СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ. 3
ГЛАВА 1. БЮРОКРАТИЯ И БЮРОКРАТИЗМ В СИСТЕМЕУПРАВЛЕНИЯ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ) 5
1.1. Исследование проблем бюрократии. 5
1.2. Бюрократия как социально-политическийфеномен. 9
1.3. Теоретические подходы к исследованиюбюрократии. 12
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА БЮРОКРАТИЧЕСКОГОАППАРАТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ. 20
2.1. Развитие бюрократии. 20
2.2. Критика бюрократического аппарата. 24
2.3. Дебюрократизация в Республике Беларусь. 34
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 37
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ… 39
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>ВВЕДЕНИЕ
Республика Беларусь динамичноразвивается во всех сферах жизнедеятельности государства и общества.Высокие результаты, достигнутые в различных отраслях народного хозяйства,являются следствием совместных усилий государства, общества и каждогочеловека. И направлены они на то, чтобы сделать достойной жизнь нашихграждан.
Недаром на третьемВсебелорусском народном собрании девизом нынешнего пятилетия провозглашенопостроение государства для народа.
Поэтому основной цельюорганов государственной власти является проведение такой политики, реализациятаких проектов, которые бы последовательно улучшали качество жизни людей,максимально облегчали решение вопросов, с которыми повседневносталкиваются граждане.
Сделано в этомнаправлении немало – принят целый ряд мер, призванных обеспечить доступность,простоту, оперативность решения насущных проблем каждого человека. Сейчасглавное – надлежащая и своевременная реализация намеченного,дальнейшее улучшение работы всех структур в государстве.
Однако отдельныенегативные факты проявления бюрократизма в деятельности государственногоаппарата значительно снижают возможность нашего движения вперед.
Еще есть руководители,избравшие удобный для себя так называемый «кабинетный» стиль работы,предпочитающие принимать решения без объективного анализа реальной обстановкина местах. Создавая видимость деловой активности, они сводят своюдеятельность к подготовке различного рода информации, справок, инструкций,планов, отчетов, отвлекая тем самым от конкретной работы большоеколичество служащих различных организаций. Это, несомненно, снижаетрезультативность работы государственного аппарата, зачастую приводитк искажению решений, принимаемых на государственном уровне.
Проявляемые некоторымичиновниками формализм, волокита, бумаготворчество, чванство, неуважениек людям, безразличие к их судьбам и потребностям, о чемсвидетельствуют поступающие на рассмотрение Главы государства обращенияграждан, подрывают их доверие государству. Такое положение дел недопустимо.
Цель: исследоватьособенности проявления и ликвидации бюрократии и бюрократизма в РеспубликеБеларусь.
Задачи:
1. Осуществить анализлитературы по проблеме проявления бюрократизма в системе государственногоуправления Республики Беларусь.
2. Выявить негативныестороны бюрократии и бюрократизма.
3. Определить путидебюрократизации в Республике Беларусь.
Предмет исследования:бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления РеспубликиБеларусь.
Объект исследования:государственное управление.
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>ГЛАВА1. БЮРОКРАТИЯИ БЮРОКРАТИЗМ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ)/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>1.1. Исследование проблем бюрократии
Актуальность исследованияпроблем бюрократии с течением времени не только не снижается, а неуклонновозрастает. Государственная бюрократия призвана выполнять функцию посредника вовластных отношениях между государством и населением. В условиях переживаемогоРоссией процесса кардинальных изменений во всех сферах жизни общества особенноважно понять формы и степень воздействия бюрократии на общественные процессы.Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечитьсвоевременное и полное их исполнение, в состоянии реализовать своепредназначение и выполнить свои обязанности перед обществом. Профессиональноподготовленный аппарат необходим каждому органу власти с учетом специфики егофункций. Без него не может осуществляться государственное управление. Низкийпрестиж профессии чиновника, отсутствие достаточно эффективного механизмаматериального стимулирования его труда, социальной защиты, существенно мешаютподнять государственное управление на качественно новый уровень. Между темэффективность и качество деятельности государственной бюрократии является однимиз решающих факторов выхода России из состояния системного кризиса. Особоезначение имеет профессионализм государственной службы субъектов Федерации, котораяявляется относительно самостоятельным институтом государственного управления.
Анализ деятельностигосударственной бюрократии, к сожалению, свидетельствуют не о повышении, аснижении профессионализма государственных служащих. При этом состояние государственнойслужбы на данном уровне, ее особенности и специфика, качество профессионализмагосударственной бюрократии, проблемы управления профессионально-личностнымразвитием исследованы явно недостаточно. Стало очевидным, что в мероприятиях посовершенствованию государственной службы слабо учитываются социологический иструктурно-функциональный подходы, не выявляются взаимосвязи потребностейсоциального управления, функций и структур государственных органов, непринимаются во внимание новые квалификационные требования при оценке работыгосударственной бюрократии [11, с.163].
Изучение бюрократии каксоциально-политического явления всегда было сопряжено с многочисленнымисложностями: прежде всего аморфностью самого объекта исследования, так каксуществуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определенийбюрократии. За приблизительно полтора столетия с момента появления первыхработ, специальным объектом исследований которых стала бюрократия, былоопубликовано значительное количество трудов различных авторов. Бюрократиярассматривалась и рассматривается с различных подходов и точек зрения. Немецкийфилософ Г. Гегель в работе «Философия права» дал обстоятельный анализчиновничества, его сущности, структур и функций. С точки зрения Гегеля, толькогосударство является носителем всеобщего интереса в отличие от частных и особыхинтересов отдельных граждан и всех социальных институтов общества.Государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующаясоставная часть общества, где сосредоточены государственное сознание,образование и профессионализм.
В работах А. де Токвиля иДж.Миля бюрократия сразу же стала объектом критики. Дж. Миль в своих работахпротивопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположныхтипа политической системы. Несмотря на преимущество опыта и четко установленныхправил, бюрократия уступала парламентской демократии в том, что касалосьвозможностей проявления индивидуальной инициативы, так как рутинный характербюрократического управления препятствовал развитию качеств выдающейся личности[2, с.39].
К.Маркс также далкритическую оценку бюрократии. Марксистская концепция получила дальнейшуюразработку в трудах В.И. Ленина, который характеризует бюрократию как «паразитна теле буржуазного общества, паразит, порожденный внутренними противоречиями,которые это общество раздирают...»2.
Несомненной заслугоймарксистского анализа является то, что он сделал бюрократию эмпирическиосязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей актуальностидо сих пор. Однако подход Маркса и его последователей, определяя бюрократию какбуржуазно-классовое явление и давая довольно точное описание ее черт, непроясняет глубинной природы бюрократии.
Традиция позитивнойоценки бюрократии связана с именем М.Вебера. М. Вебер впервые представилпроблематику бюрократии системно, став основоположником многих современныхконцепций. М.Вебер выделил основные признаки, которые составляют идеальный,чистый и рациональный тип бюрократии – наилучшей из всех возможных форморганизации.
В рамках веберовскойпарадигмы возникли новые теории бюрократии. Среди представителей этого подходаможно назвать В.Вильсона, Р.Мертона, П.Блау, Т. Парсонса, и др.3 ПоследователиМ.Вебера постепенно отходят от рациональной модели бюрократии и обращаются кисследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации,в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальныхотношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой. Оригинальнуюинтерпретацию дисфункциональных аспектов бюрократической организации представилМ.Крозье [13, с.62].
Марксистская концепциятакже оказала влияние на формирование ряда теорий: Дж.Бернхэма, М.Джиласа,М.С.Восленского. Их идеи предполагали, что политическая бюрократия («новыйкласс», «номенклатура») обладает собственностью на средства производства,которая проявляется в ее исключительном праве распоряжаться национализированнымимуществом.
