Влияние международных моделей полицейской охраныобщественного порядка в Латинской Америке: экспериментальные программыподдержания правопорядка с привлечением населения
Полицейская практика и научные исследования
Фрюлинг Х.
Рост преступности в Латинской Америке повлиял на многочисленныеинституционные изменения, начиная от усилий, направленных на реформированиепроцедуры уголовного правосудия, разработки моделей состязательного и устногосудебного процесса, мобилизацию населения на обеспечение самозащиты и наконецна разработку экспериментальных программ полицейской охраны общественногопорядка с привлечением населения. К проведению этих экспериментальных программприступили в начале 1990-х годов в Копакабане, г. Рио-де Жанейро. Подобныепрограммы стали осуществляться в других районах Латинской Америки. Эти опыты иусилия в этом направлении поддерживали международные организации иправительства других стран, заинтересованные в снижении преступности и насилия,в том числе высокого уровня насилия среди служащих полиции, а также в усиленииответственности полиции перед обществом. В данной статье рассматриваютсярезультаты некоторых экспериментальных программ, их недостатки и ихположительные стороны. Дается анализ трудностей, с которыми столкнулись приосуществлении программ полицейской охраны общественного порядка с участиемнаселения в регионе, а также некоторых реалистических целей, которых удалосьдостичь, но что оказалось гораздо меньшим, чем было в начале запланировано.
Введение
В течение десятилетия с начала 1991 года были приложены все усилия пореформированию деятельности полиции в Латинской Америке. Одним из факторов,который послужил мотивом для этих усилий, было подписание соглашения о миремежду правительством и представителями вооруженной оппозиции в Сальвадоре иГватемале в 1991 и 1996 годах соответственно. В обоих случаях мирное соглашениепредусматривало создание новой гражданской полиции вместо прежней полиции,которая действовала под покровительством военных. В проведении этих реформпринимали участие различные международные организации и они осуществлялисьпараллельно с институционными изменениями, которые повлияли на системууголовного правосудия через посредство введения устного судебногоразбирательства (процесса) и обвинительных процедурных систем (Stanley, 1999; смотрите также Neild,2002).
В последующие годы инициативы по реформированию деятельности полициираспространились в других частях региона. На эти процессы повлияла модельполицейской охраны общественного порядка с привлечением населения,разработанная в Северной Америке и Европе в 1980-х годах, и получившаяединодушную поддержку со стороны много сторонних институтов, как напримерМежамериканского банка развития, который рассматривал изменения как подходящийпуть к более демократическому поддержанию правопорядка силами полиции (Frühling, 2004). Попыткиосуществить программы полицейской охраны общественного порядка с участиемнаселения нередко находили техническую или финансовую поддержку со стороныправительств, различных организаций и научно-исследовательских центров запределами региона.
В настоящей статье анализируется начальный процесс реформированиядеятельности полиции в Латинской Америке, а также причины того, почемуподдержание правопорядка с привлечением населения было в фокусе внимания многихэтих процессов. Результаты четырех экспериментальных программ поддержанияправопорядка с привлечением населения в г. Сан-Паулу, Бразилия; г. Вила Нуева,Гватемала; г. Богота, Колумбия; и г. Белу-Оризонти, Бразилия – служат полезнымпримером для дискуссии по вопросу о трудностях, с которыми сталкиваются привведении этой иностранной модели в контексте Латинской Америки, а также оположительных результатах, которые могут быть получены посредствомосуществления программы поддержания правопорядка с привлечением населения.
Начало реформирования деятельности полиции
На проявление инициатив в области реформирования деятельности полиции, очем говорится в этой статье, повлияли три фактора, которые влияют на иххарактеристику и содержание. Первым из этих факторов является процессдемократизации, который происходил в течение 1980-х и 1990-х годов во многихстранах данного региона. Этот процесс обратил внимание на несовместимость(несоответствие) между нормами демократии и правами человека и действиямиполиции Латинской Америки. Во-вторых, значительный рост преступности почти вовсех странах Латинской Америки сопровождался очевидным наличием вопроса опреступности как неотложной проблемы, которую необходимо решать с помощью органовгосударственной власти. Это настроение граждан, о котором удалось узнать в результатеразличных опросов общественного мнения, привело к попыткам преобразоватьполицию, деятельность которой считали неэффективной, а самих служащих полиции –коррумпированными. Последним фактором, повлиявшим на реформированиедеятельности полиции, было положение с государственной реформой, широкораспространенное в последнее время в Латинской Америке, как и во всем мире. Дляэтих реформ характерно резкое снижение государственного аппарата, приватизациянекоторых функций правительственного аппарата, децентрализация других функцийместных и региональных органов власти и поиски механизмов подотчетности с цельюобеспечения эффективности государственных учреждений (Bresser Pereira, 1999). В свете этихизменений все в большей и большей степени становятся очевидными недостаткинациональных правоохранительных органов.
Влияние демократизации в Латинской Америке
Создание новых демократических государств в Латинской Америке в течение1980-х и 1990-х годов позволило выступить с критикой в адрес злоупотреблений состороны полиции, которые были распространены во время предыдущих авторитарныхрежимов. Например, анализ применения насилия гражданской полицией, основанныйна обвинениях, представленных в Департамент внутренних дел гражданской полицииг. Бахиа (Бразилия), дал тревожные результаты: из общего числа 1140 жалоб оприменении насилия этой полицией в течение 1993-97 гг. в 12% жалоб содержалисьзаявления о применении пыток, в 15,61% говорилось об избиении граждан, в 6,84%говорилось об угрозах смерти и в 2,8% — об убийстве, в общей сложности 40%жалоб за этот период были связаны с применением насилия. Подавляющеебольшинство этих жалоб были списаны (сданы в архив) и по ним не было принятоникаких мер, или не были даны рекомендации о принятии административных санкций(Lemos Nelson,2001). Эта ситуация не только указывает на серьезность нарушений,предположительно совершенных полицией, но также отражает отсутствие внутреннегоадминистративного контроля за поведением служащих полиции.
Подобная картина наблюдалась и в г. Сан-Паулу и средства массовойинформации тщательно скрывали информацию об инцидентах жестокого обращенияполиции с гражданами в этом бразильском штате. В 1991 году военной полициейбыло убито 1056 граждан, а в 1992 году эта цифра возросла до 1421 человек. Однако,в 1995 году полицией было убито 592 человека, в 1996 году – 368 человек и в1997 году – 405 человек. Частично это уменьшение числа убитых, возможно,явилось результатом критики деятельности полиции.
В феврале 1993 года в г. Богота, Колумбия был предан гласности рядсерьезных преступлений, совершенных полицией. В результате низкого уровнядоверия к полиции было решено приступить к осуществлению реформы, чтобывосстановить репутацию полиции, которую считали коррумпированной, неэффективнойи занимающейся торговлей наркотиками.
Согласно резолюции тогдашнего министра обороны Пардо Руеда процессначался в том же году: двум комиссиям поручили оценить обстановку и разработатьряд предложений с целью реформирования деятельности полиции. С помощью усилийэтих двух комиссий был принят Закон 62 от 1993 года. Реформы начались сназначения генерал-майора Серрано начальником Национальной полиции Колумбии в1994 году. Конгресс дал генерал-майору особое право увольнять служащих полициипо обоснованному обвинению в вовлеченности в коррупцию. Было уволено 7000служащих полиции. В отличие от других процессов «проведения чистки рядов»эта инициатива воспринималась как заслуживающая доверия и она коснулась всехуровней, не только низших чинов.
