однако, не влияет на их равное положение в федерации. Естественныи фактические различия между субъектами в экономическом потенциале, численностинаселения, размерах территории, географическом положении и т.д.
Принцип федерализма жизненно важендля интеграции Российского государства, отличающегося не только своимимасштабами, но и многообразием регионов: экономическим, национальным,историческим, социально-политическим, идеологическим. Уже в процессе переходаот прежней жестко централизованной экономики к рыночным хозяйственнымотношениям быстро выявилась необходимость многих специфических форм и методовтакого перехода. Федерализм призван стать твердой гарантией историческисложившегося государственного единства России на основе общероссийскогосогласия. В многонациональной России федерализм способствует, с одной стороны,реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию их интересов синтересами всего общества. Особо следует подчеркнуть роль принципа федерализмав решении проблем, связанных с закреплением и осуществлением прав человека игражданина. Федерализм в его современном прогрессивном прочтении непротивостоит ни идеям самоопределения народов и развития национальнойгосударственности, ни интересам регионов, их стремлениям к повышению своейсамостоятельности. Если федерализм основан на демократических принципах, наустоях правового государства, если он действительно гуманистичен, то тогданаиболее полно проявляются его достоинства: общий крупный рынок, свободноедвижение капиталов, товаров и услуг свобода передвижения людей; болееблагоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования,культуры. Важно, однако, постоянно помнить, что достоинства федерализмапроявляются не автоматически. Судьбы российского федерализма находятся в рукахнынешнего и будущих поколений. Очень важно, чтобы стабильность, устойчивостьпринципов, провозглашенных в Конституции 1993 года, сочетались с динамизмом ихреализации, гибкостью и подвижностью применяемых форм и методов. С однойстороны, необходимо, чтобы были установлены и действовали надежные гарантии,препятствующие возрождению унитаристских, авторитарных начал в деятельностицентра; субъекты Федерации должны чувствовать себя в безопасности от опасныхпереходов в системе управления. С другой стороны, федерализм должен иметьдостаточный потенциал в противостоянии сепаратизму и безудержному регионализму.Как свидетельствует весь мировой опыт и особенно наша собственная история,ослабление федерации и ее распад не только несут с собой экономические иполитические тяготы, но и прямо ведут к лишениям больших групп населения,нарушениям их жизненно важных прав и свобод. Федерализм, свободный от такихизъянов, способен выдержать испытания временем, а главное, улучшить жизньлюдей.
1.Местное самоуправление как основаконституционного строя
Местное самоуправление согласноЕвропейской Хартии о местном самоуправлении составляет одну из основ любогодемократического строя. «Принцип местного самоуправления, — гласит статья 2Хартии, — должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, вконституции страны»[1].
Конституция Российской Федерации,Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской федерации», основываясь на положениях Европейской Хартии о местномсамоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущиевсей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данныхпринципов осуществляется регулирование особенностей организации местногосамоуправления в приграничных территориях, закрытыхадминистративно-территориальных образованиях, правовое регулирование местногосамоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иныхместных традиций.
Конституция Российской Федерации,определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшиеустои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии,разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическоми политическом многообразии, а также местном самоуправлении. КонституцияРоссийской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление в статьях 3,12, 130—133 и др. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»от 28 августа 1995 г. в статье 2 констатирует: «Местное самоуправление каквыражение власти народа составляет одну из основ конституционного строяРоссийской Федерации».
Местное самоуправление как одна изоснов конституционного строя представляет собой основополагающий принципорганизации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду сдругими конституционными принципами определяет систему демократическогоуправления в нашей стране[2].
Признание местного самоуправления вкачестве одной из основ конституционного строя предполагает установлениедецентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условияхцентрализации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органовгосударственной власти, органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации,закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементовконституционного строя, гарантирует организационную обособленность местногосамоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. Всоответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти.Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделениегосударственной системы управления.
В силу этого государственные органыуже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком иполностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающейотчеты и имеющей право отмены их решений.
Признавая и гарантируя местноесамоуправление, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местноесамоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом,закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя,одного из главных принципов организации и осуществления управления страной,предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местногосамоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, передсвоим населением. Конституция Российской Федерации не дает исчерпывающегоперечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь наположениях Конституции Российской Федерации, Федеральный закон «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. определяет предметы ведения местного самоуправления, а такжеразграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации иорганов государственной власти субъектов Российской федерации в областиместного самоуправления.
В соответствии со статьей 16Конституции Российской Федерации положения статей 3 и 12 главы 1 КонституцииРоссийской Федерации, гарантирующие местное самоуправление, не могут бытьизменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие нормыКонституции не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении,закрепленным в главе 1 Конституции Российской Федерации.
2. Местное самоуправление — форманародовластия
Согласно статье 3 КонституцииРоссийской Федерации народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (тоесть путем референдума, выборов); б) через органы государственной власти; в)через органы местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление— это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.
Определение местного самоуправления,характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации»от 28 августа 1995 г. Статья 2 данного Закона гласит: «Местное самоуправление вРоссийской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РоссийскойФедерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения порешению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросовместного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иныхместных традиций»[3].
Это определение позволяет выделитьосновные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системенародовластия.
Прежде всего, надо отметить, чтоместное самоуправление имеет особый субъект, которым является население,граждане. Учитывая, что согласно статьям 1 и 12 Федерального закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местноесамоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городов,поселков, станиц и др.), особым субъектом местного самоуправления являетсянаселение муниципального образования. Определение муниципального образованиядается в статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», согласно которой «муниципальноеобразование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенныхобщей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотреннаянастоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местноесамоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборныеорганы местного самоуправления». Население муниципального образованияосуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходыи др.) и через органы местного самоуправления.
Муниципальные образованиясамостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своеговедения, принимают планы и программы развития муниципального образования. Приэтом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решенияорганов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнениявсеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями,учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Неисполнениеили ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность всоответствии с законом.
Во-вторых, местное самоуправление занимает особоеместо в демократическом механизме управления обществом и государством.
Как уже отмечалось, местное самоуправление,его органы не являются составной частью государственного механизма управления.Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в РоссийскойФедерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа.Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собойрешение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми,финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствиисо статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться отдельнымигосударственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственныхфункций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль заих реализацией. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» запрещает осуществлениеместного самоуправления органами государственной власти и государственнымидолжностными лицами (ст. 14), а также образование органов местногосамоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органамигосударственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17)[4].
Местное самоуправление это, конечно,не «государство в государстве». Но вместе с тем местное самоуправление не можетбыть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местноесамоуправление — это не просто форма самоорганизации населения для решенияместных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа.Муниципальная власть и власть государственная — это формы публичной власти,власти народа.
В-третьих, местное самоуправление имеет особыйобъект управления: вопросы местного значения. Перечень этих вопросов дан встатье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населениямуниципального образования. Перечень вопросов местного значения, которыйсодержится в статье 6 Федерального закона, не является исчерпывающим,Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы,отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российскойфедерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные кведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Одно из ключевых понятий,характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации иосуществления власти — самостоятельность.
Самостоятельность местногосамоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции РоссийскойФедерации). Государство признает местное самоуправление в качествесамостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Этонаходит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местногосамоуправления, его органов в системе управления обществом, государством.
