Министерство Образования РоссийскойФедерации
Байкальский ГосударственныйУниверситет
Экономики и Права
Кафедра государственного имуниципального управления
КУРСОВАЯ РАБОТА
По дисциплине: Система государственного управления
Тема: Административно-государственноеуправление в Германии
ИРКУТСК 2005
/>Введение
Административно-государственноеуправление — молодая, быстроразвивающаяся область научного знания. В последниегоды в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке,поскольку подготовка квалифицированных профессиональных государственныхслужащих становится настоятельным требованием времени. Страны Запада первымивстали на путь научной организации труда государственных служащих, чтообусловливает интерес специалистов к опыту этих стран.
Опять жев силу принципиальных различий между отдельными странами: географические иклиматические факторы, исторически сложившиеся устои и традиции, общийменталитет нации – выделение какой-то общей школы западного мира – невозможно. Дажев отдельно взятой стране существует несколько основных школ, предлагающих своиоптимальные цели для государства и методы их достижения.
Помнению многих специалистов Германия наиболее близка к России, с точки зрениягеографических и исторических особенностей. И, на мой взгляд, будет интересно иполезно более подробно разобраться в административно-государственном устройствеэтой страны, провести аналогии и, возможно, сделать некоторые предложения поприменению зарубежной практики в нашем государстве.
Особенноактуально в виду того, что правительство нашего государства уже активноиспользует опыт Германии при проведении реформ, но об этом уже в основномтексте моей курсовой работы.
/>Глава1./>Теоретическая основа административно-государственного/>управления в Германии
/>1.1Философско-антропологический подход
Наиболее влиятельной среди европейских школадминистративно-государственного управления является немецкая. Особенностьютеории административно-государственного управления в Германии выступаютфундаментальные теоретические исследования философского характера. Немецкийклассический идеализм дал свою спекулятивную интерпретацию государственному иадминистративно-государственному управлению. Именно философия создалаинституциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теорияадминистративно-государственного управления в Германии. Известный политолог К.Ленк пишет, что в силу прочности государственных традиций в Германии до сих порпродолжает существовать концепция, согласно которой политическая наука — этогосударствоведение, дополненное анализом динамики государственных институтов.Он ссылается на работы В. Вебера, Э. Форстхоффа.
С самого начала своего возникновения в немецкой школегосударственного администрирования обозначился дуализм философского осмысленияпроблем административно-государственного управления и социологииадминистративно-государственной деятельности. При этом философский исоциологический аспекты рассматривались как модусы государственности. Большаячасть западногерманских политологов в духе классических традиций видит вгосударственном администрировании воплощение «трансцендентального разума»,«вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Это в наиболее яркой формеиллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.
По мнению Куна, основой, на которой должен строиться предметтеории административно-государственного управления, и тем, из чего он черпаетсвою экзистенцию, является человеческая природа, в силу чего рассмотрениегосударственного администрирования должно носить философский характер: «Государствоживет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременноживет в нем, постигая его как свою судьбу».
Философско-антропологический подход к государственномуадминистрированию свойствен также А. Гелену. По его мнению, административно-государственноеуправление и право являются «фундаментальными антропологическими институтами».Стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, пронизывающее, по мнениюГелена, все человеческое бытие, становится основой административно-государственногоуправления. Административные институты сложились в процессе человеческогообщежития «путем стабилизации порядка и правил». Они являются не отражениемэкономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой,рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения междулюдьми». В концепции А. Гелена современные структурыадминистративно-государственного управления предстают как социальноиндифферентные, как некий «нейтральный» административный аппарат, используемыйтеми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новойсистемы для принуждения своих противников». Аналогичную мысль выдвигает Ф.Ионас, подчеркивая, что административные институты «как таковые не представляютчьих-то особых интересов и не нуждаются для своего оправдания в каком-либомировоззрении, а являются принципом эмансипации».
Таким образом, административно-государственное управление уГелена и Ионаса превращается в самодовлеющую силу, «с особыми закономерностямиразвития его институционалъности». И хотя Гелен отмечает в своей концепции фактиспользования административно-государственного управления в качествеинструмента для достижения целей политическими силами, все равно в целом оно вего версии носит универсальный характер. Особое внимание он обращает на то, чтопорядок государственного администрирования «снимает» напряжение, возникающее всамом человеке: «Мы являемся свидетелями того, чтоадминистративно-государственные учреждения общества, законы, а такжесуществующие формы их взаимодействия, наличествующие в качествесоциально-политических структур, являются внешними опорами человека». Именноинституты «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения,поскольку они предстают перед ним уже сформировавшимися и заранееопределенными».
