Содержание:
1. Введение. ……........................................................................................................………3-5
2. Виды и методыгосударственного управления.….…………. 6-16
3. Заключение.………………………………………………………….…………………17
4. Используемаялитература.…………………………………….………………18
Введение.
В научной литературе ипрактике нет однозначного понимания термина «государственное управление». Однитолкуют его расширительно, как практическое организующее и регулирующеевоздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ееупорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу, какдеятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлениюкак общественными, так и собственными делами.
Встречается и более узкоетолкование государственного управления. Профессор Манохин В.М. сводит его корганизующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государстваосуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневномпрактическом выполнении функций. Отождествление сферы государственногоуправления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объектпонятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию управляющеговоздействия. Сколько по действующему в его пределах субъекту. Государственноеуправление – это вся деятельность государства по организации государственныхорганов. Их связей и функционирования. Отсюда и широкий предмет политического иадминистративного государственного воздействия.
Государственноеуправление – это целенаправленноеорганизующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов идолжностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.
Государственноеуправление – разновидность социального управления, но его природу и спецификуопределяют присущие только данному виду управления свойства.
1. Субъектыцеленаправленных, организующих и регулирующих воздействий – государство.Характер государственного управления в конкретное историческое времяопределяется характером, конституционными основами (принципами) развитиягосударства. Государство как мозговой центр дает импульсы – приказы государственномууправлению – своего рода «нервной системе» общественного организма.
2. Государственноеуправление опирается на властные полномочия и предоставляет собой реализациигосударственной власти, которая распространяется на все общество (и на другиесообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы,иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственнойвластью – общеобязательны.
3. Спецификугосударственного управления составляют характер и объем охватываемыхуправлением общественных явлений. В центре государственного управления (смыслгосударственного воздействия) – решение общих дел, согласование действий всехграждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, неотдельных граждан и социальных групп.
4. Комплексметодов и средств государственного воздействия составляют не только правовые,политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение,стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительныхгосударственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеютправовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации – силугосударственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.
В широком смыслегосударственное управление как система означает непосредственноеосуществление государственной власти: принятие политико-государственныхрешений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности иправосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательныеорганы государственной власти, исполнительные органы государственной власти,органы суда и прокуратуры.
Все виды управления:
— подлежатконституционному и иному правовому регулированию, которое устанавливает теснуювзаимосвязь государственного управления с другими видами управления;
— взаимосвязанымежду собой, дополняют, заменяют, усиливает или ослабляет друг друга;
— в каждыйисторический момент обладают своим уровнем развития, в котором выражается ихспособность управлять соответствующими объектами управления.
Виды иметоды государственного управления.
Государственноеуправление – воздействие государства на общественные процессы, управлениеделами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает какосновной (но не единственный) институт политической системы общества. Для государственногоуправления, осуществляемого президентом, правительством и иными органамиисполнительной власти, представительными, законодательными органами и органамиместного самоуправления, характерны следующие признаки:
— выполнениеобщезначимых функций;
— нормативно-распорядительноерегулирование;
— подзаконныйхарактер деятельности;
— использованиевластных полномочий.
Государственно-административноеуправлениепредставляет собой вид деятельности по управлению делами государства, в рамкахкоторого практически реализуется исполнительная власть, ее органов идолжностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства:федеральном, субъектов Федерации, местном. Государственно-административноеуправление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется темиже признаками, что государственное управление в целом, а также и дополнительными:
— непрерывным иоперативным характером деятельности;
— осуществлениемспециализированных функций, требующих единообразной технологии;
— установлениемюридическо-функциональных режимов;
— применением мерадминистративной ответственности;
— иерархическипостроенным аппаратом управления;
— профессиональнымперсоналом;
— административнымусмотрением.
Государственноеадминистрирование – практическаядеятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятияи исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощьюкоторых решаются задачи государства и его структур различного уровня,осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органовуправления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственностиза выполнение решений.
Публичное управление –воздействие субъектауправления на общество (общественные процессы отношения) в соответствии свозложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями.
Термин «публичноеуправление», очевидно, нуждается в дополнительной аргументации.