Важным проявлением самостоятельностиместного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемоегосударством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые дляосуществления функций местного самоуправления. Самостоятельное решениенаселением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективнофункционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы иволю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органамиместного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующихзаконов.
Важнейшим признаком местногосамоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти,является собственная ответственность муниципальных образований.
Муниципальная деятельность должнаосуществляться, исходя из интересов населения. Обеспечивается это различнымиформами контроля со стороны населения за органами и должностными лицамиместного самоуправления и их ответственностью перед населением, формы контроля,а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления идолжностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставамимуниципальных образований. Ответственность перед населением наступает врезультате утраты доверия населения.
Таким образом, местное самоуправлениеявляется основным способом волеизъявления народа, важнейшей формойнародовластия.
1. Основные задачиместного самоуправления.
Местное самоуправление согласноФедеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» осуществляется на всей территории Российской Федерации вгородских, сельских поселениях и на иных территориях. Закон предусматриваетограничение прав граждан на местное самоуправление на отдельных территориях вцелях обеспечения обороноспособности страны, безопасности государства и защитыконституционного строя. Численность поселения не может служить препятствием восуществлении права граждан на местное самоуправление.
Местное самоуправление представляетсобой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных идругих стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации,самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизнинаселения соответствующей территории и увеличения ее вклада в развитие всегообщества. Основными элементами улучшения этого качества являются: повышениеуровня жизни; изменение образа жизни в лучшую сторону; улучшение здоровьянаселения и увеличение продолжительности жизни людей.
Система местных органов самоуправлениявсегда тесно связана с административно-территориальным делением государства.Оно не может противопоставляться центральной власти, суверенитет которойраспространяется на всю территорию государства.
Главная цель создания системыместного самоуправления — улучшение качества жизни местного сообщества иувеличение его вклада в развитие всей страны. Повышение эффективностифункционирования всех предприятий и объектов — основа увеличения бюджетных ивнебюджетных доходов местного сообщества.
Местное самоуправление нацелено нарешение вопросов местного значения. Отдельные местности имеют свои особенныенужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Однако этоне означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи,имеющие общерегиональное или федеральное значение, но их решение следуетосуществлять только в соответствии с законом и при обязательной передачеорганам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.Местные интересы находятся в тесной связи с общими. Самоуправление должносогласовываться с деятельностью центральных органов.
Так как местное самоуправлениебазируется на основе принципов самоответственности, то этот термин следуетпонимать как управление населением соответствующей территории своими делами ипод свою ответственность. К предметам ведения местного самоуправления отнесенширокий круг вопросов, в том числе: владение, пользование и распоряжениемуниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение ииспользование местного бюджета; организация, содержание и развитиемуниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессиональногообразования, учреждений здравоохранения, энерго-, газо-, тепло-, водоснабженияи канализация. Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая ифинансовая самостоятельность.
Методы, применяемые в местномсамоуправлении:
♦ экономические;
♦ организационно-распорядительные;
♦ социально-психологические.
Наибольший эффект может бытьдостигнут только при их сочетании, так как они тесно взаимосвязаны.
Местное самоуправление обладаетопределенными признаками, среди которых можно отметить следующие:
♦ наличие у муниципального образованиясобственности и автономного бюджета;
♦ существование и реальное функционированиеместных представительных органов;
♦ отсутствие непосредственной(вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему;
♦ соблюдение принципа невмешательствацентральной власти в решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления;
♦ реальная возможность участия всегонаселения соответствующей территории в процессе выработки и принятия решений повсем основным вопросам местного значения;
♦ выборность всего состава местныхорганов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость иотчетность перед избирателями, осуществление контроля над аппаратом управления;
♦ свобода и ответственность местныхорганов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах;
♦ гарантия социальной защиты населения,образующего местное сообщество, особенно при проведении крупномасштабныхпреобразований.
Положительные стороны местногосамоуправления заключаются в следующем:
1.Местноесообщество получает полную свободу решения всех социальных, экономических,политических и других вопросов местного значения исходя из интересов населениясоответствующего муниципального образования и особенностей его развития.
2.Местноесообщество приобретает реальное право самостоятельно владеть, пользоваться ираспоряжаться муниципальной собственностью, определять целесообразность,направления, условия и сроки ее приватизации и муниципализации на местах.
3.Расширяетсябюджетная самостоятельность, которая гарантируется федеральным законом. Органыместного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
4.Местноесамоуправление предусматривает гарантии и обеспечение минимальныхгосударственных социальных стандартов по основным показателям уровня качестважизни.
5.Создаютсяблагоприятные условия для развития народовластия.
Население,образующее местное сообщество, приобретает полную свободу в выборе ииспользовании разнообразных форм непосредственной демократии (местных сходов,собраний, конференций, референдумов жителей и т. д.). Население получаетзакрепленное федеральным законом и уставом местного сообщества право напроявление правотворческой инициативы по всем вопросам местного значения. Этоспособствует развитию собственной правовой базы муниципальных образований в сочетанийв соответствии с федеральной правовой базой. Проекты местныхнормативно-правовых актов, внесенные населением в органы самоуправления,подлежат обязательному рассмотрению в открытом заседании с участиемпредставителей населения, а результаты рассмотрения — обнародованию длявсеобщего сведения.
Местное самоуправление — этопротивовес всесилию и злоупотреблению центральных государственных структур.Реальное участие в местном самоуправлении предоставляет населению возможностьдля получения политического образования. Общие задачи, совместная деятельностьлюдей3 их общая ответственность положительно влияют на развитиедемократии.
Противники развития местногосамоуправления в России утверждают, что в конечном счете оно приведет кдезинтеграции, расколу общества и ущемлению национальных интересов. Однакотакие мнения противоречат опыту существования местного самоуправления в странахс развитой рыночной экономикой, где не наблюдается таких негативныхпоследствий.
Местное самоуправление допустимо лишьпри определенных условиях:
1.Гарантируетсясоблюдение общегосударственных интересов.
2.Обеспечиваютсятерриториальная целостность, суверенитет и безопасность государства.
3.Сохраняетсяединое экономическое пространство, не разграниченное таможенными, финансовыми ииными барьерами, что способствует свободному перемещению товаров и услуг навсей территории страны.
Появление таких негативных явлений,как преобладание в условиях местного самоуправления частных интересов надобщими и интересов местного сообщества над общенациональными, ослаблениемежрегиональных социально-экономических связей, возникновение трудностей вразработке и практической реализации крупномасштабных и дорогостоящих проектови программ в связи с ограниченностью средств отдельно существующих местныхсообществ и многие другие, может быть исключено при правильной организацииместного самоуправления.
К числу задач, решаемых с помощьюместного самоуправления, относятся следующие:
1.Выявлениесоциальных целей, приоритетов и потребностей проживающего на данной территориинаселения.
2.Определениепотребности территории в трудовых, материальных и финансовых ресурсах.
3.Укреплениефинансово-хозяйственной базы местных сообществ.
4.Созданиенеобходимых условий для высокоэффективной деятельности всех расположенных натерритории предприятий и организаций, независимо от форм собственности иведомственной принадлежности.
5.Обеспечениемногообразия форм участия населения в решении местных вопросовсоциально-экономического развития.
6.Формированиеновых устойчивых источников доходов местных бюджетов.
7.Повышениеинвестиционной привлекательности территории.