Такая трактовка административно-государственного управлениятаит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведением людей. Гелен вполнеосознает присутствие этой опасности: «Современный человек становится полностьюуправляемым», — подчеркивает он. Однако Гелен полагает, что эта управляемостьне носит характера репрессивной манипулятивности. Интересно, что угрозу «новой»очень глубокой несвободы Гелен видит не со стороныадминистративно-государственных институтов, а со стороны «хаотическойсубъективности», возникающей за счет ослабления институтов. По существу,позиция Гелена сводится к требованию «сильного» государственногоадминистрирования, выдвигаемого консервативными академическими и политическимикругами Германии./>1.2Социологический подход
Идеи «нового Левиафана» развиваются политологами Германии нетолько в философско-антропологическом, но и в социологическом аспектах.Наиболее типичной для социологического подхода к административно-государственномууправлению является концепция В. Вебера. Он полагает, что системеадминистративно-государственного управления необходимо придать большийавторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата.В. Вебер пишет: «Количественное увеличение государственного аппарата ирасширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требоватьмеханического роста государства — значит еще больше ухудшать положение».
Элитарный характер административно-государственного управленияв странах Западной Европы В. Вебер считает выражением «сущности современноймассовой демократии». По его мнению, на тех, кто правит, возложена задачасоздания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом,общественным мнением. Однако именно в этом и заключается, основная сложность:«демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущностьбюрократии»./> 1.3 Социально-институциональный подход
Следует особо остановиться на концепцииадминистративно-государственного управления Людвига Эрхарда, который былвначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этоткрупный ученый и политический деятель последовательно сочетал научно-исследовательскуюработу в ведущих научных центрах с организацией государственной службы встране. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственногоадминистрирования. Он стремился преодолеть консервативную социальную структурупосредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала,по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Все этопредусматривало усиление мер по государственному регулированию экономики.Государственным законом был образован Совет экспертов по оценке общегоэкономического развития Германии. В соответствии с законом Совет экспертов,куда входили крупные ученые, должен был готовить необходимые исходные положениядля принятия правительством политических решений.
Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственногобюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягченияналогового бремени, запрещений набора новых служащих и повышения окладов,сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сформированногообщества, провозглашавшая подчинение всех групп населения общему благу,усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальнымстроем, утверждение «плюралистического общества союзов», построенного надобровольных совместных действиях всех социальных групп общества. Новаяконцепция закрепляла определяющую роль административно-государственногоуправления в развитии общества. Государство и его институты провозглашалисьстражем общего блага. В таком государстве все должности на государственнойслужбе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяютполитику страны. В этом, по Л. Эрхарду, состоит сущность новой техникигосударственного управления.
Оценивая концепции Л. Эрхарда, профессор К.И. Варламов справедливоподчеркивает, что социально-институциональный подход к государству открываетновые плодотворные возможности для понимания смысла, функции и структурыгосударственной службы. С этим трудно не согласиться. Государственные чиновникидолжны хорошо знать интересы всех социальных групп. Сам принцип подбора нагосударственную службу специалистов профессионалов должен прежде всегоосновываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками.Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как социальному, ане правовому институту./>1.4 Структурно-функциональныйподход
Монистический подход к административно-государственномууправлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии.Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н.Лумана. Он критикует ведущего «функционалиста» Запада Т. Парсонса за то, что вего системной теории понятие структуры подчинено понятию функции. Иными словами,любая, пусть самая нелепая, структура государственного администрирования всущности выполняет у Парсонса свою функцию. По мнению Лумана, позиция Парсонсанесмотря на кажущуюся рациональность в высшей степени спекулятивна. Всякоедействие, по Парсонсу, должно рассматриваться как выполнение какой-либогипотетической, непознанной функции. Эта позиция фактически делает невозможнойкакую-либо морально-политическую оценку структурыадминистративно-государственного управления. Преимущество своей структурно-функциональнойтеории Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретныефункции управленческих структур, а саму структуруадминистративно-государственного управления при этом не рассматривает вкачестве чего-либо всеобъемлющего и законченного. Анализ функциигосударственного администрирования Луман предлагает осуществлять с помощьюспецифического упрощения реальности. По его мнению, только на определенномуровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать исравнивать все управленческие структуры и процессы./> 1.5 Теория социального конфликта
Интересный подход к государственному администрированию врамках своей теории социального развития предлагает ведущий политолог ГерманииР. Дарендорф. Анализируя социальную действительность в развитых странахЗападной Европы, Дарендорф утверждает, что распределение власти в современномобществе стало достаточно аморфным. Сегодня равновесие конкурирующих группинтересов заменило политическое насилие, осуществляемое в недалеком прошломкаким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, являетсяодной из наиболее влиятельных групп интересов. Будучи «последним» идействительным носителем власти во всех организациях общества, включаягосударство, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы. Цели, во имякоторых бюрократия отправляет свою власть, не являются ее целями и не рождаютсяв недрах ее иерархии. Бюрократия не может оказывать влияние на принятие иосуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не можетпринимать их самостоятельно. Однако в современном государстве никто не всостоянии править, минуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно сэтим бюрократия не может править, не имея «мозгового треста». В качествегосподствующего класса она является «резервной армией власти» или «армией безкомандующего». По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способныеосуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия,для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасностьутраты легитимности. Появляется реальная возможность для групп радикальныхреформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории ина практике тоталитарна77.
