КУРСОВАЯРАБОТА
«Анализдеятельности государственных служащих в системе государственной службы»
Введение
В современном мире большое внимание уделяется развитию законодательстваотносительно государственной службы как на федеральном, так и на региональномуровнях. Это обусловлено, прежде всего, изменениями, которые произошли ипроисходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принятановая Конституция – основной закон страны. Кардинально изменилась структура,функции органов государственной власти как на федеральном, так и нарегиональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самогогосударственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимостьповышения эффективности функций государственного аппарата, обеспеченияпрофессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблемгосударственной службы в целом.
Актуальность темы определяется тем, что эффективное функционированиегосударственного аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащейкомпетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторовускорения перехода к качественной рыночной экономике и устранения многихкризисных явлений в жизни страны.
Отсутствие единой научной концепции государственного управленияобществом в переходный период существенно затруднило развитие российскойгосударственности на новых правовых принципах и формирование государственной службы,как важнейшего инструмента преобразований в соответствии с современнымтребованиями.
Итак, целью данной курсовой работы является рассмотрениесущностных черт института государственной службы и государственного служащего.
Объект исследования: феномен государственной службы и государственногослужащего.
Предмет исследования: различные стороны деятельностигосударственных служащих в системе государственной службы.
Длядостижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:
– выявитьсущность понятия государственной службы и государственного служащего;
– охарактеризоватьпсихологический портрет личности государственного служащего;
– определитьправа и обязанности государственных служащих;
– разработатьпути развития государственной службы в России.
В ходекурсовой работы были использованы работы следующих ученых: Е.В. Охотского,В.В. Крутова, С.В. Фомина, Н.В. Воронковой, С.И. Гриторьеваи других.
Практическая значимость работы заключается в том, что результаты могутбыть использованы в процессе изучения и развития института государственнойслужбы в России.
В структуру работы входят: введение, три главы, заключение, списоклитературы.
1. Теоретические основы исследуемой проблемы
1.1 Понятие и сущность государственнойслужбы. Государственный служащий
Государственная служба как специализированный институт призвана реализовывать,претворять в жизнь, властные полномочия государства. Именно механизмгосударственной службы играет ключевую роль в деятельности государственнойвласти. Специально подготовленные государственные служащие реализуют напрактике функции государственного управления: от их профессиональногомастерства, знаний, деловой этики, честности зависит эффективностьгосударственного управления.
Именно поэтому огромное значение придается научному обоснованиюпринципов и правил организации института государственной службы.
Федеральный закон «Об основах государственной службы РоссийскойФедерации» дает определение государственной службы как деятельности пообеспечению исполнения полномочий государственных органов [14]. Он предусматривает,что президент страны, председатель правительства, министра и другиеответственные политические руководители являются государственными служащими.Интерпретирую российское законодательство о государственной службе, В.Л. Романовотмечает: государственный служащий является не просто исполнителем указанийсверху, а выступает активным участником реализации функций государства.
Законом о системе государственной службы установлено, что системагосударственной службы включает в себя следующие виды службы:
1) государственная гражданская служба;
2) военная служба;
3) правоохранительная служба [14].
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственнуюгражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральнойгосударственной службы.
Военная служба – вид федеральнойгосударственной службы, представляет собой профессиональную служебнуюдеятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РоссийскойФедерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах,осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Такимгражданам присваиваются воинские звания.
Правоохранительная служба – видфедеральной государственной службы, представляет собой профессиональнуюслужебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы вгосударственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции пообеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью,по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваютсяспециальные звания и классные чины.
Основные принципы построения и функционирования системы государственнойслужбы закреплены в ст. 3 Федерального закона «О системе государственнойслужбы Российской Федерации». Принципы государственной службы подразделяются наконституционные принципы, закрепленные непосредственно в Конституции РФ, иорганизационно-функциональные принципы, сформулированные в законодательстве огосударственной службе.
К конституционным принципам государственной службы относятсяпринципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина,равного доступа к государственной службе.
– принцип федерализма обеспечивает единство системыгосударственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметовведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органамигосударственной власти субъектов РФ. Принцип федерализма означает, чтогосударственная служба представляет собой систему должностей, учреждаемых вединой системе государственных органов;
– принцип законности означает необходимостьсоответствия Конституции РФ и федеральному закону подзаконных нормативных актови индивидуальных правовых актов в сфере государственной службы;
– принцип приоритета прав и свобод человека и гражданинаозначает их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюденияи защиты. Недопустима дискриминации граждан со стороны государственных служащихи самих государственных служащих по признакам пола, социальной, расовой,национальной, языковой, религиозной принадлежности;
– принцип равного доступа граждан к государственной службеозначает, что каждый гражданин РФ должен без какой бы то ни было дискриминациии без неоправданных ограничений допускаться на общих условиях равенства кгосударственной службе. Равный доступ граждан к государственной службеосуществляется в соответствии с установленными применительно к должностям государственнойслужбы квалификационными требованиями.
К организационно-функциональным принципам государственной службыотносятся следующие принципы:
– принцип единства правовых и организационных основгосударственной службы предполагаетзаконодательное закрепление единого подхода к организации государственнойслужбы;
– принцип взаимосвязи государственной службы имуниципальной службы. Взаимосвязь обеспечивается посредством единстваосновных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностяммуниципальной службы, единства ограничений и обязательств при прохождениигражданской службы и муниципальной службы, единства требований к профессиональнойподготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих имуниципальных служащих и др.
– принцип открытости государственной службы и еедоступности общественному контролю означает объективное информированиеобщества о деятельности государственных служащих. По своей сути принципоткрытости государственной службы предполагает обеспечение участия граждан вгосударственном управлении через создание возможностей для получения открытой информациио деятельности государственных органов и государственных служащих,осуществления общественного контроля за организацией и функционированиемгосударственной службы.