Злоупотребления можно было отчасти объяснить институционным насилием,получившим широкое распространение в обществе, даже если это насилие являетсянезаконным. Культурное признание (принятие) насилия, по-видимому, даже сильнеев те времена, когда гражданские гарантии были временно приостановлены (Lemos-Nelson, 2001). В то же самоевремя системы внутреннего и внешнего контроля за поведением служащих полиции неотвечают требованиям, даже если есть желание исправить незаконные действия (Palmieri, Martinez, Sorro,Thomas, 2001).
Рост преступности в Латинской Америке
Вторым фактором, влияющим на инициативы, направленные на реформированиедеятельности полиции в Латинской Америке, является рост преступности, который впоследние годы наблюдается во всем регионе. По утверждению Панамериканской организацииздравоохранения в 1998 году процент убийств в Колумбии составил 54 тяжкихубийств на 100000 человек населения, в Венесуэле – 20 (в 2000 году эта цифравозросла до 33), в Эквадоре – 15.1, в Бразилии – 26 и в Мексике – 15.7. Крометого, некоторые города в этих странах имеют гораздо более высокий процентубийств, чем средний процент убийств, характерный для их страны. Например,процент убийств в г. Кали, Колумбия, составляет 94 на 100000 жителей, а в г.Каракас, Венесуэла, процент составляет 71 на 100000 жителей. Что касаетсядругих преступлений, то даже в странах с низким процентом убийств отмечаетсявысокий процент виктимизации в результате совершения других преступлений.Например, последний сравнительный анализ среди нескольких стран показал, что Чилиимеет высокий процент виктимизации в результате совершения роббери (ограблений)(смотрите Обзор виктимизации в городских районах, 2003).
Этот рост преступности привел к усилению недоверия к полиции и довольношироко распространенному ощущению небезопасности. По утверждению Даммерта иМалоне недоверие к полиции явилось одним из главных факторов распространенногоощущения небезопасности среди граждан общества (Dammert& Malone, 2002). В связи с ростом уровняпреступности на общественное обсуждение был вынесен вопрос о необходимостиулучшения подготовки служащих полиции и повышения их ответственности, а также онеобходимости изменения стратегии правоохранительных органов. В то время какодни подчеркивали необходимость расширения функций полиции и прав по осуществлениюконтроля, другие предлагали продумать способы привлечения граждан общества кучастию в деятельности полиции, что способствовало бы повышению подотчетности(ответственности) правоохранительных органов перед обществом, что касаетсяэффективности их деятельности.
Кроме того, прогрессивное применение программ поддержания правопорядка спривлечением населения также соответствовало принципам процесса осуществлениягосударственной реформы в Латинской Америке. Иначе говоря, экономические иполитические факторы привели к изменениям в управлении государством, чтосделает правительство более ответственным (подотчетным) и приблизитгосударственные службы к гражданам. Процесс реформирования подчеркнулдецентрализацию функций по отношению к органам местной власти и усилил гибкостьпринципов государственного управления. Применительно к полиции эти изменениянашли отражение в поддержании правопорядка с привлечением населения.
Децентрализация и государственная реформа
В течение 1980-х и 1990-х годов в Латинской Америке возрос интерес кгосударственной реформе. В значительной степени эти реформы стимулировалэкономический кризис, который побудил к сокращению государственного аппарата,эффективной подотчетности государственных учреждений гражданам (населению) и уменьшениюразмера учреждений, обеспечивающих эти службы (Bresser Pereira, 1999).
В некоторых случаях этот процесс подстегивали политические факторы.Децентрализация в Венесуэле частично произошла в результате недоверияполитическим партиям, которые поочередно захватывали власть. Эта ситуацияпривела к созданию комиссии по проведению государственной реформы и кпроведению муниципальных и государственных выборов в 1989 году. В Чили привоенном режиме управление общественным образованием и начальным обучением былопередано муниципалитетам, которые расширили функции, увеличили бюджет иповысили значимость местных органов власти. После возвращения демократии в 1992году возобновились выборы и новые мэры стали значительными политическимифигурами.
Децентрализация и государственная реформа также оказали влияние наполицию. В результате децентрализации некоторые местные и региональные властипроявили интерес к разработке программ по обеспечению безопасности граждан,которые могли бы конкурировать с программами, разработанными центральнымправительством. Например, в Чили мэр Лас-Кондес приступил к осуществлениюпревентивного патрулирования, используя муниципальных патрульных иавтотранспортные средства, что в некоторой степени явилось альтернативойполиции (Sandorac, 2001). Муниципальная полиция быласоздана в городах Бразилии, Эквадора и Гватемалы. Эти инициативы содействовалитому, что правоохранительные органы стали уделять больше внимания местнымчиновникам и местным проблемам, что нередко способствовало финансированиюполиции.
В то же самое время государственные реформы были основаны на новойконцепции общественного администрирования (управления). Государственныеучреждения все больше фокусировали внимание на предоставлении услугпотребителям с учетом спроса и потребностей граждан, оценке качества служб(услуг) и на приобщении и участии потребителей / граждан в формулировании,претворении в жизнь и оценке действий государственных институтов (Mesquita Neto,2004). Процессы административной децентрализации и приватизации ввели новыхдействующих лиц в области обеспечения безопасности граждан, что в сочетании свозросшими требованиями более демократического поддержания правопорядка силамиполиции, привели к осуществлению программ полицейской охраны общественногопорядка с привлечением населения или к другим инициативам, которые были менеесистематическими, но которые были направлены на улучшение взаимоотношений сгражданами общества.
Поддержание правопорядка силами полиции с привлечением населения вЛатинской Америке
Североамериканская модель поддержания правопорядка с привлечениемнаселения, которая привлекла главное внимание во время обсуждения вопроса о полицейскойохране общественного порядка в последние годы, имеет несколько существенноважных элементов: акцентирование внимания на превентивном поддержанииправопорядка с фокусированием внимания на соседних районах (кварталах);установление тесных отношений с гражданами общества и консультирование сгражданами для того, чтобы гарантировать, что полиция приняла во вниманиепроблемы, волнующие население (Sherman, 1995);акцентирование внимания на решение конкретных проблем обеспечения безопасности,касающихся граждан общества, и проблем предупреждения преступности, а не простореагирования на вызовы с целью оказания помощи; акцентирование внимания наполицейской охране общественного порядка, связанной с личными страхами иопасениями граждан, пересмотрев свою позицию и первоочередные задачи и признав,что общество – каким бы термином его не называли – играет главную роль в решениипроблем, касающихся районов (кварталов); и, наконец, признание того, чтополиция должна децентрализироваться для того, чтобы отвечать требованиям этойстратегии (Rosenbaum, 1998). В этой модели обществоиграет основную роль не точки с точки зрения предупреждения преступности, нотакже с точки зрения усиления механизма, посредством которого полиция отвечаетза свои действия. Модель полицейской охраны общественного порядка спривлечением населения основана на том, что полиция постоянно консультируется сгражданами общества или с общественностью с целью выполнения трех главныхфункций: это дает возможность полиции узнать о местных интересах ипотребностях; это дает возможность полиции провестиразъяснительно-воспитательную работу среди граждан относительно того, как онидолжны вести себя с целью предупреждения преступности; и это открывает простордля граждан – для выражения их жалоб, а также для обеспечения общественногомеханизма для немедленной оценки деятельности полиции (Bayley,1994). В противоположность этому в настоящее время процессы реформированиядеятельности полиции в Латинской Америке весьма разнообразны. Некоторые моделипредусматривают более широкое привлечение общественности к деятельностиполиции, но они не называются программами «поддержания правопорядка спривлечением населения»; по-видимому, это объясняется тем, чтоорганизации, вовлеченные в этот процесс, не согласны с предпосылками,подразумеваемыми в этой модели. С другой стороны, есть программы поддержанияправопорядка с привлечением населения, которые пытаются полностьютрансформировать деятельность полиции. Полицейские организации с более высокимуровнем профессионализма, вероятно, более склонны к осуществлению программподдержания правопорядка с привлечением населения. Но хотя правоохранительныеорганы в Латинской Америке будут подвергаться огромным изменениям,сопротивление этой трансформации будет гораздо большим, чем в более развитыхстранах.
