Взаимоотношения органовгосударственной власти и органов местного самоуправления в Сахалинской области
1. Органыгосударственной власти в РФ
Одна изглавных функций любой конституции состоит в устройстве государственной власти, т.е.в создании определенной системы органов государственной власти. Создание такойсистемы предопределяет, что органы государственной власти действуют необособленно друг от друга, а обеспечивают эффективность отправления функцийгосударства, и прежде всего защиту прав человека во взаимодействии.
Конституционнаясистема власти включает в себя не только те органы государственной власти,которые названы в тексте Конституции РФ. В нее входят и многие другие, созданиекоторых вытекает из функций и полномочий конституционных органов. Системавласти, таким образом, состоит из разветвленных подсистем, из большого числасоподчиненных органов разного уровня. И поскольку весь этот громадныйвертикальный и горизонтальный механизм властвования прямо или косвеннозатрагивает права человека, очень важно иметь ясное представление о том, чтособой представляет орган государственной власти и чем он отличается от разногорода органов, организаций и учреждений, которые с конституционно-правовой точкизрения органами государственной власти не являются.
РоссийскаяФедерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов.Органы государства – это один из каналов, через который народ, согласноКонституции РФ (ст. 3), осуществляет свою власть.
Органыгосударственной власти обладают суммой определенных признаков, порождаемыхприродой и функциями государства. Государство осуществляет свою деятельностьчерез органы государственной власти. Эти органы каждый в своей области и своимиспецифическими методами выражают организаторскую роль государства в обществе.Никакой орган государственной власти не может иметь задач и полномочий, идущихвразрез с функциями государства. Но для того чтобы добиться такого единствавсех органов власти, государство создает строгий порядок организации ифункционирования каждого органа, наделяет их определенными полномочиями. Каждыйорган государственной власти, таким образом, отличается от любого другого, новсе вместе по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственнуювласть.
Являясьгражданами или коллективами граждан, организованными государством дляосуществления его деятельности, органы государства характеризуются следующимиосновными чертами.
Каждыйгосударственный орган наделен государственно-властными полномочиями,позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенныевопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственнымиорганами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этихактов.
Государственно-властныеполномочия присущи всем органам государства, которые потому и названыКонституцией РФ органами государственной власти. Другое дело, что этиполномочия у различных государственных органов могут иметь различные формыпроявления в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые онивыполняют.
Государственно-властныеполномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которойследует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми онинаделены в отношении этих предметов ведения.
Компетенциясвойственна органу государственной власти как самостоятельному звенугосударства, она как раз и подчеркивает эту самостоятельность. Не имеюткомпетенции, как правило, внутренние подразделения органа государственнойвласти, вследствие чего эти подразделения не могут рассматриваться как органыгосударственной власти. В то же время в структурах исполнительной властисуществуют самостоятельные подразделения (например, Департамент морскоготранспорта в Министерстве транспорта РФ), которые также являются органамиисполнительной власти. Компетенция органов государства определяетсяКонституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, законами РоссийскойФедерации и ее субъектов, указами Президента РФ, постановлениями ПравительстваРФ и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другиминормативными правовыми актами.
Надо сказать,что властными полномочиями в Российской Федерации располагают не только органыгосударства, но и органы местного самоуправления. Однако властные полномочияпоследних не носят государственного характера и не осуществляются от имениРоссийской Федерации.
Каждыйгосударственный орган образуется в установленном государством порядке. Так,порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом (ст. 81Конституции). Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатовГосударственной Думы тоже устанавливаются федеральными законами (ст. 96Конституции).
Каждыйгосударственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи ифункции. Так, согласно Конституции РФ (ст. 127) Высший Арбитражный Суд РФявляется высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел,рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральнымзаконом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и даетразъяснения по вопросам судебной практики.
Каждыйгосударственный орган действует в установленном государством порядке. Например,согласно Конституции РФ (ст. 114), порядок деятельности Правительства РФопределяется федеральным конституционным законом. Федеральным конституционнымзаконом в соответствии с Конституцией РФ (ст. 128) устанавливается ипорядок деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, ВысшегоАрбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов.