– принцип профессионализма и компетентностигосударственных служащих предполагает: профессионализмгосударственных служащих, то есть исполнение ими своей должности в качествеосновного занятия; компетентность, то есть знание порученной службы, опытработы; квалифицированность, то есть соответствие государственного служащегозамещаемой им должности по уровню образования, стажу, знаниям и навыкам работы;эффективное и добросовестное исполнение должности; ответственность заподготавливаемые и принимаемые решения и надлежащее исполнение служебныхобязанностей.
– принцип защиты государственных служащих отнеправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.Защита государственных служащих гарантируется от неправомерного вмешательствакак со стороны государственных органов и должностных лиц, так и со стороны физическихи юридических лиц.
Говоря о государственной службе, необходимо дать определениетакому понятию как государственный служащий.
Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службыРоссийской Федерации», государственным служащим является гражданин РФ,исполняющий в порядке, установленном этим Законом, обязанности по государственнойдолжности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое засчет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъектаФедерации [14].
До принятия закона об основах государственной службы термин «государственныйслужащий» трактовался в литературе в широком и узком смысле. В широком смысле государственнымслужащим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установленном правовымиактами, должность в государственной организации: государственном органе, напредприятии, в учреждении, иной организации. А в узком смысле – гражданинРоссийской Федерации, занимающий в порядке, установленном правовыми актами,должность в государственном органе. При этом под должностью понималась штатнаяединица государственной организации, которой соответствует служебное положениелица, замещающего ее.
Таким образом, подводя итог, необходимо отметить, что большинство политологов,исследующих институт государственной службы, подчеркивают: государственнаяслужба существует не только для исполнения полномочий государственных органов,но и для обслуживания потребностей и интересов граждан, чтобы полностьюреализовалась социальная сущность государства.
1.2 Генезис института государственной службы в России
государственныйслужба информационный полномочие
Институт государственной службы Российской Федерации имеет достаточноглубокие исторические корни. Еще в древней Руси закладывались одновременноосновы государственного управления, и, разумеется, института государственнойслужбы. Эти два социальных феномена являются неразделимыми, т. к.государственное управление не может быть реализовано без соответствующегоаппарата. В этой связи следует отметить, что указанные институты того периодастроились на принципах вассалитета. В частности, вассальное отношениепредставляло собой отношение между двумя юридически значимыми сторонами. Особоеместо в системе государственной службы занимали дружинники. Так, в соответствиис нормами «Краткой Русской правды» дружинники пользовались привилегиями какособая когорта людей.
Интересным с позиции исторических фактов являются уклад и организациягосударственного управления в Новгородской земле. В частности, с 1136 года тамбыл особый политический строй, по сути, представляющий собой республику.Должностные лица были выборными. Ими избирались бояре, вплоть до наиболеевлиятельных. Высшие должности в республике находились в руках знати, а к концуее существования усиливались олигархические тенденции.
По сути своей выделение государственного управления, а также появлениемногочисленного слоя государственных служащих произошло в XV–XVII вв., т.е. под влияниемцентрализованного русского государства и формирования самодержавия. При этомчетко просматривалась тенденция сакрализации власти на основе православныхустоев, т.е. великий князь, а в последующем и царь рассматривались какнаместник Бога на земле. Несогласие или выступление против власти были сроднипротиводействию Богу.
Сакрализация власти полностью выводила властителя из-под контроляобщества, возносило его над обществом на недосягаемую высоту. Любое несогласие,а тем более выступление против власти рассматривались как выступление противБога. Соответственно и для государственных служащих полное подчинение государюбыло обязательным.
Существенное влияние на организацию государственной службы Россииоказала Смута XVII в., в которой дворянство принимало самое активное участие. Врезультате чего стали проявляться элементы, связанные с отходом от прежнихтрадиций и формирования основ светскости. В этой связи уместно привести пример,когда царь Алексей Михайлович независимо от происхождения приобщал умных исведущих людей к государственному управлению, в результате чего появилась целаяплеяда талантливых государственных деятелей, таких как Ф.М. Ртищев, А.Л. Ордин-Нащокин,А.С. Матвеев и др. При этом отмечалась также тенденция ростагосударственной бюрократии. В целях обеспечения контроля и борьбы созлоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительнымифункциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженнойработы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указанийцаря, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Анализ историческихданных о деятельности по организации, реорганизации и совершенствованиюгосударственной службы в тот период свидетельствует о том, что принимаемые мерыносили эпизодический, бессистемный, не всегда продуманный характер, бездолжного использования правового обеспечения. По сути, достаточно глубокое ипродуманное реформирование государственной службы связано с именем ицарствованием Петра I. Им в 1722 г. была введена в действие подготавливаемаянесколько лет «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных,которые в каком классе чины». Указанная «Табель» установила три иерархические,как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб,по 14 ступеней в каждой [8, c. 30].
Известно, что каждое явление и процесс связаны с принятием иреализацией управленческого решения и имеют не только положительные, но и отрицательныемоменты. В этой связи нужно заметить, что Петр I ставил перед собой цель – создание«правильного государства, при котором вся жизнь должна быть регламентирована иподчинена правилам, выстроена с соблюдением геометрических пропорций, сведена кточным, однолинейным отношениям. Идеал «регулярного государства» вначале имелизвестные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол и вместе с темосновных характерных черт русской жизни – ее глубокую бюрократизацию».
Гражданин по мере поступления на службу становился элементом государстваи его собственностью в течение всей своей жизни. Историко-правовой анализразличных материалов, характеризующих состояние и развитие государственнойслужбы в начальный период XIX века, свидетельствует, что сформировался особый социальный класснизшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался отпоколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса было осуществлено впериод царствования Николая I. В основу продвижения по лестнице чинов был положен принципвыслуги лет, обеспечивавший почти автоматический медленный переход с однойступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в оченьнезначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональныхдостоинств чиновника. При этом роль чиновников в государстве все болееувеличивалась [7, c. 15].