В теории административно-государственного управления широкоиспользуется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Онпредложил способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различныхуровнях административно-государственного управления, разработав программулиберального высокомобильного общества, признающего конфликты и формализующегоих протекание. Дарендорф считает, что современный социальный конфликт утратил«абсолютный» характер, стал более «подвижным» и «мягким», превратился в«прирученную» движущую силу изменений. Суть социального конфликта состоит втом, что он может активизировать одновременно процессы расширения и обеспеченияправ людей, таким образом увеличивая их жизненные шансы. В системеадминистративно-государственного управления используются методы и методикипрофилактики конфликтных ситуаций, «формализации» Этапов протекания конфликта,«управления» конфликтными процессами.
/>Глава2./>Система государственнойслужбы в Германии
/>2.1Историческое обоснование административно-государственного типа управления вГермании
Среди европейских стран с федеральным типомадминистративно-государственного управления наиболее влиятельной являетсяГермания. Обратимся вначале к истории германской бюрократии.
Пруссия и ее правящий класс — юнкеры — наложили свойотпечаток на германскую администрацию. Покорность, работоспособность итрудолюбие — все эти качества с самого начала культивировалисьаристократическим юнкерством. Уже в XVIII веке прусский король Фридрих Великий, имевший страсть к эффективнойадминистрации, организовал университеты для подготовки бюрократов. Приобъединении Германии под прусским господством прусский административный стильраспространился на новую нацию. Демократические принципы управления не ценилисьсреди германских администраторов — преданность императору была более важной.Одной из причин, приведших к краху Веймарской республики (1919-1933), было то,что класс государственных служащих не испытывал ничего, кроме презрения кдемократии. С появлением Третьего Рейха бюрократы с готовностью устремились кГитлеру.
Крах гитлеровской Германии значительно изменил дух иструктуры боннской бюрократии. Сегодняшние гражданские служащие в этой странепривержены демократии. Они получают профессиональную подготовку на последнихкурсах в различных университетах страны. Боннские бюрократы имеют тенденциюпедантично следовать духу Римского права, искусно сведенного в неизменныйкодекс, что придает гражданским служащим отчасти догматический, книжный образмышления.
В последние десятилетия произошли значительные изменения в«политическом мировоззрении» чиновников, иной стала их роль в политическойжизни страны. Государственные служащие Германии — это уже не то «особоесословие», каким оно было в германской империи. Давно нет претензий на«независимость и надпартийность» государственного аппарата, что было характернодля бюрократии Веймарской республики. Английский политолог К. Дайсон (профессорЛиверпульского университета) справедливо отмечает, что в послевоенные годыобраз немецкого чиновника — объективного и беспристрастного вершителяобщественных интересов — был основательно поколеблен. Он также подчеркивает,что развитие бюрократии в Германии осуществлялось при направляющем воздействииполитических партий.
Действительно, ведущая роль партий в политическом процессеГермании (закрепленная Основным законом) оказывала и продолжает оказыватьсерьезное влияние на развитие системы государственного управления. Следуетвыделить ряд факторов, способствовавших активной роли политических партий встановлении и эволюции системы государственной администрации в Германии:
• концепция «надпартийности и политической нейтральности»бюрократии была скомпрометирована в период нацизма;
• процесс денацификации системы государственной службы не далжелаемых результатов, что привело к возникновению феномена партийного«патронажа» — покровительства по отношению к государственной администрации;
• именно партии как наиболее «надежные» институтыпользовались полной поддержкой западных союзников;
• наличие членов партии на государственной служберассматривалось как гарантия лояльности бюрократии к политическому режиму.
В результате борьбы политических партий (прежде всего СДПГ иХДС/ХСС) за влияние на органы государственной администрации возникли иутвердились определенные принципы партийного «патронажа». Важнейшим среди нихявляется принцип пропорционального представительства партий в органахгосударственного управления. Вместе с тем партии стремятся расширить своевлияние в системе государственной администрации, назначая своих членов наключевые посты в высших звеньях министерской бюрократии.
Для современной Германии характерно тесноевзаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Этонашло свое отражение и в законе о государственной службе, согласно которомучиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий идобиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг илиЗемельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на времяизбирательной кампании. Наряду с депутатским содержанием они продолжаютполучать значительную часть своего основного жалованья. Кроме того, онисохраняют право на получение пенсий для государственных служащих. Инымисловами, чиновники в Германии представляют собой привилегированную политическуюгруппу. Их профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяютим добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многихевропейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера государственногослужащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив,зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.
Если проводить аналогии с современным положением дел вРоссии, то подобные случаи когда государственные служащие уходят в политику инаоборот – отнюдь не редки. И обуславливается это не законодательством именталитетом – еще раз доказывая сходство с Германией и актуальностьпристального анализа ее административно-управленческой системы.