Деятельностьорганов государственной власти осуществляется в формах и методами,установленными правовыми актами. Речь, конечно, идет только об основных формахи методах, поскольку в повседневных действиях органа власти много деловогообыкновения и согласительных методов решений. Однако ни при каких условияхорган государственной власти не вправе прибегать к действиям, выходящим зарамки допустимых организационных форм и методов, особенно в отношенииприменения принудительных мер.
Каждыйгосударственный орган является составной частью единой системы органовгосударственной власти Российской Федерации. В Конституции РФ (ст. 5)указывается, что федеративное устройство России основывается на единствегосударственной власти.
Вышеизложенноедает основание сделать вывод о том, что государственный орган являетсягражданином или коллективом граждан, которые наделены государственно-властнымиполномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций идействуют в установленном государством порядке.
Всегосударственные органы образуются в установленном государством порядке ипредставляют часть единой системы органов государственной власти РоссийскойФедерации.
Из названныхчерт органа государственной власти видно, что не каждое государственноеучреждение или организация является органом государственной власти. Не являетсятаковым, например, государственное предприятие, государственное учебноезаведение и т.д., хотя они тоже влияют на использование гражданином тех илииных своих прав и свобод. Но эти государственные учреждения являются звеномсоответственно какого-либо экономического министерства, государственногокомитета по высшему образованию и т.д., которые сами выступают как органыгосударственной, а точнее, исполнительной власти.
Органыгосударственной власти состоят из выборных депутатов или назначенныхгосударственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями. Ноорган власти может быть и в лице одного человека. Такими являются Президент РФ,президенты республик и губернаторы (главы администраций) субъектов РФ,Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека. Эти должностныелица действуют в силу конституций или законов и несут ответственность толькоперед теми, кто их избрал или назначил.
В своейсовокупности государственные органы Российской Федерации образуют единуюсистему. Согласно ст. 11 Конституции РФ, в нее входят органыгосударственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов.
Единствосистемы государственных органов Российской Федерации обусловлено тем, что этасистема основывается на государственной целостности Российской Федерации, наединстве системы государственной власти.
Единствосистемы государственных органов Российской Федерации проявляется вразграничении предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Оно проявляется и втом, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи,взаимодействии и взаимозависимости. В этих рамках одни органы единой системыизбираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими,одни подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми органами государственнойвласти существует тесная организационно-правовая связь.
Единствосистемы государственных органов Российской Федерации усиливается еще и тем, чтоее составные части сами образуют системы органов. Так, согласно ст. 77Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РоссийскойФедерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органыисполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительнойвласти в Российской Федерации.
Государственнаявласть в Российской Федерации осуществляется Президентом РФ, а также на основеразделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этими система органов Российской Федерации состоит из органов нескольких видов.Статьи 10, 11 Конституции РФ предусматривает наличие органов, президентскойзаконодательной, исполнительной и судебной власти. Каждый из этих видов органовпредставляет собой фактически подсистему единой системы государственных органовРоссийской Федерации, которая в свою очередь может быть по различным признакамразделена на ряд входящих в нее звеньев.
ПрезидентРоссийской Федерации является главой государства. Он выступает в качествегаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Президент,согласно ст. 80 Конституции РФ, обеспечивает согласованноефункционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президентосуществляет общее руководство деятельностью Правительства и других звеньевисполнительной власти, с органами которой он связан наиболее тесно.
Органызаконодательной власти – это Федеральное Собрание Российской Федерации;народные собрания, государственные собрания, верховные советы, законодательныесобрания республик в составе РФ; думы, законодательные собрания, областныесобрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городовфедерального значения, автономной области и автономных округов. Основнаяособенность этих органов состоит в том, что они избираются непосредственнонародом и никаким другим путем формироваться не могут. В своей совокупности онисоставляют систему представительных органов государственной власти РоссийскойФедерации.
Органызаконодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектовФедерации). Федеральным законодательным и представительным органом РоссийскойФедерации является Федеральное Собрание РФ. Это общегосударственный,общероссийский орган государственной власти, действующий в масштабах всейРоссийской Федерации. Все другие законодательные органы, функционирующие натерритории Российской Федерации, являются региональными, действующими впределах соответствующего субъекта Федерации.
К органамисполнительной власти относятся прежде всего высший орган федеральнойисполнительной власти – Правительство РФ; другие федеральные органы исполнительнойвласти – министерства, государственные комитеты и ведомства при ПравительствеРФ; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – президенты иглавы администраций субъектов Федерации, их правительства, министерства,государственные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую системуорганов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ.
Органыисполнительной власти делятся по территории деятельности на федеральные исубъектов Федерации. Федеральные – это Правительство РФ, федеральныеминистерства, государственные комитеты и другие ведомства. Органы субъектовФедерации – президенты и главы администраций субъектов, их правительства,министерства, государственные комитеты и другие ведомства.
Органыисполнительной власти специальной компетенции по характеру последней могут бытьподразделены на органы отраслевые, руководящие определенными отраслямиуправления, и органы, осуществляющие межотраслевое управление. Первые, – какправило, министерства, вторые – главным образом государственные комитеты.
Следуетразличать также коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти.Коллегиальные – это Правительство РФ и правительства ее субъектов.Единоначальными органами являются министерства и ряд других органовисполнительной власти.
По характеруполномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общейкомпетенции, ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности,и органы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями или сферамиисполнительной деятельности. К первым из них относятся, например, ПравительствоРФ и правительства субъектов Федерации, ко вторым – министерства,государственные комитеты и иные ведомства Федерации и ее субъектов.
Органысудебной власти – Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший АрбитражныйСуд РФ, другие федеральные суды, а также суды субъектов Российской Федерации.
Органыправосудия в совокупности составляют судебную систему Российской Федерации.Основной видовой особенностью этих органов является осуществление судебнойвласти посредством конституционного, гражданского, административного иуголовного судопроизводства.
Особую группугосударственных органов, не относящихся ни к одному из ранее названных видоворганов государственной власти, составляют органы прокуратуры.
ПрокуратураРоссийской Федерации, согласно ст. 129 Конституции РФ, составляет единуюцентрализованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим иГенеральному прокурору РФ.
Основнойвидовой особенностью органов прокуратуры является осуществление ими надзора заисполнением законов федеральными министерствами и ведомствами,представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектовРоссийской Федерации, органами местного самоуправления, органами военногоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствиезаконам издаваемых ими правовых актов. Органы прокуратуры осуществляют надзорза соблюдением прав и свобод человека и гражданина; за исполнением законоворганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание ипредварительное следствие; за исполнением законов администрациями органов иучреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительногохарактера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных подстражу.
Полномочия,организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерацииопределяются Федеральным законом.
Помимоорганов государственной власти в систему государственных органов РоссийскойФедерации входят также и другие государственные органы, осуществляющие, какправило, различные вспомогательные, совещательные и другие такого рода функции,которые определяются органами государственной власти, при которых, обычносостоят эти государственные органы.
В число этихорганов входят, например, Администрация Президента Российской Федерации,обеспечивающая деятельность Президента России; Совет Безопасности РоссийскойФедерации, обеспечивающий условия для реализации Президентом РоссийскойФедерации конституционных полномочий по защите прав и свобод человека игражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости игосударственной целостности, а также ряд других государственных органов.
2. Органыместного самоуправления, их задачи и функции
Наряду сорганами государственной власти в Российской Федерации действуют органыместного самоуправления. Эти органы обладают особой природой, они согласноКонституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однакоуказанные выше три основных признака органа власти – определенный порядоксоздания, властные полномочия и определенный порядок деятельности – применимы ик органам местного самоуправления. Хотя самоуправление – это не государственнаявласть, но оно не может осуществляться без соответствующих органов (как бы ихни называть), наделенных определенной компетенцией, правом приниматьобязательные решения, прибегать к принуждению и т.д.