Большую роль в системе мер по совершенствованию и рационализациироссийской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Занимая ключевыепозиции в государственной власти, предложил полную реформу всей структурыгосударственной власти. В качестве ключевых аспектов реформы можно выделитьперестройку центрального управления – образования министерств, Государственногосовета и введение в систему чинопроизводства критерия образования. РеформыСперанского не изменили существа российской госслужбы, они придали ейопределенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего веком ранеебезуспешно добивался царь Петр I.
Наиболее существенные изменения в российском госаппарате началисьво времена либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни,поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как ивсе вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи подключили к механизмууправления и новых людей. «На смену «административному романтизму» Сперанскогопришел охранительный административный реализм Николаевского времени».
Очередная попытка реформирования системы государственной службыбыла предпринята в начале царствования Николая II, в 1895 г. Специальносозданная комиссия в своем докладе не ставила вопрос ни об отмене чинов, ни обупразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить причинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги. Общий духвыводов комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждениявласти от общества.
Таким образом, попытки реформирования гражданской службы и недостаткидеятельности чиновничества были очевидны как для власти, так и для всегообщества. К числу таких недостатков следует отнести: традиционно низкуюэффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем всерьез нестимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу,крайнюю медлительность чиновничества при осуществлении своих профессиональных обязанностей,а также неспособность российской бюрократии к деятельному участию вобщественном обновлении в силу своей кастовой отчужденности от общества [2, c. 20].
Еще одним ярким представителем конца XIX века – начала XX века, сыгравшим большуюроль в совершенствовании системы государственной службы России, был С.Ю. Витте– министр путей сообщения, финансов, председатель кабинета, а затем и первыйпредседатель Совета министров. Он сумел провести ряд важныхфинансово-экономических реформ, а также обновил государственный аппаратуправления. Тем не менее «его начинания общеполитического плана не смоглиостановить скатывание страны в пропасть, но заложенным им капиталомтехнической, административной и социальной модернизации общество пользовалосьдолго, невзирая даже на смену политического строя».
Формирование жесткой централизации власти происходило на базе аппаратапартии большевиков. Основным элементом системы советской власти был партийныйаппарат. Кадровый корпус госслужащих формировался, прежде всего, из членовпартии. В основе принятия решений был принцип единоначалия.
После окончания Гражданской войны и образования СССР многие чертыгосударственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, былиупрочены. Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти иинструментом государственного управления. Важнейшими задачами партийных органовбыли подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией ируководством людьми. В итоге был создан четкий механизм отбора, воспитания ипроверки управленческих кадров. Была введена категория номенклатуры. Онапредставляла собой перечень наиболее важных должностей в государственномаппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривалисьи утверждались партийными комитетами. Номенклатурный подход охватывал всюсистему управления, хотя и не имел правового управления. Руководящие постымогли занимать только члены партии, которые рекомендовались соответствующимипартийными комитетами. Интересным фактом является то, что из высшейноменклатуры были исключены профессиональные юристы и экономисты. Преобладалиспециалисты с техническим и военным образованием. Это, по всей видимости,объяснимо желанием не допустить противодействия механизму организации власти состороны специалистов, имеющих более глубокие знания в области социальныхпроцессов [7, c. 21].
В основе организации современной российской государственной службынаходятся теоретические, организационно-правовые и исторические аспекты. Приэтом следует иметь в виду, что в России государство всегда доминировало надобществом. Государственная власть строилась с учетом ведомственных иклассово-сословных интересов. Исторический опыт, а также современные проблемыорганизации государственной службы со всей очевидностью требовали созданияподлинно гражданской службы, обязанной нести ответственность перед обществом,гражданами.
2. Психологическое и правовое положение государственных служащих
2.1 Психологический портрет личности государственного служащего
государственныйслужба информационный полномочие
В последнее время происходит существенная ценностная, статусная,деятельностная переориентация государственной службы в условиях демократическихи рыночных реформ в стране. Изменения, произошедшие в России за последниепятнадцать лет, обусловили важность и необходимость повышения эффективностиработы государственной службы. Результаты социально-экономических реформнаглядно демонстрируют зависимость от состояния механизма управления и качествакадров, исполняющих на разных уровнях государственные функции.
Адекватность и успешность преобразований стимулирует общественность,предъявляя высокие требования к личностным и профессиональным качествамгосударственного служащего: «профессионализм, порядочность, высокаянравственность, внимание и чуткость к людям, скромность в личной жизни,патриотизм, защита интересов Отечества, образованность, знание реальной жизни,близость к простым людям, высокий уровень личной культуры, законопослушность,дистанцирование от политики и идеологии, добросовестное отношение к своимобязанностям, преданность долгу, демократии, нетерпимость к нарушению законов инорм общественной жизни, неподкупность, высокий уровень социализации». Поэтомуособую значимость приобретает проблема формирования нового корпуса госслужащих,их подготовки и повышения профессионализма [13, c. 70].
На сегодняшний момент в России слабо разработаны функциональныесодержательные требования к лицам, занимающим управленческие должности, а темболее отсутствуют критерии социально-психологического соответствия должности.Практикуемый подбор кадров на основании стажа работы и уровня образования необеспечивает максимально возможное соответствие работника своей должности.
Деятельность государственного служащего разворачивается в рамкахконкретной социальной ситуации, обусловлена существующими социальнымистереотипами (социальными установками, аттитюдами), потребностями, интересами,ценностями и отношениями субъектов деятельности.