Проблемой политизациибюрократии занимались Ф.Риггс, Ж.-Л. Кермон. Институциональное направлениеисследования бюрократии (Т. Веблен, П. Эванс, К. Поланьи) в значительной мересосредотачивает внимание на объяснении неэффективного характера деятельностибюрократии в широком социальном контексте. Бюрократия рассматривается какпосредник между технологиями и культурными традициями.
Исследованияотечественных авторов последних лет были посвящены рассмотрению бюрократии спозиции нескольких наиболее известных западных концепций и критическому анализунедостатков российского государственного аппарата. Можно отметить исследованияВ.П. Макаренко, А.Г. Левинсона, A.M. Миграняна, А.Ф. Зверева, А. Кортунова,М.Н. Афанасьева, П.П. Гайденко, В.Г. Смолькова, Ю.Н. Давыдова, Ю.А. Леваду идр. В их трудах основное внимание уделяется государственной службе каксоциальному институту общества, протекающим в государственном аппаратепроцессам и возникающим при этом социальным связям. В работах В.П. Макаренкосделан основательный и глубокий критический анализ веберовской концепциигосударственной бюрократии, что позволяет творчески осмыслить наследие М.Вебера и возможность его использования в современной России. Аспектыреформирования российской государственной бюрократии и адаптации к новымисторическим условиям как части элиты исследовали А.В. Оболонский, A.M. Орехов,С.П. Перегудов [4, с.186].
Эффективностьгосударственной бюрократии исследуется в общем русле проблем эффективностигосударственной власти и государственного управления в связи с возникновениемнеобходимости реформирования государственного аппарата управления и поискаэффективных технологий социального управления. Наиболее весомый вклад висследования данных проблем внесен: Г.В. Атаманчуком, С.А. Кислициным, О.А.Крыштановской. Несмотря на это, вопросы формирования эффективностигосударственной власти и бюрократии, их функционирования по-прежнему остаются вцентре внимания исследователей и работников государственной службы. Они всегдавесьма актуальны и значимы, нуждаются в творческой разработке [6, с.133].
Практически отсутствуютпубликации, в которых были бы представлены характеристики идеальной дляроссийских условий модели бюрократии, частные принципы, и практическиерекомендации по совершенствованию отечественного государственного аппарата всехуровней. Особую группу составляют работы, посвященные анализу деятельностигосударственной бюрократии в регионах, и в частности в Республике Татарстан.Можно выделить следующих авторов: А.А. Жабрева, Г.П. Зинченко, Б.Х. Зиннурова,Р.А. Мусаева, З.С. Гафаров, С.А. Иванову и др.
Важную роль в научномосмыслении темы сыграли работы ученых, специализирующихся в вопросахсоциального управления и становления государственной службы РоссийскойФедерации. В тоже время, на наш взгляд современный этап становлениягосударственной службы, ключевым звеном которого является государственнаябюрократия, характер и перспективы ее развития объективно требуют обстоятельныхсоциологических исследований, раскрывающих ее внутреннюю сущность, основныепризнаки и характерные черты [6, с.135]. />/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>1.2. Бюрократия как социально-политический феномен
При рассмотрении феноменабюрократии следует проводить четкую грань между массовым сознанием с однойстороны, воспринимающим ее преимущественно критически – как механизмгосударственного управления, и, с другой стороны, социологическим иполитологическим подходами. В соответствии с этими подходами бюрократияхарактеризуется как специфическая форма социальной организации, не ограниченнаяодной лишь официальной сферой общественной жизни. В более узком смыслебюрократические организации представляют собой планомерно управляемые целевыеобъединения, внутренняя структура которых сформирована с таким расчетом, чтобыможно было реализовать поставленные перед ними цели в возможно более полномобъеме и без особых осложнений. Применение этого специфически бюрократическогопринципа оправдано во многих областях жизни современного индустриальногообщества, причем в тех сферах, которые раньше управлялись людьми добровольно,на общественных началах. Вследствие этого бюрократизация становитсяобщесоциальным феноменом, характеризуя и определяя поведение людей в разныхсферах жизни – в науке, в политических партиях, в различного рода объединениях.
По своему происхождению,характеру бюрократия непосредственно связана с определенным этапом развитиячеловеческого общества, вследствие чего ее существование возможно в качествесвоеобразного социального феномена, представляющего собой одну из форм егополитической организации. Действительно, бюрократия не является только лишьорудием исполнения работы учреждений, формой их функционирования, слоемслужащих, имеющих своеобразную организацию. Она выступает как тип организации,становится укладом общественной жизни. Поэтому ее исследование в связи с жизньюи деятельностью профессиональной группы совершенно недостаточно, онопредполагает рассмотрение бюрократии как способа государственного управления вразличных обществах [5, с.76].
Всевозрастающаятехнизация и онаучивание жизни в индустриально высокоразвитых странах привели ктому, что в центре всех бюрократических структур там оказалось государственноеуправление в качестве всеобъемлющей системы управления, (социального) порядка иорганизации производства. Специальные знания, накопленные в процессе функционированиягосударственного управленческого (бюрократического) аппарата, постепеннообретают тенденцию превращаться в знания о методах и способах господства.Поэтому при рассмотрении бюрократии на первый план выходят вопросы о еевластном характере, равно как и об эффективности системы решениягосударственных проблем и задач вообще с помощью высокоразвитой бюрократическойорганизации.
Наряду с описанной вышесферой анализа – феномен бюрократии в масштабе всего общества – возникает идругое направление исследований. Оно ориентировано на изучение проблем,возникающих внутри самой бюрократии как способа управления. В русле данногонаправления наиболее интенсивно и детально обсуждаются возможные пути влияниябюрократических структур на методы и эффективность деятельности работниковуправленческого аппарата. У последних, как предполагается, применениебюрократических средств может в известных условиях становиться самоцелью. Вданной связи просматривается опасность смещения целей, при котором средстваподменяют первоначально установленные цели организации. С этим же связанадругая опасность, а именно: политическая рациональность общих и частных целейбюрократической организации, которая также отходит на задний план, а само еефункционирование превращается в самоцель. Возможным следствием этого можетоказаться возникновение тенденций, обусловливающих структурный консерватизмбюрократических организаций.
Исходя из буквальногозначения слова «бюрократия», его нередко употребляют как синоним управления,администрирования. Термином «бюрократия» подчас обозначается рациональноорганизованная система управления, в которой дела решаются компетентнымислужащими на должном уровне в точном соответствии с законами и другимиправилами.
Весьма сложна структурабюрократического аппарата. Одна часть аппарата обслуживает законодательныйпроцесс, исполнение законов и судебную защиту граждан, т.е. связана сгосударственный управлением в функциональном его понимании; другая – поддерживаетвнутреннюю и международную устойчивость и безопасность государства, инымисловами, внутренний правопорядок и нормальные взаимоотношения с мировым сообществом[5, с.79].
Широко распространеннаясегодня критика бюрократии основывается на двух подходах: в первомдискутируется вопрос о недостатках легитимизации бюрократической власти всовременных формах управления, во втором – вопрос об эффективности самойуправленческой деятельности.