Слово «публичный»означает общественный, открытый, гласный, не частный. У В.Даля в словаревитаем: «публичный, всенародный, оглашенный, явный, известный; для публики,общества устроенный, всенародный, … вселюдный; всем обывателям сообща, всейгражданской общине принадлежащий».
Рассматривая государствокак особый механизм управления делами общества, ученые развивали теориюпубличного управления в рамках политической науки.
Телеологический смыслгосударственного управления (целесообразности) предполагает увязатьгосударственное управление с понятием «республика» (дело народа) такой формойправления, где народ, граждане участвуют в организации и осуществлениигосударственной власти непосредственно или через общенациональноепредставительное учреждение – парламент.
В одном ряду среспубликой такие понятия, как публичный интерес – общий (не частный), публичнаявласть (созданная народом и во благонарода), публичного интереса(не частного), публичное право – система норм, регулирующихпроцессы, отношения в обществе, публики с властью, аппаратом управления, публично-правовоерегулирование – сам процесс нормотворчества и нормоприменения в публичнойсфере (не частной), публичное управление – процессгосударственно-управляющего воздействия на публичную сферу (не частную) наоснове норм публичного права.
Таким образом, публичноеуправление можно понять как управляющее воздействие – гласное взаимодействиегосударственного аппарата и общества при принятии важных для республики(общества, населения) решений, действий, как открытую публичную сферуобщественных интересов, в которой все общественные институты, граждане могутбыть не только в роли объектов управления, но и выступать субъектами,автономными единицами в отношениях с органами власти и управления. Можносказать, публичное управление – это управление обществом вместе с обществом.
Тогда становится понятнымтермин публичная служба как институт, созданный для осуществленияобщественно значимых (публичных) дел и собственно процесс служения обществу,выполнения возложенных задач, функций, полномочий. Публичная служба всегдафункциональна, процессуальна, это публичное управление во времени и впространстве.
Поскольку ни одингосударственный орган не исчерпывает собой института государства игосударственной власти, то конституционно установленное единствогосударственной власти может обеспечить совокупность всех органовгосударственной власти и управления, их публично-управляющих воздействий,слияние всех процессов публичного служения в целостную систему государственногоуправления и государственной службы.
Телеологический подход(гр. teleos – цель, logos – учение, понятие — достигший цели) к анализугосударственного управляющего воздействия требует раскрытия его каксовокупности политического и административного воздействия (через политическиерешения и действия и административные решения и действия).
Политика иадминистрирование – это две неразрывно связанные функциональные составляющиеединого процесса государственного управления.
Политика, имеющая один корень с полисом(греч. город-государство), означает общее, что можно делать, решать, используяполитическую (публичною) власть, отражает явление историческое, связанное споявлением государства, в котором сосуществуют различные, иногдапротивоборствующие потребности и интересы и потому есть объективнаянеобходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делаетобщество государственно-организованным. Политика, как и государство, знаменуетопределенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместес ним. Общество по природе своей не может быть деполитическим.
Конечно, политика должнабыть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должнапротивостоять праву, а политические права, осуществляться в рамках права.
Правовая политика всистеме государственного управления – это те принципы и основные направленияразвития общества, которые государство проводит в жизнь при создании иприменении норм, институтов и отраслей права, в деятельности юридическихучреждений, в формировании и укреплении правосознания граждан.
По содержанию правоваяполитика государства может быть правотворческой и правоприменительной.
Правотворческая политика государства – формирование,выработка стратегии их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов,других общезначимых судьбоносных решений. Ее основная цель – закрепить в правовыхнормах модель поведения общества, его отдельных групп, граждан.
Главный субъектправотворческой политики – законодательные представительные органы власти,однако эту функцию осуществляют правительственна администрация, исполнительнаявласть всех уровней управления, участвуют и институты гражданского общества.
Правоприменительнаяполитика государства- это реализация государственными органами и должностными лицамигосударственной политики, ее правовых форм, использования ими права (норм) каксредства в управлении обществом и инструмента повышения эффективности действияправа. Это – один из способов защиты прав и свобод личности, одна изхарактеристик существующего политического режима.
