Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти в сфере дорожного строительства

Оглавление
Введение. 2
Глава 1. Правовые основы взаимодействия органовгосударственной власти и местного самоуправления в решении вопросов дорожногостроительства. 5
1.1Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере дорожногостроительства. 5
1.2Полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местногосамоуправления в сфере дорожного строительства. 14
Глава 2. Практика взаимодействия органов государственнойвласти и органов местного самоуправления в сфере дорожного строительства напримере Челябинской области. Пути совершенствования механизмов взаимодействия. 22
2.1Система управления дорожным хозяйством в Челябинской области. 22
2.2Предложения по усовершенствованию механизмов государственного и муниципальногоуправления дорожным хозяйством. 36
Заключение. 59
Список использованных источников и литературы… 64
Введение
Отрасль дорожного хозяйстваобладает такими специфическими особенностями, которые обусловливают существенноболее высокую роль, и особенный характер государственного регулирования, иособенно финансирования, чем «обычные» отрасли экономики, например, промышленность.Если отсутствует концепция государственной политики в отрасли, опирающаяся навсесторонний учет таких отраслевых особенностей, регулирование и финансированиеотрасли не может быть достаточно эффективным.
Существенным общим пробеломрегулирования дорожного хозяйства в Российской Федерации на уровне, какфедерации, так и регионов является то, что в нормативных актах и программныхдокументах экономической политики не определены интегральные принципы, критериии пределы вмешательства в дела отрасли. Вследствие этого управление ифинансирование дорожного хозяйства осуществляется во многом стихийно, без учетавсех особенностей отрасли и возможностей повышения эффективности ее работы.Этим обусловлена актуальность данной проблемы – взаимодействия органов местногосамоуправления с органами государственной власти в сфере дорожногостроительства.
1. В первую очередь, отсутствуетчеткая единая трактовка особенностей дорожной инфраструктуры, которыеобусловливают ту или иную степень государственного вмешательства и финансированияэтой инфраструктуры, роль государственной или муниципальной собственности наобъекты дорожного хозяйства.
2. Хотя существующеераспределение прав собственности и ведения в отношении автодорогв целом отвечают характеру дорожного хозяйства, в явном виде нигде неопределены базовые критерии и границы государственного и муниципального участияв обеспечении нормального развития и условий эксплуатации дорожнойинфраструктуры.
3. Ввиду отсутствия таких четкоустановленных критериев и границ, не существует системы единых принциповгосударственного управления и финансирования дорожного хозяйства, которые былибы приняты на федеральном уровне и соблюдались при регулировании отраслирегиональными и местными администрациями.
Это относится, в первую очередь,к принципам:
-      Определения роли государственных и частных источников вфинансировании содержания и развития дорожной инфраструктуры;
-      Формирования структуры бюджетных источников доходов на отрасль иих распределения между уровнями государственной власти, местнымсамоуправлением;
-      Увязки государственных (муниципальных) расходов на цели поддержкиотрасли с бюджетными источниками их финансирования;
-      Определения соотношения между доходными и расходными полномочиямифедеральных органов власти, органов власти субъектов РФ, органов местногосамоуправления, роли и критериев федерального финансирования дорожнойинфраструктуры регионов и муниципалитетов;
-      Стратегического и среднесрочного планирования направленийбюджетного финансирования дорожного хозяйства; выбора оптимального соотношениямежду финансовыми средствами, направляемыми на содержание и развитие дорожнойсети;
-      Выбора оптимальных форм организации бюджетного финансированияотрасли, обеспечивающих максимальное соответствие расходов доходам и эффективноевложение средств (целевые бюджетные фонды, целевое назначение доходов в рамкахобщего бюджета, либо другие формы);
-      Поддержки или ограничения участия в финансировании и управлениидорожной инфраструктурой частных инвесторов;
-      Политики развития конкуренции между предприятиями дорожногохозяйства;
Организации и распределенияполномочий институциональной структуры управления отраслью, соответствующейцелям и принципам государственного (муниципального) регулирования.
4. Неразработанность системыпринципов управления и финансирования дорожного хозяйства не позволяет выделитьосновные направления и формы такого регулирования и финансирования, разработатьметоды и подходы к их эффективному использованию.
Целью данной работы являетсяанализ взаимодействия органов местного самоуправления с органамигосударственной власти в сфере дорожного строительства и выработка предложенийпо повышению эффективности методов управления отраслью дорожного строительства.
Для достижения данной целинеобходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть основныеполномочия взаимодействия органов государственной власти и местногосамоуправления в сфере дорожного строительства.
2. Выявить ключевые проблемы иперспективы отрасли дорожного строительства.
3. Проанализировать практикувзаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления напримере Челябинской области.
4. Выработать предложения посовершенствованию механизмов управления дорожной отраслью и взаимодействияорганов власти.
Предметом исследования являетсяанализ взаимодействия органов местного самоуправления с органамигосударственной власти.
Объектом исследования являетсядорожное строительство.
При написании данной работы былииспользованы научные труды как российских, так и зарубежных авторов. 
Глава 1. Правовые основы взаимодействия органов государственной властии местного самоуправления в решении вопросов дорожного строительства 1.1 Полномочия федеральных органовисполнительной власти в сфере дорожного строительства
В соответствии со ст. 71Конституции Российской Федерации в ведении РФ находятся вопросы становленияоснов федеральной политики и федеральной программы в области дорожногостроительства и развития транспортной сети.
В соответствии с ПостановлениемПравительства РФ от 30 декабря 2000 г. №1038 Федеральным органом исполнительнойвласти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление вобласти транспортного комплекса является Министерство транспорта РФ.[1]
Министерство транспорта РФосуществляет свою деятельность как непосредственно, так и во взаимодействии сдругими федеральными органами исполнительной власти; органами исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации.
Министерство транспортаРФ в соответствии с возложенными на него задачами, осуществляет следующиефункции в области дорожного хозяйства:
-      организует исполнение федерального бюджета в части финансированиядорожного хозяйства, включая средства Федерального дорожного фонда РоссийскойФедерации;
-      выполняет в установленном порядке функции по управлениюфедеральными автомобильными дорогами общего пользования и федеральнымимуществом, необходимым для обеспечения их функционирования;
-      координирует деятельность по развитию сети автомобильных дорогобщего пользования во взаимодействии с другими федеральными органамиисполнительной власти и органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации; осуществляет перспективное и текущее планирование развитияфедеральной дорожной сети, совершенствование системы обеспечения ее содержания;
-      организует совместно с заинтересованными федеральными органамиисполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации общественные работы в рамках федеральных и региональных программдорожного строительства;
-      рассматривает и готовит заключения по вопросам строительства,содержания и эксплуатации платных автомобильных дорог общего пользования,объектов дорожного сервиса на автомобильных дорогах общего пользования,согласовывает их технические и эксплуатационные параметры;
-      осуществляет контроль за соблюдением порядка пользованияфедеральными автомобильными дорогами общего пользования и правил их охраны;
-      согласовывает нормативные правовые акты федеральных органонисполнительной власти, устанавливающие правила пересечения или сближенияавтомобильных дорог с трубопроводами, сетями и средствами связи и электропередачии другими сооружениями, а также порядок эксплуатации железнодорожных переездов,их открытия и закрытия;
-      вносит предложения о порядке использования земель, занятыхавтомобильными дорогами общего пользования, организует их рациональное использованиев целях привлечения дополнительных средств для реализации дорожных программ ипроектов, согласовывает в установленном порядке размещение в полосе отвода ипридорожной полосе федеральных автомобильных дорог общего пользованиясооружений и объектов;
-      разрабатывает и утверждает техническую классификациюавтомобильных дорог общего пользования, готовит в установленном порядкепредложения по изменению и уточнению классификации автомобильных дорог общегопользования и перечней федеральных автомобильных дорог общего пользования;
-      организует учет автомобильных дорог общего пользования, учетинтенсивности движение транспортных средств, диагностику и оценкутранспортно-эксплуатационного состояния федеральных автомобильных дорог общегопользования, информирование пользователей о состоянии этих автомобильных дорог;
-      организует ежегодное планирование работ на автомобильных дорогахобщего пользования, финансируемых за счет средств федерального бюджета,утверждает перечень объектов, в отношении которых должны разрабатыватьсятехнико-экономические обоснования, перечни, титульные списки строек и проектыстроительства объектов дорожного хозяйства, финансируемых за счет средствфедерального бюджета, проводит экспертизу проектно-сметной документации;
-      участвует в разработке и согласовании программ ликвидациипересечений автомобильных дорог общего пользования и железнодорожных путей наодном уровне, рассматривает вопросы долевого финансирования строительствапутепроводов в местах их пересечения;
-      утверждает по согласованию с Министерством внутренних делРоссийской Федерации и другими заинтересованными федеральными органамиисполнительной власти правила пропуска по автомобильным дорогам общегопользования транспортных средств со сверхнормативными нагрузками на ось, массойи габаритами;
-      уведомляет в установленном порядке полномочные органы государств,заключивших с Российской Федерацией соглашения о международном автомобильномсообщении, о правовых актах, предусматривающих ограничение движения поавтомобильным дорогам или устанавливающих нормативы допустимых весовых нагрузокна ось и габаритов транспортных средств, заблаговременно оповещает эти органы овремени и маршрутах введения ограничения движения по сезонно-климатическимусловиям на федеральных автомобильных дорогах общего пользования;
-      организует взимание установленных неналоговых сборов и платежейза проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования (в том числеплаты в счет компенсации ущерба от перевозки тяжеловесных и крупногабаритныхгрузов) и контроль за их целевым использованием;
-      осуществляет контроль за качеством проектирования, строительства,реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования вчасти соблюдения установленных требований, стандартов и норм, проводит проверкудеятельности организаций дорожного хозяйства по выполнению законодательстваРоссийской Федерации, стандартов и иных нормативных актов;
-      участвует непосредственно или через уполномоченные Министерствоморганизации в расследовании причин аварий и разрушений автомобильных дорогобщего пользования и дорожных сооружений на них;
-      устанавливает порядок определения размера платы за проездтранспортных средств, осуществляющих перевозку крупногабаритных и тяжеловесныхгрузов, взимаемой в счет компенсации ущерба, наносимого федеральнымавтомобильным дорогам общего пользования и дорожным сооружениям на них;
-      выдает специальные разрешения для пропуска по федеральнымавтомобильным дорогам общего пользования транспортных средств скрупногабаритными и тяжеловесными грузами, осуществляющих международныеавтомобильные перевозки;
В настоящее время на федеральномуровне реализуется федеральная целевая программа «Модернизация транспортнойсистемы России (2002 – 2010 годы)», утвержденная Постановлением ПравительстваРоссии от 5 декабря 2001 г. №848.
В состав программывходит подпрограмма «Автомобильные дороги», в соответствии с которой в областимодернизации автомобильных дорог будет осуществлено:
-      приоритетное финансирование модернизации, ремонта и содержанияавтомобильных дорог;
-      развитие сети местных автомобильных дорог для обеспечения связинаселенных пунктов с дорожной сетью общего пользования и решения социальныхпроблем сельского населения;
-      совершенствование системы управления дорожным хозяйством нафедеральном и региональном уровнях;
-      повышение качества дорожных работ на основе внедрения новейшихдостижений научно-технического прогресса, опережающего развития отечественногодорожного машиностроения и дорожно-строительной индустрии, в том числе спривлечением к решению этой проблемы предприятий оборонной промышленности;
-      развитие рынка дорожных работ, повышение качественного уровняконкуренции за счет более широкого внедрения конкурсной системы предоставленияподрядов.