В настоящее время в России существуетмножество причин, доказывающих необходимость развития местного самоуправления.Среди основных причин можно выделить следующие:
1.Потребностьв демократизации всех сфер жизни российского общества, общегосударственной ирегиональной децентрализации с перераспределением в разумных пределах власти иресурсов между федеральной, промежуточными территориальными (региональными)структурами и административно-территориальными образованиями в пользу местныхсообществ.
2.Ориентацияместных сообществ на самопомощь, повышение деловой активности всегодееспособного населения соответствующих территорий.
3.Необходимостьсбалансирования интересов и отношений федеральных, региональных, местныхтерриториальных образований и соответствующих им органов власти, правильногораспределения между ними полномочий и ответственности.
4.Потребностьв улучшении качества жизни большей части населения всех территориальныхобразования.
Развитие местного самоуправления в городахРоссии не только важная, но и очень сложная задача. Ее решение возможно толькопри наличии прочного научного фундамента. Сегодня, к сожалению, уровеньнаучного обеспечения местного самоуправления очень низкий.
Несмотря на существенные различия,имеющиеся в самоуправлении различных типов и видов городов, есть много общихпроблем, которые необходимо решать на единой научной базе.
2. Сущностьсовременной концепции местного самоуправления.
Природа местногосамоуправления
Каждая общественнаяформация характеризуется определенным сочетанием
управления исамоуправления.
Управление — это внешнеевоздействие, «поступающее» в систему извне.
Самоуправление — этовнутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой. Любая сложнаясоциально-экономическая система предполагает децентрализацию управленческихфункций. Представители каждого иерархического уровня управления имеют своиобязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения, несут определеннуюответственность за принимаемые решения.
В структурах власти разграничениеполномочий и ответственности между ее уровнями может осуществляться по-разному.В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней (даже приформальной выборности, как это было в СССР), наделение их полномочиями иресурсами осуществляются сверху вниз, а ответственность — снизу вверх. Местнаявласть в этом случае представляет собой нижний уровень государственной власти.В демократическом обществе источником власти признается народ, устанавливаютсяответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью,выборы осуществляются на альтернативной основе, разграничение полномочий иресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная властьфункционирует на принципах самоуправления. Решающий голос в принятии решений повопросам жизнедеятельности в границах данной территории принадлежит жителямэтой территории и избираемым ими органам местного самоуправления.
В РФ как демократическомгосударстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней:субъектов Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправлениев муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление вчастях муниципального образования. Местное самоуправление в этой системе естьуровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающийзначительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.
Суть местногосамоуправления состоит впризнании права гражданина быть источником местной власти, самому приниматьрешения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за ихпоследствия.
В современном обществеутвердился взгляд на местное самоуправление как одну из необходимых основлюбого демократического строя, как важнейший принцип организации власти вгосударстве, как непременное условие формирования и развития гражданскогообщества.
Основные теории местногосамоуправления
Рассмотрим различныевзгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории. Представителямиобщественной теории местного самоуправления (теории свободной общины) считаютсяР. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, к тремконституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимоприсоединить четвертую — общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельноеи независимое от центральной власти существование, причем государство несоздает общину, а лишь признает ее. Носитель власти в общине — народ. Отсюдаследует, что круг общинных дел отличен от государственных, государственноевмешательство в ее внутренние дела недопустимо, должностные лица местногосамоуправления не являются государственными чиновниками. Изложенная теорияобладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не толькопризнается, но и регулируется государством, полное невмешательство государствав дела местного самоуправления невозможно.
Разновидностьобщественной теории самоуправления — хозяйственная теория. По мнению еесторонников (Р. Моль, А. Васильчиков), функции самоуправления строгохозяйственные. Этим оправдываются самостоятельность общины (коммуны) иотсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властныефункции общины на практике не могут быть только хозяйственными.
Юридическая теорияисходит из того, что, органы местного самоуправления выполняют часть функцийгосударственного управления, но являются органами не государства, а общины. Всесамоуправляющиеся единицы рассматриваются, согласно этой теории, как субъектыпредоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимоналичие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам,назначаемым правительством.
В дореволюционной Россиисуществовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лицаместного самоуправления не принадлежат к профессиональному чиновничеству, таккак исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выборуместного населения. Самоуправление выражается, прежде всего, всамостоятельности граждан, не поступивших на государственную службу и потомусвободных в своем волеизъявлении.
Государственная теория(Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский) в противоположность рассмотреннымвыше исходит из того, что местное самоуправление— часть государства, и поэтомуневозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этойтеории, общинные дела — часть государственных дел, переданных для исполнения наместа. Источником общинной власти служит государство. Всякое управление естьдело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства,а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной властив советский период основывалась именно на этой теории.
Следует заметить, чтомежду государственными и местными делами все же есть принципиальное различие.
«Государство имеет дело сгражданами.
Местное самоуправлениеимеет дело с жителями».
Это образное выражениепринадлежит видному российскому юристу М. Краснову и имеет глубокий смысл. Действительно,обеспечение гражданских и социальных прав и свобод человека, зафиксированных вКонституции РФ, — функция государства, тогда как устройство жизни в конкретном поселении— вопрос местного значения.
Большинство современныхученых занимают позицию двойственной, государственно-общественной природыместного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общинойкак местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства,так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случаеорганы местного самоуправления выступают агентами государства на местном уровнеи действуют под контролем государства.
Наряду с различиемместных и государственных дел, следует подчеркнуть принципиальное отличиеместного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оносостоит в том, что местное самоуправление имеет форму публичной власти. Членсамоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставнымположениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из еесостава. Жителя данного поселения исключить невозможно и некуда, поэтому ондолжен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленныхобщиной. Для возможности такого принуждения органы местного самоуправлениядолжны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.
Определение и основныепризнаки местного самоуправления
Общепризнанные установкии ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местногосамоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления— документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г. В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления: «Под местнымсамоуправлением понимается право и реальная способность органов местногосамоуправления регламентировать значительную часть государственных дел иуправлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересахместного населения».
Это право осуществляетсясоветами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного,тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могутрасполагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение неисключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой формепрямого участия граждан там, где это допускается по закону».
Что касается российскогозаконодательства. Федеральный закон «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ», принятый в 1995 г. (в дальнейшем — Федеральный закон 1995 г.), гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемаяКонституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственностьдеятельность населения по решению непосредственно или через органы местногосамоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, егоисторических и иных местных радиций». В новой редакции того же закона от 2003 г., вступающей в силу
с 1 января 2006 г. (в дальнейшем — Федеральный закон 2003 г.), говорится: «Местное самоуправление в РоссийскойФедерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая впределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,а в случаях, установленных федеральными законами
— законами субъектовРоссийской Федерации, самостоятельное и под свою
ответственность решениенаселением непосредственно и (или) через органы местного самоуправлениявопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетомисторических и иных местных традиций». Сопоставление приведенных формулировок показывает, что вФедеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельностьнаселения, а в Федеральном законе 2003 г. — как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то, и другое.
Отличие формулировокроссийских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что вХартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления свозможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии,тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население иуж затем — органы местного самоуправления. В то же время Европейская Хартияговорит не только о праве, но и о реальной способности органов местногосамоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, преждевсего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российскомместном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требуют учета всех ее отправных положений. Европейской Хартиейустановлено, что принцип местного самоуправления должен быть признан взаконодательстве страны и по возможности в конституции страны.