В демократическом государствеорганизация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей,который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принципобеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации,которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересовнаселения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
Однако местное самоуправление – нетолько один из важнейших демократических принципов организации и осуществлениявласти. Это и право граждан различных административно-территориальных единицуправлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересахзначительной частью общественных дел.
Граждане Российской Федерации имеютправо избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равныйдоступ к муниципальной службе, имеют право обращаться в органы местногосамоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться сдокументами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободычеловека и гражданина.
Местное самоуправление в РоссийскойФедерации – это такой способ организации и осуществления власти на местах,который «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местногозначения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»(ст. 130 Конституции РФ).
Местное самоуправление в РоссийскойФедерации, записано в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», – признаваемаяи гарантируемая Конституцией РФ, самостоятельная и под свою ответственностьдеятельность населения по решению непосредственно или через органы местногосамоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, егоисторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражениевласти народа составляет одну из основ конституционного строя РоссийскойФедерации.
ГражданеРоссийской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление вгородах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствиис федеральными гарантиями избирательных прав граждан. Они имеют равные права наосуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности,языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения крелигии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Согласно Конституции РФ (ст. 12),органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственнойвласти». В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местногосамоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создаютправовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлятьего не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализациейзакрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а такжезащиту этих прав.
Следовательно, самостоятельностьместного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ ифедеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общуюсистему управления делами общества и государства.
Местное самоуправление осуществляется всоответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», другимифедеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации,законами субъектов Российской Федерации.
Федеральные законы, законы субъектовРоссийской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могутпротиворечить Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», ограничиватьгарантированные ими права местного самоуправления.
Не являясь частью системыгосударственных органов, органы местного самоуправления, как и все местноесамоуправление в целом, – не только форма самоорганизации населения для решениясвоих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Вотпочему деятельность органов местного самоуправления характеризуется такимисвойственными органам государственной власти чертами, как наличие властныхполномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а такжеюридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которойдействуют соответствующие органы местного самоуправления.
Местное самоуправление создает условиядля приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах,хорошо приспособленной к местным особенностям. Оно способствует развитиюинициативы и самодеятельности граждан и в конечном счете развитию муниципальнойдемократии.
Местное самоуправление осуществляется навсей территории Российской Федерации. Территории муниципальных образований – городов,поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) идругих муниципальных образований – устанавливаются в соответствии сфедеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетомисторических и иных местных традиций.
Городское, сельское население независимоот его численности не может быть лишено права на осуществление местногосамоуправления.
Территорию муниципального образованиясоставляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общегопользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, идругие земли в границах муниципального образования независимо от формсобственности и целевого назначения.
Вопросы обобразовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородскихмуниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются сучетом мнения населения соответствующей территории представительным органомместного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.
Если взятьдля примера Сахалинскую область, то в ней тоже утвержден устав Сахалинскойобласти, который, как уже отмечалось, решает вопросы образования, объединении,преобразования, упразднения муниципальных образований и т.д.
Конституцияустанавливает, что оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Установление«пределов полномочий» едва ли не самое сложное и деликатное дело, здесьвозможна чрезмерная пестрота и разнообразие, поскольку установление общихпринципов местного самоуправления согласно Конституции входит в совместноеведение Федерации и ее субъектов. Однако несомненно, что органы местногосамоуправления вправе самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет,управлять муниципальной собственностью и решать ряд вопросов по развитию системобслуживания населения. Вмешательство в эти вопросы органов государственнойвласти субъектов Федерации или самой Федерации недопустимо.
Наиболеесложная и трудная для усвоения часть ст. 12 Конституции гласит: «Органыместного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».Если бы законодатель имел в виду закрепление гарантии местному самоуправлениюот вмешательства – органов государственной власти, то он вполне мог быограничиться закреплением принципа самостоятельности. Очевидно, что здесьутверждается принципиальное различие между государственной властью исамоуправлением. Но в чем оно? То, что местное самоуправление есть тоже власть,вытекает из ст. 3 Конституции, но власть здесь понимается как властьнарода, а не государства. Эта власть отличается от государственной тем, что онане может применять принуждение – для этого не предусмотрено правовых форм. Номожно ли отгородить местное самоуправление от государства, представить его какгосударство в государстве? Очевидно, нет, ибо тогда разрушается понятиесуверенитета Российского государства, который распространяется на всютерриторию России.