/>2.2 Основныеуровни административно-государственного управления в Германии
административный государственный управлениегермания
Современное правительство Германии имеет достаточно сильнуюфедеральную администрацию. Теоретически она отвечает за контроль иностранныхдел, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социальногообеспечения и разведывательную деятельность. Но на практике федеральноеправительство контролирует только наиболее общие внутренние программы. Дажесбор налогов центральная администрация осуществляет совместно с правительствамиземель. Большинство же внутренних программ осуществляется администрацией земельпри общем федеральном руководстве.
Сегодня в Германии каждая из 16 земель имеет собственнуюконституцию (как и субъекты РФ, только у нас подобный документ не всегданазывается конституцией) и свою организацию управления. Административныеучреждения земель составляют единую систему с соответствующими федеральнымиадминистративными учреждениями. Область их компетенции распространяется наобразование, местное хозяйство, деятельность полиции, здравоохранение,социальное обеспечение. Земли в административном отношении делятся на округа,округа — на уезды, уезды состоят из общин. Вся полнота административной властив округе сосредоточена в руках регирунгс-президента, назначаемого правительствомземли. При нем действует регирунгс-президиум, члены которого тоже назначаютсясверху. В уездах органом исполнительной власти является ландрат. В компетенциюадминистрации ландрата входит местный бюджет, налоги и все коммунальноехозяйство.
В городских общинах функции исполнительного органа выполняетбургомистр — профессиональный чиновник, назначаемый городским советом на 8-12лет. В некоторых городах существует коллегиальный исполнительный орган — магистрат, в состав которого входят профессиональные чиновники, назначаемыетакже на 8-12 лет.
Интересно, что в Германии сегодня нет понятия«государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичнаяслужба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. Вфункциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целяхвыполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане подней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных делсоставляет профессиональную деятельность. Понятие «публичная служба» охватываеттри категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различениявыступает правовая форма назначения: для чиновника — издаваемый в особомпорядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего — заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены вгруппу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления инаделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом./> 2.3 Анализ нормативной базы Административно-государственногоуправления в Германии
Основным нормативным актом, регулирующим деятельностьчиновников является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 г. Поэтому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственногоаппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие,работники почты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель орангах предусматривает 16 групп чиновников: А1-А5 — низшие чины(вспомогательно-технические); А6-А9 — средние чины (правительственныесекретари, обер-секретари, гаупт-секретари); А10-А13 — высшие чины I ступени (правительственныеинспекторы, регирунгс-атаманы); А14-А16 — высшие чины II ступени (высшие правительственныесоветники). Материальное содержание чиновников составляется из основногооклада, территориальной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет, за звание.Размеры, структура и динамика выплат определяются специальным законом об оплате.
Особую группу составляют политические и почетные чиновники.Институт политических чиновников сложился в Германии в конце XIX века. Смысл этого институтазаключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходяти уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программесотрудники администрации. Тем самым в случае смены кабинета и его политическойплатформы как бы обеспечивается реализация новых политических установок вдеятельности администрации. В настоящее время основы федеральногозаконодательства о праве чиновников так определяют статус политическогочиновника: «Пожизненно назначенный чиновник в любое время может быть временнопереведен на пенсию, ибо определенная занимаемая им должность обязывает его кпринятию основных политических установок и целей правительства». К политическимчиновникам относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствахфедерального канцлера и федерального президента; руководители отделов вминистерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента,федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага иБундесрата; руководители в земельных министерствах и канцеляриях(государственные советники).
Персональные перемещения в высшем звене государственнойадминистрации — удобное средство для достижения лучшего взаимодействия междуправительством и бюрократией. Особенно это важно в тех случаях, когда в силусвоих политических ориентации бюрократия не симпатизирует тому или иномуправительству. Так произошло, в частности, после прихода к власти в 70-е годысоциал-демократов (в коалиции со свободными демократами). Были предпринятызначительные перемещения среди высшего персонала федеральных министерств иведомств, известные как «тихая революция».
Несколько иное значение имеет в Германии институт почетныхчиновников. Это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают напочетную должность без оплаты и права претендовать на особое социальноеобеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы.
Согласно исконно германской доктрине,чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, егоидеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и ихпоследующего продвижения по службе. И хотя по конституции (ст. 33, п. 2)«каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности всоответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией» (чтопересекается с Конституцией РФ ст.32 «Граждане Российской Федерации имеют правоучаствовать в управлении делами государства как непосредственно, так и черезсвоих представителей»).
Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющиепретендовать на это звание.
Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновникоминостранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведенияГермании); такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретениюгражданства.
Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, должнопредоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности влюбое время выступить в защиту конституционного строя. Помимо этого будущийчиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовкой. Вид идеятельность такой подготовки устанавливаются соответственно уровню служебнойиерархии.
К службе на низшем уровне (А1-А5) допускаются лица, успешнозакончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу (§16 ФЗоЧ), кслужбе на среднем уровне (А6-А9) — лица, успешно кончившие народную школу,проходившие служебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамендля поступления на должность среднего уровня (§17 ФЗоЧ).