Целевыми показателямиподпрограммы являются (см. табл. 1):
Таблица 1
Целевые показателиподпрограммы модернизации автомобильных дорог, тыс. км.Показатели 2000 год 2005 год 2010 год Протяженность автомобильных дорог общего пользования 584,4 620 670 Протяженность федеральных автомобильных дорог 46,3 47 50 Протяженность территориальных автомобильных дорог 538,1 573 620 Протяженность многополосных автомобильных дорог 4,3 5,7 8
Для достиженияпоставленных в подпрограмме целей должны быть осуществлены следующиемероприятия (см. табл. 2):
Таблица 2
Мероприятия построительству и ремонту автомобильных дорогПоказатели 2002-2010 годы – всего В том числе 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006-2010 годы Строительство и реконструкция автомобильных дорог – всего 72 6,3 6,3 7 7,7 44,7
в том числе:
федерального значения 11 0,8 0,8 1 1,2 7,2 территориального значения 61 5,5 5,5 6 6,5 37,5 Ремонт автомобильных дорог 316 27,5 28,5 30 33,6 196,4
в том числе:
федерального значения 48 3,5 3,5 4 5,6 31,4 территориального значения 268 24 25 26 28 165
Подпрограмма включает в себякомплекс взаимоувязанных и скоординированных мероприятий, охватывающих основныеаспекты деятельности дорожного хозяйства Российской Федерации. Системамероприятий включает в себя 12 комплексных проектов.
В области развития федеральныхавтомобильных дорог предусматривается строительство и реконструкция 11 тыс.километров автодорог. Главное внимание уделяется созданию многополосныхмагистралей, являющихся основой автодорожной сети. В результате протяженностьдорог первой категории увеличится к 2010 году до 8 тыс. километров, или почти в2 раза. К 2010 году основная часть федеральных дорог должна иметь капитальноепокрытие, обеспечивающее пропуск современных транспортных средств с высокойнагрузкой и скоростью. Общая протяженность федеральных автомобильных дорог к2010 году возрастет до 50 тыс. километров.
В Уральском регионе будет введенавтодорожный обход Казахстана, построены и реконструированы отдельные участкина маршруте Пермь — Ханты-Мансийск — Сургут — Томск, что позволит осуществлятькруглогодичное автомобильное сообщение с городами и населенными пунктами этогорегиона, в том числе северной его части.
На развитие федеральныхавтомобильных дорог планируется выделить 331.8 млрд. рублей, в том числе 331,5млрд. рублей за счет средств федерального бюджета.
Мероприятия по развитиютерриториальных автомобильных дорог включают в себя:
-      повышение технического уровня наиболее перегруженных участковдорог со строительством дорожных обходов населенных пунктов;
-      формирование единой автодорожной сети путем строительстваучастков дорог на границах административных образований, на дорогах,связывающих районные центры с центрами регионов и между собой;
-      обеспечение подъезда к сельским населенным пунктам по дорогам ствердым покрытием.
Предусматривается довестиудельное количество дорог I, II, III категорий до 20 процентов против 18,3процента в настоящее время. Протяженность территориальной дорожной сети за счетперевода части ведомственных дорог в сеть дорог общего пользования и строительствановых дорог возрастет до 620 тыс. километров.
Всего до 2010 года необходимопостроить и реконструировать 61 тыс. километров территориальных дорог. На этицели предполагается выделить 803,3 млрд. рублей, в том числе 266,9 млрд. рублейза счет средств федерального бюджета и 536,4 млрд. рублей за счет средствбюджетов субъектов Российской Федерации.
Выполнение комплекса работ поремонту и содержанию автомобильных дорог является одним из важнейших условийобеспечения их сохранности повышения безопасности движения и экологическойбезопасности объектов долговечности и надежности автомобильных дорог исооружений на них', эффективности обслуживания пользователей и оптимизациирасходования средств, выделяемых на нужды дорожного хозяйства.
На модернизацию производственнойбазы дорожного хозяйства намечено израсходовать до 2010 года 14,1 млрд. рублей,из них 3,5 млрд. рублей за счет средств федерального бюджета и 10,6 млрд.рублей за счет средств внебюджетных источников.
Проектом «Повышение безопасностидорожного движения и развитие дорожного сервиса» предусматривается повышениеуровня безопасности движения на дорогах и общее уменьшение количества погибшихв дорожно-транспортных происшествиях на 15—20 процентов, а также повышениеуровня комфорта для участников дорожного движения.
Всего на реализацию программногопроекта предполагается израсходовать 20 млрд. рублей, в том числе 0,5 млрд.рублей за счет средств федерального бюджета и 19,5 млрд. рублей за счет средстввнебюджетных источников.
Проектом «Снижение отрицательноговоздействия на окружающую среду» предусматривается сократить на 25—30 процентовнегативное влияние автомобильных дорог на население и придорожные экосистемы.
Подпрограммой предусмотренымероприятия по информационному, правовому и научно-техническому обеспечениюдеятельности дорожного комплекса.
Мероприятия по информационномуобеспечению включают в себя создание и развитие отраслевой системы связи иинформатизации с использованием современных технологий на важнейших федеральныхдорогах, в первую очередь входящих в состав международных транспортныхкоридоров.
Затраты на реализациюмероприятий по информационному обеспечению дорожного комплекса составят 7,5млрд. рублей, из них 7,45 млрд. рублей за счет средств федерального бюджета.
Мероприятия по правовомуобеспечению включают в себя разработку нормативных правовых актов покоммерческому использованию и развитию платных автомобильных дорог, перевозкамсверхтяжеловесных и крупных габаритных грузов, по землепользованию и др.
Объем финансирования мероприятийпо правовому обеспечению составит до 2010 года 219,9 млн. рублей за счетсредств федерального бюджета.
Научно-техническое обеспечениенаправлено на выполнение поисковых и фундаментальных исследований, прикладныхнаучно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, стандартов инормативов.
Прикладныенаучно-исследовательские работы направлены на совершенствование системыуправления дорожным хозяйством, повышение качества дорожных покрытий и др.
Опытно-конструкторские работыпроводятся с целью создания современной техники для строительства, ремонта исодержания дорог и мостов, а также совершенствования методов и средствдиагностики и контроля дорожных работ.
Предусмотрена разработка системыстандартов и норм для развития дорожной сети, проектирования дорог и мостов ина дорожно-строительные материалы.
На реализацию мероприятий понаучно-техническому обеспечению предусмотрено 1,5 млрд. рублей за счет средствфедерального бюджета.
Подпрограмма содержит такжемероприятия по подготовке кадров и совершенствованию системы управлениядорожным хозяйством.
На подготовку кадровпредусмотрено выделение до 2010 года 1,2 млрд. рублей, в том числе 1,1 млрд.рублей за счет средств федерального бюджета.
На совершенствование системыуправления дорожным хозяйством намечено выделить 4 млрд. рублей за счет средствфедерального бюджета.1.2 Полномочияорганов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправленияв сфере дорожного строительства
На уровне субъекта РФ и местномуровне управление в сфере дорожного строительства осуществляется органамивласти субъектов РФ и органами местного самоуправления на основаниизаконодательных актов, принимаемых представительными органами субъекта РФ инормативных актов органов местного самоуправления.
Основные положениязаконодательства субъекта РФ в сфере дорожного строительства можно рассмотретьна примере Челябинской области, необходимо отметит, что на Федеральном уровнеотсутствует закон об автомобильных дорогах. Закон о дорогах уже около четырехлет находится в Государственной Думе и не выносится на обсуждение. ВЧелябинской области закон о дорогах был принят еще в 1999 году (область вошла впятерку регионов России, которые на своей территории приняли дорожноезаконодательство). Естественно, что наш закон звучит в унисон проектуФедерального закона. Но у его есть свои особенности. Цель закона – обеспечитьразвитие дорог, их содержание, нормальные взаимоотношения с теми юридическими,физическими лицами, которые пользуются дорогами. Например, закон регулируетвопросы размещения служб сервиса на автомобильных дорогах.
Мывидим, что количество заправок на дорогах области быстро увеличивается.Управление дорожного хозяйства области старается упорядочить этот процесс:издано ряд документов, разработаны положения. По ним застройка должнапроисходить с определенным набором сервисных услуг, которые в первую очередь,нужны потребителям. Одним словом, закон о дорогах работает ради того, чтобыденьги налогоплательщиков использовались рационально.
Второй, не менее важныйдокумент, утвержденных Законодательным Собранием Челябинской области, — этоПрограмма совершенствования сети дорог Челябинской области на период до 2010года, с прогнозом до 2020 года. Она была утверждена в 2000 году и являетсяхорошо проработанной специалистами Главного управления дорожного хозяйстваЧелябинской области совместно с проектными институтами взглядом в будущее.
В программе отражена судьбапрактически каждой автодороги области. Среди наиболее значимых: завершениестроительства кольцевых дорог вокруг г. Челябинска (юго-восточный обход) ивокруг Магнитогорска, обход г. Кусы и поселка Медведевка Кусинского района,обход г. Касли, обход поселка Кизильское и многое, многое другое. Этой жепрограммой предусмотрено строительство ведомственных дорог и приемка их в сетьобщего пользования.
После реализации программы всенаселенные пункты Челябинской области должны иметь надежные, удовлетворяющиевсем требованиям безопасности движения автодороги, обеспечивающиесоциально-экономическое развитие Челябинской области.
В соответствии с ЗакономЧелябинской области «Об автомобильных дорогах Челябинской области»[2],принятый Законодательным Собранием Челябинской области от 28 октября 1999 г.№663 определяется классификация автомобильных дорог.
Автомобильные дороги всоответствии с их значением, выполняемыми функциями подразделяются наавтомобильные дороги общего пользования, ведомственные и частные.
Автомобильные дороги всоответствии с формой собственности подразделяются на федеральные, областные,муниципальные и частные.
Автомобильные дорогиклассифицируются в зависимости от функционального назначения, размеров, условийдорожного движения.
Техническая классификацияавтомобильных дорог отражает их потребительские свойства и геометрическиепараметры и устанавливается нормативными правовыми актами ПравительстваРоссийской Федерации и органа исполнительной власти Челябинской области.
Федеральные автомобильные дорогиобщего пользования, являющиеся собственностью Российской Федерации,обеспечивают государственные транспортные связи Российской Федерации.
Перечень федеральныхавтомобильных дорог общего пользования утверждается Правительством РоссийскойФедерации, регулируется нормативными актами Российской Федерации.
К автомобильным дорогам общегопользования, находящимися в собственности Челябинской области, относятсявнегородские автомобильные дороги и дорожные сооружения, предназначенные дляудовлетворения социально-экономических потребностей области и нужд населения,обеспечивающие перевозки пассажиров и грузов между городскими и сельскиминаселенными пунктами и соединяющие административные ценгры. города, населенныепункты, аэропорты, железнодорожные станции Челябинской области между собой и сфедеральными автомобильными дорогами.
К муниципальным автомобильнымдорогам относятся улицы, проезды, линии общественного транспорта, дорогиместного значения и иные автомобильные дороги, относящиеся к муниципальнойсобственности и находящиеся в границах муниципальных образований.
К ведомственным автомобильнымдорогам относятся автомобильные дороги, находящиеся в хозяйственном илиоперативном управлении, ведении организаций и предназначенные для решенияспециальных государственных задач или обеспечения внутрихозяйственныхпроизводственных и технологических перевозок.
К частным автомобильным дорогамотносятся автомобильные дороги, являющиеся собственностью граждан илиюридических лиц и используемые для их собственных нужд или коммерческойдеятельности.
Ведомственные дороги и частныедороги могут быть открыты для общего пользования по решению их собственниковили владельцев после получения положительного заключения дорожного органа иоргана, осуществляющего надзор за безопасностью дорожного движения.
Каждая автомобильная дорогадолжна иметь наименование, которое состоит из названий начального и конечногопунктов. являющихся главными пассажирообразующими и грузообразующими точкамиданного направления, а при необходимости — названий промежуточных населенныхпунктов. указывающих направление автомобильной дороги.
Допускается наименование дорогпо названию конечного населенного пункта, географического или иного объекта, атакже с учетом исторических событий и национальных традиций.
Кроме наименования автомобильнаядорога должна иметь индекс.