Практическая деятельность госслужащего обусловлена субъективнымихарактеристиками, но в то же время зависит от среды, от того, как общество оцениваетспособности индивида, его труд и систему общественных отношений по широте,уровню осознанности и активности, степени устойчивости и тд. Таким образом, наего деятельность влияют как объективные, так и субъективные факторы.Объективные факторы – это общественные отношения, морально-психологическийклимат, а также уровень развития общества в целом. Субъективные факторы – это,прежде всего, смысл, вкладываемый субъектом в профессиональную деятельность, всвои конкретные поступки и действия, а также знания субъектов о средствах,способах, условиях достижения поставленных целей.
Если рассмотреть категорию «отношение» с точки зренияадекватности-неадекватности, становится очевидно, что неадекватное, искаженноеотношение является причиной затруднений в жизнедеятельности человека, других людейи общества в целом, может детерминировать субъектное неблагополучие.
Адекватное отношение предполагает не только точность восприятия ипонимания мира, объектов, других людей, общества и самого себя, но и верныйэмоциональный ответ, включенность потребностей во все эти связи. Именно вреальном действии проявляются не только отношения человека к другим людям, но ик обществу, миру и через эти «внешние» отношения – к самому себе [5, c. 180].
Деятельность в органах государственного и местного самоуправленияспецифична по своему предмету, так как предполагает постоянное взаимодействие сдругими людьми в целях решения социальных проблем. Деятельность такого родаотносится к субъект-субъектному классу отношений, но в действительностипреобладающим является субъект-объектное отношение к населению, что приводит кснижению эффективности взаимодействия.
В профессиональной деятельности государственных служащих существуютдве ситуации взаимодействия субъектов: а) равных по статусу и б) различных постатусу.
В данных ситуациях через поведение субъектов выстраивается определеннаясистема отношений. Для того чтобы повысить эффективность социальных отношений впрофессиональной деятельности государственных служащих, необходимо развитиесубъект-субъектных отношений между всеми участвующими субъектами.
С точки зрения ориентации на партнера по взаимодействиюсубъект-субъектные отношения способствуют актуализации партнера, раскрытию внем им самим каких-то новых возможностей, способностей и функций, стремления квзаимовыгодному сотрудничеству, желания учесть интересы обеих сторон, тогда каксубъект-объектные отношения в целом имеют манипулятивный характер, появляетсяжелание навязывать «объектной» стороне свои взгляды, позиции, цели [11, c. 74].
В процессе разработки данной проблемы были выделены уровни проявленияу государственных и муниципальных служащих субъект-субъектных отношений.
Высокий уровень –характеризуется устойчивым интересом к другой личности, стремлением куглубленному познанию другого и себя, устойчивым пониманием другого. Длявысокого уровня субъект-субъектных отношений характерны высокая гибкаясамооценка, самопринятие, оптимальный уровень тревожности, адекватное выражениесвоих эмоций, толерантность. Высокий уровень субъект-субъекктных отношенийпредполагает устойчивое владение базовыми психологическими знаниями, открытостьв общении с другим человеком, позицию сотрудничества, принятие себя и другого,успешное владение механизмами восприятия, такими, как эмпатия, рефлексия,идентификация, децентрация.
Средний уровень –предполагает устойчивый интерес к отдельным особенностям личности другого, атакже его эпизодическое понимание мотивов, поведения, эмоционального состояния.Для госслужащего на данном уровне характерны негибкая самооценка, ситуативноесамопринятие, неуверенность, повышенный уровень тревожности и ситуативноепроявление нервозности. Наблюдается отказ от восприятия другого на основе схеми стереотипов. Госслужащие на данном уровне проявляют эпизодическую открытостьв общении, часто общаются с позиции официального статуса, выполнения социальнойроли. Для них характерны эпизодическое владение механизмами восприятия, ситуативныепроявления навыков и способностей построения диалогических отношений.
Низкий уровень – характеризуетсяслабым выражением интереса (или отсутствием такового) к другому человеку,отказом от понимания другого, низким интересом к динамике поведения – каксвоего собственного, так и окружающих. Для госслужащих на данном уровнехарактерны низкий уровень самооценки, самопринятия, высокий уровеньтревожности, эмоциональная возбудимость. Психологические знания такихгосслужащих ограничены, в общении выражена тенденция держать дистанцию,занимать защитную позицию. Агрессивные тенденции в поведении. Высокое доминирование.Низкий уровень самопринятия. Высокая авторитарность [13, c. 68].
Субъект-субъектные отношения – это не только отношения с другим человеком,но и отношение человека к самому себе как к субъекту, то есть самоотношение;это отношение как с постоянной взаимностью, так и с изменчивостью,обусловленной активностью не только одной из сторон, как это происходит присубъект-объектных отношениях, где устойчивость больше зависит от субъекта, чемот объекта.
Анализ конкретных ситуаций из деятельности государственных служащихпозволяет обнаружить выраженное стремление в их поведении к субъект-объектнымотношениям, отрицанию ценности и полезности для них диалогичного общения,партнерских отношений.
Следует подчеркнуть, что прослеживается тенденция объектного отношенияк себе и другим, которая, как правило, зарождаясь в трудовых отношениях,распространяется на все сферы и уровни жизнедеятельности человека. Какследствие, нарушается ощущение самоидентичности, полноты, цельности и смыслабытия.
Таким образом, особенности социальных отношений государственныхслужащих препятствуют получению эффективных результатов в деятельности (так кактип профессии государственного служащего «человек-человек», то есть отношениядетерминируют успешность решения профессиональных задач), что закономерноснижает их удовлетворенность трудом.
Помимо создания функциональных описаний должностей государственнойслужбы и частного менеджмента представляется актуальной разработкасоциально-психологических оснований соответствия работника занимаемойдолжности. Учет индивидуальных и социальных свойств каждой личности позволитнаиболее рационально подбирать кадры, добиваться максимальной трудовой отдачиработника, обеспечит психологическое и соматическое здоровье сотрудника.