Значительно более высокие требования предъявляются кпоступающим на службу высшего уровня. К службе на высшем уровне I ступени допускаются лица, успешноокончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку в течение 3 лет исдавшие экзамен по требованию этого уровня (§18 ФЗоЧ). Наконец, к службе навысшем уровне II ступени допускаются лица с высшимобразованием, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшиеподготовительную службу в течение 2 лет и сдавшие второй экзамен (§19 ФЗоЧ).
Все вышеперечисленные пункты в той илииной степени отражены в Федеральном законе о Государственной гражданской службеРМ, который говорит. Что гос служащий должен иметь профессиональное образованиепо специальности ст.12, «требования к уровню профессионального образования,стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту)работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым дляисполнения должностных обязанностей.». А так же необходимость квалификационныхэкзаменов для поступления на более высокие посты ст. 48-49, и многое другое.
Дополнительно к этим требованиям устанавливаются ещевозрастные барьеры при допуске на должности различных уровней: от 16 до 30 лет — на низшие ступени; от 16 до 32 лет — на средние ступени; от 18 до 30 лет — навысшие должности. Постановлением 1968 г. для многих видов службы возрастной«потолок» для приема поднят до 50 лет.
Среди сфер, из которых рекрутируется персонал министерскойбюрократии, на первом месте стоит юстиция, потом — экономика и социальныенауки. Профессия юриста в Германии традиционно представляла наилучшиевозможности для поступления на государственную службу. Несмотря на массовыйприток в сферу государственного управления специалистов различного профиляюристы и сегодня продолжают удерживать ведущие посты в системе министерскойбюрократии. По мнению Г. Шмида и Х. Трайбера, причины привилегированногоположения юристов в бюрократической системе следует искать в «эпохелиберализма», когда государство рассматривалось как «производитель и стражобщих юридических норм», и поэтому чиновники с юридическим образованиемсчитались наиболее подходящими для этих целей. В конце прошлого векаисключительное положение юристов в государственной администрации Германии былоузаконено. И лишь закон 1953 г. нарушил «юридическую монополию».
Согласно данному закону, высшее образование в сфере экономикии общественных наук приравнивается к юридическому, т.е. признается«достаточным» для занятия руководящих постов на государственной службе. И всеже, как показывают современные социологические исследования, среди руководящегои высшего руководящего персонала профессия юриста продолжает преобладать.Например, среди руководящих чиновников, выполняющих функции планирования(вплоть до заместителей начальников отделов в министерствах), юристы составляют67%.
Что касается социального происхождения руководящихчиновников, то более чем на 2/3 они рекрутируются из «верхнего среднего слоя»(свободные профессии, руководящие служащие и высшие чиновники, состоятельныекоммерсанты) и почти на 1/4 из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшейкатегорий, служащие, ремесленники, крестьяне).
Для более полного представления о высших чиновниках Германииследует обратить внимание на тот факт, что эта категория государственныхслужащих широко представлена в различного рода объединениях, общественных иэкономических организациях, а также в руководстве партий. Такого родадеятельность, по мнению Р. Майнтц, содействует расширению «горизонта общения»высших администраторов, служит для них важным источником информации. Контакты вгосударственном секторе играют немаловажную роль и для рекрутирования персоналана ведущие посты в государственной администрации.
Система продвижения по службе строго регламентируетсязаконами. Она основана на двух принципах: повышении квалификации (чтоподтверждается либо специальной проверкой и соответствующей оценкой, либосдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя«перескакивать» через очередную ступень). Исключения из двух правил допускаютсялишь по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам.
В низших должностных группах при оценке работы «хорошо»повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне удовлетворительно» — через 8 лет. При назначении на высшую должность в этой группе, если претендентунет 40 лет, требуется специальное разрешение министра. В средних и высших группахпродвижение регламентируется для каждой должности отдельно. Отступление от этихсроков может произойти, если служебная деятельность оценивается как «оченьхорошая». Если государство в лице начальника не выполнит своих обязательств попродвижению, оплате или другим меркам заботы о чиновнике, он вправе добиватьсявозмещения убытков (§79 ФЗоЧ, §839, §847 Гражданского кодекса).
При повышении по службе особое место занимает политическийстатус чиновника. «Обязанность верности» — это прежде всего требованиеполитической верности, причем в самом широком смысле. «Чиновник служит всемународу, а не отдельной партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно ивне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботойоб общих интересах и благе» (§52 п. 1 ФЗоЧ).
/>2.4 Контроль задеятельностью органов административного управления
Основной формой контроля за деятельностью чиновниковвыступает административная юстиция. Она действует в как система специальныхадминистративных судов. Принятие в 1960 г. федерального уложения обадминистративных судах установило их трехинстандионную структуру. Суды первойинстанции создаются, как правило, в больших городах. Дела слушают судебныеколлегии в составе трех профессиональных судей и двух заседателей. Последниевербуются из чиновников различных ведомств. Второй инстанцией являютсяверховные административные суды земель (всего их 16). Они состоят изопределенного числа палат, заседающих в составе председателя, двух судей и двухзаседателей. Эти суды являются ревизионными по решению к судам первойинстанции. Третьей, высшей, инстанцией выступает Федеральный административныйсуд (ФАС), состоящий из нескольких сенатов. Все судьи ФАС избираются изпрофессиональных судей специальной комиссией под председательством федеральногоминистра внутренних дел.