Индекс автомобильной дорогиявляется ее информационным указателем на местности и на картах.
Наименование и индексацияобластных автомобильных дорог устанавливаются Губернатором Челябинской области.
Наименование и индексациямуниципальных автомобильных дорог устанавливаются органами местногосамоуправления.
Наименование и индексацияведомственных и частных автомобильных дорог устанавливаются их владельцами посогласованию с органом исполнительной власти области, осуществляющим управлениедорожной деятельностью.
Исчисление расстояний наавтомобильных дорогах производится между условными начальными и конечнымиточками отсчета. за которые принимаются для:
дорог, соединяющих населенныепункты. — почта либо государственные, общественные здания или сооружения,расположенные в центре населенного пункта;
дорог, соединяющих другиеавтомобильные дороги общего пользования или примыкающих к ним, — пересеченияосей сопрягающихся дорог;
дорог, соединяющихгеографические, исторические и другие объекты, — границы этих объектов.
Государственный учетавтомобильных дорог производится с целью получения данных о наличии дорог идорожных сооружений, их протяженности, транспортно- эксплуатационном состоянии,интенсивности движения, а также оптимального выбора и реализации техническинеобходимых и экономически целесообразных управленческих решений припланировании развития сети автомобильных дорог.
Автомобильные дороги подлежатобязательному государственному учету в порядке, установленном ПравительствомРоссийской Федерации и Губернатором Челябинской области.
Специальный раздел закона «Обавтомобильных дорогах Челябинской области» определяет основы государственногоуправления дорожной деятельностью.
Общее управление дорожнойдеятельностью в Челябинской области осуществляется Правительством РоссийскойФедерации. Губернатором Челябинской области, органом исполнительной властиобласти, осуществляющим управление дорожной деятельностью, и органами местногосамоуправления в соответствии с их компетенцией и предметами ведения.
Права, обязанности иответственность органа исполнительной власти области, осуществляющегоуправление дорожной деятельностью, определяются в соответствии сзаконодательными актами Российской Федерации, настоящим Законом и иныминормативными правовыми актами Челябинской области.
В компетенциизаконодательного (представительного) органа Челябинской области в сфереуправления дорожной деятельность относятся следующие вопросы:
-      принятие законодательных актов Челябинской области по вопросамдорожной деятельности.
-      внесение в Государственную Думу Федерального Собрания РоссийскойФедерации проектов федеральных законов, регулирующих отношения в областидорожной деятельности;
-      контроль за соблюдением законов области по вопросам регулированиядорожной деятельности;
-      утверждение областных программ развития и совершенствования сетиавтомобильных дорог.
К компетенции органаисполнительной власти Челябинской области в сфере управления дорожнойдеятельностью относятся следующие вопросы:
-      реализация федеральной и областной политики в сфере дорожнойдеятельности;
-      координация деятельности органов, осуществляющих управлениедорожной деятельностью всех уровней;
-      принятие нормативных правовых актов по вопросам дорожнойдеятельности, охраны автомобильных дорог, ограничения и прекращения движения наавтомобильных дорогах и иных норм и правил, регламентирующих дорожнуюдеятельность;
-      приведение норм и правил пользования автомобильными дорогамиЧелябинской области в соответствие с нормами и правилами Российской Федерации;
-      установление особого режима хозяйственной деятельности впридорожных охранных зонах автомобильных дорог.
По вопросам дорожнойдеятельности к компетенции органа исполнительной власти Челябинской областимогут быть отнесены другие полномочия, переданные Челябинской областифедеральными органами исполнительной власти по договорам и соглашениям.
Компетенции органовисполнительной власти Челябинской области, осуществляющие управление дорожнойдеятельностью определяется законодательством Российской Федерации, настоящимЗаконом и положением об указанном органе, утверждаемым Губернатором Челябинскойобласти.
С учетом местных особенностеймогут создаваться органы местного самоуправления, осуществляющие управление дорожнойдеятельностью.
Органы местногосамоуправления, осуществляющие управление дорожной деятельностью обеспечивают:
-      разработку и исполнение местных бюджетов в части расходов надорожную деятельность;
-      управление имуществом муниципальных автомобильных дорог;
-      развитие сети улиц, проездов, линий общественного транспорта идорог местного значения;
-      организацию дорожного движения по муниципальным автомобильнымдорогам совместно с управлением Государственной инспекции безопасностидорожного движения Главного управления внутренних дел Челябинской области(далее — ГИБДД).
Федеральные органыисполнительной власти, органы исполнительной власти области и органы местногосамоуправления взаимодействуют на основе договоров и соглашений о реализациипрограмм развития сети автомобильных дорог, о разграничении собственности, оботводе земель, о приостановлении или ограничении движения по автомобильнымдорогам, об осуществлении мер по обеспечению экологической безопасностиавтомобильных дорог.
Дорожные работы и услугиподлежат лицензированию в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации.
Материалы, приборы иоборудование, используемые при выполнении дорожных работ и услуг, подложатсертификации в соответствии с законодательством Российской Федерации. 
Глава 2. Практика взаимодействия органов государственной власти иорганов местного самоуправления в сфере дорожного строительства на примереЧелябинской области. Пути совершенствования механизмов взаимодействия
 2.1 Системауправления дорожным хозяйством в Челябинской области
В таблице 1 приводятся данныеофициальной статистики об общей протяженности дорог и о протяженности автодорогс твердым покрытием в Челябинской области. Из этих данных следует, на первыйвзгляд, дорожная сеть развивается успешно, и протяженность автомобильных дорогобщего пользования с твердым покрытием растет достаточно быстрыми темпами.Однако такие выводы делать преждевременно. Более внимательный анализ даже этихобобщенных данных заставляет задуматься над рядом вопросов. Протяженностьавтомобильных дорог общего пользования растет значительно быстрее, чем общаядлина дорог. Это может быть связано с передачей ведомственных дорог в общуюсеть. Таким образом, значительное увеличение протяженности дорог общегопользования является, по сути, статистическим обманом, поскольку обеспечиваетсяне вводом в эксплуатацию новых дорог, а простым переносом цифр из разделастатистической отчетности в другой. В Челябинской области произошло довольносущественное сокращение протяженности дорог. Таким образом, выводы получаютсяотнюдь не такие радужные, как это могло бы показаться на первый взгляд.
Следует также иметь в виду, чтоприведенные в таблице 1 данные являются слишком обобщенными и не позволяютсудить о качестве дорожной сети в Челябинской области. Полученныестатистические данные о качестве территориальных автомобильных дорог (начиная скатегории I «Дороги с идеальным твердым покрытием» и заканчивая категорией V«Дороги с частичным твердым покрытием») приведены в таблице 2.
Они показывают, что состояниедорожной сети ухудшается. Увеличивается доля дорог с низкокачественнымпокрытием и, соответственно, сокращается доля дорог с покрытием более высокогокачества. Это позволяет говорить о деградации дорожной сети.
Таблица 1
Протяженностьавтомобильных дорог в Челябинской области с твердым покрытием (км)Наименование 1990 1995 1998 1999 2000 2001 2002 Изменение с 1990 по 1995 г. Изменение с 1995 по 2002 г. Протяженность автодорог с тв. покр. 15150 15861 15132 15042 15032 14170 13971 4,69% -11,92%  в т.ч. дорог общего пользования 6835 7872 8000 8029 8108 8137 8065 15,17% 2,45%
Таблица 2
Протяженность иструктура автомобильных дорог
Челябинской области общего пользования по тех. категориям, 1999–2002Показатели Ед. изм. 1999 2000 2001 2002 Протяженность по категориям: I км 38 44 47 51 II км 457 451 448 439 III км 1491 1531 1531 1573 IV км 5373 5414 5770 5678 V км 18 18 222 403 Структура по категориям: I % 0,5 0,6 0,6 0,6 II % 6,2 6,0 5,6 5,4 III % 20,2 20,5 19,1 19,3 IV % 72,8 72,6 72,0 69,7 V % 0,2 0,2 2,8 4,9
В приводимой ниже таблице (табл.3) перечислены органы власти, отвечающие за состояние дорожного хозяйства вЧелябинской области и входящих в ее состав других муниципалитетов.
Таблица 3
Органы власти,отвечающие за состояние дорожного хозяйства
в Челябинской области (в том числе – по отдельным регионам) Орган управления Челябинская область Главное управление дорожного хозяйства г. Челябинск Управление транспорта, связи и благоустройства г. Магнитогорск Управление благоустройства
Обращает на себя внимание тотфакт, что во многих случаях отсутствует четкое разграничение полномочий иответственности между различными организациями в секторе дорожного хозяйства.
Органы управления дорожнойотраслью в регионах сохраняют за собой хозяйственные функции, в частности, этокасается технического контроля качества строительных и ремонтных работ,осуществления проектно-изыскательских работы и подготовки сметной документации.Подряды на работы по содержанию, ремонту и строительству дорог распределяютсяна конкурсной основе, но зачастую формальные требования конкурсной документациидополняются неформальными представлениями о необходимости поддержки дорожныхпредприятий «советского» типа, исторически аффилиированных с органомуправления дорожным хозяйством. В ряде случаев такие положения даже закрепленыв нормативных актах, например Главное управление дорожного хозяйстваАдминистрации Челябинской области может ежегодно выделять средства в размере до10 % от сметной стоимости работ по содержанию дорог и дорожных сооружений дляфинансирования строительства объектов производственной базы и социальной сферыподрядчиков. Этот пример достаточно хорошо иллюстрирует сложившуюся в регионахпрактику, по которой предприятия с государственной или муниципальной долей всобственности получают преимущества по отношению к предприятиям с исключительночастной долей в собственности.
В целях финансирования, содержанияи устойчивого развития сетей автомобильных дорог общего пользования,являющимися собственностью Челябинской области, а также затрат на управлениедорожным хозяйством, в области в соответствии с Законом Челябинской области№14-30 от 31.05.2001 г. образован целевой бюджетный дорожный фонд. Закономопределен источник его образования, пополнения, порядок планирования ииспользования средств фонда.
В Главном управлении подорожному хозяйству Челябинской области работает 130 человек. Большинство — этоинженеры, специалисты с высшим, специальным образованием. В структуруорганизации входит три управления. Во-первых это управление содержания дорог.Его считаем основным, так как оно обеспечивает постоянное, ежедневноесодержание дорог области. Это подразделение дает диагностику состояния дорог иформирует планы по развитию всей ремонтной сети. Во-вторых, финансовоеуправление. Оно обеспечивает финансирование подрядчиков. В-третьих, этоуправление по имуществу. Оно управляет имуществом, которое находится в аренде уподрядчиков. Управление следит за тем, насколько эффективно это имуществоиспользуется подрядчиками, решает вопросы его пополнения. В состав управлениякроме того, входит плановый отдел проектно-экспертный отдел, ряд иныхтехнических служб.
/>/>/>/>/>/>/>Динамика и структура доходов территориального дорожного фондаза 1999-2002 гг. представлена в таблице 4.
Доходная часть бюджетов ТДФисполнена во всех исследуемых периодах. Доходную часть бюджета ТДФ 2002года спредполагаемой долей исполнения 98 и с учетом погрешности экстраполяции такжеможно считать исполненной.

/>Таблица 4
Плановые ифактические доходы ТДФ Челябинской области (тыс. руб.)Год Запланировано к поступлению Фактически поступило Факт/План 1999 1 556 890 1 587 208 102 2000 2 541 908 2 623 547 103 2001 3 014 272 4 733 594 157 2002 3 286 928 3 223 038 98
Особенно значительноеперевыполнение плана по доходам имело место в 2001 году (157).