Ясно, чтоорганы местного самоуправления не могут обойтись без издания нормативных актов –без этого их деятельность неминуемо выльется в произвол. Но если они издаютправовые нормы, как это предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 4августа 2000 г.), то, следовательно, эти органы вправе применятьпринуждение. Чем же тогда в этом отношении они отличаются от органовгосударственной власти?
Представляется,что местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органовгосударственной власти, по своей природе все же является частью публичнойвласти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями изаконами, а следовательно, оно производно от государства. Статьей 12Конституция как бы позволяет гражданскому обществу на местном уровне решатьсвои проблемы без вмешательства органов государственной власти, а только черезсобственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями (нормотворческимии исполнительными, но не судебными). Это не суверенная власть, и она не можетвыходить за свои пределы – в противном случае правомерно вмешательство органовгосударственной власти. Каждый гражданин участвует в создании органов местногосамоуправления, но этот же гражданин является субъектом всего российскогоконституционного права, он участвует в общенародном волеизъявлении (выборах)при создании органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Местноесамоуправление поэтому не может быть ничем иным, как автономной по своимполномочиям и деятельности частью общей российской государственности игосударственности субъектов Российской Федерации. Такое понимание местногосамоуправления, похоже, утверждается в его практическом развитии.
Всоответствии с такой природой местного самоуправления следует пониматьмуниципальное право как совокупность правовых норм, регулирующих организацию идеятельность органов местного самоуправления. В своей основной части это – институтконституционного права, поскольку его основными источниками являютсяКонституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы РоссийскойФедерации и ее субъектов, Указы Президента России и др. Но в то же времяисточниками выступают акты самих органов местного самоуправления, вследствиечего муниципальное право предстает как комплексная отрасль. Эта отрасль имеетсвою систему, принципы, гарантии и формы ответственности.
Согласно ст. 130 Конституции РФ,местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов,других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местногосамоуправления.
Значит, местное самоуправление вРоссийской Федерации – это система организации и деятельности граждан,представляющая собой совокупность организационных форм и институтов прямоговолеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления,посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросовместного значения.
Формами прямого волеизъявления,посредством которых граждане непосредственно осуществляют местноесамоуправление, являются референдум, выборы, собрания (сходы) и др.
Особую роль в реализации местногосамоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формынепосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих вграницах административно-территориальных единиц, в которых осуществляетсяместное самоуправление.
Органы местногосамоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образованийсобственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Их наименованияразнообразны, они устанавливаются уставами муниципальных образований всоответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иныхместных традиций.
Структураопределяется населением самостоятельно. Обычно эти структуры в основном исходятиз общей схемы федеральных и региональных органов власти, т.е. предусматриваютпредставительный орган и независимого главу муниципального образования, нозакон допускает и подконтрольность главы представительному органу, и даже еговхождение в этот орган, что отражает прежние, «советские» традиции.
Конституционныйпринцип самостоятельности органов местного самоуправления означает, что впределах своей компетенции они свободны в проявлении инициативы и в выборерешения. Принятое ими решение не требует какого-либо согласования илипоследующего утверждения государственным органом и тем более не может бытьотменено в административном порядке, Но любой орган местного самоуправлениядействует на своей территории, которая одновременно является территориейсубъекта Федерации и самой Федерации. Чтобы избежать столкновения правовыхактов и конкретных действий органов власти всех уровней, необходима координацияи сотрудничество.
Законодательне указывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы,поскольку эти органы образуются в субъектах РФ самостоятельно. Но он дает имясно понять, что схема основных органов и их взаимоотношений должнасоответствовать федеральной, т.е. включать органы, аналогичные Президенту,Федеральному Собранию и Правительству на федеральном уровне.