Хотя североамериканская модель поддержания правопорядка с привлечениемнаселения акцентирует внимание на роли и ответственности полицейских на улице идает возможность полицейским приобретать знания и необходимые навыки в процессеобучения, полиция как организация очень сопротивляется изменениям в любомконтексте (ситуации), и эти изменения в организационном отношении особеннотрудно протекают в тех странах Латинской Америки, где служащие полиции не имеютхорошей подготовки, где им мало платят, где отсутствует мотивация и гдесуществуют серьезные проблемы с управлением.
Первый официально оцененный опыт в этом плане в Латинской Америке имелместо в Копакабане, г. Рио-де-Жанейро в 1994 году. Хотя эта инициатива быланедолговечной, за ней последовали другие подобные программы во многих другихгородах Бразилии (Muniz, Larvie,Musumeci, Freire, 1997). Приосуществлении этого и других последующих экспериментов столкнулись с подобнымитрудностями.
Во-первых, требование борьбы с преступностью и параллельное требованиерешительного снижения числа вопиющих злоупотреблений со стороны полиции быловоспринято как нечто противоречащее значительным количеством граждан,участвующих в опросе общественного мнения, что послужило причиной прекращениямногих инициатив в области реформирования деятельности полиции (Frühling, 2001). Во-вторых, ростпреступности и ощущения страха со стороны граждан заставили полицию прерватьосуществление программ, требующих длительных усилий. И, наконец, приосуществлении институционной модернизации полиции пришлось столкнуться сбольшими трудностями, учитывая большое количество задействованных служащихполиции, серьезные финансовые затруднения и строго контролируемуюцентрализованную администрацию (управление). Например, Национальная полицияПеру состояла примерно из 100000 служащих, но в отчете специальной комиссии от2002 года для реорганизации Национальной полиции административных единиц Перуговорилось: «полиция не является ни политическим, ни бюджетным приоритетомв 1990-х годах. По этой причине инфраструктура, связанная с обеспечениембезопасности граждан и общественного порядка, значительно ухудшилась…»
Следующие четыре примера программ поддержания правопорядка с привлечениемнаселения позволили сделать полезные выводы о планировании и осуществленииподобных проектов, об их влиянии на организацию в целом. Эти программы быливыбраны с учетом продолжительности их действия и довольно большого объеманаличной информации об этих программах, что послужило основанием для оценкиэтого опыта (Frühling,2004).
В течение 1980-х годов в г. Сан-Паулу наряду с другими городами Бразилиинаблюдался резкий рост преступности. По утверждению сотрудников министерстваздравоохранения страны количество убийств и других смертных случаев врезультате преднамеренного причинения вреда возросло с 3452 в 1980 году до12350 в 1996 году, в результате процент тяжких убийств составил 36.20 на 100000жителей (Mesquita Neto, 2004). Правоохранительные органы не смогли должнымобразом отреагировать на эту ситуацию и общество проявило высокий уровеньнедоверия к полиции.
В 1997 году начальник военной полиции, ответственный за обеспечениебезопасности и за предупреждение преступности официально одобрил программуподдержания правопорядка с привлечением населения в качестве оперативнойстратегии и философии. Осуществление программы поддержания правопорядка спривлечением населения включало создание консультативной комиссии. Что касаетсяг. Сан-Паулу; то консультативная комиссия по вопросам осуществления программыподдержания правопорядка с привлечением населения главным образом несетответственность за изучение и анализ осуществления программы. Эта комиссия неимеет твердо установленного числа членов; в августе 1998 года консультативнаякомиссия включала представителей неправительственных организаций по правамчеловека, Общественных советов, Государственной федерации по промышленнымвопросам, Советов по вопросам бизнеса, Ассоциации обвинителей г. Сан-Паулу иЛатиноамериканского института ООН по предупреждению преступности и обращению справонарушителями и других организаций.
Члены комиссии обсудили проблемы обеспечения безопасности населения иопределили первоочередные задачи и способы их решения, что привело копределению задач и целей полиции, включая инкорпорацию демократическихценностей и уважение прав человека, что прежде никогда не являлось частьюдоктрины военной полиции. Были сформулированы следующие задачи: одобрить модельподдержания правопорядка силами полиции с привлечением населения в качествеорганизационной стратегии военной полиции; повысить качество подготовки иобучения полицейских; повысить качество системы набора полицейских и ихпродвижения по службе; объединить полицию в единое целое с другими государственнымиучреждениями и повысить общественный статус и права полицейских (Mesquita Neto,2004). Первоначально военная полиция выбрала 41 зону региона для осуществленияпроекта, которые включали патрульную полицию, дорожную полицию, железнодорожнуюполицию, лесных объездчиков и пожарных. Командиры рот (ответственные заполицейские подразделения, состоящие от 100 до 300 полицейских) выбиралирайоны, в которых по их мнению можно осуществлять проект. За период с декабря1997 по июль 2001 года программа поддержания правопорядка с привлечениемнаселения осуществлялась в 199 из 386 полицейских компаний военной полицииштата; что составило около 50% всех компаний (Mesquita Neto, 2004). С сентября 1997 по май2000 года было создано 239 центров по проведению программ поддержанияправопорядка с привлечением населения и около 16000 служащих полиции успешнозавершили специализированные курсы обучения по этому предмету (Kahn, 2003). Консультативная комиссия, занимающаяся вопросамиосуществления программ поддержания правопорядка с привлечением населения,вместе с полицией оценивали проблемы, возникающие в процессе осуществления этоймодели. Хотя осуществление программы поддержания правопорядка с привлечениемнаселения было довольно успешным, взаимоотношения между представителямигражданского общества и полицией были не простыми (Mesquita Neto, 2004). На этих заседанияхполиция обсуждала проблемы, но строгие последующие меры редко давали желаемыерезультаты.
Экспериментальный проект в Вилла Нуева, Гватемала
Программа поддержания правопорядка с привлечением населения в ВиллаНуева, Гватемале была разработана как часть международного проекта,предпринятого Межамериканским Институтом по правам человека (IIHR).IIHR проект «Обеспечение безопасности граждан вЦентральной Америке», осуществляемый в г. Белиз, Коста-Рике, Сальвадоре;Гватемале, Гондурасе и Никарагуа, подтолкнул полицию к проведению программыподдержания правопорядка с привлечением населения с целью улучшениявзаимоотношений между полицией и гражданами общества.