Административные суды располагают компетенцией по всемвопросам относительно статуса чиновника, его назначения, прав, обязанностей,оплаты, социального обеспечения, увольнения и пенсии. Своеобразной особенностьюявляется процедура, позволяющая чиновнику затеять процесс против самого себя.Желая снять с себя подозрения в совершении служебных проступков, чиновник можетпотребовать, чтобы дисциплинарный суд вынес решение по его делу. Большинствозападногерманских юристов высоко оценивают роль административных судов. Г. Ройспишет: «В результате деятельности административных судов управление деламистановится либеральнее, а государство демократичнее».
/>Глава3./>Современный опытадминистративно-государственного управления в Германии и перспективыформирования российской школы государственного администрирования
В демократическом обществе государство является основнойформой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей иинтересов его граждан. Свои задачи государство решает через системуадминистративно-государственного управления, являющуюся комплексным социальныминститутом. Процесс государственного администрирования фиксируется вдеятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и волигосударства. Это отличает государственную службу от гражданской, котораяявляется средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан илиобщественных ассоциаций.
Государство и общество в состоянии решить свои основныезадачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельностисистемы административно-государственного управления. Именно поэтому такоеважное значение имеет развитие теории административно-государственногоуправления как самостоятельной научной дисциплины.
Один из главных выводов состоит в том, что универсальнойстратегической задачей теории административно-государственного управленияявляется поиск новых путей исследования государственного аппарата, выявлениееще не использованных возможностей его развития и совершенствования,предложение более эффективных, зачастую альтернативных способов решения сложныхпроблем государственного управления.
На наш взгляд, сегодня можно выделить два решающих фактора,которые оказывают основное влияние на динамизм государственногоадминистрирования во всех развитых странах мира: научно-техническое развитие иполитический процесс. Оба этих фактора сегодня имеют тенденцию к усилениювлияния на административно-государственные институты. Если профессиональнаядеятельность бюрократии в начале XXвека была направлена на процедурные способы деятельности, подотчетность,подконтрольность, политическую нейтральность, то в конце столетияадминистративно-государственное управление нацелено на программные и проблемныеметоды с применением новейшей вычислительной техники и использованиемплюралистической полосы обеспечения (парламента, партии, группы давления).
Кардинально меняется также стильадминистративно-государственного управления. Если чиновники в начале векаизбегали рискованных действий, не любили инноваций, боялись допустить ошибки(поскольку они были административно наказуемы), занимались рутиннойдеятельностью, выдвигали на первый план безопасность, не стремилисьпереобучаться, то в конце века стиль административно-государственногоуправления стал принципиально иным. Сегодня важное значение имеет постоянноеприменение инноваций, а значит умение пойти на риск, отношение к ошибкам спониманием и учеба на них, концентрация внимания на новых шансах ивозможностях, выдвижение на первый план необходимости достижений, стремление кпостоянному повышению квалификации.
Следовательно, и в науке административно-государственногоуправления не может быть никаких застывших схем и моделей. Феноменадминистративно-государственной деятельности требует постоянного серьезноготеоретического и практического изучения, поскольку, как и все социально-политическиеявления, он находится в процессе непрерывного изменения и развития.
В России наука административно-государственного управленияполучила официальное признание совсем недавно. В период господствамарксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось оточки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенциигосударственных органов были исключены такие важнейшие элементы, какцелеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и плановобщественного развития. Задачи государственного администрирования по существусводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятыхпомимо государственных структур. Административно-государственное управлениеохватывало только исполнительную и распорядительную деятельность, его смыслсводился к четкой формуле «команда — исполнение». Критические замечания,альтернативные поиски и другие творческие моменты в деятельностигосударственной администрации не допускались.
Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наукаадминистративно-государственного управления была попросту не нужна. Онарассматривалась как буржуазная, заведомо ложная. Принципы и методыгосударственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественнов негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическимиустановками прошлых лет.
Несмотря на то что российская школаадминистративно-государственного управления сегодня находится только в процессесвоего становления, основные научные подходы к решению проблем государственногоадминистрирования уже обозначились. Прежде всего сформировалась общая концепциягосударственной службы как социально ориентированного государственно-правовогоинститута. При этом подходе статус, функции государственной службы формируютсяисходя из их производности от интересов, целей и задач объединенного вгосударство сообщества людей, а не из первородности целей и функцийгосударства.