Накопление бюрократиейпрофессиональных знаний открывает перед ней возможность в перспективе применятьэти знания как средство господства. При этом возникает опасность превращенияаппарата управления в политически самостоятельную силу, противостоящую,например, власти и контролю избранных (народом) парламентов и их депутатов. Наэто указывает неэффективность парламентского контроля, особенно в тех условиях,когда данный институт демонстрирует стиль работы «на общественных началах», ане стиль деятельности профессионального законодательного и контрольного органавласти. />/>/>/> />/>/>/>/>/>/>/>/>/>1.3. Теоретические подходы к исследованию бюрократии
Существуют две наиболеешироко известные трактовки бюрократии и бюрократизма – Карла Маркса и МаксаВебера. Обе они рассматривают бюрократию как естественный продуют общественногоразвития, общественного разделения труда, как следствие сознательногоуправления теми или другими сторонами сложного социального прогресса. По своемусуществу эти две трактовки бюрократии и бюрократизма принципиально различаются.Для К.Маркса бюрократия и бюрократизм на всех этапах исторического развития – явлениенегативное, оказывающее тормозящее воздействие на ход истории. Впротивоположность этому М.Вебер, отождествив бюрократию с управляющими,оценивал ее позитивно, как необходимую форму всякой социальной организации. Втом и заключается общая традиция марксистской теории, проявившая себя и в ленинизме,что она рассматривает возникновение и существование бюрократии и бюрократизмана общем фоне общественного разделения труда, развития элементов сознательностив поступательном ходе истории, Маркс и Энгельс считали. что корни бюрократизмауходят в глубины истории, к тому времени, когда общество путем простогоразделения труда создало органы для защиты своих общих интересов. Но вскореобщество оказалось в таком положении, что эти органы и главный среди них – государственнаявласть – стали служить особым интересам государственных служащих. Из слугобщества эти органы превратились в его повелителей. Жизнь развивалась такимобразом, что при выполнении общих функций управления, необходимых дляжизнедеятельности общества, предназначенные для этого люди образовали особуюотрасль разделения труда внутри общества и, тем самым, обрели особые интересы,отличные от интересов тех, кто их уполномочил управлять, стали самостоятельнымипо отношению к ним, а в определенных условиях вставали над всем обществом,преследуя свои корыстные цели. В этом и заключаются истоки бюрократизма, основыформирования бюрократии. Таким образом, бюрократизм – это социальное зло,паразитирующее на общественном разделении функций управления и исполнения, нареальном противоречии между управляющими и управляемыми. Бюрократия, какопределенный корпоративный слой управляющих, пытается подчинить это противоречиесвоим корпоративным интересам в ущерб интересам общественного развития. Призасилье бюрократии складывается особый иерархический тип отношений как внутрисамого организма управления, так и между ним и управляемым организмом.Бюрократия есть воплощение государственного формализма, а дух бюрократии естьформальный дух государства или действительное бездушие государства. Именнобюрократия вершит власть в современном обществе, независимо от того, называетоно себя свободно-капиталистическим или социалистическим. Поскольку всякийбюрократ – это управляющий, подчиняющий общественную функцию управления своимэгоистическим целям, поскольку он стремится использовать доверенную ему,общественно значимую, функцию в корыстных интересах (даже в том случае, еслиречь едет не о взяточничестве и коррупции, а о получении зарплаты без должноговыполнения своих обязанностей), постольку деятельность бюрократа по управлениюобщественными делами превращается в одну видимость управления. Каждый, сталкиваясьс бюрократизмом, замечал, что тот или иной чиновник не проявляет никакоголичного интереса к сути дела (скажем, к действительному решению жилищнойпроблемы граждан, к вопросам приватизации жилья гражданами), но, бюрократическизатягивая решение вопроса, никогда не берет вину на себя: он всегда ссылаетсяна ту или иную инструкцию, на те или иные реальные проблемы управленческогопроцecca, на букву и дух законов, в результате чего собственное безделье ибезразличие бюрократа выглядит как бездушие самого государства. Другаяхарактерная черта бюрократии и бюрократизма – отрицательное отношение кгласности, к открытости, стремление монополизировать знание управленческогопроцесса, вершить свое дело в тайне. Развивая мысли Гегеля, Маркс писал:«Всеобщий дух бюрократии есть тайна, таинство. Соблюдение этого таинстваобеспечивается в ее собственной среде ее иерархической организацией, а поотношению к внешнему миру – ее замкнутым корпоративным характером. Открытый духгосударства, а также и государственное мышление представляется поэтомубюрократии предательством по отношению к ее тайне». Весьма важно и то, чтобюрократам ценно не то, что говорится, а то, кем говорится, т.е. не аргументы,обосновывающие решения, а чины и должности тех, кто высказывает эти решения имысли: авторитет – принцип знания бюрократии, а обоготворение авторитета – этоее образ мыслей. Все обществознание конца XIX – начала XX в., включаясоциалистов, не поняло качественного изменения роли сознания (а вместе с ним ироли управляющих). Ни Маркс, ни Ленин не увидели в полной мере oпасностибюрократизма. Поэтому надежды марксистов на то, что после «социалистическогопереворота начнется отмирание государства, а вместе с ним начнет исчезатьобщественное разделение труда между управляющими и управляемыми – главный истокбюрократизма, не оправдались: государство, а вместе с ним управляющие иуправляемые продолжали существовать, создавая фундамент для развития»нового бюрократизма" – партийно-государственной номенклатуры. ПослеОктябрьской революции раковая опухоль бюрократизма все шире и глубже поражаласначала СССР, а позже и те государства, которые встали на«социалистический путь». Развивая мысль Энгельса, согласно шторой классывозникают не только благодаря собственности, но и в силу общественногоразделения труда, в середине XX в. Милован Джилас пришел к выводу, что партийно-государственнаябюрократия в так называемых социалистических странах представляет собой«новый класс», узурпировавший в этих странах и политическую власть, исобственность. Жизнь свидетельствовала о том, что партийно-государственнаябюрократия, возглавляемая в Советском Союзе И. Сталиным, шаг за шагомпродвигалась к власти. Переломными оказались 30-е гг., с помощью «великоготеррора» И. Сталин уничтожил «ленинскую гвардию» и еесторонников, благодаря чему партийно-государственная номенклатура обеспечилаусловия для реализации cвoeгo собственного социального идеала – казарменногопсевдосоциализма, обеспечивающего всевластие номенклатуры и являющегосятоталитарным обществом-монстром, стоящим вне общей логики развития цивилизации.Попытка Н.Хрущева («хрущевская оттепель») реформировать это общество,вернуть ему утрачиваемый динамизм путем ослабления засилья партийно-государственнойбюрократии (разделение обкомов партии, замена министерств совнархозами) былавстречена номенклатурой в штыки, а сам реформатор был смещен со всех своихпостов, что позволило номенклатурной бюрократии продлить свою безраздельнуювласть еще нa два десятилетия. Перестройка М. Гopбачева была нацелена на то,чтобы «обновить социализм», которого в стране никогда не было, в томчисле и с помощью мер, ослабляющих всевластие партийно-государственнойбюрократии. Но в этом своем качестве она потерпела неудачу. Однако данный еготолчок привел к «бархатным» и небархатным революциям 1989-1990 гг. вВосточной Европе, что положило начало разрушению здесь всевластиякоммунистической номенклатуры, отодвижению партийно-государственной бюрократиии развитию в сторону традиционного западного общества. После августовскогопереворота 1991 г., когда советская партийно-государственная бюрократияпопыталась восстановить свое всевластие, но потерпела сокрушительное поражение,к власти пришли демократы, стремящееся договориться с номенклатурой, создающиесвои бюрократические структуры и новые проблемы борьбы с бюрократией ибюрократизмом. Бюрократия и бюрократизм. Явление бюрократии, изученное в своевремя Максом Вебером и Рицци, затем Касториадисом (Шолье), Лефором, Туреном,сегодня охотно сравнивают с раковой опухолью, подтачивающей общественныйорганизм и поразившей, прежде всего, социалистические страны. Однако уже такиеписатели, как Кафка, Чехов и Куртелин, бичевали в своих произведенияхпредставителей бюрократии – администраторов, чиновников, клерков. Идействительно, еще до великого перелома, ознаменованного революцией 1917 г., иутверждения модели нового общества за пределами СССР бюрократия являласьсоциальным образованием, господство которого опиралось не на происхождение иденьги, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтови органов власти. Именно бюрократия неизменно представляет собой господствующуюсилу независимо от конкретной формы власти. Форма меняется, незыблемымиостаются позиции бюрократии, играющей роль относительно автономного фильтра итормоза политических изменений, порождаемых представительной демократией. Имеяв виду эту общественную структуру, Леон Блюм в 1936 г. сказал, что Народныйфронт мог, самое большее, стоять у власти, но ни в коем случае не владеть ею.