2.2 Правовой статус государственного служащего РФ
Правовой статус – комплексная характеристика правового положения государственногослужащего как субъекта права. Он характеризуется наличием многочисленныхпараметров и показателей, проявляющихся в связи с замещением государственнойдолжности, выполнением или профессиональным обеспечением полномочийгосударственного органа. Государственный служащий является лицом, органическиинтегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированныхпубличным правом, нормами конституционного, административного, трудового и иныхотраслей права. Эти отношения реализуются от имени и по поручению государства,в интересах общества и каждого гражданина, под контролем государства и народа.
В настоящее время вопрос о статус государственного служащего в соответствиис принципами открытого демократического, правового государства пока не решен.По сути дела проведено лишь «развертывание статуса наемного работника вгосударственных органах, регулируемого трудовым законодательством, в статус государственногослужащего» [12, c. 20].
Исходным пунктом характеристики правового статуса государственногослужащего РФ является статус гражданина Российской Федерации, которыйорганически включает в себя:
а) конституционный статус российского гражданина;
б) статус работника в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ;
в) административно-правовой статус в соответствии с нормами Федеральногозакона «Об основах государственной службы РФ».
Тем самым статус государственного служащего представляется как трехмерноепространство человека, гражданина и должностного лица, реализующегогосударственную власть как общественный интерес, оформленный правом.
Этот вывод логично вытекает из сущности государственной службы иинститута гражданства, которая в ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаясяв совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанных науважении достоинства человека, его прав и свобод. Именно с наличием гражданстваи конституционно закрепленного права равного доступа граждан к государственнойслужбе законодательство связывает право человека участвовать в политическойжизни страны и управлении делами государства и общества в целом.
Второй по значимости характеристикой (признаком) правового статусагосударственного служащего является владение государственным языком. Такимязыком является русский. Однако далеко не во всех субъектах РФ однозначнотрактуется эта правовая норма. Поскольку в ФЗ «Об основах государственнойслужбы РФ» конкретно не указано, о каком языке идет речь, то некоторые политикии юристы пытаются русский язык подменить государственным языком национальнойреспублики или, наоборот, дополнить требование знания русского языка знаниемгосударственного языка своей республики.
Важнейшим по значимости признаком, отражающим правовой статус государственногослужащего, является занимаемая им государственная должность, определяющая местои роль работника в государственно-служебной иерархии, содержание, возможности иобъем его участия в работе того или иного государственного органа [12, c. 24].
Необходимо отметить, что правовой статус различных категорий государственныхслужащих в наибольшей мере определяется правами и обязанностями, характеромслужебных полномочий, спецификой юридической (административной, материальной,уголовной) ответственности перед государством и обществом.
Права государственного служащего раскрывают не только институциональныйхарактер, но и демократизм государственной службы. Под правами государственногослужащего понимается система общеобязательных норм, охраняемых силойгосударственного принуждения и гарантирующих стабильность социально-правовуюрегламентацию его служебной деятельности. Общие права государственных служащихустановлены ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Их можно разделить натри группы: статусные, функциональные, социально-личностные.
К статусным относятся права на:
– ознакомление с документами, определяющими его права иобязанности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условияпродвижения по службе;
– участие по собственной инициативе в конкурсе на замещениевакантной должности государственной службы;
– продвижение по службе с личными достижениями и заслугами;
– проведение специального служебного расследования дляопровержения сведений, порочащих честь и достоинство госслужащего;
– обращение в соответствующие государственные органы или всуд для разрешения споров, связанных с государственной службой и др.
К функциональным относятся права на:
– получение в установленном порядке информации и материалов,необходимых для исполнения должностных обязанностей;
– принятие решений и участие в их подготовке в соответствии сдолжностными обязанностями;
– переподготовка (переквалификация) и повышение квалификацииза счет средств соответствующего бюджета;
– внесение предложений по совершенствованию государственнойслужбы в любые инстанции и др.
К социально-личностным относятся права на:
– пенсионное обеспечение с учетом стажа государственнойслужебной деятельности;
– объединение в профессиональные союзы (ассоциации) длязащиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
– право на денежное содержание, его увеличение с учетомрезультатов и стажа его работы, уровня квалификации;
– право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностьюне менее 30 календарных дней;
– медицинское обслуживание государственного служащего ичленов его семьи, в том числе и после выхода его на пенсию;
– обязательное государственное социальное страхование наслучай заболевания или потери трудоспособности в прохождении им государственнойслужбы и др.
Перечисленные права государственного служащего принято считать основнымипо той причине, что далее они конкретизируются в типовых и индивидуальныхдолжностных инструкциях. Полный объем должностных прав по каждой должности,естественно, индивидуальный, но обязательно строго в едином статусно-правовомполе государственного служащего РФ. Должностные инструкции определяют точныеграницы полномочий, выход за которые законодательство квалифицирует какпревышение служебных обязанностей или злоупотребление ими.
Служебные права носят обеспечивающий характер. Их наличие создаетнеобходимые условия для успешной реализации служебных обязанностей. Должностныеобязанности – это функции, которые возлагаются на государственногослужащего с целью непосредственного исполнения или профессиональногообеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц,представляющих этот орган. Определяются они статусными функциями государственнойслужбы в целом, характеризуют сущность и содержание служебной деятельностикаждого, кто в данный момент находится на государственной службе. Государствопринимает на работу гражданина с целью возложения на него соответствующихдолжностных обязанностей в расчете на то, что эти обязанности будут качественноисполняться [10, c. 18].
Среди основных должностных обязанностей государственного служащеговыделяют следующие:
· обеспечение поддержки конституционного строя и соблюденияКонституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов РФ;
· добросовестное исполнение должностных обязанностей;
· обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан;
· исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих руководителей,отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомонезаконных;
· поддержание высокого уровня профессиональной квалификации,достаточной для исполнения должностных обязанностей;
· своевременное рассмотрение обращений граждан и общественныхобъединений, а также принятие по ним решений;
· сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.