Вилла Нуева – это город, имеющий самоуправление, в котором проживает192000 жителей. Он расположен в департаменте (административная область, округ)Гватемалы, центральная провинция Гватемалы также является местом расположениястолицы страны. Вилла Нуева как место проведения экспериментальной программыбыл выбран правительственными чиновниками, а не полицией. Программа в целом непривела к организационным изменениям в полиции. Как и многие другиеэкспериментальные программы эта программа нашла широкую международнуюподдержку. Проект был сфокусирован на национальной гражданской полиции,созданной после подписания мирного соглашения между правительством ипартизанами. Хотя прежние службы безопасности были заменены этой новойполицией, состав и подготовка полиции далеко не отвечали требованиям граждан (Chinchilla, 2004). Осуществление программы в Вилла Нуеваначалась с ряда подготовительных действий, которые включали оценку, основаннуюна сборе статистических данных и анализе статистики преступности в зоне идругих важных характерных особенностей района, а также результатов первогоопроса общественного мнения о виктимизации. После этой первой стадиипоследовало создание Муниципального совета по вопросам обеспечения безопасностиграждан (MCSC), куда вошли представители всехучреждений, заинтересованных в этом вопросе. В задачу MCSCвходило согласование различных видов деятельности по предупреждению и борьбе спреступностью, позднее эти функции будет выполнять муниципалитет Вилла Нуева.Полиция должна была акцентировать внимание на патрулировании районов, в которыхбыло зарегистрировано наибольшее число преступлений, особенно связанных снезаконной торговлей спиртными напитками около школ и парков. Также былипроведены заседания со служащими полиции, судьями, государственнымиобвинителями и государственными защитниками для того, чтобы повыситьэффективность координированных действий между этими учреждениями. Общественныедеятели, преподаватели и представители Национальной гражданской полициивстречались с членами молодежных преступных группировок с целью содействия ихреинтеграции в общество.
Программы поддержания правопорядка силами полиции с привлечениемнаселения в г. Богота, округ Колумбия: процесс осуществления реформы
В отличие от осуществления проекта в Вилла Нуева, в Боготе решение обосуществлении программы поддержания правопорядка с привлечением населения былопринято самими служащими полиции, хотя принятая модель и программа подготовкиполицейских для участия в этой программе имели определенные международныекомпоненты.
В начале 1990-х годов полиция Колумбии была подвергнута резкой критике заотсутствие эффективности, случаи коррупции среди ее служащих и участии полициив убийстве правонарушителей, проституток и психически больных в несколькихгородах страны. В ответ на эту критику в 1993 году начался процесс реформы.Первая стадия этого двухэтапного процесса укрепила гражданский характерполиции, хотя она по-прежнему находилась под начальством министерства обороны.Во-вторых, процесс «внутренней чистки» осуществлялся самой полицией ион включал служащих полиции всех рангов.
Трансформация внутренней культуры полиции частично оцениваласьпосредством ряда исследований. Результаты одного из таких исследований,проведенных в г. Богота в 1996 году с целью изучения вопроса «ожиданияграждан общества от полиции», свидетельствовали о том, что программаподдержания правопорядка с привлечением населения могла (отвечать) соответствоватьпожеланиям граждан. В 1998 году начальник департамента полиции г. Богота принялрешение о претворении в жизнь модели поддержания правопорядка с привлечениемнаселения, охарактеризовав инициативу департамента как самое важное начинание вэтом направлении. В свою очередь федеральная власть (правительство) одобрилаэту модель в качестве основной политики содействия обеспечению безопасностиграждан, осуществляемой полицией страны. Первоначальным проявлением этойинициативы явилось создание курсов обучения для служащих полиции в областиобеспечения безопасности граждан. На этих курсах местных начальников полицииобучали обеспечению безопасности граждан совместно с местными силамибезопасности (Local Security Fronts),которые составляли сеть районной поддержки и которые сотрудничали с полицией.Организованные по районным кварталам или секторам члены местных силбезопасности осуществляют неофициальное патрулирование и оказывают помощь ихсоседям в случае подозрительных действий. Для этой цели соседи обмениваютсятелефонными номерами и устанавливают районные сигнальные устройства (Llorente, 2004). В городе Богота действуют около 5400подобных отрядов (групп), которые отвечают за 13% жилых кварталов города.
Для претворения в жизнь модели поддержания правопорядка с привлечениемнаселения было отобрано 1000 полицейских на основе характеристик, согласнокоторым они годились для осуществления программы, все они прошлисоответствующую подготовку. Они образовали специальное отделение боготскойполиции, включающее полицейских, осуществляющих незапланированноепатрулирование, а также полицейских, непосредственно участвующих в поддержанииправопорядка с привлечением населения, которые прикреплены к специальнымпостоянным районам патрулирования.
Белу-Оризонти, Бразилия: «Результаты ориентированной полицейскойохраны общественного порядка» (Result Oriented Policing)
Что касается Белу-Оризонти, то у настоящей программы был непосредственныйпредшественник в виде предыдущего проекта, осуществляемого в некоторых районахгорода в 1993 году. По последним оценкам этот эксперимент окончился неудачей врезультате отсутствия соответствующей подготовки полиции и вследствие того, что,по мнению общественности, эта программа явилась попыткой полиции выколотитьденьги у общества для реализации своих собственных проектов (Souza,1999). В 1999 году руководство военной полиции приступило к проведению болееобширной программы, известной под названием «поддержание правопорядкасилами полиции, ориентированного на результат», которая была основана наразвертывании полиции по географическим районам с учетом информации о местнойпреступной деятельности. Другим важным элементом этой программы было созданиеСоветов общественной безопасности, которые сотрудничали с полицией впланировании стратегии по предупреждению преступности с учетом потребностей вбезопасности каждого района (Beato, 2004).
Толчком к осуществлению этой программы послужила инициатива военнойполиции. Федеральный университет Минас Гераис оказывал ей поддержку в созданиикурсов обучения для членов Общественных советов и служащих полиции. Основнойзадачей Советов является разработка программ по предупреждению преступности сучастием населения. Для каждой из 25 полицейских компаний имеется один Совет. Всостав Совета входят руководители компании, представители из офиса мэра и членыдругих ассоциаций и учреждений. В задачи Советов входит: обеспечить подготовкуполиции в области поддержания правопорядка с привлечением населения и решенияпроблем; способствовать увеличению членства; содействовать осуществлениюпрограмм, которые поощряют самозащиту (самооборону); и собирать информацию,касающуюся обслуживания полицией граждан общества (Beato,2004).
В результате создания этих Общественных советов имелись некоторые примерысовместных усилий с полицией в разрешении неотложных проблем общественнойбезопасности. Однако, в районах с более высоким уровнем насильственныхпреступлений эти общественные институты гораздо менее активны (Beato, 2004).
Трудности, с которыми сталкиваются при осуществлении институционныхизменений внутри полиции
При осуществлении программ поддержания правопорядка с привлечениемнаселения в Латинской Америке сталкиваются с серьезными внутренними и внешнимипроблемами. В результате влияние этих программ можно оценить не только с точкизрения их способности снизить боязнь преступлений и уровня виктимизации, нотакже с точки зрения их способности вызвать большие изменения внутри самойполиции.
Среди других трудностей при осуществлении вышеупомянутых программсталкиваются с проблемами, связанными с недостаточным количеством людей, сопасением радикальных институционных преобразований со стороны полицейскогоруководства и с характерными особенностями доминирующей полицейскойсубкультуры, при которой осуществляются эти программы.