Конституцией же РФ (ст.3) определено, что единственным источником власти в стране является ее народ,осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органыгосударственной власти и органы местного самоуправления. Конституционные основыместного самоуправления в РФ рассматриваются в разделе 1.3.
Основные признакиместного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболееточно указаны Л. Велиховым. К таким признакам он относит:
• различие в характеревласти. Местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке ипределах, указанных ей верховной властью;
• разграничение сферкомпетенции… Речь идет об отграниченности круга дел, предоставленных местномусамоуправлению;
• самостоятельныеисточники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особомсубъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные иотграниченные средства к осуществлению своих задач;
• территориально-ограниченныйвыборный принцип.
Все эти принципы в техили иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправленияи в Конституции РФ. Таким образом, местное самоуправление — это такой способдецентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный кнаселению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решениивопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе. Признаниеместного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтомозначает признание того, что, наряду с личным интересом каждого человека игосударственным интересом, существуют также коллективный интерес местной общины,местного сообщества, т. е. муниципальный интерес. Последний состоит вобеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на даннойтерритории. Сам термин «муниципалитет» происходит от латинских слов munis — тяжесть,тягота, бремя и capio, recipio — беру, принимаю. Иными словами, самоуправление— бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет служит своеобразнойкорпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов исовместного решения общих задач. Ведь население и образуемые им органы могутсами гораздо лучше решать задачи повышения уровня и качества своей жизни, чемгосударственные органы при централизованном управлении местными делами. Изпризнания местного самоуправления следует признание важности местных интересовв реализации государственной политики. Ориентация на учет местных интересовпредопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе.Для оценки этой роли и функций напомним, что политологи разделяют общество натри основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции.Первый сектор — власть (функция власти, политическая функция); второй сектор —бизнес (хозяйственная функция); третий сектор — гражданское общество(общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальныхи иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрениявзглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современномобществе оно выполняет все три перечисленные функции (рис. 1.1.1).
Основные структуры общества
Как одна из форм власти,ее нижний уровень, местная власть проводит в жизнь политику государства наместах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местногозначения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка,управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции. Местноесамоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участиев управлении местными делами и в этом смысле является одной из структургражданского общества. Как организатор местного хозяйства местноесамоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории иоказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций необладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функциивласти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан — не егодело. Общественные и другие некоммерческие (в зарубежной литературеиспользуются термины «негосударственные», «неправительственные») организациивыполняют функцию самоорганизации граждан и многие из них занимаютсяхозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местноесамоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи,до которых у государства «не доходят руки», привлекает для решения этих задач«невидимые» с государственного уровня местные ресурсы. Оно освобождает органыгосударственной власти от «мелких» дел, позволяя им концентрироваться нарешении стратегических проблем. В свою очередь, местное самоуправлениепредставляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему сразвитыми внутренними и внешними связями. Основные компоненты системы местногосамоуправления в современной России представлены на рис. 1.1.2 и раскрываются впоследующих разделах данной главы.
3. Конституционно-правовыеосновы местного самоуправления
Под правовой основой местногосамоуправления понимается совокупность юридических норм, закрепляющих ирегулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложиласьновая отрасль российского права — муниципальное право. Именно оно вместе сконституционным правом является той фундаментальной основой, на которойвозводится ныне муниципальное здание.
Понятие «муниципальноеправо» является новым для российского правоведения. Само слово«муниципалитет», будучи латинским по своему происхождению ипереводимое на русский язык как «самоуправляющаяся община»,применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т. е. к такомууровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление.Поэтому термины и являются идентичными ив равной мере используются применительно к явлениям и структурам, связанным сместным самоуправлением.
Именно такой подход характерен дляКонституции РФ, которая использует оба эти термина применительно к раскрытиюобщественных отношений, складывающихся на местном уровне. Например,«местное самоуправление», «органы местного самоуправления»,«местный бюджет», «местные налоги и сборы», «вопросыместного значения» (ст. 3, 12, 32, 33, гл. 8), «муниципальнаясобственность», «муниципальные жилищные фонды»,«муниципальные учреждения здравоохранения», «муниципальныеобразовательные учреждения» (ст. 8, 9, 40, 41, 43).
Сам термин «муниципальноеправо» впервые в российском законодательстве употребляется в ст. 7Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Следовательно, используя термин«муниципальное право», мы равным образом можем употреблять термин«местное право» или «право местного самоуправления»,понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, во-вторых,научную юридическую дисциплину.
Под муниципальным правом понимаетсякомплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупностьправовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающиена местном уровне жизни общества, т. е. на уровне местного самоуправления.Поэтому справедливой является точка зрения о том, что муниципальное право — этоправо местного самоуправления.
Чтобы уяснить понятие муниципальногоправа, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т. е. теобщественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами.Такие отношения можно подразделить на следующие группы:
1) отношения, связанные с участиемместного самоуправления в осуществлении народовластия;
2) отношения, связанные сопределением правовых, территориальных, экономических, финансовых основместного самоуправления;
3) отношения, связанные сорганизацией местного самоуправления, организационно-правовой структуройместной власти;
4) отношения, возникающие в ходеосуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление вформе прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местногосамоуправления;
5) отношения, возникающие приосуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с однойстороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой- отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местногосамоуправления;
6) отношения, связанные с реализациейгарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебнойзащитой местного самоуправления;
7) отношения, вытекающие изответственности органов и должностных лиц местного самоуправления переднаселением, государством, физическими и юридическими лицами.
Особенности предмета правовогорегулирования связаны с комплексным характером муниципального права, которое неотносится к основным отраслям российского права, а является производной отдругих отраслей. Поэтому муниципальное право принято определять как комплекснуюотрасль права. Его комплексный характер проявляется в том, что многиеобщественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормамидругих отраслей права, а именно: конституционного, административного,гражданского, финансового, земельного и других отраслей. В этом особенностьмуниципально-правовых норм, поскольку они одновременно относятся к нормамосновных отраслей права и являются нормами муниципального права.
Муниципальное право воздействует наобщественные отношения, возникающие на местном уровне, различными способами иприемами, которые в своей совокупности принято называть методами правовогорегулирования. В их числе: предписания, дозволения, запреты. С учетом всегосказанного можно дать более развернутое определение муниципального права.
Российское муниципальное право — этокомплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупностьправовых норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление каксамостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия,правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местногосамоуправления, организацию и формы осуществления местного самоуправления,предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии егоосуществления, ответственность органов и должностных лиц местногосамоуправления.
Муниципально-правовые нормы — этотакие нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения,возникающие на местном уровне, т. е. в процессе организации и функционированияместного самоуправления. Наряду с общими чертами, присущими всем правовымнормам, муниципально-правовые нормы имеют свои особенности и специфическиечерты.
Во-первых, они складываются, с однойстороны, из норм, установленных государством и его органами в результате ихправотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, с другойстороны — из общеобязательных правил поведения, установленных органами местногосамоуправления, которые не входят в систему государственных органов, врезультате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном)уровне.
Во-вторых, спецификамуниципально-правовых норм заключается в том, что многие из них относятся кдвум отраслям права — к комплексной отрасли муниципального права и к основнойотрасли — конституционному, административному, финансовому и т. д. праву.