Он понимал, что в условиях представительной и парламентской демократии властьнаходится в руках бюрократии, которую именуют администрацией. Технократия – ещеодин общественный слой, сложившийся на протяжении века и сросшийся вопределенной мере с администрацией, – не замедлила образовать новуюбюрократическую ветвь. Признанное за нею право на существование также покоитсяна глобальном, всестороннем знании процесса производства. Она как бы воплощаетв себе тот автономный характер этого процесса, который гарантирует безопасностькапиталистическим компаниям, делая их неуловимыми по отношению к политическойконъюнктуре. Процесс сращивания двух структур усилился после второй мировойвойны. В западных странах, в частности в Великобритании и Франции былапроведена национализация ряда отраслей и промышленных предприятий, многие изкоторых затем вновь были переданы в руки частного капитала, что повлекло засобой перемещение кадров и сделало иллюзорной освящаемую теоретиками границумежду государственным и частным секторами. Если на Западе бюрократияобеспечивала независимое от политической и социальной конъюнктурыфункционирование системы, что служило препятствием для резких изменений, то вСССР, напротив, она все больше отождествляла с политической властью, которая,тем не менее, обвиняла ее в тех же грехах, а общественное мнение, нападая набюрократию, выступало с критикой режима и системы в целом. Разумеется,планирование народного хозяйства, национализация средств производства,огосударствление многих традиционных видов деятельности (медицина, образование,туризм и т. д.) чрезвычайно расширили сферу деятельности бюрократии в СССР. Ноотнюдь не эта черта составляет специфику бюрократической системы всоциалистических странах. На Западе также порой прибегали к использованиюсоветской модели (в частности, к планированию), но при этом расширениегосударственного сектора принимало здесь другие формы, нежели в СССР.Специфические особенности советской системы не претерпели почти никакихизменений, однако и в Великобритании, и в СССР, и во Франции для изложенияпроблем, существующих в национализированном секторе, используется одна и та жетерминология. Нередко утверждают, что специфика бюрократической системы в СССРобусловлена наличием однопартийной системы. Осуществляя контроль нададминистрацией, партия якобы кладет конец ее автономии. Этот факт, несомненно,имеет существенное значение, и к этой мысли мы еще вернемся. Тем не менее,такой взгляд на вещи охватывает лишь часть проблемы. Другая характерная чертабюрократии отчетливо проявилась уже в первый день победоносной русскойреволюции 27 февраля 1917 г., т.е. до того как власть перешла в руки однойпартии. Это проливает свет на одну из особенностей бюрократической системы вмомент ее зарождения. Именно в этот день Исполнительный комитет ПетроградскогоСовета, стихийно образованный активными участниками революционных событий, внеспредложение о расширении своего состава за счет представителей крупныхреволюционных организаций с целью узаконить свое положение. Процедураголосования, в результате которой собрание выборных делегатов одобрило данноепредложение, носила демократический характер. Но, передав каждой иззаинтересованных организаций (социалистические партии, профсоюзы, кооперативноедвижение и т.д.) право назначать своих представителей, съезд ПетроградскогоСовета отказался от своих полномочий в пользу общего Бюро этих организаций(представителям от РСДРПБ/, например, вместо Шляпникова и Залуцкого сталиКаменев и Сталин). В результате утвердилась процедура отказа от власти, котораяочень быстро подорвала демократический порядок. Так число представителей,назначенных (а не избранных) конференциями заводских комитетов, возросло впериод с июня по октябрь с четырех до двенадцати процентов; своихпредставителей назначали бюро профсоюзов, партии большевиков, меньшевиков иэсеров. Позднее данная практика вошла в систему, порождая конфликты, которыеприводят к тому, что дело не двигается с места… Когда единственная партияконтролирует одновременно, как в СССР, и руководящий орган какой-либоорганизации, и саму организацию, это приводит лишь к единообразию речей и душитплодотворную деятельность, поскольку решения принимаются в другом месте. Врезультате энергия людей расходуется на конкурентную борьбу внутри партии запродвижение по служебной лестнице, что является единственным реальным стимулом.Сегодня охотно вспоминают о том, что еще в 1920 г. Ленин и Троцкий клеймилисоветскую бюрократию, забывая, что они сами способствовали укреплению еепозиций (поставив под контроль партии деятельность всех советских учреждений,объявив другие партии вне закона, а затем подчинив партии и государство: ихреволюция породила новую категорию бюрократов, так называемых аппаратчиков, онивытеснили бюрократов и спецов старого режима). Сама по себе бюрократия неявляется злом. Она может способствовать сохранению социально-культурного обликаразличных групп населения. Но это возможно лишь при том условии, что она будетсоблюдать демократические принципы и передаст власть своему представителю,избрание которого обеспечит ему необходимые полномочия. Это возможно также притом условии, что избранный руководитель может быть переизбран или смещен как поволе низов, так и по решению высшей государственной власти. Отмирание этатизмав обществе, состоящем из различных слоев, может происходить поэтапно [8, с.138].
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫРЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ/>/>/>/>/>/>/>/>/>2.1. Развитиебюрократии
Иностранный термин «бюрократический» вполне соответствует русскому слову«приказный». В Западной Европе возникновение и усиление бюрократии шлопараллельно возникновению и усилению государственной власти. Рядом сполитической централизацией развивалась и централизация административная, какорудие и подспорье первой она была необходима для того, чтобы вытеснитьфеодальную аристократию и старые общинные власти из всех, по возможности, сферуправления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно иисключительно подчиненных влияниям центральной власти.
С упадком и вырождением местных корпораций, союзов и сословий появилисьновые задачи управления, круг деятельности государственной власти расширялсянепрерывно, пока не сложилось так называемое полицейское государство (XVII–XVIIIстолетия), в котором все отправления жизни духовной и материальной одинаковоподчинялись опеке государственной власти [13, с.186].
В полицейском государстве бюрократия достигает высшего развития, и здесьже с наибольшей отчетливостью выступают её невыгодные черты – черты,которые она сохранила и в XIX веке в странах, управление которых по-прежнемупостроено на началах централизации. При таком характере управленияправительственные органы не в состоянии совладать с обширным материалом иобыкновенно впадают в формализм. Благодаря своей значительной численности исознанию своего могущества, чиновничество принимает особое исключительноеположение: оно чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни иобразует особую касту вне народа.
В общем, дают себя чувствовать три невыгоды подобного административногостроя: 1) общественные дела, требующие вмешательства государства, ведутся чащедурно, чем хорошо; 2) управляемые должны терпеть вмешательство власти в такиеотношения, где в этом нет надобности; 3) соприкосновение с органами властиредко обходится без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя.Совокупностью этих трёх невыгод и отличается то направление государственногоуправления, которое обыкновенно характеризуется одним словом: бюрократия.Средоточием её являются обыкновенно органы полицейской власти; но там, где онаукоренилась, она распространяет своё влияние на все чиновничество, на властьсудебную и законодательную [10, с.89].
Ведение всякого сложного дела в жизни, частной ли, или общественной,неизбежно требует соблюдения известных форм. С расширением преследуемых задачэти формы умножаются и «многописание» современного управления являетсянеизбежным спутником развития и усложнения государственной жизни. Но тем именноотличается бюрократия от здорового строя администрации, что при последнем формасоблюдается ради дела и в случае нужды приносится в жертву делу, тогда как бюрократиясоблюдает форму ради неё самой и ей приносит в жертву существо дела.