Для проведения программ поддержания правопорядка с привлечением населениятребуется довольно большое количество полицейских для поддержаниявзаимоотношений с соседними районами, для обхода района патрулирования или дляпатрулирования пешим ходом и для проведения регулярных встреч с гражданамиобщества. Редко имеется достаточное количество персонала для выполнениявышеперечисленных функций. Например, экспериментальная программа в Вилла Нуеване ставила своей целью оказать непосредственное воздействие на деятельностьполиции в целом и по этой причине изменения имели место на местном уровне. Вначале осуществления программы в распоряжение Вилла Нуева было выделено только117 полицейских, совсем недостаточное количество для проведения программы (Chinchilla, 2004). В дальнейшем была выделена дополнительнаягруппа полицейских из 80 человек, которые раньше служили в национальнойполиции. Несмотря на это, количество служащих полиции продолжало оставатьсянизким и когда Межамериканский институт по правам человека закончил участие восуществлении проекта, количество полицейских вернулось почти к тому же самомууровню, каким он был до того, как приступили к осуществлению экспериментальнойпрограммы. Ограниченное количество полицейских и общая нестабильность срезервом личного состава привели в двенадцатичасовому рабочему дню, что всочетании с требованием более интенсивного патрулирования и патрулированияпешим ходом вызвало многочисленные жалобы со стороны полицейских (Chinchilla, 2004).
В то же самое время, несмотря на изменения, произошедшие благодаряпроекту, со служащими полиции низшего ранга продолжали обращаться суровымавторитарным образом, следуя полицейской традиции.
Для осуществления программы поддержания правопорядка в г. Богота быловыделено только 6% служащих департамента полиции, что было эквивалентно 15%всего личного состава правоохранительных органов, задействованного впревентивном патрулировании. Понятно, что основной акцент по-прежнему делали наборьбу с преступностью и незапланированное превентивное патрулирование.
Как и в Вилла Нуева, программой поддержания правопорядка с привлечениемнаселения охвачен большой городской район, но процент полицейских на количествожителей недостаточный. Хотя в ведении полиции находится ряд районов, в которыхпроживает около трех миллионов человек или 42% всего населения г. Богота,незначительное количество полицейских, выделенных для осуществления проекта,привело к тому, что только 13% домов и 16% фирм (коммерческих предприятий)сообщили о том, что в их районе осуществлялась программа поддержанияправопорядка с привлечением населения (Liorente, 2004).
В г. Сан-Паулу человеческие и денежные ресурсы оказались недостаточными.В течение 1998 и 1999 годов полиция вложила очень незначительную сумму наосуществление программ поддержания правопорядка с привлечением населения. В этовремя служащие военной полиции не участвовали в осуществлении подобных программна уровне штата или на местном уровне. В результате служащим полицииприходилось присутствовать на встречах с жителями районов (кварталов) илиобщаться с членами местного общества в их личное время. Обычно эти встречипроходили в нерабочее время (Mesquita Neto, 2004). Только в 2000 году военная полиция создаладепартамент по проблемам поддержания правопорядка с привлечением населения иправ человека. Основная задача этого департамента состоит в планировании икоординировании деятельности по осуществлению программы поддержанияправопорядка с привлечением населения и значительная часть бюджета департаментаассигнуется для подготовки полицейских и руководителей районов (кварталов).
Помимо вышеупомянутых проблем при осуществлении программ поддержанияправопорядка с привлечением населения в Латинской Америке также сталкиваются струдностями, связанными с обеспечением непрерывности наличия персонала,закрепленного за отдельными районами. Постоянное перемещение полицейскихявляется обычным делом. Это происходит в результате необходимости наличиядополнительных полицейских в кризисных ситуациях в других районах, процессовпродвижения по службе и передислокации, или просьб о переводе со стороны самихслужащих полиции.
Третьим важным пунктом, вызывающим беспокойство, является существованиеполицейской субкультуры, которая сомневается, что программы поддержанияправопорядка с привлечением населения действительно могут повлиять напреступность. В результате полностью не применяются все принципы поддержанияправопорядка с привлечением населения. Этот вид сопротивления (противодействия)имеет место при осуществлении подобных программ в другом месте, и неудивительно, что такое упорство при отстаивании вышеупомянутого мненияпроявляется даже сильнее в крайне иерархических и централизованных учреждениях(организациях), функционирующих в обществах со слабыми демократическимиубеждениями. В такой обстановке общепринятым мнением является то, что строгоеприменение закона должно быть достаточным для борьбы с преступностью.
Например, согласно данным, полученным в результате исследования с цельюизучения мнения по данному вопросу 1200 полицейских в г. Белу-Оризонти,проведенного по инициативе Центра научных исследований и общественнойбезопасности (CRISP) в федеральном университете Universidad Federal de Minas Gerais,46.1% полицейских, участвовавших в исследовании, считали, что к числу наиболееважных мер борьбы с преступностью можно отнести увеличение материальных ичеловеческих ресурсов в полиции и повышение зарплаты служащим полиции. Крометого, 58.7% процентов полицейских, участвовавших в исследовании, полностью иличастично согласны с заявлением: «Только другая полиция может по-настоящемуоценить работу полиции». Безусловно, это ставит под сомнение вопрос обответственности полиции перед обществом, именно эту мысль отстаивают программыподдержания правопорядка с привлечением населения. Также следует отметить, что44.7% полицейских, принимавших участие в исследовании, придерживались мнения,что организации, защищающие права человека, являются самым большим препятствиемдля понимания гражданами общества полицейской работы (Beato,2004).
Исследование с целью изучения деятельности военной полиции в г.Сан-Паулу, проведенное Латиноамериканским институтом по предупреждениюпреступности (ООН), в общем показало позитивное мнение о программе поддержанияправопорядка с привлечением населения. Однако, когда полицейских спросили,является ли поддержание правопорядка с привлечением населения более эффективнымв борьбе с преступностью, утвердительный ответ дали только 21.4% полицейских,участвовавших в осуществлении программы. Еще большее беспокойство вызывает тотфакт, что 66.3% опрошенных полицейских, принимавших участие в программе,считали, что поддержание правопорядка с привлечением населения являетсятактикой улучшения взаимоотношений между полицией и гражданами общества иповышения репутации полиции.
И, наконец, другим серьезным препятствием для успешного осуществленияпрограмм поддержания правопорядка с привлечением населения является тот факт,что полицейские низшего ранга не разделяют общего мнения о пользе этих программи что у них нет соответствующей подготовки, чтобы справиться с трудностями, скоторыми они сталкиваются в работе. Что касается г. Белу-Оризонти, то старшиепо званию офицеры полиции хорошо подготовлены к требованиям или необходимымусловиям осуществления программы поддержания правопорядка с привлечениемнаселения, но полицейские, работающие на улице, имеют небольшое представлениеоб этих программах. Оценки этой программы показывают значительную разницу междустаршими по званию офицерами и их подчиненными относительно их знаний опрограмме поддержания правопорядка с привлечением населения и особенно о ролиОбщественных советов (Beato, 2004).
Результаты исследования, проведенного по инициативе Латиноамериканскогоинститута по предупреждению преступности (ООН), показывают, что старшие офицерыполиции и сержанты военной полиции г. Сан-Паулу одобряют мысль о поддержанииправопорядка с привлечением населения, но капралы и отдельные рядовые служащиеполиции оказывают противодействие проведению подобных программ. Таким образом,хотя 36.2% старших по званию офицеров полиции заявили, что поддержаниеправопорядка с привлечением населения является более эффективным в борьбе спреступностью, только 17,8% их подчиненных согласились с этим заявлением. В тоже самое время 66,6% полицейских низшего ранга считают, что поддержаниеправопорядка с привлечением населения является тактическим приемом,направленным на улучшение взаимоотношений между полицией и обществом с цельюповышения репутации полиции. Это мнение разделяет только 43,5% полицейскихболее высокого ранга.