Системныйподход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важнуюсвязь, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принципразделения властей для организации государственной власти «в РоссийскойФедерации». Следовательно, государственная власть в субъектах РФ должнастроиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной власти, атакже на основе самостоятельности их органов.
Чтобы системаорганов государственной власти субъектов РФ находилась в единстве с системойорганов государственной власти всей Федерации, она должна отвечать и другимосновам конституционного строя, а именно соответствовать республиканской формеправления, принципам правового, социального и светского государства.Следовательно, ни один субъект РФ не вправе создавать систему государственнойвласти на основе единоличной власти, каких-либо религиозных догматов,монархической власти и т.п.
На каждом изуказанных уровней органы государственной власти действуют в соответствии сосвоими полномочиями, водораздел между которыми позволяет установить ч. 3ст. 11 Конституции РФ. Эта статья указывает, что разграничение предметовведения и полномочий осуществляется двумя путями: Конституцией РФ и договорамиоб этом (в том числе и Федеративным договором, если, разумеется, его положенияне противоречат Конституции РФ). Следовательно, объем собственных полномочий – этои есть мера самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, но втом, что не охватывается «мерой», а, вернее, находится за ее пределами, этиорганы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.Такова конструкция единства государственной власти Российской Федерации,закрепленного в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ.
Деятельностьорганов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии соследующими принципами:
1)государственная и территориальная целостность РФ;
2)распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
3)верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РоссийскойФедерации;
4) единствосистемы государственной власти;
5) разделениегосударственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целяхобеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всехполномочий или большей их части в ведении одного органа государственной властилибо должностного лица;
6)разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
7)самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФпринадлежащих им полномочий;
8)самостоятельное осуществление своих полномочий органами местногосамоуправления.
Системуорганов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный(представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высшийисполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органыгосударственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией(уставом) субъекта РФ.
Конституцией(уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностноголица субъекта РФ.
Органыгосударственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушениеКонституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, атакже обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционнымзаконам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законовреспублик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей,городов федерального значения, автономной области, автономных округов иосуществляемой ими деятельности. В случае принятия нормативных правовых актов,противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и повлекших за собоймассовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозуединству и территориальной целостности Российской Федерации, национальнойбезопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового иэкономического пространства Российской Федерации, органы государственной властисубъектов РФ несут ответственность.
При решениивопросов организации государственной власти подавляющее большинство субъектовРФ закрепляют в конституциях и уставах принцип разделения государственнойвласти на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельностькаждой власти в пределах своей компетенции.
Конституции иуставы закрепляют в качестве основ конституционного строя системы органовгосударственной власти, в число которых входят президент республики (главагосударства, глава республики) или губернатор других субъектов РФ (в некоторыхреспубликах единоличного главы государства нет), законодательный (представительный)орган (с разными названиями), правительство (кабинет, администрация). В системуорганов государственной власти иногда отдельно включается конституционный суд.И хотя в целом эта схема за некоторыми исключениями, повторяет федеральную, поформе системы органов власти субъектов РФ все же очень разнятся. Этообъясняется тем, что субъекты РФ, и особенно республики, стремятся внести всистемы органов власти региональную (национальную) специфику или просто уйти отоднообразия.
Определяяпорядок разграничения предметов ведения и полномочий органов субъекта РФ ифедеральных органов, конституции и уставы чаще всего прямо исходят изпринципов, установленных Конституцией РФ, иногда при этом упоминая иФедеративный договор. Это в полной мере соответствует ст. 73 КонституцииРФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочийРоссийской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФсубъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
Судебнаясистема субъекта Федерации образуется без указания на ее связь с судебнойсистемой РФ.
Конституции иуставы ряда субъектов РФ закрепляют создание конституционных или уставных судовкак своих органов государственной власти, т.е. вне какой-либо связи сКонституционным Судом Российской Федерации, что соответствует Конституции РФ иФедеральному конституционному закону.
Исполнительнаявласть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственнойвласти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно,чем исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставахсубъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав озаконодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная сполномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей рольютолько исполнителя законов и по своему политическому весу превосходитзаконодательную власть.