По вопросу о научных основаниях системыадминистративно-государственного управления в нашей стране мнения ученых насегодня разделились. Одни подчеркивают своеобразие форм российскойгосударственности и полагают, что опыт западных стран не может служить основойдля формирования национальной концепции государственной службы. Они предлагаютопираться на исторический опыт России в областиадминистративно-государственного управления, использовать преимущественнонациональные формы и традиции. Такая точка зрения очень привлекательна, ибо длякаждого патриота прошлое его отечества всегда дорого и свято. Но у нас нарушенанепрерывность национальных общественных форм, на их месте возникли иразвивались другие общественные формы, и поэтому нельзя, как бы ни хотелось,взять ушедшие в историю формы административно-государственного управления иприменить их сегодня. Можно и нужно использовать национальный опыт, понять его,выявить в нем самое существенное, но это совсем иное, чем прямой переносимевшихся когда-то национальных форм и моделей.
Другая точка зрения абсолютизирует значение зарубежного опытав области административно-государственного управления. Некоторые ученыеполагают, что необходимо использовать уже отработанные эффективные современныеобщественные формы, сложившиеся в западных странах, и перенести их в нашужизнь. Разногласия среди этих ученых существуют лишь по поводу того, какуюмодель лучше использовать: американскую, немецкую, французскую и т.д.
Однако, изучая западный опыт, очень легко перенять внешниеформы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективноефункционирование соответствующих институтов. Поэтому России сегоднянедостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократическихинститутов административно-государственного управления, важнее искать вариантыприспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа.Формирующаяся российская школа административно-государственного управлениядолжна делать акцент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а наадаптацию к нему и самостоятельное открытие даже известных решений поорганизации государственного администрирования.
Можно согласиться с мнением Г. Атаманчука, которыйподчеркивает, что нам необходим синтез из собственного национального опыта, втом числе послеоктябрьского периода, и отбора того, что можно реальноиспользовать из мирового опыта. Создавая научную концепцию российскойгосударственной службы, мы должны внимательно анализировать, изучать и отбиратьвсе самое лучшее и передовое, накопленное мировой наукой в областиадминистративно-государственного управления, но обязательно с учетом национальныхтрадиций в этой сложной области человеческой деятельности.
Важное место в поисках оптимальной научной концепциигосударственной службы занимает вопрос о целях и задачах этого института.Большинство экспертов в качестве приоритетной называют задачуобщественно-политического и государственно-правового обеспечения реальной связигосударственной службы с жизнью народа. Однако такую цель мало декларировать,гораздо важнее найти механизмы ее достижения. Опираясь на анализ опыта западныхдемократий, можно предложить следующую концепцию ее осуществления.
Многочисленные группы и общественные организации гражданскогообщества могут влиять на процесс государственного управления в трех основныхнаправлениях: осуществляя свой контроль над системой административно-государственногоуправления; выявляя и изучая потребности гражданского общества через сетьобщественных центров по изучению социальных проблем; участвуя в публичныхобсуждениях проектов реформ, в переговорах и заключении предварительныхсоглашений. Все это позволит обеспечить необходимый баланс общественных ииндивидуальных интересов в процессе принятия государственных решений. Именнопоэтому становление гражданского общества в России будет способствоватьформированию подлинно демократической системы административно-государственногоуправления.
Говоря о перспективе развития российской государственности,следует подчеркнуть, что исторические традиции России предполагают сохранение встране федерального типа административно-государственного управления с сильнымицентралистскими тенденциями, которые следует развивать и поддерживать.Особенностью нашего времени является своеобразная конвергенция двух системадминистративно-государственного управления — федеральной и унитарной.
В современной науке доминирует общий подход к системеадминистративно-государственного управления и современной бюрократии как кполитическим феноменам. Концепция «политической бюрократии» ориентирована не наабстрактное общее благо, а на политические интересы и цели. Анализируя опыт административно-государственногоуправления Германии, можно отметить, что на данный момент там нет «нейтральной»администрации: ключевые посты в госаппарате занимают политические чиновники.Поэтому есть все основания говорить о политизации государственной службы.
Высшие эшелоны бюрократии обладают определенной политическойсамостоятельностью в принятии решений. Это обусловлено высоким уровнемспециализации административно-государственного управления, при которомчиновники должны действовать преимущественно самостоятельно в своей узкойобласти управления, когда им даны самые общие решения от президента илипарламента. И в российской практике государственного администрирования напервое место должна выйти экспертиза и дискреционная деятельность, возможностьпринимать решения и самостоятельно разрабатывать государственные программы.Следовательно, частичное совпадение административных и политических функцийявляется требованием современного государственного администрирования, а нежеланием власти профессиональных государственных служащих.
Поэтому представляется целесообразным введение политическихдолжностей на высших постах в государственном аппарате России — это поможетпартии (или коалиции партий), победившей на выборах, более рационально иэффективно проводить в жизнь свою политическую линию.
Вместе с тем опыт функционирования институтов государственнойслужбы в демократических странах свидетельствует о том, что политическаяактивность рядовых государственных служащих должна быть ограничена: вгосударственных органах, как правило, не образуются структуры политическихпартий и общественных организаций, государственные служащие защищены от попытокзаставить их осуществлять какую-либо политическую деятельность в интересахотдельных партий, при исполнении служебных обязанностей они обязаныруководствоваться исключительно требованиями законов. На наш взгляд, это важноеположение должно найти отражение в российском законодательстве.