Взаимоотношения между полицией и обществом
Программы поддержания правопорядка с привлечением населения, о чемговорится в данной статье, показывают, что в Латинской Америке участие гражданв деятельности полиции не входит в число первоочередных задач полиции и чтограждане плохо подготовлены к взаимодействию с полицией в решении касающихся ихпроблем безопасности.
В этом отношении есть три возможных модели для установления взаимосвязимежду полицией и гражданами. Первая придает особое значение существованию центральнойкомиссии, которая принимает участие в обеспечении безопасности в данном районе.Членами таких комиссий являются представители разных секторов, обычноправительственных учреждений и неправительственных организаций, а такжепредставители самой полиции. Такие комиссии дают возможность для дискуссий иразмышления и лишь редко разрешают принимать обязывающие решения. В случаесмешанной модели районные комиссии могут дополнить центральную комиссию. Третьявозможность заключается в том, что взаимоотношения между полицией и обществомявляются полностью децентрализованными и сама полиция способствует созданиюкомитетов по предупреждению преступности в юрисдикциях, соответствующихопределенным полицейским участкам.
Эксперимент в Вилла Нуева является примером первой модели. В началепроекта Муниципальный совет по проблемам обеспечения безопасности граждан былсоздан с представителями всех институтов (учреждений) и агентств,заинтересованных в этом вопросе. Задача Совета состояла в координированиидеятельности по борьбе и предупреждению преступности. Совет создалИсполнительный комитет, ответственный за проведение мероприятий, согласованныхс Советом. Члены Комитета встречались, по меньшей мере, раз в неделю до конца2000 года. Оставшееся время члены комитета посвящали различным видамдеятельности, предусмотренной в плане. Исполнительный комитет способствовалукреплению сотрудничества между полицией, правительственными учреждениями ичастным бизнесом (Chinchilla, 2004).
В г. Сан-Паулу была введена смешанная модель; к осуществлению программыздесь приступили с создания центральной комиссии, названной Консультативнойкомиссией по проблемам поддержания правопорядка с привлечением населения,созданной полицией. Члены комиссии играют только совещательную роль, но их мнениезафиксировано в официальных документах о претворении в жизнь новой стратегии.Эта консультация на уровне штата была дополнена на местном уровнемногочисленными советами общественной безопасности, которые организуютмероприятия в сотрудничестве с полицией.
Для поддержки военной полиции была мобилизована сеть местных организаций.Одним из самых ощутимых выражений этой поддержки является пожертвование денегна нужды полиции, а также работа волонтеров в небольших районных полицейскихучастках. Граждане общества также организуют районные группы по обеспечениюбезопасности граждан, с помощью которых они сотрудничают, распространяяинформацию о подозрительных лицах в их секторах. Подготовка граждан, которыеучаствуют в работе местных комитетов, является существенно важным моментом длятого, чтобы участвующие в подобных программах граждане не жаловались на то, «чтополиция ничего не предпринимает для эффективного сотрудничества при разработкемер для разрешения существующих проблем безопасности в Боготе. Национальнаяполиция сотрудничает с местными отрядами безопасности (Local Security Fronts) и с преподавателями курсов по вопросам обеспечениябезопасности граждан. Местные отряды безопасности объединяют жителей данного конкретногорайона для того, чтобы они вместе сотрудничали и оказывали помощь полиции.Руководителями являются волонтеры, которые устанавливают телефонную связь и налаживаютдругие виды сотрудничества между жителями для того, чтобы они могли помогатьдруг другу в случае чрезвычайных обстоятельств. Преподаватели курсов пообеспечению безопасности граждан проводят подготовку лиц, содействующихподдержанию правопорядка и общественного спокойствия. На этих курсах имобъясняют нормы действующего уголовного кодекса, принципы организации и функцииполиции и какие действия могут предпринять граждане с целью предупрежденияпреступности.
Одним из некоторых видов оценки степени эффективности функционированияОбщественных советов было исследование, проведенное Центром по изучению вопросаобщественной безопасности (CRISP) в федеральномуниверситете Minas Gerais. Переменные величины, используемые при анализе этойоценки, классифицировались как несуществующие, низкие, средние и высокие.Согласно этой оценке деятельность большинства Советов, функционирующих втечение года после их создания, характеризовалась как на среднем уровне, анескольких как очень хорошо. Уровень членства в большинстве Советов оценивалсякак низкий и средний, несмотря на усилия, предпринятые для того, чтобы привлечьновых членов. Уровень членства ниже в тех районах, где отмечался более высокийуровень насильственных преступлений и в тех районах, где выше неоднородностьсоциальных классов. Способность большинства Советов контролировать работуполиции получила низкую оценку. Участие в заседаниях было оценено как низкоеили среднее, но, по крайней мере, отмечается какая-то деятельность в этомнаправлении. В моделе поддержания правопорядка с привлечением населения участиеграждан должно быть автономным от полиции для того, чтобы граждане моглинаблюдать за работой полиции и доводить до сведения полиции о первоочередныхпотребностях и пожеланиях граждан общества. Тем не менее, что касается местногоначальства, то уровень автономности у них низкий или в 11 случаях ее вообще несуществует, средний – в восьми случаях и высокий – только в одном Совете. И,наконец, полицейские более высокого звания, принимающие участие в работеСоветов, продемонстрировали более высокий уровень поддержки программ; в товремя как полицейские более низкого звания меньше понимали задачи и функцииСоветов.
Как указывалось выше, одним из основных факторов, влияющих нафункционирование Советов, по-видимому, был уровень преступности в том или иномконкретном районе. В районах с более высоким уровнем преступности отмечалосьпонятное нежелание сотрудничать с полицией. В районах с более низким уровнемпреступности также отмечалась более активная поддержка Советов со стороныполицейского начальства, тогда как в районах с более высоким уровнемнасильственных преступлений полицейские более высокого звания предпочиталииспользовать более принудительные методы вмешательства.
Взаимоотношения между полицией и другими государственными учреждениями
Объективная и субъективная безопасность населения зависит не только отполиции и следовательно модель поддержания правопорядка с привлечениемнаселения предполагает необходимость сотрудничества полиции с целью решенияпроблем обеспечения безопасности граждан путем эффективного координирования(согласования) деятельности с другими государственными учреждениями.
В процессе осуществления проекта в Вилла Нуева создание МуниципальногоСовета по проблемам безопасности граждан (MCSC) привелок ряду инициатив, которые требовали согласования деятельности между полицией,муниципалитетом, государственными обвинителями, судьями и государственнымизащитниками. В частности создание Совета предусматривало внесение предложений иреализацию решений, как например улучшение освещения улиц. Сотрудничествополиции с судьями позволило суду быстрее принимать решения, уменьшить количестволиц, содержащихся в полицейских камерах заключения, и более эффективноиспользовать денежные средства (Chinchilla, 2004).Насущная проблема общественной безопасности заставила муниципальнуюадминистрацию г. Minas Gerais оказать финансовую помощь полиции. Мэр г.Белу-Оризонти на выборах объявил, что будет выделено $ 2 миллиона наприобретение дежурных полицейских автомашин, имеющих радиосвязь с участком,вооружения для полиции и на создание баз данных для Общественного Совета.Однако, отсутствие организованного координирования деятельности между полициейи местными органами власти означает, что эти ресурсы используются для поддержкитрадиционных реагирующих стратегий, вероятнее всего это объясняется тем, чтополиция предпочитает такой вид поддержания правопорядка. Организованноекоординирование предполагает, что органы местной власти обладают определеннымиправами, что касается обеспечения безопасности, и что полиция не можетединолично брать на себя ответственность за решение местных первоочередных задачпри планировании своей деятельности. Отсутствие четко очерченных правмуниципалитетов осложняет координирование деятельности между органами местнойвласти и полиции.