Основная цельправоприменительной политики – соблюдение и защита прав и свобод граждан, ихчести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышенияэффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечениеединства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышенияэффективности государственного управления.
Главный субъектправоприменительной политики – органы исполнительной власти, государственного(всех уровней) и муниципального управления. С ними взаимодействуют различныеинституты гражданского общества, граждане.
Правоприменительнаяполитика – это связующее звено между практикой правотворчества (поиском общегоблага) и правоприменением (реализацией комплекса мер по его достижению),обеспечивающее их согласованность и взаимодействие. Это позволяет говорить отом, что в механизме правового регулирования правоприменительной практиказанимает самостоятельное место и является одним из важных факторов,определяющих его юридическую и социальную эффективность.
Указанные направления вгосударственной управленческой деятельности – это две стороны одной медали.
Их единство обусловленоследующими факторами:
1. у них единыйволевой источник – государственная власть;
2. они имеют общуюцель – стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества;
3. в совокупностиони формируют единое правовое пространство, систему действующего права.
Государственноеуправление является производным от формы государственного устройства иполитической системы и в тоже время имеет самостоятельное значение. С однойстороны, с помощью системы управления власть реализует свои распорядительно-разрешительныефункции, направленные на исполнение законов, других нормативных актов,политических решений. Властные отношения здесь базируются на распоряжении иподчинения вплоть до принудительного исполнения, т.е. без учета интересовуправляемых объектов.
С другой стороны, управлениеслужит особым видам творческой деятельности, имеет целью развитии, инноваций,включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гуманизма.
Управление реализуется вовзаимодействии субъекта и объект управления. От субъекта (управляющего)поступает командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта(управляемого) – информация обратной связи ( после исполнения команды).Схематически процесс управления показан на рис. 1.
Интенсивность команд иобратной связи от вида и характера субъекта и объекта управления.
Командная информацияподается в целях достижения определенных поставленных целей, решения задач.Получение результата, естественно, зависит прежде всего от качества, способаподачи информации, что в сущности и составляет основу методов управления, ихмногообразия, классификации по критериям и признакам. Субъект управления
Командная
информация
Информация о выполнении
(обратной связи) Объект управления /> /> /> /> />
Рис. 1.схема управления.
Основополагающим вуправлении является определение роли, места человека как объекта управления. Поэтому критерию различают демократический и авторитарный стили управления.
Демократическоеуправлениеосновывается на том предположении, что для человека естественным состояниемявляется деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролюи не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматривается какрешающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагаетделегирование полномочий, предоставления большой самостоятельности всоответствии с функциями, привлечения к принятию решений. Допускаютсядискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера.
Авторитарноеуправление исходитиз того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходитот ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтомудля повышения эффективности труда его надо принуждать, контролировать. А этоможет обеспечить власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектовуправления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточеныв основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных формах– от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; элитадемонстрирует преданность лидеру, все готовы выполнять его указания.
Демократический стильуправлении имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный к тоталитаризму. Прианархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, всвободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответственность сама посебе распределяется целесообразно.[1] На качестве российскойвласти отражается ее переходное состояние: условия новые, а структурная ифункциональная организация, менталитет во многом прежние; законы принятые с учетомдостижений западного права, но действуют с большими отступлениями; изменяютсявыборы органов власти, а повседневного контроля общества за властью недостает.
▪ По характерувзаимоотношенийцентральной власти с входящими в состав государства административными,национальными единицами. Система государственного управления может бытькоординационной или субординационной. Координационное управлениереализуется в форме федерации или конфедерации. Федерация имеет, а конфедерацияне имеет единого органа государственной власти. Члены федерации могут иметьсобственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы.Наряду с этим образуется единые федеральные органы государственной власти; устанавливаетсяобщее гражданство, денежная единица и т.д. при конфедерации образующие еегосударство сохраняют независимость, имеют свои органы государственной власти иуправления. Для координации действий в определенных целях (высшие политические,военные и т.п.) государства создают объединенные органы. Россия согласноКонституции является федеративным государством, включает 88 субъектов федерациии различные формы местного самоуправления.
Субординационноеуправлениебазируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящихдолжностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающихиз вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства,которое в своем составе не имеет федеративных единиц, а подразделяется наадминистративно-территориальные единицы (области, районы и др.). В унитарномгосударстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппаратуправления отвечает нуждам общественной системы, разделение властей практическиотсутствует.
▪ По критериюиспользования форм собственности и владение имуществом различают федеральное,региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление.Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность исобственность субъектов Российской Федерации (региональная собственность). Своиобъекты собственности имеют также, органы местного самоуправления(муниципальная собственность). Для управления объектами собственности каждогоуровня образуются соответствующие органы. Объектами федерального управленияявляются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, акцииприватизированных предприятий и ряд других объектов. Объекты регионального имуниципального управления определяются на основе соглашений о разграничениисобственности между органами власти субъектов Российской Федерации и местногосамоуправления.
▪ По воздействиюна управляемый объект выделяются отраслевое и территориальное управление. Отраслевоеуправление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра допредприятия. Наиболее эффективно оно реализуется в управлении черезминистерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли,обеспечивают необходимые внутриотраслевые пропорции.
Отраслевое управление вплановой экономике предполагает обоснование цели (производство конкретных видовпродукции), применение управленческих функций (планирование, организация,контроль), построение организованной структуры звеньев управления (предприятие,объединения, министерства), разработку народно-хозяйственных, межотраслевых,отраслевых балансов.
Отраслевое управлениепозволяет конкретнее видеть перспективу развития. Но в последнее время его рольснижается.
Поэтому на передний планвыступают формы межотраслевого управления – корпорации, действующие наакционерной основе.
Корпорация не выходит изсферы государственного управления, а служит как бы его второй ступенью
Территориальноеуправлениеосуществляется тремя источниками власти: федеральными органами исполнительнойвласти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, местнымсамоуправлением. «…Местная власть, по Конституции отделенная от государственнойявляется индикатором проблем повседневной жизни, решать которые приходится сообща.Поэтому реформа предусматривает создание советов муниципальных образований науровне регионов. Они, в свою очередь, создают единый общероссийский Совет. Этоне означает, что не будет других ассоциаций и союзов муниципалитетов, — подчеркнул Сергей Самойлов (советник Президента РФ), — но только этотобщероссийский Совет будет официальной переговорной площадкой муниципальногосообщества с федеральным центром с правом представительства на международномуровне…». [2]Территориальное управлениеобеспечивает рациональное размещение производства, углубление специализации икомплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического исоциального развития и решение других задач государственной региональнойполитики. Оно предполагает разграничение прав и ответственности междуфедеральными и региональными, законодательными и исполнительными органами власти.
▪ По способуучета интересов объектов управления различают административное иэкономическое управление. Административное управление непосредственновоздействует на интересы управляемых с помощью разрешения, запрета,принуждения, применяемых независимо от их мнения. Оно является необходимымкомпонентом любого управления, хотя его масштабы могут быть разными. Вструктуре исполнительных органов с несколькими уровнями управления оно имеетсамодовлеющее значение и реализуется через назначения, освобождения от работы,поощрения, наказания должностных лиц. В государственном регулировании экономикиадминистрирование осуществляется в лицензировании деятельности, квотированииэкспорта, импорта и в других случаях.
В рыночной экономикеимеется не мало проблем, остающихся в сфере компетенции государственных органови решаемых административными методами. При этом они могут сочетаться чисторыночными: размещение инвестиций, подрядных работ на конкурсной основе идругое.
Экономическоеуправлениевоздействует на интересы объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственноезаконодательство, финансовую, денежную и кредитною государственную политику.Отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен ввыборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству онвозмещает ущерб государству. Например, за неуплату налогов взыскивается штраф иприменяются другие санкции.
▪ В зависимости отсрока исполнения принимаемых решений управления подразделяется наоперативное, тактическое и стратегическое.
Оперативное управление призвано решать текущие иливозникающие в результате нежелательных отклонений задачи. Оно ставитконкретные, количественно измеряемые ориентиры и использует ситуационныйподход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихсяусловий.