 
Таблица 5
Рост фактических доходов ТДФЧелябинской областиГода
Номинальный рост
(тыс. руб.) Номинальный рост () Инфляция () Реальный рост () 2000/1999 1 036 339 65 46 19 2001/2000 2 110 047 80 36 44 2002/2001 -1 510 556 -32 14 -46
Номинальный и реальный ростдоходов ТДФ имел место в 2000 и 2001 годах. Особенно успешным был 2001 год, вкотором 80-ный номинальный рост обеспечил 44-ный реальный рост. Однако в 2002году был отрицательный номинальный (-32) и реальный (-46) рост доходов.
 
Таблица 6
Фактические доходыТДФ Челябинской области в 2000-2002 годах (отсортировано по убыванию последнейграфы)№ Наименование доходной статьи 2000 2001 2002 тыс. руб. тыс. руб. тыс. руб. доля () 1 Налоги в ТДФ 1 349 801 2 329 404 4 108 145 96 2 Аренда государственного имущества 108 000 3 3 Прочие доходы 61 611 120 760 70 219 2 4 Средства за провоз тяж. и круп. грузов 648 5 Субвенции и дотации из Федерального бюджета и ФДФ 45 206 5 210 Итого 1 456 618 2 455 374 4 287 012 100
Самым значительным источникомдоходов ТДФ являются налоги (96 в 2002 году). Причем имеет место стабильныйрост этой доли в исследуемых периодах (93 в 2000 году и 95 в 2001 году).
Вторым по величине источникомТДФ является арендная плата за использование государственного имущества (3 в2002 году). Однако этот источник имел место только в 2002 году.
Остальные источники доходов ТДФЧелябинской области не имеет определяющего значения.
Таблица 7
 Поступление налогов в ТДФЧелябинской области 1998 — 2000 годахНаименование доходной статьи 2000 2001 2002 тыс. руб. доля () тыс. руб. доля () тыс. руб. доля () Налоги в ТДФ, всего 1 349 801 100 2 329 404 100 4 108 145 100 ·     Налог на пользователей а/дорог 1219384 90,3 2174077 93,3 3 895 784 94,8 ·     Налог с владельцев транспортных средств 85943 6,3 89934 3,9 90583 2,2 ·     Налог на приобретение транспортных средств 44474 3,4 64271 2,7 119 876 2,9 ·     Единый налог на вмененный доход - - 1122 0,1 1902 0,1
За анализируемый период объемналогов, поступающих в ТДФ Челябинской области, увеличился. Наибольшие темпыроста объемов налоговых поступлений отмечены по налогу на пользователейавтомобильных дорог (объемы поступлений выросли в 3,2 раза). Это основнойисточник налоговых поступлений в ТДФ области — его доля в структуре всехналоговых поступлений достигла в 2002 году практически 95.
Доли остальных налогов вструктуре налоговых поступлений в ТДФ, несмотря на рост их абсолютной величины,имеют устойчивую тенденцию к сокращению и составляют в общей структуреналоговых поступлений менее чем по 3, а по поступлениям от налога на единыйвмененный доход – менее 1.
Вторым по величине налоговымисточником формирования ТДФ является налог на приобретение транспортных средств(к 2001 году объемы выросли в 2,7 раза). Рост абсолютной величины объемовналоговых поступлений по Налогу с владельцев транспортных средств и Единомуналогу на вмененный доход в 2000-2002 гг. был незначительным.
Представление о финансовомсостоянии ТДФ Челябинской области можно составить на основе баланса Главногоуправления дорожного хозяйства Челябинской области за 2002 год. Хотяотождествление Главного управления и ТДФ было бы не совсем правомерным. Далеебудет идти речь о финансовом состоянии Главного управления на 31.12.2002 идинамике показателей в течение 2002 года.
Общая сумма активов Главногоуправления – 16,7 млн. руб.
Активы Главного управления на 85формируются за счет основных средств. В течение года эта доля увеличилась на 3.Вторым по значению активом являются объекты незавершенного строительства – 8,доля которых в течение года увеличилась также на 3.
Доля дебиторской задолженности ввалюте баланса, напротив, сократилась в течение года на 4 и составила в концегода 4.
Таким образом, структура активовхарактеризуется преобладанием наименее ликвидных активов, а именно –внеоборотных активов, доля которых составила на конец года 93.
Структура пассивов интереснатем, что значение строки «Добавочный капитал» точно соответствует значениюстроки «Основные средства» на начало и конец года. Соответственно долядобавочного капитала в пассивах равна доле основных средств. Вторым по значениюпассивом являются целевые финансирование и поступления – 13, доля которыхуменьшилась в течение года на 4.
Доля кредиторской задолженностисоставляет 2. В течение года кредиторская задолженность увеличилась в два раза.
Таким образом, структурапассивов характеризуется абсолютным преобладанием собственного капитала –2000-2001. Практически полное отсутствие обязательств обусловливает безрисковоесуществование активов в наименее ликвидной форме.
Сведения о расходах бюджета г.Челябинска на дорожное хозяйство сведены в таблицу.
Наглядным примером финансированиядорожного хозяйства в муниципальных образованиях области являются сведения орасходах бюджета города Челябинска.
Таблица 8
Расходы на дороги г.Челябинск в период 1999-2002 годы (млн. руб.)Виды работ 1999 2000 2001 9 мес. 2002 1. Строительство дорог 44,8 41,3 203,8 78,7 2. Капитальный ремонт дорог 16,2 49,7 125,4 45,7 3. Содержание дорог 38,6 40,8 68,0 108,9 4. Приобретение дорожной техники 5,2 3,9 19,6 19,7 5.Проектно-изыскательские работы 0,1 0,8 2,9 2,0 Итого 104,9 136,5 419,7 255,0
Как видно из таблицы, расходы надорожное хозяйство г. Челябинска характеризуются устойчивым ростом. Причем, в2001 году этот рост особенно заметен и составляет 307. Такой рост был обеспеченувеличением всех составляющих расходов на дорожное хозяйство. Динамика долирасходов на строительство в общей сумме дорожных расходов имеет колебательныйхарактер в исследуемом периоде: 42 в 1999 году, потом уменьшение до 30 в 2000году и рост до 49 в 2001 году.
Доля дорожных расходов в общейсумме расходов бюджета также растет: от 6 в 1999 году до 11 в 2001 году.
На территории муниципальногообразования «Усть-Багарякский Сельсовет» насчитывается 220 км дорог, эти дорогисоединяют между собой деревни. Это те дороги, по которым регулярно движетсятранспорт. Они в щебеночном исполнении, эти дороги не переданы в сеть дорогобщего пользования и поэтому на содержание этих дорог финансовые средства невыделяются.
Таким образом, для территорийместного самоуправления проблема источников бюджетного финансирования являетсянесравненно более острой – здесь последние налоговые меры так и не создалиникаких «специализированных» налоговых источников для осуществления расходов надорожное хозяйство. Поэтому в обеспечении финансов для поддержания и развитиядорожной инфраструктуры большинство муниципалитетов полагаются на общеесубсидирование субъектами РФ и лишь отчасти – на собственные доходы.
Для исправления такогоположения, реформа финансирования дорожного хозяйства в отношении источниковналоговых доходов должна обеспечить, помимо дальнейшей оптимизации существующихналогов и сборов, о которой было сказано выше, ввести дополнительные источники,увязанные с использованием дорог для субъектов РФ и, в первую очередь, длямуниципалитетов.
Одним из таких важных источниковмогли бы стать сборы с большегрузного грузового транспорта, дифференцированныепо показателям грузоподъемности транспортных средств или другим подобнымпоказателям и, если удастся, разработать соответствующую эффективную системуконтроля, зависящие от объемов перевозок такими средствами по данному региону.
В настоящее время платавладельцев или пользователей транспортных средств за перевозку тяжеловесных икрупногабаритных грузов введена в отношении федеральных дорог и только вотдельных регионах – в отношении территориальных дорог общего пользования. Хотявведение такой платы и соответствующие методики расчета рекомендованы длясубъектов федерации федеральными органами исполнительной власти[3],такая плата либо вовсе не взимается, либо (по данным доходов ТДФ) составляетничтожную долю в средствах ТДФ, что, по всей видимости, объясняетсянепроработанностью вопросов организации ее сбора и незначительностью базы такихплатежей. Поэтому требуется пересмотр системы применяемых сборов в следующихнаправлениях:
— существенного расширения базысборов, – типов и видов, нагрузок и габаритов грузового транспорта, с котороговзимаются сборы,
— установления измененныхразмеров платежей, по возможности увязанных с пробегом транспортных средств,
— введения эффективной системысбора платежей,
— определения критериев инаправлений расходования полученных средств;
— распространения системыданного вида сборов на муниципальные образования,
— определения условий, прикоторых целесообразно вводить такие сборы.
Право на введение сборов иустановление их конкретных размеров следует оставить за администрациямирегионов и муниципалитетов.
Принципы и пределы взиманиярассматриваемых сборов целесообразно установить на уровне федеральногозаконодательства, чтобы исключить значительные расхождения в размерах сборов порегионам и муниципалитетам. Такие сборы могли бы стать видом региональных и(или) местных налогов либо быть распределены между регионами и муниципалитетамипо признаку грузоподъемности транспортных средств или другому признаку.
Привязка размера сборов сбольшегрузного и крупногабаритного грузового транспорта к фактическому пробегутранспортных средств представляет значительные трудности, и в настоящее время встранах ЕС такая привязка пока не осуществляется, хотя и ведутся работы в этомнаправлении. Поэтому при подготовке реформы целесообразно изучить опыт такихстран в разработке систем сборов привязанных к показателям пробега или другимподобным факторам.
Незначительная величинаотклонений доходов от расходов за счет отсутствия существенных дефицитов(профицитов) и остатков неиспользованных средств делает одинаковыми общиетенденции роста доходов и расходов.
В нижеследующем исследованиирасходов областного ТДФ капитальными расходами понимается совокупность трехрасходных статей: «Строительство и реконструкция автодорог», «Приобретениедорожно-строительной техники» и «Проектно-изыскательские работы». Можнопредположить, что некоторые капитальные расходы включены в другие статьирасходов, экономический смысл которых неочевиден без дополнительныхкомментариев и подтверждающих документов.
Таблица «Фактические расходы ТДФЧелябинской области в 2000-2002 годах»показывает состав расходов ТДФЧелябинской области (без учета остатков материальных и денежных средств наконец каждого исследуемого периода).
/> 

Таблица 9
Фактические расходы ТДФЧелябинской области в 2000-2002 годах (отсортировано по убыванию последнейграфы)№ Наименование расходной статьи 2000 2001 2002 тыс. руб. тыс. руб. тыс. руб. доля () 1 Содержание и ремонт областных и отдельных федеральных автодорог и сооружений на них 525 679 1 193 259 1 630 547 37 2 Реконструкция и строительство автодорог 278 103 299 523 852 932 19 3 Финансирование дорожных работ по транзитным дорогам (временные дороги общего пользования) 376 038 285 571 772 239 17 4 Приобретение дорожно-эксплуатационной техники 251 258 537 847 12 5 Развитие производственной базы дорожного хозяйства области 81 833 456 540 10 6 Управление дорожным хозяйством 33 361 41 127 83 605 2 7 Прочие расходы 40 500 48 864 1 8 Отчисления в отраслевой фонд развития дорожного машиностроения 7 700 23 294 41 081 1 9 Прирост оборотных средств государственных унитарных предприятий 1 825 600 1 100 Итого: 1 222 746 2 176 965 4 424 755 100
Наибольшие расходыосуществлялись на содержание и ремонт автодорог. По характеру расходов к этойстатье можно также отнести расходы, показанные в статье «Финансирование дорожных работ по транзитнымдорогам (временные дороги общего пользования)». Расходы по этим двум статьямсоставили в 2002 году 2 402 786 т.р. Доля этих двух статей имеетустойчивую отрицательную динамику в исследуемых периодах – от 74 в 1998 году до54 в 2002 году.
Вторую по величине долюсоставляли расходы на реконструкцию истроительство автодорог. Доля этих расходов была неустойчива висследуемых периодах: 23 в 2000 году, 14 в 2001 году и 19 в 2002 году.