В большинстве стран Латинской Америки полиция находится под эгидойцентральной или региональной власти. Совсем другая ситуация наблюдается вСеверной Америке, где между обществом и органами местной власти существуеттесная связь, когда полиция также является местной и полностьюдецентрализованной. Если усилия в области установления институционногосотрудничества между полицией и другими государственными учреждениями вЛатинской Америке не являются систематическими, как этого можно было ожидать,то это также происходит в результате того, что полиция не хочет взять на себяответственность за удовлетворение требования о принятии городских и социальныхмер, что как она считает не входит в сферу ее компетенции.
Результаты осуществления программ поддержания правопорядка с привлечениемнаселения.
Оценка влияния программ поддержания правопорядка с привлечением населенияна уровень боязни преступлений среди населения и на процент преступности неявляется совершенно точной, поскольку не было проведено сравнений междурайонами, в которых осуществлялись эти программы, и теми районами, в которыхимело место традиционное патрулирование. Кроме того, Вилла Нуева являетсяединственным городом, где исследования с целью изучения вопроса о виктимизациипроводились до и после осуществления программы. В других трех случаях мы должныполагаться на данные полиции о числе зарегистрированных преступлений. Чтокасается Вилла Нуева, то здесь было проведено два исследования с целью изучениявопроса о виктимизации. Первое исследование было проведено до того, какприступили к осуществлению проекта в 1998 году, а второе исследование былопроведено в 2000 году. Результаты последнего из двух названных исследованийпоказали 10% снижения числа лиц, сообщивших о том, что они стали жертвамипреступлений в последние месяцы: цифра снизилась с 34% до 23,8%. Это снижениеуровня преступлений, возможно, произошло в результате усиления полицейскогопатрулирования и контроля за предприятиями, занимающимися незаконной торговлейалкогольными напитками (Chinchilla, 2004).
Также важно подчеркнуть, что результаты интервьюирования, проведенного вмарте 2000 года, показали, что проект поддержания правопорядка с привлечениемнаселения получил широкую поддержку, и интервьюируемые высказали пожелание,чтобы он был продолжен. Однако, лица, интервьюируемые в августе 2001 года,выступили с единодушной критикой в связи с отсутствием продолжения проектаякобы из-за прекращения финансовой поддержки со стороны Межамериканскогоинститута по правам человека.
В г. Сан-Паулу оценка влияния программы была сделана с помощью опросаобщественного мнения, проведенного в масштабе штата, и ряда другихисследований. Исследования показывают, что общественное мнение о деятельностиполиции имеет тенденцию к улучшению, но вследствие обширного масштабаисследования и отсутствия достаточно разъединенных данных непонятно, явилось лиэто прямым последствием программы поддержания правопорядка с привлечениемнаселения. Результаты обследований, проведенных службой опроса общественногомнения г. Сан-Паулу, показывают, что в 1997 году 74% населения больше опасалосьполиции, чем доверяла ей. В 1999 году эта цифра уменьшилась до 66%. Кроме того,в 1997 году 73% населения считало, что полиция применяет чрезвычайные меры исилу при выполнении своих обязанностей, в 1999 году эта цифра снизилась до 49%.Несмотря на это, процент населения, по мнению которых деятельность полиции быланеэффективной, увеличился с 22% в 1995 году до 43% в 1999 году (Folga, Сан Паулу, 2000). Однако, единственный способ дляопределения того, являются ли изменения в общественном мнении о полиции и обуровне боязни результатами применения модели поддержания правопорядка спривлечением населения, – это сделать так, чтобы инициаторы этих исследованийсосредоточили внимание на тех районах, где применяется эта модель полицейскойохраны общественного порядка. Было проведено два таких исследования. Первоебыло проведено Форумом по охране жизни (Forum for the Defence of Life) в Jardim Angela, в одном из районов г. Сан-Паулу с наиболее высокимуровнем насильственных преступлений. В опросе общественного мнения участвовало945 жителей им бизнесменов этого города: хотели узнать их мнение о программеподдержания правопорядка с привлечением населения. Те респонденты, которые жилиили работали на расстоянии менее километра от небольших районных полицейскихучастков, имели более полное представление о программе поддержания правопорядкас привлечением населения, о ее влиянии на безопасность граждан и об обращении сгражданами, чем те, кто жил или работал дальше от полицейских участков. Этонаводит на мысль, что применение этой модели носит довольно ограниченныйхарактер и она не охватывает всех жителей района.
Исследование, проведенное в 2000 году Латиноамериканским институтом попредупреждению преступности (ООН), акцентировало внимание на 23 районах сполицейскими участками, где поддержание правопорядка осуществлялось спривлечением населения, и на 23 районах без таких полицейских участков.Результаты этого исследования подобны тем, о которых упоминалось выше. В техрайонах, где существует программа поддержания правопорядка с привлечением населенияи жители знают о ней, уровень боязни ниже, жители более высокого мнения оработе полиции и они больше поддерживают эту программу, чем в тех районах, гдепрограмма существует, но о ней не знают, или там, где этой программы вообще нет(Kahn, 2003).
Результаты обоих исследований, по-видимому, говорят о том, что длявоздействия программы поддержания правопорядка с привлечением населения наощущение отсутствия опасности требуется сочетание личного контакта иопределенной работы со стороны средств массовой информации с цельюраспространения сведений среди населения о существовании такой программы и о еепреимуществах. Но они также свидетельствуют о том, что эффективность программыочень зависит от физического присутствия полиции. Или вследствие отсутствиядостаточного количества служащих полиции, или вследствие отсутствия инициативыв области содействия установлению более тесных взаимоотношений между гражданамии полицией, жители не всех районов знают о существовании программы поддержанияправопорядка с привлечением населения.
Однако, оба исследования дают неутешительные данные о борьбе спреступностью. Что касается Jardim Angela, то большинство населения все еще считает, что полицияприлагает очень мало усилий для борьбы с торговлей наркотиками или многие дажесчитают, что она участвует в этом преступлении. Результаты исследования,проведенного Латиноамериканским институтом по предупреждению преступности(ООН), свидетельствуют о том, что наличие небольших полицейских участков, осуществляющихподдержание правопорядка с привлечением населения, не оказывает никакоговоздействия на уровень виктимизации (Kahn, 2003). Этирезультаты в какой-то степени отражены в официальных данных о преступности,зарегистрированных полицией. Действительно, как подчеркнул Месквита Нетто, в2000 году процент убийств, роббери и краж уменьшился в столичном районе, новнутри штата этого не отмечалось, как раз в местах расположения небольшихполицейских участков, которые в основном занимались патрулированием спривлечением населения (M. Neto,2004).