При этом следует иметь в виду, что сразвитием и укреплением правовой базы местного самоуправления, что связано спринятием федеральных и региональных законов, специально регулирующих различныесферы общественных отношений, возникающих на местном уровне,муниципально-правовые нормы приобретают все более самостоятельное значение иявляются приоритетными по отношению к нормам, содержащимся в других законах.Например, ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» прямо закрепляет положениео том, что федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормымуниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названномуФедеральному закону. В случае такого противоречия применяются положенияКонституции РФ и указанного Федерального закона.
Для более глубокого уясненияособенностей муниципально-правовых норм их принято классифицировать по различнымоснованиям (критериям).
По объекту правового регулирования,т. е. по тем общественным отношениям, которые регулируются этими нормами, ониделятся на нормы, закрепляющие местное самоуправление как важнейшую формународовластия; основы местного самоуправления; формы его организации иосуществления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантииместного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местногосамоуправления.
По характеру содержащихся в нихпредписаний — на управомочивающие; обязывающие; запрещающие; отсылочные.
По степени определенностисодержащихся в них предписаний — на императивные и диспозитивные.
По действию во времени и пространстве- на нормы, действующие постоянно, и нормы, действующие определенное время; нанормы, действующие на всей территории Российской Федерации или на территории еесубъектов, либо в пределах территории отдельного муниципального образования.
По юридической силе — на нормы,содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах ифедеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов РФ, другихнормативных правовых актах; нормы уставов муниципальных образований,содержащиеся в нормативных актах органов и должностных лиц местногосамоуправления.
Нормы муниципального праваподразделяются также на: нормы общего регулирования (общерегулятивные) и нормыконкретного, подробного регулирования; на материально-правовые ипроцессуальные.
Совокупность близких по объекту ихарактеру правового регулирования норм образует муниципально-правовой институт.К числу институтов муниципального права относятся следующие:
· местноесамоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшаяформа народовластия;
· основы местногосамоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты — правовые,территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;
· формы местногосамоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты — формы прямоговолеизъявления граждан (местный референдум, муниципальные выборы, собрания(сходы) граждан и др.), органы местного самоуправления, которые подразделяютсяна представительные органы, глав муниципальных образований, другие органы идолжностные лица, образуемые в соответствии с уставом муниципальногообразования;
· предметы веденияи полномочия местного самоуправления, которые подразделяются на собственныеполномочия, т. е. вопросы местного значения, и на отдельные государственные полномочия,которыми наделяются органы местного самоуправления;
· гарантии местногосамоуправления;
· ответственностьорганов и должностных лиц местного самоуправления.
Названные муниципально-правовыеинституты являются одновременно структурными элементами системы российскогомуниципального права. Построение системы муниципального права обусловленоосновами местного самоуправления, закрепленными в Конституции РФ, и структуройФедерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», который является основополагающимдля муниципального права как отрасли российского права. Конечно, нельзяпредставлять эту систему как завершенную конструкцию. По мере укрепленияправовой базы местного самоуправления и практики его развития эти элементыбудут совершенствоваться и уточняться как новыми жизненными реалиями, так инаучными достижениями.
На сегодняшний день системамуниципального права включает в себя следующие основные структурные элементы:
1) местное самоуправление — самостоятельныйинститут гражданского общества, важнейшая форма народовластия;
2) основы местного самоуправления;
3) формы местного самоуправления;
4) предметы ведения и полномочияместного самоуправления;
5) гарантии местного самоуправления;
6) ответственность органов идолжностных лиц местного самоуправления.
Регулируемые муниципально-правовыминормами общественные отношения, возникающие на местном уровне в процессеорганизации и функционирования местного самоуправления, образуютмуниципально-правовые отношения. Субъекты таких отношений разнообразны. Это — муниципальные образования; граждане; население муниципальных образований;органы местного самоуправления; депутаты, члены выборных органов местногосамоуправления; должностные лица местного самоуправления, муниципальныеслужащие; органы территориального общественного самоуправления; собрания(сходы) граждан; федеральные и региональные государственные органы; суды;общественные объединения, предприятия, учреждения, организации.
Источниками муниципального права являютсяправовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, т. е. таформа, в которой они получают свою жизнеспособность.
Существует три уровня источниковмуниципального права — федеральный, региональный, местный.
На федеральном уровне главнымисточником муниципального права является Конституция РФ, в которой впервые вроссийском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправлениекак самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основамконституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхожденииорганов местного самоуправления в систему органов государственной власти,фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии егоправ.
Важнейшим источником являютсяфедеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:
1) федеральные законы, специальнорегулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. Вих числе федеральные законы от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РоссийскойФедерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления вРоссийской Федерации», от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»;
2) федеральные законы, составляющиезаконодательную основу других отраслей права (административного, жилищного,налогового и т. д.), но в которых в той или иной мере затрагиваются вопросыместного самоуправления. Например, федеральные законы от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» с изменения и дополнениями от 30 марта 1999 г., от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)», от 12 февраля 1998 г. «О гражданской обороне», от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военнойслужбе», Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г., Налоговый кодекс РФ, часть первая, от 31 июля 1998 г., Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местногосамоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации содновременной передачей материальных и финансовых средств.
Проведенный нами анализ показал, чтоныне насчитывается более 300 федеральных законов, законов РСФСР и РоссийскойФедерации, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.
Кроме того, к источникаммуниципального права относятся более 1600 федеральных подзаконных актов,содержащих муниципально-правовые нормы. В их числе: свыше 500 указов ПрезидентаРФ; более 1100 постановлений Правительства РФ; нормативные правовые акты другихфедеральных органов исполнительной власти, количество которых установить непредставляется возможным ввиду отсутствия необходимого общефедерального учета.
К источникам муниципального праваотносятся также постановления палат Федерального Собрания РФ и постановленияКонституционного Суда РФ. К источникам федерального уровня относится множествозаконов, принятых до Конституции РФ 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.
На региональном уровне источникамимуниципального права являются нормативные правовые акты субъектов РФ. Это ихконституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатовпредставительных органов местного самоуправления и глав муниципальныхобразований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностноголица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местногосамоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях(сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, обответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
В источники муниципального права наэтом уровне входят также акты глав субъектов РФ, постановления законодательных(представительных) органов государственной власти субъектов РФ, актыправительств, других органов исполнительной власти субъектов РФ. К источникаммуниципального права относятся также решения конституционных, уставных судовсубъектов РФ.
На местном уровне источникамимуниципального права являются уставы муниципальных образований, нормативныеправовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другимидолжностными лицами местного самоуправления.
Кроме того, к источникаммуниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международногоправа и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии сч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовойсистемы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября1985г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важнейшего источника российского муниципального права.
К источникам муниципального праваследует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной властисубъектов РФ и органами местного самоуправления.
Особое положение муниципального правав системе права России связано с тем, что оно определяется как комплекснаяотрасль права. При раскрытии понятия «комплексная отрасль российскогоправа» следует иметь в виду, что многие нормы и институты муниципальногоправа имеют самостоятельное значение, собственную законодательную базу ипоэтому не связаны напрямую с нормами других отраслей права. Речь идет о такихинститутах и пединститутах муниципального права, как местное самоуправление — важнейшая форма народовластия, территориальная основа местного самоуправления,формы осуществления местного самоуправления, гарантии его осуществления, хотябесспорно, что истоки этих норм, как и норм многих других отраслей, находятся вотрасли российского конституционного права.