Существенную долю составилирасходы на развитие производственной базы дорожного хозяйства области. Доляэтих расходов имела устойчивую положительную динамику в исследуемых периодах –от 0 в 2000 году до 10 в 2002 году.
Официальные документы об исполнениибюджета ТДФ не содержит расшифровки экономического смысла расходов по статьям «Прирост оборотных средств государственныхунитарных предприятий».
Остальные статьи расходов неимеют определяющего значения.
Капитальные расходы в целомсоставили в 2002 году 1 390 779 т.р. Имеет место устойчивая положительнаядинамика роста доли этих расходов – от 23 в 2000 году до 31 в 2002 году.
В соответствии с ЗакономЧелябинской области «Об областном бюджете на 2003 г.» постановлениемГубернатора области утвержден порядок финансирования работ по строительству,реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети городов и другихнаселенных пунктов Челябинской области для проезда транзитного транспорта засчет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда и перечень объектовстроительства, реконструкции и ремонта.
Порядок финансирования работ построительству, реконструкции и ремонта проезжей части улично-дорожной сетигородов и других населенных пунктов Челябинской области для проезда транзитноготранспорта за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда.
Финансирование работ построительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети дляпроезды транзитного транспорта осуществляется главным управлением дорожногохозяйства Челябинской области в соответствии с Перечнем объектов строительства,реконструкции и ремонта проезжей части улично-дорожной сети городов и другихнаселенных пунктов Челябинской области для проезда транзитного транспорта,финансируемых за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда.
Средства областного целевогобюджетного дорожного фонда на финансирование работ по строительству,реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети для проездатранзитного транспорта направляются бюджетам муниципальных образований приналичии договора между главным управлением дорожного хозяйства Челябинскойобласти и муниципальным образованием об организации работ, финансируемых засчет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда, отчета овыполнении работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей частиулично-дорожной сети, подписанного главой муниципального образования, справокформы КС-3 о стоимости выполненных работ и затрат.
Средства, выделяемые изобластного целевого бюджетного дорожного фонда, имеют целевое назначение и немогут быть направлены на финансирование текущих расходов, возмещение убытковмуниципальных образований, на финансирование работ, не предусмотренныхдоговором об организации работ.
При нецелевом использованиисредств перечисление приостанавливается, полученные бюджетом муниципальногообразования суммы средств подлежат возврату в 10-дневный срок в областнойцелевой бюджетный дорожный фонд.
На основаниивышеизложенного, можно сформулировать следующие рекомендации посовершенствованию системы управления:
-      Для повышения информационной прозрачности следует сформулироватьи официально принять требования к опубликованию данных о состоянии дорог сдостаточной степенью детализации, по возможности совместимые с используемыми вмировой практике;
-      Необходимо четко разделить административные и хозяйственныефункции, а также устранить дублирование функций между различными организациями.
-      Органы управления дорожным хозяйством должны выполнятьузкоспециализированные функции по стратегическому планированию в дорожнойотрасли, регулированию рынка услуг и установке норм классификации дорог,стандартов строительства и содержания объектов дорожной инфраструктуры.
-      Непосредственное выполнение дорожных работ (строительство, ремонти содержание) должно быть передано частному сектору. Следует всяческиспособствовать усилению конкуренции между частными подрядчикам. Распределениеподрядов должно происходить на открытых конкурсных торгах, причем информация оних, включая и их результаты, должна публиковаться.
-      Для создания действительно конкурентного рынка, необходимосократить долю бюджетных учреждений и организаций, путем их приватизации, ивозможно, выделить из состава крупных фирм более мелкие подразделения. Толькопосле этого будут созданы условия, позволяющие проводить эффективные конкурсныеторги на проведение дорожных работ;
-      Опыт Всемирного Банка показывает, что стоимость заключенныхконтрактов снижается по мере увеличения числа поданных конкурсных заявок.2.2 Предложения поусовершенствованию механизмов государственного и муниципального управлениядорожным хозяйством
Для эффективногоусовершенствования институтов и механизмов государственного и муниципальногоуправления дорожным хозяйством необходимо использовать комплекс мер, которыйможно условно разбить на две описанные ниже группы:
1. Меры по отделениюэкономической деятельности в отрасли от государственного (муниципального)управления и финансирования дорожного хозяйства.
2. Меры по разделению уровнейстратегического и текущего управления и планирования дорожного хозяйства.
3. Меры по реформированиюподходов к созданию и структуры дорожных фондов.
4. Меры по повышениюэффективности методов управления дорожным хозяйством.
Важно отметить, что разделениемер по реформированию на группы, приведенное выше, достаточно условно, имероприятия по усовершенствованию системы управления дорожным хозяйством должныпроводиться в комплексе, как единая система мер. Ниже подробно описанныеконкретные меры по усовершенствованию системы управления дорожным хозяйством.
1. Меры по отделениюэкономической деятельности в отрасли от государственного (муниципального)управления и финансирования дорожного хозяйства.[4]
1) Принятие федеральных норм инорм регионального законодательства, создающих правовую основу для отделенияхозяйственной деятельности по развитию и поддержанию дорожной инфраструктуры отдеятельности по государственному (муниципальному) регулированию, финансированиюотрасли и управлению развитием и поддержанием дорожной инфраструктуры.
Принятие таких норм потребуетвнесения в федеральные законы «Об основах государственной политики в дорожномхозяйстве», «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности», а также всоответствующие законы субъектов РФ положений, которые:
-      Вводят запрет на вмешательство со стороны органовгосударственного (муниципального) управления отраслью в хозяйственнуюдеятельность государственных (муниципальных) предприятий отрасли;
-      Прямо ограничивают задачи такого государственного(муниципального) управления регулированием, финансированием дорожного хозяйстваи управлением дорожной инфраструктурой, относящейся к ведению органовгосударственной власти (местного самоуправления), вводя для всех других случаевзапрет на совмещение функций управления с хозяйственными функциями;
-      Подтверждают статус государственных (муниципальных) предприятийотрасли как равноправных хозяйствующих субъектов, не обладающих какими бы то нибыло привилегиями по сравнению с частными предприятиями, осуществляющихоперации с целью получения прибыли и управляемых со стороны государства(муниципалитета) исключительно посредством участия его представителей в органахуправления данным предприятием.
2) Мероприятия по выведению ГУПи МУП из подчинения региональным и муниципальным органам отраслевого управленияв регионах, где они находятся в таком подчинении, и упразднению функций поосуществлению дорожных работ и услуг отраслевыми органами региональных иместных администраций (кроме функций, связанных с управлением дорожнойинфраструктурой), в том числе принятие соответствующих нормативных актоворганами исполнительной власти субъектов РФ и местными администрациями.
2. Меры по разделению уровнейстратегического (долгосрочного и среднесрочного) и текущего управления ипланирования дорожного хозяйства регионов и крупных муниципалитетов.
Данные меры должны включать:
1) Принятие федеральных норм инорм регионального законодательства, создающих правовую основу для выделениядорожных служб (агентств) в качестве автономных подразделений, наделенныхправами самостоятельного принятия решений в соответствующих областях, изсостава региональных (муниципальных) органов государственного управленияотраслью – департаментов, управлений, комитетов и т.п. – и формирование такихдорожных служб (агентств) в регионах и отдельных крупных муниципальныхобразованиях с большим объемом расходов на дорожное хозяйство;
2) Пересмотр функциональнойструктуры управления отраслью с установлением следующего примерногораспределения основных функций (полномочий) между органами государственногоуправления дорожным хозяйством субъектов РФ (крупных МО) и региональными(муниципальными) службами дорожного хозяйства:
Отраслевые органыуправления дорожным хозяйством:
-      Совершенствование законодательной базы регулирования ифинансирования дорожного хозяйства в регионе (муниципалитете);
-      Разработка стратегии, программ развития дорожного хозяйства врегионе (муниципалитете), перспективных планов финансирования отрасли,привлечения внебюджетных и коммерческих бюджетных источников финансированиясоздания и поддержания автодорог;
-      Разработка системы конкретных долгосрочных и среднесрочныхнаправлений и мероприятий по регулированию и финансированию дорожногохозяйства, обеспечивающих достижение намеченных в программах и перспективныхпланах целей;
-      Согласование и контроль соблюдения основных регулируемыхпараметров эксплуатации, содержания и расширения дорожной инфраструктуры (стандартов,норм и т.п.);
-      Контроль за соответствием текущего планирования и регулированияпринятой стратегии, программам, перспективным планам и направлениямрегулирования и финансирования, намеченной системе долгосрочных и среднесрочныхмер по повышению эффективности дорожных работ и услуг.
Службы дорожного хозяйства:
-            Определение и уточнение текущих объемов расширения и содержания(ремонта) дорожной инфраструктуры, размеров финансирования дорожного хозяйства;
-            Разработка текущих планов финансирования заказов на дорожныеработы и услуги и предложений по перспективному планированию этих показателей;
-            Разработка предложений по основным регулируемым параметрамэксплуатации дорожной инфраструктуры;
-            Разработка и реализация комплекса мероприятий по развитиюконкуренции на рынке дорожных работ и услуг;
-            Выполнение функций заказчика; организация конкурсных торгов наразмещение заказа на дорожные работы и услуги;
-            Организация непосредственного финансирования проектовстроительства, работ по содержанию и ремонту дорожной инфраструктуры;
-            Контроль за соблюдением условий и норм эксплуатации,строительства и содержания дорожной инфраструктуры;
-            Организация эксплуатации дорог на платной основе и проектов поиспользованию доходов от коммерческого использования объектов дорожной сети.
3) Создание (в регионах икрупных муниципалитетах, где таких подразделений нет) или реорганизация однойили нескольких дорожных служб, в зависимости от размеров территории и объемовработ в регионе (муниципалитете). Наиболее эффективной формой дорожных служб,по мировому опыту, являются небольшие организации с численностью 3-5 человек
3. Меры по реформированиюподходов к созданию и структуры дорожных фондов
Данные меры должны включать:
1) Проведение регионами икрупными муниципалитетами оценки целесообразности создания (сохранения) формыдорожных фондов для финансирования дорожного хозяйства и принятие ими решенийоб использовании формы фондов нового поколения, в соответствии с принятыми нафедеральном уровне нормами, предоставляющими региональным и местнымадминистрациям право выбора между дорожными фондами и другими методамиобеспечения целевой увязки бюджетных доходов и расходов на цели отрасли.
Такая оценка должна проводитьсяс учетом мирового опыта по использованию формы дорожных фондов. В частности,должен быть учтен вариант двойного механизма финансирования отрасли,предполагающего сочетание финансирования капитальных расходов на расширениедорожной инфраструктуры через общий бюджет с финансированием расходов посодержанию и ремонту дорог через дорожный фонд.
Дорожные фонды не являютсяобязательной формой управления бюджетными финансами отрасли дорожногохозяйства. Тем не менее, в условиях распространенной в регионах имуниципалитетах практики отвлечения средств на цели, не соответствующиеустановленным направлениям расходов, предпочтительным является целевоенаправление поступлений от доходных источников, увязанных с использованиемдорожной инфраструктуры, на финансирование этой отрасли, причем наилучшейформой такого целевого формирования бюджетных средств дорожного хозяйства длярегионального уровня являются территориальные дорожные фонды (ТДФ). Такойподход существенно ограничивает возможности нецелевого отвлечения бюджетныхсредств, при соблюдении ряда принципов управления такими фондами. Следует также отметить, что на сегодняшний день в Западной Европе дорожные фонды неявляются наиболее распространенной практикой. Когда-то дорожные фондысуществовали во многих странах, но впоследствии были упразднены. В настоящеевремя наиболее распространенным способом финансирования дорожной инфраструктурыявляется финансирование в рамках общего бюджетного процесса.