Заключение
Как утверждает Дэвис, Хендерсон и Меррик (2003) при введении моделиподдержания правопорядка с привлечением населения в развивающихся странахстолкнулись с большими трудностями, поскольку в этих странах полиция имеланезначительный опыт с демократической практикой. Оценки программ поддержанияправопорядка с привлечением населения в развитых странах свидетельствуют о том,что полиция была подвергнута серьезным преобразованиям. Модель поддержанияправопорядка с привлечением населения ввела новую систему внутренних ценностей,значительно сократила разрыв между полицейскими разных рангов и способствовалаинновациям и повышению личной ответственности служащих полиции вместоцентрализованного дисциплинарного контроля со стороны центрального руководства.Модель поддержания правопорядка с привлечением населения пытается превратитьслужащих полиции в профессионалов правоохранительных органов, которые тщательнопродумывают стратегические решения, которые бы отвечали требованиям граждан и давалибы эффект в борьбе с преступностью с учетом тенденций и разных видовпреступлений. Понятно, что человеческие, материальные и организационные ресурсыполиции Латинской Америки и организационная структура правоохранительныхорганов в этом регионе совершенно разные, и продвижение в этом направлениисвязано с большими трудностями. В данной статье мы намекнули на культурныйскептицизм относительно этих программ, который существует среди полицейскихболее низкого ранга, и на отсутствие у них подготовки в отношении решенияпроблемы, а также на недостаточное материально-техническое обеспечение идефицит денежных средств, который испытывают полицейские службы региона, чтоограничивает широкое осуществление этих программ после окончанияэкспериментальной стадии.
Для того, чтобы дать более точную оценку программ поддержанияправопорядка с привлечением населения в Латинской Америке необходиморассмотреть три аспекта: во-первых, непосредственные результаты существующихпрограмм поддержания правопорядка с привлечением населения; во-вторых,способность этих программ вызывать более сложные, рассчитанные на длительныйпериод преобразования или изменения в деятельности полиции; и, наконец,рекомендации, которые делают в результате осуществления этих программ.Различные программы, о которых упоминалось выше, имеют некоторое сходство: ониукрепляют взаимоотношения между полицией и гражданами общества, но сами по себеони не приводят к трансформации полицейского института (полиции). Как мы ужеуказывали, существуют большие трудности, связанные с любой попыткой изменитьчрезвычайно централизованные институты, особенно те, которые имеют дело свышеупомянутыми проблемами.
Однако, это не означает, что эти программы являются бесполезными. Естьопределенная польза как для полиции, так и для лиц, пользующихся услугамиполиции. Программы поддержания правопорядка с привлечением населения пользуютсяподдержкой со стороны граждан общества, которые выступают за продолжение этогопроекта. Инициативы в этом направлении также способствуют повышению репутацииполиции. Более того, если граждане знают, что эти программы действуют, то у нихснижается уровень страха. Но для полного снижения уровня страха у населениянеобходимо тесное взаимодействие между полицией и гражданами общества и особоевнимание полиции следует уделять более бедным слоям населения. Результатыисследований не дали определенного ответа на вопрос о влиянии этих программ наснижение процента преступлений. Например, снижение преступности в Вилла Нуевамогло произойти в результате усиления патрулирования и выборочной проверки и необязательно в результате применения новой стратегии, основанной на привлечениинаселения. Также неясно, привели ли эти программы к общему уменьшениюзлоупотреблений или нарушений закона со стороны служащих полиции, хотя,по-видимому, они являются важным шагом в правильном направлении. Следуетпродумать, специальную методику проведения воспитательной работы сполицейскими, имеющими склонностью к допущению злоупотреблений, и вопрос омерах их наказания.
Вполне возможно, что трудности, с которыми сталкиваются при осуществлениипрограмм поддержания правопорядка с привлечением населения, по крайней мере, частичнообъясняются недостатками в процессе их претворения в жизнь. Например, доосуществления далеко не всех программ, о которых упоминалось выше, имело местотщательное их планирование для того, чтобы довести до максимума степень ихэффективности и полезности. К осуществлению этих программ должны приступитьпосле тщательно разработанного, достаточно финансируемого плана, в которомобозначен район цели для осуществления программы в соответствии сстратегическими критериями, позволяющими постепенное претворение в жизньпроекта и дающими возможность сделать правильную оценку. Для осуществленияпрограмм поддержания правопорядка с привлечением населения также необходимыхорошие рабочие взаимоотношения с органами местной власти и с гражданами,являющимися партнерами полиции в дебатах, в сотрудничестве (работе) и в оценкеприменяемых стратегий.
Служащие полиции должны быть достаточно широко информированы обосуществлении программ поддержания правопорядка с привлечением населения иодновременно должны быть организованы регулярные курсы подготовки по этомувопросу и специальные курсы обучения для служащих полиции разного ранга. Этипрограммы обучения должны быть основаны на конкретных примерах, так как убольшинства полицейских нет опыта непосредственного участия в подобных проектахи преобладающая в полиции субкультура поддерживает традиционный подход кпроблемам обеспечения безопасности. Полицейское руководство должно помнить омногих аспектах при планировании программы поддержания правопорядка. Крометого, для того, чтобы граждане понимали, что программа в действии, необходимовидимое присутствие полицейских в виде полицейского патрулирования пешим ходом.Полицейские должны также иметь время для того, чтобы присутствовать на встречахс представителями населения или контактировать с гражданами на улице.Необходимы денежные средства для разработки и осуществления новых программподготовки для полицейских и программ по проведениюразъяснительно-воспитательной работы с гражданами общества, а также для изданияи распространения соответствующей информации о программе. Существенно важныммоментом является то, что бюджет позволяет давать постоянную оценкуосуществлению проекта и его результатов сотрудникам учебных заведений, несвязанных с полицией.
План программы также должен обеспечить, чтобы полицейские, закрепленныеза данным географическим районом, оставались в этом месте в течение довольнодлительного периода времени для того, чтобы гарантировать их стабильный итесный контакт с гражданами. Для этого могут потребоваться изменения в политикев отношении личного состава полиции.
В большинстве случаев полиция, органы местной власти и ассоциация гражданпо предупреждению преступности не координируют свою деятельность или неработают достаточно тесно в этом направлении. Программа поддержанияправопорядка с привлечением населения не может осуществляться без полиции, дляее проведения также требуется участие граждан общества и органов местнойвласти, которые могут предложить программы по предупреждению преступности длятого, чтобы дополнить работу полиции.
В Латинской Америке органы местной власти нередко берут на себяответственность за осуществление подобных программ, тогда как полиция проводитпараллельную работу, которая тесно не координируется с работой общественности (Dammert, 2001). Это частично объясняется тем, чтомуниципальные власти только недавно начали акцентировать внимание на вопросахобеспечения безопасности граждан общества и их позиция еще не совсем ясна. Сдругой стороны, полиция зависит от властей штата или национальногоправительства, и таким образом, механизмы, которые направляют их взаимодействиес органами местной власти, неясны или вообще не существуют. Такая ситуацияуказывает на необходимость координировать повестку дня и интересы междуинститутами и разными источниками законности и власти.
В общем, программы поддержания правопорядка с привлечением населения,которые в настоящее время осуществляются в Латинской Америке, следуетрассматривать как шаг к приобщению граждан к работе полиции, а также какповышение их доверия полиции. Однако, еще рано рассчитывать, что эти программыприведут к институционным преобразованиям, имеющим место в развитыхдемократических странах. Программы поддержания правопорядка с привлечениемнаселения продолжают практиковаться в Латинской Америке, но они имеют болееограниченное воздействие, чем первоначально ожидали их защитники (сторонники).