Что касается специальных служебных обязанностей, то их кругрегулируется правовыми нормами либо специального законодательства, либосоответствующими ведомственными подзаконными актами.
Существенной составляющей правового статуса являются законодательноустановленные ограничения по должности в связи с прохождением государственнойслужбы – совокупность политических, экономических и организационно-управленческихфакторов-запретов, очерчивающих пределы дозволенного в служебной деятельности иповседневном поведении госслужащего. Ограничения устанавливают границы, выходаза которые либо государство однозначно запрещает, либо не одобряет и непоощряет. Именно ограничения по должности, а не только права и обязанности,подчеркивают своеобразие статуса государственных служащих [10, c. 23].
Располагая властными полномочиями, служащий имеет немалые возможностидля использования их несоответствующим и даже противозаконным образом.Ограничения призваны не допустить конфликта частных интересов госслужащего ипубличных интересов общества и государства.
Ограничения прав госслужащего изложены в ФЗ «Об основах государственнойслужбы РФ». Закон гласит, что госслужащий не имеет права подчинять общественныйинтерес частным интересам индивидов или групп. Он обязан действовать вобщенациональных интересах, во имя благосостояния всего народа и национальнойбезопасности страны [14].
Статус государственного служащего – вполне функциональное явление,направленное, с одной стороны, на конструктивную реализацию общегосударственногоинтереса, а с другой – на ограничение и даже нейтрализацию неприемлемых длястатуса госслужащего поступков, устремлений и интересов. Наиболее эффективнойформой такой «нейтрализации» является юридическая ответственность в видеконкретных санкций к нарушителю правовых норм, принципов и правил,установленных по государственной службе.
Органической составной частью социально-правового статуса госслужащегоявляется его «вмонтированность» в систему морального и материальногопоощрения. Это осуществляемая в установленном порядке специальная деятельностьгосударственных органов и должностных лиц, выражающаяся в применении кгосслужащему мер морального и материального стимулирования. Его основаниямиявляются признание заслуг государственного служащего, успешное и добросовестноев течение более или менее продолжительного времени исполнение им своихдолжностных обязанностей, а также выполнение заданий особой важности исложности.
Таким образом, подводя итог, нужно отметить, что прочный правовойстатус государственного служащего – важнейший фактор высокой эффективности иавторитета государственной службы. Он является производным от самойгосударственной службы как правового института.
В настоящее время решение статусных проблем госслужащего в нашейстране получило достаточно прочную нормативно-правовую базу. Тем не менеесуществует немало нерешенных задач: не обеспечены полнота исистемно-комплексный характер правового регулирования деятельностигосслужащего, слабо разработаны статусно – должностные полномочия служащихразличных уровней и структур государственного управления и др.
3. Практические аспекты развития государственной службы в России
3.1 Кадровое обеспечение государственной службы: состояние и путиразвития
Развитие рыночных отношений в России предъявляет новые требованияк качественному уровню управления, характеру решаемых при этом задач, а такжеметодам их решения. Подходить со старыми мерками к новым явлениям социально-экономическойдеятельности недопустимо. Необходима новая концепция управлениясоциально-экономическим, политическим развитием страны, адекватным образомотражающая перемены в обществе. Такой новой концепцией для российской экономикиявляется стратегическое управление.
Суть стратегического управления состоит в том, что вуправленческих системах, в том числе в системе кадрового обеспечениягосударственной службы, с одной стороны, существует четкое (так называемоеформальное) стратегическое планирование, с другой – структура управлениягосударственной службой, системы и механизмы взаимодействия ее отдельныхзвеньев построены так, чтобы обеспечить выработку долгосрочной стратегии дляпринятия эффективного управленческого решения и создания управленческого инструментариядля превращения этих стратегий в текущие производственно-хозяйственные планы,подлежащие реализации.
Стратегическое управление служащими позволит решить следующие основныезадачи:
– обеспечить организации необходимым кадровым потенциалом всоответствии с ее стратегией;
– формировать внутреннюю среду организации таким образом,чтобы внутриорганизационная культура, ценностные ориентации, приоритеты в потребностяхсоздавали условия и стимулировали воспроизводство и реализацию кадровогопотенциала и самого стратегического управления;
– решить проблемы, связанные с функциональнымиорганизационными структурами управления, в том числе управление персоналом;развивать и поддерживать гибкость организационных структур;
– разрешать противоречия в вопросах централизации –децентрализации управления персоналом.
Предлагаемый подход к управлению персоналом позволит скоординироватьпроблемы стратегического характера в службах управлении персоналом иделегировать часть оперативно-тактических полномочий в ведение структурныхподразделений организации.
Реализация кадровой стратегии структурами по управлению персоналомсостоит в понимании того, что необходимо сделать, чтобы стратегия работала, исоблюдались намеченные сроки ее исполнения. Другими словами, искусство управленияздесь состоит в правильной оценке действий по определению места стратегии, еепрофессиональном исполнении и получении хороших результатов.
Работа по реализации кадровой стратегии структурами по управлениюперсоналом относится к сфере административных задач, которая включает в себяследующие основные положения:
– создание организационных возможностей для успешнойреализации кадровой стратегии;
– управление бюджетом с целью рационального размещениясредств;
– определение кадровой политики органа государственногоуправления, обеспечивающей реализацию стратегии;
– мотивацию государственных служащих для более эффективнойработы; при необходимости видоизменение их обязанностей и характера работы длядостижения наилучших результатов по реализации стратегии;
– совершенствование мотивационных механизмов управленияперсоналом, увязыванием мотивационных механизмов с достижением намеченных результатов;
– формирование и развитие культуры профессиональнойдеятельности для успешного достижения намеченной цели;
– создание условий, обеспечивающих государственным служащимблагоприятные условия для эффективного исполнения своих стратегических ролей;
– использование инновационного опыта для постоянногосовершенствования работы;
– обеспечение внутреннего руководства, необходимого дляпродвижения по пути реализации кадровой стратегии и контроля.