Подчиненные органы власти видят свою задачу не в том, чтобы с пользойдействовать в указанных ей пределах, а в том, чтобы исполнять требования,предъявляемые свыше, то есть отписаться, выполнить ряд предписанныхформальностей и тем удовлетворить высшее начальство. Административнаядеятельность сводится к письмоводству; вместо фактического исполнениядовольствуются написанием бумаги. А так как бумажное исполнение никогда невстречает препятствий, то высшее правительство привыкает ставить своим местныморганам требования, фактически невыполнимые. В результате получается полныйразлад между бумагой и действительностью [9, с.57].
Вторая отличительная черта бюрократии заключается в отчужденностичиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности.Государство берет своих служащих из всех сословий, в одной и той же коллегиионо соединяет сыновей дворянских родов, городских обывателей и крестьян; но онивсе чувствуют себя равно отчужденными от всех сословий. Им чуждо сознаниеобщего блага, они не разделяют жизненных задач какого-либо из сословий иликлассов в отдельности.
Как участник реальной власти, которую государство распространяет на всехбез изъятия, чиновник претендует на положение исключительное в сравнении снаселением. Но так как именно в бюрократическом государстве притязание это ненаходит себе достаточной опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическомтакте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает техдостойных форм, которые присущи истинному превосходству, умственному инравственному. В отношениях служебных царит суровое обращение со среднимиклассами и грубое – с низшими; в отношениях общественных замечается или полнаяотчужденность, или презрительное снисхождение к робкому обывателю.
Бюрократ – плохой член общины; общинные связи ему кажутсяунизительными, подчинение общинным властям для него невыносимо. Он вообще неимеет сограждан, потому что не чувствует себя ни членом общины, ни гражданиномгосударства. Эти проявления кастового духа бюрократии, от которого вполнеотрешиться могут лишь натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют наотношения массы населения к государству [10, с.93].
Когда масса видит представителя государства лишь в лице чиновничества,которое чуждается её и ставит себя на какую-то недосягаемую высоту, когдавсякое соприкосновение с органами государства грозит лишь неприятностями истеснениями, тогда и само государство становится для массы чем-то чуждым илидаже враждебным. Сознание своей принадлежности государству, сознание, чтосоставляешь живую часть великого организма, способность и стремление ксамопожертвованию, одним словом, чувство государственности слабеет. Но ведь,между тем, именно это чувство делает государство сильным в дни мира иустойчивым в минуты опасности.
Существование бюрократии не связано с определенной формой правления; оновозможно в государствах республиканских и монархических, в монархияхнеограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новыеучреждения, если только они вводятся в жизнь под покровом бюрократии,немедленно проникаются её духом. Даже конституционные гарантии здесь бессильны,ибо никакое конституционное собрание само не управляет, не может даже даватьуправлению устойчивое направление. Во Франции бюрократические формы управленияи административная централизация получили даже новую силу именно послепереворотов, создавших новый порядок вещей.
Провозглашение начала народного самодержавия не только не привело кразвитию учреждений местных, но разрушило остатки старых союзов, усилилозначение центральной власти, как органа «народной воли». Формы правленияменялись, одно правительство сменяло другое, но характер управления оставалсявсе тот же бюрократический, и это до самого последнего времени, когдазаконодательство. Третьей республики сделало несколько шагов в другомнаправлений. В Пруссии постепенное преобразование местного управления наначалах децентрализации и самоуправления началось лишь четверть века спустяпосле событий 1848 г. Децентрализация и самоуправление единственныесредства к ослаблению Б.: они суживают район её деятельности и поражают еёкастовый дух [7, с.84].
Родоначальником бюрократии в России часто считают Петра I, а еёутвердителем и окончательным организатором – графа Сперанского. На самомделе уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации вуправлении, – а централизация порождает бюрократию. Только историческиеосновы русской бюрократии – иные в сравнении с бюрократиямизападноевропейскими.
На Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество сыграловидную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховнуювласть и служило сплочению национальностей и государств. Бюрократия набираласьтам из среднего класса, заключившего в своё время союз с королевской властьюдля низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный»,враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он долженбыл обессилить. Не то было в России: наше дворянство вышло из среды бюрократиии было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной связимежду дворянством и чиновничеством на характер управления возможно лишь приизложении истории местного управления в России [18, с.147].
Особый взгляд на бюрократию предлагает Александр Тарасов, которыйквалифицирует бюрократию как «социального паразита», то есть социальный слой,чья полезная функция – управление – приносит обществу меньше пользы,чем расходы общества по содержанию этого слоя. По мнению Тарасова, бюрократияимманентно стремится к численному росту, который увеличивает степень еепаразитизма. Он указывает (со ссылкой на исторические примеры), чтомаксимальный вред обществу бюрократия может причинить тогда, когда превращаетсяиз управленца также и в собственника средств производства (так как бюрократможет быть эффективным менеджером, но не может быть эффективным собственником,поскольку принцип функционирования бюрократии основан не на получении прибыли,а на «освоении фондов», то есть трате выделенных средств) [1]./>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>2.2.Критика бюрократического аппарата
Бюрократия критиковалась в огромном количестве художественныхпроизведений.
Значительная часть антисоветизма была по сути именно критикой бюрократии.Советская система с ее тоталитаризмом преуспела в подчинении бюрократии какможно большего числа сторон жизни людей, потому недостатки советскойсистемы – это в значительной степени недостатки бюрократии.
Помимо чисто сатирической, высмеивающей критики бюрократии существуют икритические произведения, в которых сделана попытка проанализировать этинедостатки и изучить их суть (Александр Зиновьев «Зияющие Высоты»).
Бюрократия критикуется главным образом за:
а) подмену сущности деятельности ее формой, что открывает широкий простордля имитации дела, описанной в «Зияющих Высотах». Помимо снижения эффективностииз-за пустой растраты ресурсов, имитация дела унижает реально способныхработников, видящих всю пустоту этой имитации.
б) неспособность наладить контроль качества деятельности в условиях,когда и действующее лицо, и контролеры подчинены одному и тому же руководству.В таких условиях возникает тенденция «не выносить сор из избы».
в) склонность бюрократических систем к перерождению в сверхлояльные. Вбюрократической системе есть все предпосылки для возникновения мини-культаначальственной должности, логичным следствием которого являетсясверхлояльность. Никаких предохранителей против этого в бюрократической системенет.
г) стремление к бессмысленному росту ради удовлетворения амбицийчиновников, даже в ущерб делу.
д) стремление распространить свой надзор и контроль, а в предельномслучае – разрешительные функции на все стороны человеческой деятельности.В советской системе бюрократия особо преуспела в этом, ибо из основополагающегодля советской системы тоталитарного принципа «партийности» (подчинения КПССвсего, чего возможно) это следовало прямым образом. Это унизительно ипротиворечит чести и достоинству людей – то, что по мнению человека естьего неотъемлемое натуральное право, вдруг оказывается объектомразрешительно/запретительной деятельности неких чиновников.
е) отсутствие предохранителей против подъема на достаточно высокиепозиции заурядных, малоинтеллектуальных, посредственных, сереньких людей.«Выживает среднейший» – так писал об этом Зиновьев [17, с.84].
Таким образом, критика бюрократии обращает внимание и на эффективностьработы системы, и на вопросы ее совместимости с честью и достоинством личности.
В вопросах эффективности бюрократия сильно проигрывает «по-проектному»управлению, которое по сути применялось с древнейших времен в тактическом истратегическом командовании войсками в военное время, а ныне также активноприменяется в развитии бизнеса, рекламе и разработке инженерных изделий, в томчисле программного обеспечения.