Стратегическоеуправлениеопределяет цели и задачи развития страны в целом лил по отдельным сферам,объектам, территориям, задает направления деятельности каждому звенууправления. Стратегическое управление имеет глубокое обоснование и увязываетсяс общим политическим курсом государства или доктриной того или иного егонаправления, реализует выбранный курс.
Различают стратегии: общеэкономические– роста, стабилизации, преодоления кризиса (выживания), структурных перестроек;отраслевые – использования материально-сырьевых запасов, космоса идругое; функциональные – подавления инфляции, привлечение инвестиций идругое.
Основой стратегическогоуправления являются стратегический план, концепции развития и другие документы,отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должнабыть максимально ясной и убедительной. Она выбирается, поэтому из несколькихвозможных вариантов и формируется по видам деятельности, обеспечивающимпреимущества по сравнению с другими направлениями.
Тактическое управление выражается в конкретных действияхдля реализации стратегических установок. Важно постоянно следить за результатами,правильно выбирать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость,масштабность мышления, инициативность всех участвующих в тактическом управлении.
▪ Антикризисноеуправление вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротствапредприятий; оно включает управление через арбитражных управляющих, а такжеуправляющих предприятиями – должниками по договору подряда. Антикризисноеуправление является принудительным и внешним, т.к. осуществляется органами,входящими в иную, чем предприятие, систему. Для предупреждения банкротства приарбитражном управлении могут быть использованы селективные методы, т.е.выделения приоритетных направлений с применением ресурсной и других видов поддержки.
▪ доверительноеуправление осуществляется на основании договора, сторонами которого выступаютучредитель управления (собственник имущества) и доверительный управляющий(коммерческая организация или индивидуальный предприниматель). Проводитсяконкурс на право заключения договора доверительного управления и имеющийнаилучшие профессиональные возможности для его реализации.
Доверительный управляющийуправляет по поручению и в интересах собственника, за счет доходов отиспользования имущества он возмещает расходы по доверительному управлению иполучает вознаграждение.
Заключение.
Государственноеуправление как управляющая система должно приобрести характер опережающегосостояния, предложить обществу новую стратегию и подходы развития. ХХ векпрошел под знаком индустриального развития, научно- технической революции.Много было достижений – научных, материальных, военно-технических, в освоениикосмоса и других, но многое было и потеряно – в сфере духовности, культуры,гуманизма, преданы забвению идеи, вдохновлявшие людей в прежние эпохи. Пришловремя не разбрасывать, а собирать камни, выстраивать новую систему ценностей воимя Человека.
В России нельзя строить системууправления умозрительно, согласно чьим-то представлениям об идеальнойдемократии, полагаясь на стихийное пробуждение инициативы.
В стране 2/3 территории –Север и зоны рискованного земледелия, громоздкие затратные инфраструктуры,транспортная сеть, уязвимые границы. Надежное функционирование ивоспроизводство хозяйства страны, даже только того, что есть, требуетэффективной системы государственного управления по вертикали и горизонтали,жесткая централизация оскудевших бюджетных средств, консолидации общества набазе решения конкретных задач. Государственное управление должно обеспечитьфункционирование хозяйственного механизма; развитие социальной, экологической идругих сфер, где применение рыночных отношений нецелесообразно и неэффективно;укрепление российской государственности и позиции страны в мире.
Используемаялитература:
1. Атаманчук Г.В.
Теория государственногоуправления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. – М.: Омега – Л, 2004.
2.Афанасьев В.Я., Глазунова Н.И.
Система государственногоуправления: Кн. 1. Управление и право. – М.: ГУУ, 2000.
3.Глазунова Н.И.
Система государственногоуправления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ- ДАНА, 2003.
4.Гуторова А.Л.
Система государственногоуправления: В 5 кн. Кн. 2. Государство и политика. – М., ГУУ, 2000.
5.Пикулькин А.В.
Система государственногоуправления: Учебник для вузов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.
6.Российская Федерация сегодня, № 19,октябрь 2005 г.
Стр. 24, рубрика «Местнаявласть», Юлия Захватова «Чтоб не пропасть поодиночке».