Весьма важным представляется вопрос о карьере чиновника нагосударственной службе. Здесь также прокладывают себе дорогу новаторскиетенденции. В Германии основным элементом бюрократической карьеры являетсягарантия медленного, но верного продвижения по службе в зависимости от стажаили возраста. Однако в современных условиях, когда административные реформы иинновации стали обычной практикой, стаж работы уже не может служить главнымкритерием при назначении на более высокую должность. Гораздо важнее высокиеделовые качества, личная инициатива, предприимчивость и новаторство. На мойвзгляд именно этот подход должен использоваться и в современной российскойпрактике государственного администрирования. Ведь несколько веков назадподобная практика уже применялась в России Петром I и была более чем успешной.
Во всех развитых странах мира большое значение придаетсятакже вопросу о контроле над системой госслужбы. Сегодня уже невозможнопредставить себе административно-государственное управление в демократическомобществе без системы парламентского контроля и административной юстиции, причемособое значение придается именно различным формам парламентского контроля.
/>Заключение
В заключение следует сказать, что, несмотря на успехи вразвитии теории административно-государственного управления, сделанные застолетие политологии в разных странах мира, остается еще немало открытыхнаучных проблем. К ним, прежде всего, относятся вопросы об оптимальномсочетании централизации и децентрализации в государственном управлении, орациональной иерархии отношений в системе государственной администрации, обэффективных методах борьбы с бюрократизацией государственной машины и многоедругое.
Однако самой главной научной проблемой является вопрос обадаптации мирового опыта, накопленного теорией административно-государственногоуправления, к национальным условиям развивающихся государств. Многие изидеологических основ немецкой административно-управленческой структуры завязанына менталитете жителей этой страны, на приверженности традициям и соблюдениистрогих этических норм. И если перенимать этот опыт в дословном виде (как этосделано допустим в ФЗ о государственной гражданской службе, ст 19Урегулирование конфликта интересов), на мой взгляд не приемлемо.
Для России этот вопрос особенно актуален, поскольку и общаятеория управления, и теория административно-государственного управления делаютв нашей стране лишь свои первые шаги. В связи с этим представляет интересанализ факторов, названных экспертами ООН в качестве тормоза на пути развитиятеории административно-государственного управления в 80 -90-е годы. Ксожалению, все эти факторы характерны и для России:
1) административно-государственные учреждения занимаются восновном профессиональной подготовкой, а не научными исследованиями;
2) научные исследования оторваны от задач, стоящих передправительством, и от текущих проблем управления;
3) практический процесс принятия решений оторван от научногоанализа;
4) профессиональные государственные служащие малоинтересуются современными научными исследованиями и часто занимаютотрицательную позицию по отношению к внедрению научных методовадминистративно-государственного управления;
5) в некоторых странах наблюдается увлечение секретностью иограничение свободного предоставления информации для проведения исследований;
6) научные исследования часто не приспособлены к местнымусловиям.
Для того чтобы ускорить развитие российской научной школыадминистративно-государственного управления представляется возможным сблизитьнауку публичного администрирования и науку управления предприятиями. Некоторыезападные ученые полагают, что в будущем эти две отрасли могут слиться в однунауку. Для России это сегодня особенно важно подчеркнуть, поскольку в теорииуправлении предприятиями имеются более солидные разработки отечественныхученых, которые можно и должно использовать в государственномадминистрировании.
И в заключении хочется сказать, что, несмотря на все сходстванаших государств и систем государственно-административного управления, не стоитзацикливаться только на опыте одной европейской страны. Следует учитывать опыт,накопленный различными странами, и на его основе создавать модели, школы итеории административно-государственного управления которые будут применимы кРоссии.
Список использованныхисточников и литературы
1. КонституцияРоссийской Федерации.
2. ФЗ №73 огосударственной гражданской службе от 27.07.2004.
3. Шенаев В.Н.«Развитие Европейского социального рыночного хозяйства». 2003.
4. Указ ПрезидентаРФ № 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти // РоссийскаяФедерация, № 28 (77), 1998 г.
5. Кермон Ж.Л.Политизация государственной администрации или бюрократия политики? // Политическаянаука. Элиты в сравнительноn историческойперспективе. М., 1998.
6. Василенко И.А.Административно-государственное управление в странах Запада: США,Великобритания, Франция, Германия.- М.: Логос, 1998.- 168 с.
7. Бельский К.С. Офункциях исполнительной власти // Государство и право. 1997, №3.
8. Атаманчук Г.В.Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997.
9. Василенко И.А.ФРГ: Государственная служба как сфера управления // Проблемы теории и практикиуправления. 1996. № 1.
10. Афанасьев М.Н. Государев двор илигражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6.
11. Ваубель Д. Персонал в государственныхадминистративных учреждениях Германии // Вестник государственной службы. 1993.№ 8.
12. Российская модернизация: проблемы иперспективы // Вопросы философии. 1993. № 7.
13. Бергман В. Право и система государственнойслужбы в Германии // Проблемы теории и практики управления. 1993. №2.