Поэтому можно сделать вывод, чтозначительная часть муниципально-правовых институтов складывается из собственныхправовых норм, не относящихся к другим отраслям права. При этом большое числотаких норм содержится в законодательстве субъектов РФ, удельный вес которого вроссийском муниципальном праве становится преобладающим по сравнению с нормами,содержащимися в федеральном законодательстве. Ввиду значительного удельноговеса правового регулирования многих вопросов организации и функционированияместного самоуправления в законах и других нормативных правовых актах субъектовРФ, можно говорить о наличии не только российского федерального муниципальногоправа, но и о региональном муниципальном праве, т. е. о муниципальном правесоответствующих республик, краев, областей, городов федерального значения,автономной области, автономных округов. И в этом смысле муниципальное право помере дальнейшего развития федеральной и региональной законодательной базыместного самоуправления все больше будет приобретать черты самостоятельнойосновной отрасли российского права.
Вместе с тем на сегодняшний день ещезначительное количество муниципально-правовых норм проистекают из другихотраслей. Особенно это характерно для такого института муниципального права,как предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Именно здесьнаблюдается большое число норм административного, гражданского, финансового,земельного, жилищного и других отраслей права и законодательства, из которых витоге и складывается названный институт, занимающий существенное место всистеме муниципального права.
Таким образом, комплексный характеротрасли муниципального права обусловлен, с одной стороны, значительнымколичеством самостоятельных муниципально-правовых норм, содержащихся вфедеральном и региональном законодательствах, специально посвященных правовомурегулированию вопросов организации и функционирования местного самоуправления,с другой — все еще большим числом муниципально-правовых норм, являющихсяпроизводными от норм, содержащихся в других отраслях федерального права изаконодательства.
Такова двойственная природамуниципального права, которая и обусловливает особенности его места и роли вправовой системе Российской Федерации.
Муниципальное право является новойкомплексной отраслью российского права, находящейся в процессе своегостановления. Его развитие связано с процессом укрепления и совершенствованиязаконодательной базы местного самоуправления с тем, чтобы все общественныеотношения, возникающие на этом уровне, закреплялись муниципально-правовыминормами, что должно привести в итоге к становлению муниципального права каксамостоятельной основной отрасли российского права. Между тем состояниемуниципального законодательства, особенно на федеральном уровне, где действуюттолько четыре федеральных закона, специально регулирующие эти вопросы («Обобщих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспеченииконституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными ворганы местного самоуправления», «О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальнойслужбы в Российской Федерации»), не отвечает назревшим объективнымпотребностям, возникающим на местном уровне.
Противоречивость и незавершенностьправовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования,отсутствие необходимых основополагающих федеральных законов и в то же времямножественность нормативных правовых актов на федеральном, региональном имуниципальном уровнях, их несистематизированность, отсутствие четкого механизмаих реализации — все это порождает зачастую правовую неопределенность, коллизии,доходящие иногда до конфликтных ситуаций.
Для устранения негативных явлений,существующих в муниципальном праве, и в целях систематизации и кодификациимуниципально-правовых норм и повышения уровня законодательного регулированияобщественных отношений, существующих на местном уровне, было бы целесообразноначать разработку Муниципального кодекса РФ.
Муниципально-правовые нормы,институты, правоотношения являются предметом изучения одноименной научнойдисциплины, которая так же, как одноименная отрасль, находится в процессестановления и развития. Наука муниципального права является составной частьююридической науки и имеет своим содержанием изучение отрасли муниципальногоправа, т. е. муниципально-правовых норм, институтов, отношений. Под наукоймуниципального права понимается система научных идей, концепций, знаний обобщественных отношениях, возникающих на местном уровне в связи с организацией ифункционированием местного самоуправления.
Наука использует различные методынаучного познания: исторический, системный, сравнительный, статистический,социологический и др.
Источниками науки муниципальногоправа являются труды отечественных и зарубежных ученых, законы и другиенормативные правовые акты, практика реализации муниципально-правовых норм,деятельность органов местного самоуправления. Важным источником этой наукиявляется опыт становления и развития земского и городского самоуправления,имевшийся в дореволюционной России, а также наука советского строительства,основным содержанием которой было изучение организации и деятельности местныхсоветских органов государственной власти.
Наука муниципального права тесносвязана с теорией и историей государства и права, с конституционным,административным, финансовым, жилищным, земельным и другими научнымидисциплинами юридической науки, поскольку предметом их изучения являютсяразличные аспекты местного самоуправления, а также другими науками, которыесвоими способами и методами изучают местную сферу общественной жизни.
Между тем они не охватывают всегомногообразия проблем, возникающих в сфере местного самоуправления. В целяхобеспечения комплексного подхода к их исследованию предлагается расширить рамкии предмет складывающейся научной дисциплины «Муниципальное право»,превратив ее в новое междисциплинарное научное направление — «муниципальноестроительство и право», изучением которого призваны заниматьсяпредставители различных наук, в том числе правоведы, историки, политологи,экономисты, социологи, философы. Именно такой подход позволит, с нашей точкизрения, выявить многовариантный и многоаспектный характер местногосамоуправления как социального явления и института гражданского общества(предмет изучения социологов, философов), взаимодействующего с государственнымиструктурами (предмет изучения государствоведами и политологами), другими элементамигражданского общества — общественными объединениями, средствами массовойинформации, трудовыми коллективами, предпринимателями и товаропроизводителями,семьей и т. д. (предмет изучения социологов, философов, политологов,экономистов), имеющего свои традиции и исторические корни (предмет изученияисториков), свою территориальную и финансово-экономическую основу (предметизучения экономистов, демографов), свое собственное конституционное закреплениеи правовое регулирование (предмет изучения правоведов).
Содержательная сторона муниципальногостроительства и права значительно шире и объемнее предмета и институтовмуниципального права и выходит за рамки только правовых исследований.
Примерный круг вопросов и предметовисследования муниципального строительства и права как новой научной дисциплиныпредставляется в следующем виде:
· история, этапыстановления, развития, реформирования местного самоуправления;
· традиции,национальная культура и другие местные особенности;
· зарубежный опыт,сравнительный анализ организации и деятельности местных органов власти исамоуправления;
· концепции итеории местного управления и самоуправления; идеология местного самоуправления;
· основополагающие(базисные) понятия, термины, категории;
· территориальныеосновы муниципального образования, их виды и уровни, сельское и городскоесамоуправление;
· демографическийфактор (население, его плотность, возрастные и другие особенности);
· правовой статусместного самоуправления (конституционное закрепление и правовое регулирование нафедеральном, региональном и местном уровнях; общее и особенное; разночтения,несоответствия, коллизии);
· местноесамоуправление как самостоятельный институт гражданского общества,взаимоотношения с другими элементами (общественные объединения, партии, средствамассовой информации, трудовые коллективы и т. д.); принципы, задачи, функцииместного самоуправления;
· место и рольместного самоуправления в государственной структуре, взаимодействиегосударственной и муниципальной власти; функции государства в сфере местногосамоуправления; государственная политика в области местного самоуправления;государственная поддержка местного самоуправления; государственные органы повопросам местного самоуправления;
· финансоваяоснова, пути укрепления местных бюджетов; взаимоотношения федерального,регионального и местного бюджетов;
· экономическаяоснова — муниципальная собственность; формирование, виды, использование;муниципальные предприятия и учреждения; взаимоотношения с другими предприятиямии учреждениями, находящимися на территории муниципальных образований;
· институтынепосредственной демократии в муниципальных образованиях; местные референдумы;муниципальные выборы; собрания (сходы) граждан;
· муниципальнаявласть: понятия и виды; территориальное общественное самоуправление; другиевиды местного самоуправления (корпоративное, трудовых коллективов, ученическое,студенческое и др.); ее место в системе публичной власти;
· органы местногосамоуправления: понятие, виды, формирование; выборный представительный орган:порядок избрания, структура, заседания, комиссии и комитеты; регламенты;полномочия; ответственность;
· главамуниципального образования — порядок избрания; статус; полномочия;администрация — ее структурные подразделения; ответственность; местное самоуправлениев системе управления;
· муниципальныекадры: депутаты; муниципальная служба и муниципальные служащие;
· законность вдеятельности органов местного самоуправления.