Единственная сфера, где бюрократия незаменима – это применениезаконов в суде. Именно в юриспруденции форма действительно важнее содержания, авысокая эффективность (во временных рамках рассмотрения дел, например) имееткрайне низкий приоритет по сравнению, например, с принципом законности.
Бюрократия естьпорождение не только общественного разделения труда, но и другого объективногофактора – несовершенства общественного устройства. Поэтому бюрократия сама естьнесовершенное общественное устройство. Однако от бюрократа требуют совершенных(идеальных, качественных) решений – подобно тому, как от крестьянина требуюткачественных продуктов, а от рабочего – качественных деталей. Не будучи прямозаинтересован в этом и имея возможность, в отличие от прямого производителя,размазать ответственность по иерархии, бюрократ, естественно, и не может, и небудет принимать требуемых от него решений.
Общественнаянеэффективность бюрократии неустранима, поскольку бюрократия неизбежно – в силунеустранимости иерархии – порождает внутри себя ложное сознание и ложнуюкартину мира. Причину этого объяснил еще Маркс: «Бюрократия есть круг, изкоторого никто не может выскочить. Ее иерархия есть иерархия знания. Верхиполагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей; низшие жекруги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, такимобразом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение» [19, с.62].
Это Марксово наблюдение вполной мере применимо и к советской госпартхозбюрократии, которую МихаилВосленский называет «номенклатурой». Как раз у Восленского можно найти яркиеописания процесса функционирования как партийной, так и хозяйственной«номенклатуры», в точности совпадающие с Марксовой характеристикой[8]. То, что Маркс дал именно общее, не зависящее от страныи времени объяснение имманентной экономической порочности бюрократии, видно ииз того, что современный английский консерватор, откровенный противникмарксизма, никогда Маркса не читавший, С. Паркинсон, говоря о современнойзападной бюрократии, практически повторяет слова Маркса: «Человек в основаниипирамиды полагает, что людям наверху виднее. Но те жутко заняты и полагают, чтовопрос тщательно изучен в нижних эшелонах – там у людей для этого есть время»[15, с.82].
Поскольку бюрократияпорождает в себе и для себя ложное сознание, «знание», которым она обладает –это ложное знание, обрекающее бюрократию на неэффективное управление. Поэтомуподлинное знание бюрократией отвегается. «Действительная наука, – писал Маркс, –представляется бюрократу бессодержательной»[10]. А разтак, бюрократия отторгает и носителей подлинного знания. Лоуренс Питер,сделавший, подобно Паркинсону, себе имя на исследовании законовфункционирования бюрократии, указывает на то, что от носителей подлинногознания, то есть наиболее компетентных работников, всякая бюрократическаяструктура в обязательном порядке избавляется[11]. Л.Питер так формулирует свой вывод: «В большинстве иерархий сверхкомпетентностьпринимается за большее зло, нежели некомпетентность»[12].
Функционально советская«номенклатура» ничем не отличалась от любой другой бюрократии – кроме того, чтоявлялась, так сказать, бюрократией в чистом виде: над ней не стоял никакойправящий класс. Теме общественного паразитизма именно советской бюрократии М.Восленский посвятил в своей книге целых две главы: главу 6 и бoльшую частьглавы [13]. Показательно при этом то, что Восленскийпользуется вполне марксистской методологией и вполне по-марксистски понимает«общественный паразитизм» «номенклатуры» – а именно как преобладаниеобщественных издержек на содержание «номенклатуры» над вкладом «номенклатуры» вблагосостояние и развитие общества[14].
Это – вполне научноепонимание проблемы. В той степени, в какой исследователю удается вырваться изпут навязываемых ему правящими классами и слоями идеологических схем (то естьиз ложного сознания), он неизбежно приходит к пониманию того, что в классовомобществе само по себе управление оказывается вынужденно связано с общественнымпаразитизмом. Так это случилось, например, с Торстейном Вебленом, который был,как известно, не марксистом, а институционалистом: «…функция управления, –констатировал Веблен, – хищническая, всецело присущая архаичному образу жизнипраздного класса. Она заключается в осуществлении принуждения, власти наднаселением, у которого праздный класс черпает средства к существованию»[15]. Вебленовский термин «праздный класс» был лишьэвфемизмом эксплуататорских классов (вместе с примыкающим к ним и служащим имуправленческим аппаратом) – во всяком случае, с того момента, как владельцысредств производства перестают лично участвовать в производственном процессе:«Отношение праздного (т.е. имущего непроизводственного) класса к экономическомупроцессу является денежным отношением – отношением стяжательства, а непроизводства, эксплуатации, а не полезности… Их (представителей «праздногокласса». – А.Т.) функция является по своему характеру паразитической, а ихинтерес заключается в том, чтобы обращать все, что только можно, себе напользу, удерживая все, что попадается под руку. Обычаи мира бизнеса сложилисьпод направляющим и избирательным действием законов хищничества илипаразитизма»[16].
Еще Маркс выяснил, чтобюрократия подменяет реально поставленные перед ней цели своими собственными,бюрократическим целями: «Так как бюрократия есть по своей сущности «государствокак формализм», то она является таковым и по своей цели. Действительная цельгосударства представляется, таким образом, бюрократии противогосударственнойцелью… Бюрократия считает самое себя конечной целью государства. Так какбюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она повсюду вступаетв конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное засодержание, а содержание – за нечто формальное. Государственные задачипревращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи – вгосударственные»[17]. Это, разумеется, изменяет и сутьдеятельности каждого отдельно взятого бюрократа: «Что касается отдельногобюрократа, то государственная цель превращается в его личную цель, в погоню зачинами, в делание карьеры»[18]. Это обеспечиваетотрицательный отбор в бюрократической системе. Закономерность, в соответствии скоторой в условиях отрицательного отбора происходит формированиебюрократической иерархии, описал Л. Питер, который так сформулировал свойПринцип Питера: «В иерархии каждый индивидуум имеет тенденцию подниматься досвоего уровня некомпетентности»[19]. Питер также пришелк выводу, что всякая бюрократическая машина (если не вмешиваться извне в еефункционирование) стремится в идеале к максимальной неэффективности. Он описалэто в Следствии 2 из Принципа Питера: «Для каждой существующей в мире должностиесть человек, неспособный ей соответствовать. При достаточном числе продвиженийпо службе эту должность займет именно он»[2]. Следствие1, Следствие 8 и Следствие 4 подтверждают уже известный нам факт нарастанияобщественного паразитизма бюрократии по мере продвижения по бюрократическойлестнице: «Следствие 1: сливки поднимаются кверху, пока не прокиснут… Следствие8: чем выше иерархия, тем меньше ее свершения… Следствие 4: вся полезная работасовершается теми, кто еще не достиг своего уровня некомпетентности»[1].
Проделанная Л. Питеромработа, собственно, выявила следующий удивительный факт: чиновничество являетсяединственной социальной группой (помимо, возможно, духовенства), которая, еслиее предоставить самой себе и не оказывать на нее корригирующего давления извне,стремится утвердить в качестве основы своей деятельности некомпетентность.
Видный троцкистскийтеоретик Эрнест Мандель, который, как и полагается троцкисту, испытывал кфеномену бюрократии особенный интерес, обратил внимание также и на то, чтобюрократия не может быть экономически эффективна, так как исходит из принципамаксимизации расходов, а не максимизации доходов (как он написал, «прямогоразмещения ресурсов», а не «максимального увеличения прибыли»)[2].