Цель руководства состоит в создании системы оценки соответствиятого, как выполнена работа сотрудниками, и того, что необходимо для эффективнойреализации стратегии.
Соответствие организации работы внутри государственной структуры итого, что позволяет эффективно реализовать кадровую стратегию, делает органгосударственного правления единым целым перед началом осуществления своихпланов. Задача осуществления кадровой стратегии является наиболее сложной итрудоемкой частью стратегического управления. Она охватывает все уровниуправления и должна быть учтена в большинстве подразделений органагосударственного управления.
Конкретное осуществление кадровой стратегии начинается спроведения мониторинга имеющихся кадровых ресурсов, тщательного анализа того,что государственное учреждение должно сделать иначе и лучше для успешного выполнениястратегического плана.
Важно отметить, что среди организационных форм укомплектования органовгосударственной власти и управлении кадрами большую роль призвано игратьгосударственное распределение молодых специалистов, обучавшихся поспециальностям государственного управления.
К сожалению, практика показывает, что боле трети выпускников учебногозаведения, прошедших подготовку по специальности «Государственное имуниципальное управление», не находят применения в органах власти и управления.Острой остается проблема невозвращения студентов, обучающихся по целевомунабору, в свои регионы. Здесь можно говорить о нерациональном использованиисредств на подготовку специалистов аппарата государственной, муниципальнойслужбы в кадровонедостаточных территориях.
Необходимо выработать механизмы, которые бы позволили в масштабахстраны в целом, в федеральных округах и субъектах РФ в частности, проводитьсогласованную целевую подготовку специалистов для гражданской службы вобразовательных учреждениях, имеющих лицензию на право ведения образовательнойдеятельности по специальности «Государственное и муниципально5 управление»,отбираемых на конкурсной основе. Только так можно обеспечить надлежащиестартовые условия для последующего развития высокопрофессиональной рабочей силыгосударственной и муниципальной службы.
Каждая из задач стратегического управления требует постоянно анализаи решения: продолжать ли работу в заданном направлении или вносить изменения. Впроцессе стратегического управления ничто не является окончательным, и всепредварительные действия претерпевают изменения в зависимости от трансформацииокружающей среды или появления новых возможностей, способных улучшитьстратегию. Стратегический кадровый менеджмент – процесс, находящийся впостоянном движении. Изменение обстановки как внутри организации, так и вне еетребует соответствующих корректив кадровой стратегии, поэтому процессстратегического управления представляет собой замкнутый цикл.
Несмотря на то, что деятельность самого органа государственногоуправления, определение целей, формирование кадровой стратегии, осуществлениестратегического плана с оценкой деятельности государственных служащих составляютсуть стратегического кадрового менеджмента, на самом деле эти задачи неявляются чем-то изолированным, а тесно взаимосвязаны.
3.2 Использование информационных технологий в системе управления государственнойслужбой Российской Федерации
Государственная служба, как и любая социально-экономическаясистема, нуждается в организованном управленческом звене. Вне зависимости отмодели управления государственной службой, аспекты информационного обеспеченияпроцесса управления государственной службой имеют системообразующее значение.
С развитием информационных технологий изменяются подходы к организацииработы государственных органов. Так как за последние десятилетия существенновозросла информационная нагрузка на органы государственной власти,административная реформа, в ходе которой была создана система и структураорганов исполнительной власти, привела к сокращению штатной численностифедеральных министерств и увеличению выполняемых функций.
В связи с этим мы представляем некоторые предложения по совершенствованиюсистемы управления государственной гражданской службы через внедрениеинформационных технологий как одного из ключевых инструментариев, позволяющихобеспечить системный подход к принятию управленческих решений и обработкенеобходимых сведений.
Одна из наиболее важных проблем, усложняющих и замедляющих процесспринятия решений, заключается в том, что органы государственной власти не всостоянии обработать необходимый объем информации в установленные сроки. Таквозникают сложности с внедрением различных научно-исследовательских разработок.
Задержки при распространении и внедрении получаемых результатовприводят к быстрому старению научно-исследовательских разработок, черездостаточно быстрый промежуток времени достигнутые результаты теряют своюактуальность. В этой связи возникает необходимость в повторном рассмотренииодних и тех же вопросов. Это объясняется:
– отсутствием в государственных органах необходимогооборудования, позволяющего эффективно взаимодействовать и в кратчайшие срокипредставлять требующиеся материалы;
– отсутствием координирующего органа, способного все этиматериалы собрать воедино, унифицировать и подготовить к применению;
– недостаточным уровнем квалификации государственныхслужащих, осуществляющих работу по подготовке и реализации управленческихрешений.
Именно поэтому чрезвычайно важным представляется создание информационнойсистемы – Сводного реестра государственных гражданских служащих, которыйсогласно закону о системе государственной службы, является одним из компонентовСводного реестра государственных служащих.
Исходя из законодательства, Сводный реестр государственных гражданскихслужащих РФ должен вести федеральный государственный орган по управлениюгосударственной службы. Реестры государственных гражданских служащих субъектовРФ ведутся соответствующими государственными органами по управлениюгосударственной службой субъектов РФ.
По нашему мнению, на первом этапе создания информационной системынеобходимо разработать и внедрить информационную систему в отдельно взятомфедеральном государственном органе, затем целесообразно отработать процесспередачи информации, накапливающейся в данном органе, в федеральныйгосударственный орган по управлению государственной службой, а до его образования– в полномочный федеральный орган исполнительной власти. На основе полученныхрезультатов возможно принятие решений о дальнейших направлениях внедренияинформационной системы на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.Информационная система, внедряемая в государственные органы, должна объединитьв единое целое всю структуру государственных органов.