На наш взгляд, муниципальноестроительство и право должны стать предметом не только прикладных и специальныхисследований, которых множество появилось в последние годы, но и органичнойчастью фундаментальных научных исследований, и прежде всего таких общихгуманитарных, специально-экономических и общепрофессиональных юридическихдисциплин, включенных в государственный общеобразовательный стандарт высшегопрофессионального образования в соответствии с приказом Министерстваобразования РФ от 2 марта 2000 г., как отечественная история, политология,социология, философия, экономика, теория государства и права, историяотечественного государства и права, конституционное (государственное) правоРоссии, муниципальное право.
Автор исходит из того, что данноепредложение рождено не на пустом месте. Уже несколько лет издается множестворабот по различным аспектам местного самоуправления. Поэтому считаем, что и поэтой причине внесенное предложение отражает складывающиеся реалии и имеетобъективные основания. В целях обеспечения проведения научно-исследовательскихработ в этой области и концентрации научной мысли предлагается учредитьинститут Муниципального строительства и права, возложив на него такжеподготовку профессиональных кадров для органов местного самоуправления свыдачей диплома о высшем образовании по специальности «Муниципальноестроительство и право». Такой институт мог бы обеспечивать повышениеквалификации муниципальных и государственных служащих, занимающихся вопросамиместного самоуправления, также систематически проводить учебу депутатского корпусаместных представительных органов. Кроме того, представляется целесообразным введущих вузах страны образовать специальные кафедры либо ввести курсмуниципального строительства и права с тем, чтобы привлечь особое вниманиестудентов к проблемам местной жизни, путям и формам их решения.
6.Муниципальное образование, как социально-экономическаясистема
Общие свойства иклассификация систем
Эффективное управлениеневозможно без исследования объекта управления, которым в данном курсе служитмуниципальное образование. Изучение объекта управления требует системногоподхода, позволяющего сформировать целостное представление об объекте на базеинформации о составляющих его элементах. При рассмотрении муниципальногообразования как системы необходимо опираться на общую теорию и методысистемного анализа. Под системой понимается комплекс взаимосвязанных составныхчастей, образующих определенную целостность. Целостность системы — ееспособность проявлять себя во взаимодействии с внешним миром, внешней средойкак единое целое. Целостность системы обусловлена тем, что система как целоеобладает такими свойствами, которых нет у составляющих ее частей. При этомвнутренние связи частей системы в каком-то отношении сильнее, существеннее,важнее, чем внешние. По интенсивности взаимодействия с внешней средой(коммуникативности) выделяют открытые и закрытые системы, хотя абсолютнозакрытых систем не существует. Можно вообразить замкнутую систему, ноневозможно проверить ее реакцию на внешние воздействия, т. е. доказать еереальность. Поэтому правильнее говорить о более открытых и менее открытыхсистемах. Муниципальное образование — это система с интенсивными внешнимисвязями. Что касается внутренних связей, формирующих целостность системы, онизначительно сильнее в муниципальном образовании, состоящем из одного городскогоили сельского населенного пункта, чем в случае, когда в состав муниципальногообразования входят несколько населенных пунктов. Что касается городского или сельского поселения, состоящегоиз нескольких населенных пунктов, то расстояния между последними чаще всегосоставляют несколько километров (иногда — свыше 10), в муниципальном районе —десятки, а иногда сотни километров.
В дальнейшем, говоря омуниципальном образовании как о системе, мы будем иметь в виду муниципальноеобразование в составе одного населенного пункта. се, что существует в мире,системно. Системность есть всеобщее свойство материи, человеческой деятельностии мышления. Всякая система в отсутствие внешних возмущающих воздействий (илипри постоянных воздействиях) способна сохранять свое состояние сколь угоднодолго, т. е. находиться в состоянии равновесия. Однако этого недостаточно.Система должна обладать способностью возвращаться в состояние равновесия послетого, как была выведена из него под влиянием неблагоприятных внешнихвоздействий либо ошибок в управлении.
Это свойство системназывается устойчивостью. Без него никакая система не могла бы существоватьдлительное время. К поселению это требование относится в полной мере.Простейшая часть системы называется элементом. Ответ на вопрос, что считатьэлементом, зависит от цели анализа. Членимость любой системы в принципебесконечна, поэтому правильнее сказать, что элемент — это предел членениясистемы с точки зрения решения конкретной задачи и поставленной цели.
Система может бытьразделена на элементы не сразу, а последовательным разбиением на подсистемы. Подсистемойназывается совокупность взаимосвязанных элементов системы. Сложная системаможет объединять подсистемы разных уровней. Подсистема любой системы самаявляется системой по отношению к входящим в нее элементам и подсистемам. В своюочередь, всякая система является подсистемой системы более высокого порядка.Например, город является подсистемой региона и государства, которые поотношению к нему являются системами более высокого порядка, а городскоймикрорайон — это подсистема города.
Структура системы — этосовокупность ее подсистем и элементов и связей между ними. Структура сложнойсистемы может быть неочевидной, и для ее построения требуется специальныйанализ. При исследовании какого-либо элемента или подсистемы они описываются несами по себе как таковые, а с учетом их места в системе. Этот подход обязателенпри исследовании муниципального образования. Системы могут быть созданыприродой и человеком или с участием человека. Для систем, созданных человекомили с его участием, характерно целеполагание. Система создается человеком длядостижения определенной цели. Каждая подсистема такой системы реализует своюцель, служащую подцелью по отношению к цели всей системы. В многоуровневойсистеме может быть построено «дерево целей», используемое как элементсистемного анализа. Если оно построено правильно, каждая подсистема илиэлемент, достигая своей цели, вносит необходимый вклад в достижение общей (генеральной)цели системы.
Цель системы определяетее структуру и функции. Системы, созданные человеком, могут быть машинными илиавтоматическими (способными действовать в течение какого-то периода времени безучастия человека), человеко-машинными основанными на постоянном взаимодействиичеловека и машины) и социальными(основанными на взаимодействии между людьми). Особо сложные системы, включающие в себя множествоприродных и созданных человеком подсистем, называются социально-экономическими.При этом одна социально-экономическая система может быть подсистемой другойсоциально-экономической системы. Как отмечалось, город каксоциально-экономическая система является подсистемой региона и государства. Вэтих системах город выполняет множество различных функций: административную,производственную, транспортную, образовательную, культурную, научную и др.