Поэтому единственнымсерьезным механизмом улучшения функционирования бюрократии является репрессия.Если исключить революцию как генерализованную репрессию по отношению кпредшествующей бюрократии (то есть как справедливое возмездие), то такуюрепрессию может осуществить только реальный собственник средств производства,которому служит бюрократия. Собственник может обнаружить, что бюрократияфункционирует неэффективно – и пойти по пути кадровых замен (увольнений безсодержания, или даже с предъявлением претензий по суду, или даже сопряженных снаказанием), общего сокращения численности бюрократии или даже по путиустройства генеральной чистки бюрократических рядов. Но так может поступитьтолько сила извне, сама бюрократия к чистке своих рядов неспособна[23], поскольку, как давно известно, является корпорациейи, следовательно, связана корпоративной моралью. О неизбежном корпоративизмебюрократии писал еще Маркс[4].
По отношению кгосударственной бюрократии благотворную роль экзекутора может выполнять монарх(поскольку монарх – это не первый чиновник, вроде президента, он не назначен икорпоративной бюрократической моралью не связан). Применительно к советской«номенклатуре» роль монарха играл Сталин, который, несомненно, отождествлялсебя с царем[5]. Но после смерти Сталина отечественнаябюрократия добилась прекращения «чисток», то есть оказалась помещенной втепличные условия[6]. Не чувствуя над собой хозяина,советская «номенклатура», естественно, сама начинала вести себя как «хозяин».«Обычные, характерные занятия праздного класса», по Т. Веблену, это«управление, войны, спорт и развлечения и отправление обрядов благочестия»[2]. Всё точно: советская «номенклатура» управляла, велавойны в разных регионах мира (это было делом не только военной бюрократии, аименно всей «номенклатуры» – в первую очередь бюрократии партийной игосударственной), занималась спортом и развлечениями (и создавала «индустрию»спорта и развлечений – «массовую культуру» как средство идеологическогооболванивания масс). Что касается «отправления обрядов благочестия», то естьрелигиозных и церковных дел, то этим тоже, естественно, занималась«номенклатура» – во-первых, в самом непосредственном виде, через легальносуществовавшие и находившиеся в полном политическом согласии с властьюконфессии, иерархия которых входила в состав «номенклатуры» («избираемыйСобором Русской Православной Церкви Патриарх Московский и всея Руси состоит вноменклатуре Политбюро ЦК КПСС»[8]), а во-вторых,превратив официальную идеологию («марксизм-ленинизм») в квазирелигию, то естьвыхолостив, извратив и умертвив подлинное содержание марксизма – так, чтобыполучившаяся псевдорелигия могла выполнять обычную религиозную функцию духовногооправдания существующей власти и могла быть сведена к интеллектуальнонеобременительной обрядовой стороне.
Следующим шагом могластать только попытка «номенклатуры» превратиться в действительного собственникасредств производства. И «номенклатура» этот шаг сделала – при Горбачеве иЕльцине.
Но бюрократия, в отличиеот других привилегированных классов, не бывает эффективной – и потомуформирование нового класса собственников в постсоветских республиках на основе«номенклатуры» было худшим из возможных вариантов развития событий[9]. И именно поэтому постсоветская элита оказалась ещеболее паразитической и еще более неспособной, чем советская.
Как известно, еще Троцкийпредсказывал, что если советские бюрократы захотят передавать свой статус исвои привилегии по наследству, им придется отказаться от марксизма ипревратиться из управленцев в частных собственников средств производства[30]. Так и произошло, естественно.
Восленский еще в 1984 г.целую главку посвятил до сих пор «крамольной» теме превращения бюрократии вобщественный слой, привилегии в котором передаются по наследству – детям ивнукам («Номенклатура становится наследственной»)[3],привел большое число примеров и закончил вполне логичным выводом: «Правящийкласс номенклатуры в СССР все явственнее начинает переходить ксамовоспроизводству. Да, номенклатурная должность не наследуется. Нопринадлежность к классу номенклатуры становится на наших глазах фактическинаследственной»[3]. Но впрочем, Восленский издавал своюкнигу в эмиграции и от воли советской (и постсоветской) бюрократии не зависел…
Кстати сказать, тот факт,что советская бюрократия в послесталинский период перешла к конструированиюсебя как наследственно воспроизводящегося слоя, свидетельствовал именно осворачивании вертикальной мобильности в обществе и исчерпании ресурсов хотьсколько-то эффективного управления. Л. Питер указывал, что относительноуспешное функционирование западных бюрократий обеспечивается только наличием«классового барьера»: бюрократическая пирамида распадается на две неравныечасти, и в широком основании пирамиды по иерархической лестнице восходят enmasse выходцы из «подчиненного класса», а верхушка пирамиды зарезервирована,как правило, для выходцев из «господствующего класса». «Рассматриваяпространство в нижней части пирамиды… с очевидностью устанавливаем, что ввидуклассового барьера многие служащие никогда не смогут продвинуться достаточновысоко, чтобы достичь своего уровня некомпетентности… Следовательно, классовыйбарьер служит гарантией, что в низших звеньях иерархии будет поддерживатьсяболее высокая степень эффективности – какой нельзя было бы достичь в отсутствиеэтого барьера.»[3] В советском случае такого разделенияне было, «классовый барьер» отсутствовал, и любой бюрократ, независимо отсвоего происхождения, мог достичь своего уровня некомпетентности. К 80-м гг. XXв. этот процесс завершился, бюрократы в целом заняли свои места в соответствиисо своим уровнем некомпетентности, что неизбежно должно было повлечь за собой икризис управления, и экономический кризис.
Мне уже приходилосьписать о том, что бюрократ-буржуазия – это явление, типичное дляпостколониальных стран, где сначала колонизаторами была создана бюрократическаяадминистрация, а после ухода колонизаторов эта администрация прибрала к рукамколониальную собственность[34]. В отличие от«нормальной» буржуазии, бюрократ-буржуазия в создании своей собственности неучаствовала, с феодализмом не боролась, и потому не имеет никакого историческипрогрессивного прошлого. Неудивительно, что бюрократ-буржуазия прославиласьчудовищным казнокрадством и коррупцией (Маркос и его семья на Филиппинах,Мобуту в Заире, Бокасса в Центральноафриканской республике (империи), Сухарто идругие генералы в Индонезии, Иди Амин в Уганде, династия Сомос в Никарагуа,династия Дювалье на Гаити, президенты на Кубе – вплоть до Батисты и т.д., ит.д.).
Наша, отечественнаякоррупция, таким образом – естественное явление. И она неустранима, посколькунапрямую связана с тем, из какого социального слоя и каким путем сформировалсясуществующий правящий класс. Вернее, она устранима только вместе с этимправящим классом./>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>2.3.Дебюрократизация в Республике Беларусь
C точки зрения системногоанализа бюрократизм – это излишние элементы и взаимосвязи в государственнойадминистративной системе. Как только переводишь данную проблему в плоскостьсистемного анализа, сразу становятся понятными многие вещи.
Нельзяпобороть бюрократию только административными методами. Издание дополнительных актов приводитк возникновению новых элементов и взаимосвязей в бюрократической системе,невзирая на то, что они направлены на разрушение отдельных взаимосвязей. Этообусловлено тем, что бюрократическая система является социальной, а нетехнической. В любой социальной системе присутствует значительная инерция, ипоэтому даже номинально упраздненные взаимосвязи будут еще существовать долгоевремя, если не контролировать их отсутствие. Однако для такого контролянеобходимо создавать дополнительные взаимосвязи и элементы в рамках системы, тоесть будет происходить трансформация бюрократической системы без ее сокращения[10, с.89].