Однако, в Центральной иВосточной Европе дорожные фонды существуют во многих странах с переходнойэкономикой. В частности, Латвия создала дорожный фонд на основе принциповдорожных фондов второго поколения. Дорожные фонды других стран также внедряют усебя принципы дорожных фондов второго п/>околения,например, путем изменения существующей структуры доходов.[5]
2) Внедрение территориальных(муниципальных) дорожных фондов нового поколения в регионах (муниципалитетах),принявших решения о создании таких фондов на базе существующих ТДФ или взаменсистемы финансирования отрасли из общих средств бюджета. Внедрение новогопоколения фондов должно включать:
-      Разработку и принятие положений о дорожном фонде нового типа,включающих описание функций, структуры и системы управления такого фонда,построенных на принципах, описанных в п. 2.2.3. (принцип 23);
-      Мероприятия по организации фондов нового типа, включаяпривлечение к управлению фондом представителей пользователей автодорогами;
-      Разработку механизма и методов формирования доходов иосуществления расходов дорожного фонда;
-      Разработку системы взаимодействия дорожного фонда с органамиуправления отраслью и дорожными службами.
Системафункционирования дорожных фондов должны быть учреждена на уровнезаконодательной (представительной) власти посредством принятия региономпоправок в существующий закон о ТДФ или нового закона о ТДФ, а муниципалитетом– соответствующего акта представительного органа самоуправления. Положенияуказанных нормативных актов должны закреплять указанные ниже примерные основныепринципы организации и работы фонда нового типа, применяемые в мировойпрактике:
-      ТДФ должны являться самостоятельными подразделениями в системеуправления дорожным хозяйством;
-      Дорожные фонды, если они финансируют деятельность только однойдорожной службы, могут быть самостоятельными подразделениями такой службы; впротивном случае, (если региональный ТДФ финансирует, например, также работумуниципальных дорожных служб) они должны быть самостоятельными организациями воизбежание конфликта интересов;
-      Основной задачей ТДФ должно являться составление программ ипланов финансирования отрасли и их реализация через дорожные службы. Крометого, ТДФ могут участвовать в аудите выполнения программ финансирования;
-      ТДФ должны в обязательном порядке управляться советамидиректоров, в состав которых входят, помимо представителей финансовых, дорожныхи транспортных департаментов администрации, представители пользователей дорог справом решающего голоса. Мировая практика показывает, что в составе советадолжно быть минимум 9 и максимум 12 членов. Если количество членов больше 12,то совет может стать неуправляемым, если же в нем менее 9 членов, то он вряд лисможет обеспечить достаточную представительность для всех важнейшихзаинтересованных сторон;
-      В состав совета должны входить представители важнейших групп«избирателей», кровно заинтересованных в эффективном управлении дорожной сетьюи ее надлежащем финансировании. Центральные органы власти обычно бываютпредставлены в совете представителями министерств труда, транспорта, финансов,сельского хозяйства и местных властей. Члены совета из негосударственныхструктур – это, как правило, представители торговой палаты, автомобильнойотрасли, фермерских хозяйств (как крупных, так и мелких) и профессиональныхорганизаций (например, Института инженеров). Местные органы власти также должныбыть представлены в совете, если дорожный фонд планирует направлять имсредства. В некоторых случаях желательно, чтобы крупные (метрополии) и малые(муниципальные) территориальные образования были представлены отдельнымичленами-представителями администраций таких образований. В идеале половина илиболее половины членов должны быть из числа представителей негосударственныхорганизаций или местного самоуправления. Управляющий дорожным хозяйством недолжен быть членом совета, но должен посещать его заседания (что позволитизбежать возникновения конфликтов интересов в случаях, когда совет захочетвыступить с критикой в адрес управляющего). Целесообразно также предусмотреть односпециальное место для заинтересованных сторон, которые оказались непредставленными в совете (например, для представителя «общественныхинтересов»). Чтобы члены совета уделяли достаточно времени и внимания работе всовете, они должны получать за это плату;
-      Совет директоров ТДФ должен иметь следующие основные полномочия:
-      рекомендовать финансовой администрации уровень сборов спользователей дорог
-      согласовывать систему организации сборов и меры по предотвращениюуклонения от их уплаты
-      устанавливать и публиковать критерии распределения финансированиямежду дорожными службами и направлениями работ
-      принимать бюджет фонда, разработанный на основе предложенийдорожных служб
-      устанавливать подходы к координации и планированию программдорожных работ
-      определять порядок размещения средств по видам работ
-      Деятельность дорожных фондов и дорожных служб должна бытьмаксимально прозрачной, что обеспечивается открытым обсуждением программ ибюджетов фонда, публикацией подробных данных о доходах и расходах, присужденииподрядов, независимым аудитом деятельности дорожных агентств и фондов.Периодически должны составляться аудиторские заключения;
-      Помимо периодических ревизий, описанных выше, необходимо такжеосуществлять периодический мониторинг способности дорожного фонда добавлятьстоимость дорожной отрасли;
-      ТДФ должны осуществлять свою деятельность в тесном взаимодействиис финансовыми органами региональных администраций и предоставлять этим органамполную информацию об этой деятельности.
4. Меры по повышениюэффективности методов управления дорожным хозяйством
Помимо организации эффективнойинституциональной и функциональной структуры управления, повышениеэффективности управления дорожным хозяйством требует внедрения в системууправления отраслью современных эффективных подходов, обеспечивающих:
(1) плодотворное взаимодействиемежду органами управления, решающими задачи регулирования и финансированияотрасли, управления дорожной инфраструктурой;
(2) контроль за деятельностьюорганов отраслевого управления как со стороны органов государственной власти(местного самоуправления), так и со стороны общественности; (3) применениеэффективных методов и моделей управления планирования и управления дорожнойинфраструктурой. Для этого программа реформ отрасли должна предусматриватьследующие меры:
1) Внедрение на уровнеисполнительной власти регионов, муниципалитетов схем взаимодействия междууправленческими структурами органов финансирования и органов отраслевогоуправления и финансирования дорожного хозяйства, которые позволят этим органамполучать полную информацию о деятельности друг друга в области, относящейся куправлению отраслью, оперативно согласовывать принимаемые планы и мерырегулирования, совместно принимать важные решения в сфере управления и финансирования,взаимно контролировать выполнение принятых решений и планов.
Принятие таких схемвзаимодействия на уровне регионов и муниципалитетов должно закреплятьсясоответствующими нормативными актами региональной (местной) администрации. Дляобеспечения единства принятых схем, на федеральном уровне целесообразно принятьсовместные рекомендации Минфина и Минтранса по организации взаимодействияфинансовых и отраслевых органов управления и финансирования субъектов РФ имуниципальных образований, включающие примерную схему взаимодействия, а такжесоответствующие инструктивные документы Минтранса в адрес подчиненным емуотраслевым органам управления и финансирования регионов.
2) Внедрение системыраспространения и передачи информации о деятельности региональных и муниципальныхорганов управления и финансирования дорожного хозяйства, обеспечивающей:
-      Полную прозрачность всех текущих и сводных данных о деятельностиотраслевых региональных (муниципальных) органов управления и финансированиядорожного хозяйства, данных о развитии и состоянии подведомственной им дорожнойинфраструктуры, имеющихся у отраслевых органов данных о хозяйственнойдеятельности предприятий дорожного хозяйства региона (муниципалитета), дляорганов законодательной и исполнительной власти регионов (органов местногосамоуправления;
-      Обязательную публикацию в общедоступных средствах информациирегионов и муниципалитетов исчерпывающей основной информации о текущей иперспективной деятельности отраслевых региональных (муниципальных) органовуправления и финансирования дорожного хозяйства, развитии и состоянии дорожнойинфраструктуры, хозяйственной деятельности предприятий дорожного хозяйства.Состав такой информации должен быть установлен в соответствии с принятыми вразвитых странах требованиями к обеспечению прозрачности информации о дорожномхозяйстве.
Решение указанных задач требуетв первом случае принятия соответствующих нормативных документов Минтрансом РФ вадрес региональных отраслевых органов управления и финансирования дорожногохозяйства и нормативных документов региональных и местных администраций,устанавливающих систему передачи информации для органов власти(самоуправления). Во втором случае объем и состав подлежащей обязательнойпубликации информации должен быть разработан на основе международного опыта иустановлен Минтрансом РФ, по согласованию с Госкомстатом, в соответствующихнормативных отраслевых актах, а также подтвержден необходимыми актамирегиональных и местных администраций.
3) Адаптация к российскимусловиям и внедрение в практику регионального и местного управления дорожнымхозяйством следующих основных методов и моделей планирования и управленияотраслью:
-      моделей долгосрочного и среднесрочного планирования
-      моделей учета приоритетов
-      методов многокритериального анализа
-      моделей развития транспорта
-      методов бюджетного прогнозирования
-      систем управления дорогами и мостами
Под долгосрочнымпланированием в данном контексте понимаются стратегические программы, которыеиспользуются в ряде стран ЕС. Такие стратегические программы охватываютдлительный период времени (от 10 до 15 лет) и представляют собой основу дляразработки среднесрочных (до 5 лет) планов и программ. В последнее времядолгосрочные и среднесрочные программы в основном сфокусированы на проблемахфинансирования, взаимодействия государственного и частного сектора в развитииэкономической инфраструктуры и приватизации.[6]
Модели учета приоритетов былиразработаны в ряде стран ЕС в течение последнего десятилетия, в нихиспользуются экономические (и другие) критерии, помимо традиционныхтехнических. Во-первых, использование экономических параметров напрямую связаноиспользованием методики анализа затрат и выгод при ранжировании проектов вэкономике транспорта. Выгоды в первую очередь обосновываются снижениемоперационных затрат на эксплуатацию транспортных средств и сокращении времениперевозок.
Многокритериальный анализиспользуется для учета других, зачастую качественных элементов, связанных впервую очередь с экологией, безопасностью, региональным развитием и т.д. всистемах приоритетов. В ряде стран ЕС были разработаны специализированныепакеты программного обеспечения, которые используются органами управлениядорожным хозяйством для распределения бюджетных средств на строительство исодержание дорожной сети при краткосрочном (один год) и среднесрочном (до пятилет) планировании.
Транспортные модели используютсяво всех странах ЕС. Эти модели позволяют осуществлять прогнозирование спроса сучетом макроэкономических параметров и региональных особенностей и уровняразвития транспортной системы. Транспортные модели являются основой длясоздания долгосрочных программ и позволяют оценить различные возможностиразвития транспортных сетей. В нескольких странах, например в Нидерландах,такие модели используются на национальном уровне для всех видов транспорта, какпассажирского, так и грузового. По имеющимся у консультантов сведениям, вРоссийской Федерации моделирования транспорта не применяются ни на федеральном,ни на региональном уровне. Разработка и использование достаточно функциональныхмоделей прогнозирования может занять от пяти до десяти лет.
Бюджетное прогнозирование всфере управления дорожным хозяйством Российской Федерации практически неприменяется. Органы управления дорожным хозяйством являются бюджетнымиорганизациями, не имеющими возможности воздействовать на распределениебюджетных средств с более высоких структур управления бюджетом. Их деятельностьцеликом зависит от того объема средств, которые они получают каждый год икоторый может достаточно сильно варьироваться год от года. Подготовка бюджетовна среднесрочную перспективу в связи с этим представляется им бессмысленной.[7]
При подготовке планов работ посодержанию и ремонту дорог и дорожных сооружений важною роль играют системыуправления дорогами и мостами.
Основой большинства этих систем,таких как система HDM Всемирного Банка, являются существующие модели или надругие системы управления дорогами, например система Bellman в Дании. Некоторыестраны разработали собственные специализированные системы, в качестве примератут можно привести модель DAVASEMA в Литве или модель SUN в Польше.
Адаптация и применение указанныхметодов и моделей потребует разработки Минтрансом РФ методических рекомендацийпо их применению для регионов и муниципальных образований, а также нормативныхактов Минтранса, региональных и местных администраций, предусматривающихприменение данных моделей и методик в управлении дорожным хозяйством.