Формированиесистемы органов исполнительной власти республики, края, области и другихсубъектов РФ происходит в соответствии с конституционными положениями, а такженормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, областикак субъектов РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти.Такими
актамиявляются конституции, уставы краев и областей, схема управления, законы, атакже положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев,областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ.
Какотмечалось, конституционный принцип равноправия субъектов РФ не исключает разнообразияформ организации государственной власти. Это особенно характерно для органовисполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждомрегионе. Рассмотрим основные черты систем органов исполнительной власти вреспубликах и других субъектах РФ.
Федеральныезаконодательные принципы. Высшее должностное лицо (руководитель высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта) избирается гражданами,проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом,на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайномголосовании.
Высшимдолжностным лицом может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающийпассивным избирательным правом. Это лицо не может быть одновременно депутатом законодательногооргана, депутатом представительного органа местного самоуправления, не можетзаниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научнойи иной творческой деятельности. Высшее должностное лицо избирается на срок неболее пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроковподряд. Наименование должности этого лица устанавливается конституцией(уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций.
Высшеедолжностное лицо:
представляет субъектРФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органамигосударственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и приосуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договорыи соглашения от имени субъекта РФ;
обнародуетзаконы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или изданияспециальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом;
формируетвысший исполнительный орган государственной власти в соответствии с законодательствомсубъекта РФ;
вправеучаствовать в работе законодательного органа с правом совещательного голоса.
Органызаконодательной власти субъектов Российской Федерации.
Законодательные(представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительствои осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системеорганов государственной власти определяется принципом разделения властей,который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенциии особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные(представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаютсяи форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.
Правозаконодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежитдепутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшегоисполнительного органа), представительным органам местного самоуправления.Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может бытьпредоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам,проживающим на территории данного субъекта РФ.
К судамсубъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировыесудьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
Пока ещеформально не устранено положение, согласно которому конституционный статуссудебных органов в республиках порой расходится с тем статусом, которыйустановлен Федеральным конституционным законом.
Всоответствии с положениями Федерального конституционного закона «О судебнойсистеме Российской Федерации» федеральные суды, а также конституционные(уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ составляют единую судебную системуРоссийской Федерации.
К федеральнымсудам, действующим на территории субъектов РФ, относятся верховные судыреспублик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, судыавтономной области и автономных округов; районные суды, федеральные арбитражныесуды округов, арбитражные суды субъектов РФ.
Списоклитературы
1. КонституцияРоссийской Федерации от 12 декабря 1993 (в ред. ФЗ от 30.12.2008 №6-ФКЗ и от30.12.2008 №7-ФКЗ).
2. Федеральныйконституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе РоссийскойФедерации» // СЗ РФ. 1997. №1. Ст. 1.
3. Федеральныйзакон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗРФ. 1995. №47. Ст. 4472; 1999. №7. Ст. 878; №47. Ст. 5620; 2000.№2. Ст. 140.
4. Федеральныйзакон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» // СЗ РФ, 06.10.2003, №40, ст. 3822.
5. УставСахалинской области от 09.07.2001 №270 (принят Сахалинской областной Думой28.06.2001) // Губернские ведомости, №126 (1279), 11.07.2001.
6. Баглай М.В. Конституционноеправо Российской Федерации: Учебник для вузов. – 3-е изд., изм. и доп. – М.:Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА М), 2002. – 800 с.
7. Козлов Е.И.,Кутафин О.Е. Конституционное право: учебник. – М.: Юристъ, 2003. – 435 с.
8. Зиновьев А.В. Конституционноеправо России: Учебное пособие. – М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. – 173 с.
9. Сальников В.П. Конституционноеправо России: Учебник. – М.: ЦОРК МВД России, 2005. – 360 с.
10. Кутафин О.Е. Постатейныйнаучно-практический комментарий к Конституции Российской. – ЗАО «Библиотечка«Российской газеты», 2003. – 187 с.
11. Лазарев В.В. Научно-практическийкомментарий к Конституции Российской Федерации – Система ГАРАНТ, 2003. – 345 с.