Характеристика города каксистемы
Рассмотрим некоторыесвойства систем применительно к городу.
Состояние — мгновенная(статическая) характеристика системы, ее параметры, множество свойств, которымиона обладает в данный момент времени. Без знания состояния города в данныймомент принятие обоснованного решения по какому-либо вопросу невозможно.
Поведение — способность изакономерности перехода системы из одного состояния в другое, изменения еепараметров. Если состояние города — это его статическая характеристика, то поведение — динамическая.Анализ ситуации в городе всегда должен производиться в динамике.
Коммуникативность —характеристика степени тесноты связей (коммуникаций) системы с внешней средой.Как уже отмечалось, для города она весьма велика. Речь идет о производственных,транспортных, культурных, научных, информационных и прочих связях, которыенеобходимо учитывать в управлении городом. Устойчивость ~ важное условиенормальной жизнедеятельности города. В то же время город не может быть и недолжен быть чисто равновесной системой. Для города важны внешние воздействия,благоприятно влияющие на его изменение и устойчивое развитие. В то же времягород должен быть устойчивым к неблагоприятным воздействиям, т. е. обладатьопределенным запасом устойчивости. С устойчивостью системы связано такое еесвойство, как адаптивность — способность приспосабливаться к изменяющимсяусловиям функционирования. Самоорганизация — свойство социальных исоциально-экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеютинтересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Длядостижения общих целей системы люди должны договориться между собой, визвестной мере ограничить вои частные интересы во имя системных (общих)интересов, что и является самоорганизацией. Самоорганизация города как системы,построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямоговолеизъявления населения (например на референдуме, решения которого обязательныдля всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенныхнеобходимыми полномочиями от имени населения. Следующим свойством социальных исоциально-экономических систем является их слабая структурированность. Этоозначает, что состав подсистем и элементов, а также взаимосвязи между нимихарактеризуются некоторой долей неопределенности. Поведение такой системы неможет быть описано с помощью строгих математических формул, однако современныеметоды системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлятьвероятностное прогнозирование поведения этих систем.
Структура города каксистемы
Для управлениямуниципальным образованием как системой необходимо провести ее структуризацию ирассмотреть основные подсистемы. Характер структуризации любойсоциально-экономической системы зависит от цели исследования и можетосуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле он носитсубъективный характер. Так, рассмотренная ниже предметная структуризация городаотражает основные материально-вещественные компоненты этой системы, ихбалансовые пропорции и внутрисистемные связи. Территориальная структуризациягорода на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т. д.позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку городскойтерритории. Функциональная структуризация (по функциям или по целям),позволяющая построить «дерево целей» системы управления городом.
Вматериально-вещественной структуре города (рис. 2.1.2) можно выделить следующиеглавные подсистемы.
1. Территория.
2. Население.
3. Градообразующая сфера.
4. Градообслуживающаясфера, или городское хозяйство.
5. Социальная сфера.
Под градообразующими понимаютсяпредприятия и организации, продукция или услуги которых в основном поставляютсяза пределы города. Чаще всего это крупные предприятия. Благодаряградообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделениятруда в системе государства и региона. Состав градообразующей сферы города вомногом предопределяет лицо, облик города, профессиональную и квалификационнуюструктуру трудоспособного населения. Специфика отрасли или отраслейградообразующей сферы предопределяет стиль жизни в городе. В градообразующейсфере население получает работу, формируется налоговая база города, населениеможет получать отдельные коммунальные (тепло, вода) и социальные(здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, какправило, не являются объектами муниципальной собственности. Градообслуживающаяи социальная сферы формируют в совокупности городскую инфраструктуру. Градостроительныйкодекс РФ подразделяет городскую инфраструктуру на инженерную (здания,сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную. Для предприятий,организаций и объектов городского хозяйства и социальной сферы характерно то,что основная часть их продукции и услуг реализуется внутри города. Спрос на ихпродукцию и услуги зависит от численности населения города, возрастного,профессионального и квалификационного состава населения, который, в своюочередь, определяется развитием градообразующей сферы. Предприятияградообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищного фонда, предоставляютнаселению жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другиеуслуги. Одновременно они оказывают коммунальные и транспортные услугипредприятиям социальной сферы, частично градообразующим предприятиям и такжесоздают рабочие места. Предприятия и организации градообслуживающей сферы могутпредставлять практически все формы собственности. Большинство этих предприятийявляются малыми и средними, однако в их совокупности градообслуживающая сфераявляется достаточно крупным работодателем. Учреждения и организации социальнойсферы предоставляют населению медицинские, образовательные, культурные,досуговые, физкультурно-спортивные и другие услуги, создают рабочие места.Значительная часть объектов социальной сферы города полностью или частичносодержится за счет средств местного бюджета, хотя отдельные учреждения могутбыть частными и самоокупаемыми (стоматологические клиники, плавательныебассейны, организация ряда зрелищных мероприятий и др.) и государственными(крупные объекты межмуниципального, регионального и межрегионального значения).С развитием рыночных отношений доля частного сектора в оказании социальныхуслуг населению возрастает.
Таким образом, еслипервопричиной возникновения города явилось создание градообразующегопредприятия, то при расчете численности трудоспособного населения городанеобходимо учитывать потребности не только этого предприятия, но и городскогохозяйства и социальной сферы. С учетом неработающего населения соотношениечисленности населения города к численности работников градообразующихпредприятий (градообразующий коэффициент) может составлять 4-5 и более, в зависимостиот конкретных условий. Этот коэффициент важен при проектировании города.
Внешние связи города каксистемы
Градообразующиепредприятия и объекты городской инфраструктуры нуждаются в различных ресурсахиз внешней среды. Однако встречное предложение товаров и услуг во внешнююсреду, за которые можно приобрести ресурсы для всех сфер города, обеспечивает восновном градообразующая сфера. Отсюда следует, что экономическое положениеградообразующих предприятий оказывает решающее влияние на все стороны жизнигорода. Как отмечалось, всякая система является более или менее открытой исвязана с внешней средой. Под внешней средой понимается множество систем,подсистем и элементов, которые не входят в данную систему, но изменениесостояния которых вызывает изменения в поведении данной системы. Город какоткрытая система имеет многочисленные связи с окружающей внешней средой, изкоторой он получает необходимые материальные ресурсы (от промышленного сырья иматериалов до продовольствия), энергию, информацию и в которую отдаетпроизведенную продукцию, услуги, энергию, информацию. Сумма поступающих в городизвне ресурсов в денежном выражении может быть не равна (меньше либо больше)сумме продукции (услуг), отдаваемых градообразующими предприятиями во внешнююсреду.
Важнейшими элементамивнешней среды города являются государство, регион и окружающая территория(пригородная зона). Если рассматривать город как подсистему в системахгосударства или региона, то его внешние связи оказываются внутренними связямиэтих систем. Состояние и развитие внешней среды оказывает большое влияние нажизнь города. В свою очередь, развитие города может и положительно, иотрицательно сказаться на состоянии государства, региона и окружающихтерриторий. Наиболее сильно город влияет на пригородную зону. Например, быстрыйрост города вызывает миграцию населения из окружающих поселений, что можетлишить предприятия, расположенные в этих поселениях, трудовых ресурсов.
Исследованиеэкономических и социально-политических процессов во внешней среде служитнеобходимым условием для анализа ситуации в муниципальном образовании.