Основными целями создания информационной системы являются:
– сокращение трудозатрат работников за счет автоматизациипроцессов сбора, обработки и хранения информации;
– повышение эффективности работы подразделениягосударственного органа по вопросам государственной службы и кадров за счетоперативного обеспечения их достоверной информацией о государственныхгражданских служащих;
– осуществление государственного надзора и вневедомственногоконтроля над соблюдением законодательства РФ о государственной службе РФ.
Введение информационной системы Сводного реестра государственныхгражданских служащих позволит обеспечить единство системы государственной службыРФ. Унифицированная система хранения информации о сотрудниках различныхведомств позволит эффективно осуществлять работу по использованию кадровогорезерва как в отдельно взятом органе, так и во всей системе органовгосударственной власти. Информация о государственных гражданских служащихпозволит прогнозировать развитие кадрового потенциала, своевременнопредотвращать конфликты интересов, строже контролировать своевременноепрохождение аттестации и повышение квалификации государственными служащими.
С внедрением информационной системы Сводного реестра государственныхгражданских служащих в органах государственной власти повысится качествообработки статистической информации, появятся возможности для осуществленияпостоянного мониторинга системы государственной гражданской службы и принятиярешений, направленных на предотвращение таких негативных тенденций, как оттоккадров, снижение уровня квалификации и др.
В соответствии с потребностями органов по управлениюгосударственной службой информационная система должна специализироваться навосприятии, переработке, хранении и при необходимости распространении:
1) данных о государственных служащих, хранящихся в личных делах;
2) информации, необходимой для обеспечения текущей деятельностикадровых подразделений;
3) обобщенных статистических сведений о кадровой работе, обучениии повышении квалификации государственных служащих;
4) нормативно-справочной информации (справочники, классификаторы,реестры организаций и т.д.).
Данные первого типа и составляют собственно реестр государственныхслужащих государственного органа.
Данные второго типа необходимы для планирования, подготовки и проведениямероприятий по кадровой работе и представляют интерес лишь для конкретногогосударственного органа.
Данные третьего типа представляют собой отчетность кадровых подразделенийгосударственных органов.
Данные четвертого типа необходимы для организации единого информационногопространства Сводного реестра государственных служащих.
Таким образом, информационная система включает в себя два основныхиерархически взаимосвязанных уровня:
– уровень федерального государственного органа по управлениюгосударственной службой;
– уровень государственного органа по управлениюгосударственной службой субъекта Российской Федерации.
Заключение
Современная государственная служба РФ представляет собой правовуюматерию, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется,идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем,разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебныеотношения.
Современноеразвитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на путивозрождения института профессионального чиновничества. Этот институт,основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитетеслужащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странахобеспечивает стабильное государственное управление и является важнейшимфактором сохранения и развития государственности.
Правовоерегулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстаёт оттемпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системыгосударственного управления, аппарата государства, муниципальных органов.Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильноеуправление; она может играть определённую роль в стабилизациисоциально-политической жизни, разрешении политических конфликтов,уравновешивании действий различных политических сил.
Нужно особо подчеркнуть, что Российской Федерации нужно сильное государство,способное обеспечить в обществе, с одной стороны, свободу, многообразиевзглядов и политических сил, широкое самоуправление, а с другой – общественный порядок,безопасность, надлежащую кооперацию труда, правовое урегулирование общественныхсвязей, соблюдение законов.
Список литературы
1. Баснак Д.В. Использованиеинформационных технологий в системе управления государственной службойРоссийской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 21,Управление (государство и общество). – 2006. – №4. – С. 58–67;
2. Буравлев Ю.М. Историческийопыт развития государственной службы России // История государства иправа. – 2008. – №15. – С. 20–21;
3. Воронков, Н.В. Социальныйпотенциал государственной гражданской службы Российской Федерации // Социологиявласти. – 2007. – №2. – С. 69–76;.
4. Глущенко П.П. Механизморганизации и осуществления деятельности органов государственной службы России //История государства и права. – 2007. – №7. – С. 7–8;
5. Григорьев С.И. Духовно-ценностноеразвитие государственных служащих как одно из условий формированиядемократического государства и жизнеспособного общества // Социальнаяполитика и социология. – 2007. – №1. – С. 179–186;
6. Ильина Л.Н. Подготовкагосударственных гражданских и муниципальных служащих // Информатика иобразование. – 2007. – №8. – С. 115–116;
7. Ирхин Ю.В. Реформированиегосударственной службы и потребности российского общества //Социально-гуманитарные знания. – 2007. – №2. – С. 3–21;
8. Кайнов В.И. Историко-правовойанализ становления и развития института государственной службы в России //История государства и права. – 2007. – №1 – С. 29–30;
9. Карелина А.В. Проблемыподготовки кадров государственных служащих в условиях проведенияадминистративной реформы: региональный аспект // Социология власти. –2009. – №2. – С. 178–184;
10. Козбаненко В.А. Правовоеобеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное //Государство и право. – 2003. – N1. – С. 13–24;
11. Крутова В.В. Толерантностькак необходимое качество государственных и муниципальных служащих в работе снаселением // Прикладная психология и психоанализ. – 2007. – №1. – С. 72–76;
12. Охотский Е.В. Правовойстатус государственного служащего Российской Федерации // Государство иправо. – 2003. – №9. – С. 17–26;.
13. Романенко Е.В. Психологическийпортрет личности государственного служащего // Прикладная психология ипсихоанализ. – 2007. – №1. – С. 67–71;
14. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»;
15. Фомина С.В. Государственныегарантии как элемент правового статуса государственных служащих // Журналроссийского права. – 2007. – №4. – С. 52–60;
16. Харченко Е.В. Профессиональноеобщение государственных служащих: этнокультурный аспект // Социум ивласть. – 2007. – №1. – С. 52–57.