Форсированноеразрушение взаимосвязей и принудительное удаление элементов может привести ксаморазрушению государственной системы. При устранении тех или иных взаимосвязей и элементов,появляется повышенный риск того, что будут прерваны жизненно важные цепочкивзаимосвязей. А это может привести к разрушению или дестабилизации всейгосударственной системы. Система государственного администрированияпревращается в бюрократическую, когда сложность взаимосвязей системы превышаетвозможность познания, и поэтому любые насильственные действия могут привести кнепредсказуемым последствиям.
Решение проблемыотсутствия саморегулируемости бюрократической системы лежит в понимании того,что регулировать эту подсистему общественных отношений можно через активныевзаимосвязи с другими социальными подсистемами. Дав возможность другимсоциальным подсистемам взаимодействовать с государственным аппаратом по поводунеобходимости тех или иных взаимосвязей, общество само инициирует отмену техили иных взаимосвязей и элементов бюрократического аппарата.
Учитывая слабую степеньвлияния других социальных подсистем на современную подсистему государственногоадминистрирования, необходимо создание процедур взаимодействия подсистем ивыделение «независимого арбитра» в лице полностью независимой судебной системы.Для активизации процесса дебюрократизации необходимо в качестве ведущейоппонирующей подсистемы выбрать наиболее активную из всех социальных подсистем.Обозначив приоритетные сферы реформирования и наиболее приемлемые пути решения,государству достаточно будет осуществлять лишь общий контроль над процессомдебюрократизации, который будет стимулироваться активностью оппонирующихподсистем. То есть необходимозапустить процесс саморегуляции системы общественных взаимоотношений черезсбалансированные отношения социальных подсистем. Любые волевыерешения по дебюрократизации, инициированные самой государственнойадминистративной системой, вряд ли приведут к положительному результату, таккак саморегулирование данной системы весьма проблематично в силу ее внутреннейспецифики.
Кроме общих структурныхпроблем, белорусская бюрократия имеет некоторые особенности. Белорусскиечиновники, работая в условиях не всегда однозначного законодательства,вынуждены страховать себя от возможных ошибок и их последствий, перекладываяриски и ответственность на других чиновников либо на просителей. Происходит этопутем требования огромного количества справок из других источников, затягиваниярешений даже по простым вопросам. В основе данного поведения лежит всего двафактора:
· Сложность, запутанностьи непостоянство законодательства;
· Страх чиновниковперед возможными последствиями, которые являются следствием п.1., и строгостьюнаказания за ошибки [12, с.47].
То есть дебюрократизация должна сопровождаться наведенияпорядка в законодательстве и его правоприменении.Непозволительно, когда некорректное правоприменение превалирует над содержаниемзаконодательства, что зачастую имеет место в Республике Беларусь. Концентрациявсех властных полномочий в руках исполнительной власти привела к атрофии судебнойсистемы. Суды зачастую лишь формально утверждают решения, вынесенныеисполнительной властью, искажая суть нормативных актов. Такое положение вещейприводит не только к бюрократии, но и коррупции.
Отсутствие свободыдействия у чиновников приводит к тому, что многие вопросы, которые можно решитьна основе житейской мудрости, не решаются, так как не находят своего отраженияв инструкциях. Ни одна инструкция не в состоянии отразить все многообразиеобщественных отношений, возникающих по поводу, ею регулируемому.
Дебюрократизация являетсяважным процессом на пути к процветанию Республики Беларусь. Однако необходимоосознание того, что дебюрократизация вне контекста взаимоотношений отдельныхсоциальных подсистем невозможна. Толькокомплексный подход позволит разрешить данную проблему и расчистить путь дляпроцветания Республики Беларусь.
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В классовом обществе всепривилегированные классы, социальные группы и слои в силу самого факта своейпривилегированности оказываются классами, группами и слоями общественнопаразитическими – и речь может идти лишь об их большей или меньшей паразитичности,о соотношением между размером их общественной полезности и общественной жепаразитичности.
Бюрократия, разумеется,не является исключением. Специальная общественно полезная функция бюрократа –управленческая функция – не упраздняет паразитизм бюрократии. Более того, чембольше численность и влияние бюрократии, тем больше привилегий (де-факто илидаже де-юре) бюрократия присваивает себе, то есть тем более паразитической онастановится. Это общее правило, распространяющееся на любую бюрократию вообще –с момента возникновения бюрократии как общественного феномена. Джон Уилсон,например, обнаруживает абсолютно ту же картину в столь архаичном обществе, какдревнеегипетское: «…должности множатся, далеко выходя за пределы личнойподотчетности, целью становится синекура, обеспечивающая потенциально высокиедоходы».[1]
Всякая бюрократиясколько-то успешно функционирует только потому, что перекладывает собственноработу со всех своих членов вообще на меньшинство аппарата – на трудоголиков и«рабочих лошадок», которые, конечно, встречаются на всех ступенькахбюрократической лестницы, но чем выше – тем реже и реже. То есть почти весьобъем необходимой работы (не действительно необходимой, а необходимой повнутренним, извращенным бюрократическим представлениям) все болееперекладывается на «простых исполнителей», на бюрократические низы, то есть,как правило, на людей, обладающих ограниченным опытом (в том числе иограниченным опытом функционирования внутри бюрократической системы),ограниченными знаниями, ограниченными способностями. По сути, бюрократическиенизы – это «средние слои» («средний класс»), то есть малопривилегированные(хотя и привилегированные все-таки) служащие, для которых статус, образ жизни(более паразитический, чем их собственный) и привилегии бюрократических верховстановятся предметом вожделения.
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Градовский А. Системы местногоуправления на западе Европы и в России (Сборник государственных знаний В.Безобразова, т. V и VI, СПб., 1877–78).
2. Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемабюрократии у Вебера // Вопросы философии. – 1991. – №3;
3. Директива Президента РеспубликиБеларусь № 2 от 27 декабря 2006 г. О мерах по дальнейшейдебюрократизации государственного аппарата
4. Зверев А.Ф. Бюрократия в зеркалесоциологии // Государство и право. – 1992. -№8.
5. Зверев А.Ф. Теория бюрократии: отМ.Вебера к Л. фон Мизесу // Советское право и государство. – 1992. – №1.
6. Кермон Ж.-Л. Политизациягосударственной администрации или бюрократизация политики? // Политическаянаука. Элиты в сравнительно-исторической перспективе. – М., 1998.
7. Кортунов А. Проблемы трансформацииметодологии изучения посткоммунистической бюрократии в России // На путяхполитической трансформации. – М., 1997.
8. Левинсон А.Г. Термин «бюрократия» вроссийских контекстах // Вопросы философии. – 1994. – №7-8.
9. Макаренко В.П. Анализ бюрократииклассово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. (Очеркипроблематики и методологии исследования). – Р/н/Д., 1985.
10. Макаренко В.П. Вера, власть ибюрократия (критика социологии М.Вебера). – Р/н/Д., 1998.
11. Мухин Ю. И. Наука управлять людьми:изложение для каждого. – М.: Фолиум, 1995.
12. Оболонский А.В. Бюрократия ибюрократизм: к теории вопроса // Государство и право. – 1993. – №12;
13. Оболонский А.В. Бюрократия: теории,история, современность // Знамя. – 1997. – №7. – С.176.
14. Орехов A.M. Бюрократия: оттрадиционного общества к информационному // Социально-политический журнал. – 1996.– №6.
15. Перегудов СП. Новый российскийкорпоратизм: демократический или бюрократический? // Полис. – 1997. – №2.
16. Ржевский, «Взгляд на теориюбюрократической администрации» («Русский Вестник», 1860, октябрь)
17. Риггс Ф. Бюрократия и конституция //Социологические исследования. – 1994. – №4.;
18. Смольков В.Г. Бюрократизм //Социологические исследования. – 1999. – №2. – С.41.
19. Шамхалов Ф. Основы теориигосударственного управления: Учебник для вузов.– М.: Экономика, 2003. –518 с.