5. Обеспечение эффективностииспользования бюджетных средств посредством развития конкуренции в отрасли.
Мероприятия реформы в областиразвития конкуренции включают следующие основные группы:
1) Мероприятия, направленные насведение к минимуму вмешательства государственных и муниципальных органов вдеятельность предприятий дорожного хозяйства всех форм собственности иустранение дискриминационного характера экономической политики в отношениичастных подрядчиков;
2) Мероприятия посовершенствованию механизма и расширению сферы применения контролируемойконкуренции (конкурсных торгов) при размещении государственных и муниципальныхзаказов на дорожные работы и услуги;
3) Мероприятия по обеспечениюмаксимально возможного уровня конкуренции между предприятиями отрасли дорожногохозяйства.
1) Мероприятия по минимиз/>ации государственного (муниципального) вмешательства иликвидации дискриминационного характера экономической политики.
Данная группа мероприятий должнавключать:
Пересмотр норм и требований(правил) к проведению дорожных работ и оказанию услуг в сторону существенногосокращения числа и укрупнения таких норм и требований.
В конечном итоге,устанавливаемые нормы и требования должны быть сведены к стандартам инормативам технического уровня, качества и безопасности дорожнойинфраструктуры, подлежащей созданию, содержанию и ремонту, и не должныустанавливать для строительных предприятий удельные объемы потребляемых сырья иматериалов, нормативы трудозатрат или расценки на отдельные виды работ:формирование последних должно быть предоставлено рынку и происходить черезмеханизм конкурсных торгов.
На федеральном уровне, такойпересмотр предполагает существенную переработку, в указанном направлении,ГОСТов, СНИП и другой нормативно-технической документации, относящейся кдорожному хозяйству. При этом вновь принимаемые федеральные законы в областидорожного хозяйства и поправки к действующему федеральному законодательствудолжны предусматривать, что на региональном и местном уровнях обязательными дляприменения при создании и поддержании дорожной инфраструктуры являются толькоосновные укрупненные предельно допустимые федеральные нормы и требования вобласти безопасности, качества и технического уровня; более детальные нормативыдолжны разрабатываться самими регионами – в отношении дорог общего пользованияв ведении субъектов РФ – и местными органами власти – в отношении муниципальныхдорог.
На региональном и муниципальномуровнях, указанный пересмотр нормативов строительства, содержания и ремонтадорог, будет сводиться к принятию собственных норм взамен упраздняемыхфедеральных на основе подхода, изложенного выше. Поэтому проведение мероприятийрегиональной реформы дорожного хозяйства в этой области будет решающим образомзависеть от скорости и последовательности пересмотра и отмены излишнихфедеральных норм.
В целом, процесс пересмотра норми требований дорожных работ может занять период 3-5 лет, в зависимости от темпаи последовательности федеральных преобразований.
Отказ от мер селективнойгосударственной и муниципальной помощи ГУП и МУП, работающих в областидорожного хозяйства, включая:
-      Бюджетное финансирование оборотного капитала таких предприятий;
-      Инвестиции в капитал предприятий на более благоприятных, чемрыночные, условиях;
-      Закупку, передачу во временное пользование таких предприятий засчет бюджетных средств на льготной или безвозмездной основе дорожной техники иоборудования;
-      Предоставление бюджетных кредитов на закупку дорожной техники идругие цели на более льготных, чем для частных подрядчиков, основаниях;
-      Совмещение одной государственной (муниципальной) компанией или ееструктурными подразделениями (афилированными лицами) функций заказчика и подрядчикапо выполнению дорожных работ;
-      Другие меры финансовой или иной материальной поддержки ГУП и МУП,приватизированных крупных строительных и проектных организаций отрасли, еслианалогичные меры не распространяются на все иные фирмы отрасли.
Итогом реформирования в данномнаправлении должно быть создание равных условий для работы на основегосударственного (муниципального) заказа для государственных (муниципальных) ичастных подрядных фирм; превращение государственных и муниципальных подрядныхфирм в самостоятельных хозяйствующих субъектов, работающих на единых условиях счастными предприятиями.
Целесообразно, чтобы запрет нагосударственную (муниципальную) помощь ГУП, МУП и отдельным приватизированныморганизациям дорожного хозяйства, на другие виды поддержки дискриминационногохарактера в адрес предприятий дорожного хозяйства, основывался на нормах общегофедерального законодательства о государственной (муниципальной) помощи, котороев настоящее время находится в процессе разработки; при этом федеральные законыи региональное законодательство в области дорожного хозяйства должныконкретизировать федеральные нормы о государственной помощи в применении котрасли. Тем не менее, поскольку в настоящее время принятие федеральногозаконодательства о государственной помощи затягивается, соответствующиеположения о запрете на рассмотренные виды помощи дискриминационного характера вдорожном хозяйстве могут быть предусмотрены отраслевыми федеральными законамиили даже законами субъектов РФ, на основе норм статьи 7 и другихсоответствующих статей Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистическойдеятельности на товарных рынках».
Тем не менее, следует иметь ввиду, что вариант законодательного оформления запрета на государственную помощьГУП и МУП нормативными актами регионов и муниципалитетов, без введениясоответствующих федеральных норм, является наименее оптимальным, так как будутиметь место существенные различия между отдельными регионами в интерпретациитакого запрета.
2) Мероприятия посовершенствованию механизма и расширению сферы приме/>ненияконтролируемой конкуренции (конкурсных торгов).
Реформирование системыконкурсных торгов как метода размещения государственных (муниципальных) заказовна дорожные работы и услуги должно включать следующие основные преобразования:
Распространение системы открытыхконкурсных торгов на получение заказов на ограниченный срок на все виды работ иуслуг в дорожном хозяйстве и на все уровни государственного (муниципального)заказа, совершенствование механизма конкурсных торгов.
Во-первых, федеральноезаконодательство о конкурсах на поставку продукции (работ, услуг) длягосударственных нужд должно быть переработано с целью распространить егоосновные положения на поставки (работы, услуги) для государственных нуждсубъектов РФ и муниципальных образований и усовершенствовать эти положения,исключив возможности необоснованного проведения конкурсов в закрытой форме идискриминации претендентов по различным признакам – формы собственности,организационно правового статуса, производственных возможностей и др.
Параллельно, соответствующиеизменения (новые положения) должны быть внесены в региональные законы оконкурсах на поставку продукции (работ, услуг) для государственных нужд и вакты органов представительной власти муниципальных образований о конкурсах напоставки для муниципальных нужд.
Во-вторых, новые федеральныезаконы в области дорожного хозяйства и соответствующие законы субъектов РФдолжны предусмотреть, что исключительно на основе конкурсных торгов распределяютсязаказы на все виды дорожных работ и услуг, включая изыскательские,предпроектные и проектные работы, технический надзор, работы по содержанию иремонту дорожной инфраструктуры и даже определенную часть субподрядных дорожныхработ и услуг. При этом в законодательстве должен быть предусмотрен запрет насовмещение дорожными организациями и их структурными подразделениями(афилированными лицами) функций заказчика и подрядчика по выполнению дорожныхработ (услуг).
В-третьих, на федеральном уровнецелесообразно установить предельные сроки, на которые размещаютсягосударственные (муниципальные) заказы на содержание и ремонт дорожнойинфраструктуры, а также показатели предельных объемов работ (размеров дорожнойинфраструктуры), которые могут быть предоставлены одному подрядчику. Нарегиональном уровне законодательство должно конкретизировать указанные сроки иразмеры в зависимости от категорий дорожных работ и характера инфраструктуры.
3) Мероприятия по обеспечениюмаксимально возможного уровня конкуренции между предприятиями отрасли дорожногохозяйства.
Данная группа мероприятий вобласти развития конкуренции во многом сходна с мерами, предложенными вотношении реформирования в отрасли общественного транспорта. Она включает (1)меры по демонополизации рынка дорожных работ (услуг) и (2) меры постимулированию выхода на рынок дорожных работ регионов и муниципалитетовсредних и мелких дорожных подрядчиков, а также подрядчиков из других регионов(муниципалитетов).
Демонополизация рынка дорожныхработ является одним из основных направлений реформы управления ифинансирования отраслью, так как без обеспечения выхода на рынок значительногочисла независимых частных подрядчиков развитие процессов конкуренции в отраслиневозможно. В России задача демонополизации стоит особенно остро, особенно втех многочисленных регионах, где большая часть рынка дорожных работ и услугтрадиционно поделена между крупными государственными и муниципальнымиунитарными предприятиями либо бывшими государственными приватизированными компаниями,для которых характерна низкая эффективность работ, высокие затраты на ихпроизводство, неоптимальная структура расходов с высоким удельным весомнепроизводственных затрат, а также традиционно низкий технический уровень икачество дорожной «продукции». «Местные» дорожные ГУП и МУП, получая за счетсредств территориальных дорожных фондов или муниципалитетов дорожную технику иинструмент, занимают заведомо привилегированное на своих региональных илимуниципальных рынках и, несмотря на развитие в последние годы конкурсных формпривлечения подрядчиков, из года в год получают заказы на строительство исодержание (ремонт) дорог в регионах. Зачастую они совмещают функции заказчикови подрядчиков по производству дорожных работ, являясь подразделениями региональныхили местных органов управления отраслью. Хотя такие организации привлекают вкачестве субподрядчиков более мелкие дорожные фирмы, нередко предоставляя им впользование дорожную технику, они не оставляют этим фирмам возможностей повыходу на рынок в качестве самостоятельных подрядчиков. Кроме того, крупныеместные ГУП и МУП зачастую пользуются покровительством владеющих имирегиональных и местных администраций, а потому чаще всего получают неявныепривилегии в конкуренции с предприятиями дорожного хозяйства из других регионов(муниципалитетов).
Меры по внедрению размещениязаказов на дорожные работы через механизм открытых конкурсов могут оказатьсялишь формальными мероприятиями, мало что дающими для роста эффективностифинансирования отрасли, если они не сопровождаются реальной политикойстимулирования выхода на рынок дорожных работ (услуг) достаточно значительногочисла конкурирующих подрядных фирм, и в первую очередь малых и средних фирм.
В российских регионах внастоящее время наблюдается серьезный недостаток мелких и средних дорожныхподрядных фирм, и даже крупных частных дорожно-строительных компаний,инжиниринговых и проектных фирм, обладающих достаточным техническим оснащениеми способных самостоятельно на современном техническом и качественном уровнесамостоятельно осуществлять работы по проектированию, строительству, содержаниюи ремонту дорог. Отсюда – незначительное среднее число участников конкурсныхторгов в отрасли, препятствующее воздействию формы конкурсных торгов напонижение затрат на дорожные работы и услуги.
Для преодоления этой ситуациинеобходимо принятие на уровне регионов и муниципальных образований следующихмер по стимулированию выхода на рынок частных дорожных подрядчиков и развитиюих производственного потенциала:
— Внедрение системыпредоставления в аренду мелким и средним дорожным подрядчикамдорожно-строительной техники и иного оборудования под участие в конкурсах напроизводство дорожных работ. Для этих целей может использоваться дорожнаятехника и оборудование, имеющиеся в распоряжении государственных(муниципальных) заказчиков или контролируемых ими государственных имуниципальных дорожных предприятий, в первую очередь предприятий, подлежащихразукрупнению и частичному или полному упразднению. При этом должна бытьпредусмотрена постепенная передача части такого оборудования в собственностьэтих подрядчиков через механизм лизинга.
С этой целью в регионах должнобыть предусмотрено создание специализированных лизинговых компаний (там, гдетакие компании не существуют) с предоставлением им на льготных условияхсоответствующей дорожной техники и бюджетных кредитов (кредитных гарантий) подлизинговые операции.
Привлечение мелких и среднихподрядных фирм к конкурсам на выполнение дорожных работ на условиях аренды илизинга оборудования должно быть законодательно подкреплено соответствующимиположениями регионального и местного законодательства о конкурсах и бюджетногозаконодательства, а также соответствующими положениями и методическимидокументами органов государственного (муниципального) управления отраслью.
— Внедрение практики размещениязаказов малого и среднего объема на проведение работ по содержанию и ремонтуотдельных участков дорожной инфраструктуры, выполнение которых было бы по силамнебольшим и средним дорожным подрядчикам, а также размещение мелких и среднихзаказов на строительство новых и капитальный ремонт существующих дорог(участков дорог), в случаях, когда это не противоречит соображениямэкономической и технической целесообразности. С этой целью необходимо осуществитьпересмотр существующих планов по размещению заказа на дорожные работы внаправлении разукрупнения размеров единичных заказов, выставляемых наконкурсные торги.
Объекты такого малого и среднегобизнеса в дорожном хозяйстве должны быть предусмотрены в региональных имуниципальных программах демонополизации и развития конкуренции в отрасли ивключаться в соответствующие планы бюджетного финансирования строительства исодержания дорог.
— Разработка на региональном имуниципальном уровнях мероприятий по привлечению на местный рынок дорожныхподрядчиков из других регионов (муниципалитетов), с включением их в программыдемонополизации и развития конкуренции в отрасли. В число таких мероприятийможет входить предоставление временных налоговых льгот (налоговых кредитов)малым предприятиям, обеспечение льготных условий приобретения в лизинг дорожнойтехники, предоставление кредитов и кредитных гарантий под расширениедеятельности.
Заключение
В заключение хотелось быотметить, что институциональная система и организация управления дорожнымхозяйством как на федеральном, так и на уровне регионов и территорий местногосамоуправления не соответствуют задаче восполнения «провала» рыночногорегулирования отрасли.
Международная практикапоказывает, что для обеспечения эффективности институциональной структуры иорганизации управления и финансирования отраслью необходимо соблюдениеследующих принципов:
-      Дорожные службы (агентства) должны быть отделены отсоответствующих органов государственного управления отраслью – департаментов,управлений, комитетов и т.п. – и иметь автономию в принятии решений. Последниедолжны заниматься в основном стратегическим планированием и решать общие задачивыработки правовых норм, регулирования и контроля. Дорожные службы – какправило, небольшие организации с численностью 3-5 человек – занимаютсянепосредственным управлением дорогами, размещением заказов на рынке дорожныхуслуг, контролем за стандартами и нормами работ. Все виды дорожных работ иуслуг размещаются посредством заказа между независимыми предприятиями;
-      Дорожные фонды, если они финансируют деятельность только однойдорожной службы, могут быть самостоятельными подразделениями такой службы; впротивном случае (если региональный ТДФ финансирует, например, также работумуниципальных дорожных служб) они должны быть самостоятельными организациямидля избежания конфликта интересов;
-      Основная задача ТДФ – составление программ финансирования и ихреализация через дорожные службы. Кроме тог, ТДФ может участвовать в аудитевыполнения программ финансирования. Для небольших и средних стран требуется неболее пяти человек персонала для решения всех задач фонда;
-      В отличие от доказавших свою неэффективность ДФ первогопоколения, фонды нового поколения в обязательном порядке управляются советамидиректоров, в состав которых входят, помимо представителей финансовых, дорожныхи транспортных департаментов администрации, представители пользователей дорог справом решающего голоса.
Совет директоров ТДФдолжен иметь следующие основные полномочия:
-      Рекомендовать финансовой администрации повышать или понижать уровеньсборов с пользователей автомобильных дорог;
-      Согласовывать систему организации сборов и меры по предотвращениюуклонения от их уплаты;
-      Устанавливать и публиковать критерии распределения финансированиямежду дорожными службами и направлениями работ;
-      Принимать бюджет фонда, разработанный на основе предложенийдорожных служб;
-      Устанавливать подходы к координации и планированию программдорожных работ определять порядок размещения средств по видам работ;
-      Деятельность дорожных фондов и дорожных служб должна бытьмаксимально прозрачной, что обеспечивается открытым обсуждением программ ибюджетов фонда, публикацией подробных данных о доходах и расходах, присуждении подрядов,независимым аудитом деятельности дорожных агентств и фондов.
Как свидетельствует анализинституциональной и организационной структуры органов управления ифинансирования дорожного хозяйства субъектов РФ и муниципалитетов, многие изуказанных принципов там не выполняются. Это в особенности касается участияпредставителей пользователей автодорог в советах директоров ТДФ, функцийсовета, организации фондов, а также отделения дорожных служб от дорожныхподразделений администрации. Особенно серьезной проблемой являетсянепрозрачность деятельности дорожных фондов, департаментов и служб, отсутствиепубликаций и других форм доступа к данным о финансировании дорожного хозяйства,а в некоторых регионах – даже трудности получения такой информации со стороны финансовыхорганов региона без согласия вышестоящих отраслевых органов. Данная проблемапроявилась также при сборе данных для целей данного проекта.
Наиболее серьезным пробеломрынка, который требует мер со стороны государственных органов власти и органовместного самоуправления, является низкий уровень конкуренции междупредприятиями и организациями дорожного хозяйства, оказывающими различные видыуслуг, начиная от управления эксплуатацией дорог, проектно-изыскательских работи заканчивая строительством, ремонтом, надзором за работами и информационнымобеспечением.
Как подтверждает мировой опыт,существует очень тесная зависимость между уровнем конкуренции и уровнемиздержек на строительные работы, следовательно – и экономией бюджетных финансовна цели дорожного хозяйства. В первую очередь это относится к степени охватарынка тендерной формой размещения заказов и числу участников торгов.
Обеспечение контролируемойконкуренции прежде всего предполагает, чтобы практически все виды услуг вдорожном хозяйстве предоставлялись по результатам открытых торгов,предусматривающих заключение подрядного договора на ограниченный срок ивозобновление его также на тендерной основе.
Хотя в большинстве обследованныхсубъектов РФ действуют законы или иные нормативные акты, предусматривающиеконкурсную форму (торги) размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг)для государственных нужд, как некоторые положения этих актов, так и практика ихприменения существенно расходятся с указанными требованиями конкуренции. Так, вряде регионов практикуются преимущественно закрытые конкурсы (тендеры). Такиевиды услуг, как предпроектные работы, проектирование, надзор, и особенноуправление дорогами контрактируются без торгов или только формальноконтрактируются на основании торгов, но реально на постоянной основевыполняются одними и теми же государственными организациями.
В большинстве Челябинскойобласти заказы на дорожные работы по строительству, и особенно по содержаниюавтодорог, как правило, достаются одному или нескольким крупным государственнымили муниципальным унитарным предприятиям, крупным приватизированным компаниям.Такое положение нередко оправдывается региональными и местными администрациямиотсутствием соответствующих поставщиков, что, в частности, служит предлогом дляпроведения закрытых торгов.
Число поставщиков дорожных работв субъектах РФ действительно сильно ограничено. Но это в первую очередьобъясняется отсутствием системы государственных (муниципальных) мер поддержки ипрограмм по стимулированию выхода мелких и средних частных компаний на рынкедорожных услуг. В частности, ни в одном регионе администрации не занимаютсяпоследовательной поддержкой лизинга строительного дорожного оборудования. Несуществует системы кредитования или гарантирования кредитов под вложениячастных дорожных подрядчиков в основной капитал, без чего они не в состоянииосуществлять достаточные объемы дорожных работ на соответствующем техническом икачественном уровне, а потому не могут участвовать в торгах.
Условием поддержания нормальногоуровня конкуренции в отрасли является отказ государства и муниципалитетов отвмешательства в формирование издержек дорожных подрядчиков и цен на дорожныеработы – функции «нормирования» затрат должен выполнять рынок через механизмоткрытых торгов с достаточным числом конкурентов на таких торгах. Каксвидетельствует опыт стран с рыночной экономикой, несоблюдение этого принципаведет к завышению подрядчиками своих затрат и расценок на работы и делаетнеэффективным бюджетное финансирование дорожного хозяйства.
В Челябинской областинаблюдается «провал» рынка в этой области, который объясняется подменой рынкацентрализованным регулированием и контролем издержек и цен. Дорожные работы«зарегулированы» большим количеством устанавливаемых даже не на региональном, ана федеральном уровне нормативов затрат, строительных норм, нормативовпотребностей в материалах и оборудовании, в рамках которых должны действоватьдорожные подрядчики.
Развитие платной сети автодорогв регионах и муниципалитетах может являться одним из методов уменьшениявмешательства органов власти и самоуправления в отрасль, обеспечения вподотрасли платных дорог близкого к нормальному уровня конкуренции. Врезультате будет иметь место повышение эффективности государственного имуниципального финансирования общей дорожной сети территорий, так каквысвобождаются бюджетные ресурсы, которые иначе были бы направлены настроительство и (или) эксплуатацию тех дорог, которые теперь эксплуатируются наоснове самофинансирования.
Кроме того, в результате такогодополнительного расширения сети происходит общий рост экономической активности,товарооборота и доходов – следовательно, расширяется налоговая база доходовбюджетов. Вместе с тем следует учитывать, что платные автодороги, каксвидетельствует мировой опыт, могут быть рентабельными только при очень высокихуровнях транспортных потоков и могут эффективно эксплуатироваться, как правило,только в случаях автотрасс с ограниченным числом точек контролируемого въезда ивыезда, а также при соблюдении целого ряда других ограничительных условий. Какправило, доля платных автодорог не может превышать 10% протяженности всехдорог.
Список использованных источников и литературы
1.Нормативно-правовые акты
1.        Федеральный закон №131 – ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления» в Российской Федерации (с изменениями на12 августа 2004 года)
2.        О дорожных фондах вРоссийской Федерации: Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 118-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 3580.
3.        О внесении изменений идополнений в часть вторую Налогового Кодекса Российской Федерации: Федеральныйзакон от 24 июля 2002 года № 110-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2.Ст. 3580.
4.        Об автомобильныхдорогах Челябинской области: Закон Челябинской области от 29 октября 1999 г. №663 // Южноуральская панорама. 1999. 15 января.
5.        Об утвержденииПоложения о Министерстве транспорта РФ: Постановление Правительства РФ от 30декабря 2000 г. №1038 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 5. Ст. 6070.
2.Справочно-статистические материалы
1.        Регионы России. Статистический сборник.Том 1,2. М.: Государственный комитет РФ по статистике, 2002. 84 с.
2.        Российский статистический ежегодник.М.: Государственный комитет РФ по статистике, 2002. 103 с.
3.        Социально-экономическое положениеРоссии в 2002 году. М.: Государственный комитет РФ по статистике, 2002. 147 с.
4.        Транспорт и связь. М.: Государственныйкомитет РФ по статистике, 2002. 135 с.
5.        Челябинская область в цифрах.Челябинск: Челябинский областной комитет государственной статистики, 2002. 76с.
3. Монографии,брошюры, статьи, выступления
6.        Авдашева С.Б., Астапович А.З., АузанА.А. и др. Обзор экономической политики в России за 2002 год. Бюроэкономического анализа. М.: ТЕИС, 2002. 536 с.
7.        Гасилов В.В. Формирование конкурентныхотношений в дорожном хозяйстве. М.: Экономика, 2002. 280 с.
8.        Денисов А.Ю., Соломович В.Г. Бюджетныеорганизации. Учет и налоги. М.: Дело и Сервис, 2001. 342 с.
9.        Камаев В.Д. и др. Учебник по основамэкономической теории (экономика). М., ВЛАДОС, 2001. 570 с.
10.     Мазикин Ю.Н., Пирогов В.И.Реформирование общественного пассажирского транспорта: Трамвайно-троллейбусногои автобусного. М.: ООО ИКК «ДеКА», 2002. 233 с.
11.     Родионов А.Ю. Организация транспортногообслуживания городского населения. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002.194 с.
12.     Романовский М.В. и др. Бюджетнаясистема Российской Федерации / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.М.: Юрайт, 2002. 429 с.