АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ У ПРАВООХОРОННІЙ СФЕРІ
ВСТУП
Необхідність розробкизазначеного забезпечення виходить із необхідності удосконаленняадміністративно-правового забезпечення соціально-правового механізмугарантування прав і свобод людини та громадянина, а також необхідностівиконання Україною Копенгагенських критеріїв стосовно вступу до ЄС (у частиністабілізації державних установ, діяльність яких пов’язана із забезпечення правлюдини). У зв’язку з цим передусім пропонується розробка якісно нової моделівзаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері, а такожорганізаційно-правовий механізм її реалізації – формування та реалізаціядержавної політки у правоохоронній сфері шляхом державного управління у зазначенійсфері. При цьому взаємодія органів державної влади, з одного боку,розглядається як фундаментальна умова здійснення процесу управління, а з іншого– для її удосконалення використовується механізм державного управління.Водночас використання можливостей методології державного управління тасучасного арсеналу адміністративного права дозволяють також удосконалювати діїорганів державної влади у правоохоронній сфері. Отже, у роботі відстоюється тавпроваджується позиція, що взаємодія має передбачати і якісну дію зазначенихорганів у правоохоронній сфері, оскільки це взаємопов’язані процесі.
Запропонованіадміністративно-правові та організаційні засади державного управління управоохоронній сфері, що виходять із європейських принципів та правовихстандартів, складають основу для адміністративно-правового та організаційногозабезпечення взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері.
1. Модель взаємодії органів державної владиУкраїни у правоохоронній сфері: концептуальні та організаційно-правові засадиформування та реалізації
Нанашу думку, розробка нової моделі взаємодії органів державної влади України управоохоронній сфері має спиратися на принцип конструктивної взаємодії –збалансована (ресурсозберігаюча) модель взаємодії (підрозділ 1.2), а такожвиходити із особливостей функціонування та структурування правоохоронної сфери.У роботі пропонується розглядати взаємодію органів державної влади України управоохоронній сфері як систему, невід’ємними складовими якої постаютьстратегічна взаємодія органів державної влади України у правоохоронній сфері татактична взаємодія зазначених органів. Організаційно-правовими механізмами, щозабезпечать стратегічну та тактичну взаємодію, доцільно вважати формуваннядержавної політики у правоохоронній сфері та її реалізацію за допомогоюдержавного управління у правоохоронній сфері. На нашу думку, стратегічнавзаємодія означає:
— конструктивний діалог органів державної влади України у ході розробки основнихзасад державної політики у правоохоронній сфері, а саме формулювання узгодженихцілей та завдань діяльності органів державної влади України у правоохороннійсфері задля забезпечення належного правопорядку;
— конструктивний діалог органів державної влади України у ході реалізаціїузгодженої й обґрунтованої державної політики у правоохоронній сфері, а самеякісне виконання завдань державного управління у правоохоронній сфері, щопередбачає свідоме визначення суб’єктів та об’єкта управління, чіткерозмежування функцій та компетенції задля формування кожним органом державноївлади України (відповідно до його повноважень) своєрідного внеску у досягненнястратегічної мети державної політики у правоохоронній сфері – дійсногоправопорядку у суспільстві.
Вважаємо,що стратегічна взаємодія відповідних органів державної влади України управоохоронній сфері під час державного управління зумовлена діяльністю цихорганів, спрямованої на досягнення свої конкретної мети, кожна із яких постаєневід’ємною складовою частиною досягнення стратегічної мети – формування тапідтримання належного правопорядку.
Такимчином, стратегічна взаємодія відповідних органів державної влади України управоохоронній сфері має бути закріплена у нормативно-правовому акті,наприклад, у Концепції формування та реалізації державної політики у правоохороннійсфері на довготривалий термін та у відповідних компетенційнихнормативно-правових актах органів державної влади України, які безумовноґрунтуються на Конституції України.
Вважаємоза необхідне підкреслити, що забезпечення стратегічної взаємодії відповіднихорганів державної влади України у правоохоронній сфері постає лише необхідною,але не достатньою умовою досягнення стратегічної мети відповідної державноїполітики. Обґрунтуванням такої позиції постає той факт, що у більшості випадківдосягнення конкретної мети будь-яким органом державної влади України об’єктивнопотребує об’єднання власних повноважень з повноваженнями інших органівдержавної влади (наприклад, Президент України, Верховна Рада України, КабінетМіністрів України або Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпекиУкраїни, Прокуратура України та ін.), а також додаткових людських,матеріально-технічних ресурсів, які існують у цих органах. Вважаємо, щозабезпечення зазначених заходів безпосередньо пов’язане із розробкою та впровадженняморганізаційно-правового механізму тактичної взаємодії відповідних органівдержавної влади України у правоохоронній сфері. Отже, необхідність тактичноївзаємодії, як правило, виникає під час реалізації державної політики управоохоронній сфері, тобто необхідна тактична взаємодія як суб’єктівдержавного управління, так і державних інституцій об’єкта управління.
Уроботі наголошується, що динамічні зміни, що відбуваються як в українському,так і у світовому співтоваристві, потребують зважених та адекватних дій органівдержавної влади України. На нашу думку, одним із конструктивних кроків в цьомунапрямку має бути усвідомлення органами державної влади України необхідностіздійснення самоорганізації системи органів державної влади України. Слідпідкреслити, що самоорганізація можлива за рахунок структурних змін, зокремашляхом забезпечення такого рівня взаємодії між відповідними органами державноївлади України у правоохоронній сфері, який нівелював би хаотичність діяльностідеяких органів (причина виникнення хаотичності цілком можливо пов’язана ізрізноманітними змінами у соціумі).
Зважаючина вищезазначене, у роботі пропонується забезпечити стабільність та розвитоксистеми відповідних органів державної влади України у правоохоронній сферітакож шляхом розробки та впровадження організаційно-правового механізмутактичної взаємодії. На нашу думку, такий механізм має виходити із концепціїєдності влади в Україні, високого рівня відповідальності органів державноївлади України (їх посадових осіб) перед суспільством та світовою спільнотою зазабезпечення належного правопорядку в Україні. Вважаємо, що тактична взаємодіявідповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері повинна, вумовах динамічних змін, забезпечити об’єднання можливостей будь-якого органувлади з іншими органами державної влади задля якісного досягнення цим органомтієї мети, яка була визначена для нього у положеннях державної політики управоохоронній сфері. З нашої точки зору, механізм тактичної взаємодії можебути визначений у нормативно-правових актах, в яких закріплено Програмудіяльності органів державної влади України у правоохоронній сфері на поточнийрік, спільних програмах діяльності правоохоронних органів України,адміністративно-правових договорах між МВС України та СБУ і т.ін.
Уроботі відстоюється позиція, що доцільність дослідженняадміністративно-правових засад державного управління у правоохоронній сферізумовлена потребою не лише забезпечення належного рівня правопорядку та прав ісвобод людини та громадянина, але й створення умов для забезпеченняорганізованого ефективного функціонування відносин у правоохоронній сфері міжвідповідними органами державної влади. Зважаючи на об’єктивний закон державногоуправління [81, с. 130] – закон системності державного управління, будеморозглядати державне управління у правоохоронній сфері як системне утворення:об’єкт управління, суб’єкт управління, взаємозв’язки між об’єктом та суб’єктомуправління – суб’єктно-об’єктні відносини.
Слідзазначити, що такій системі мають бути притаманні універсальні властивостісистеми, наприклад:
- складається із елементів, що знаходяться увзаємодії та взаємозалежності;
- цілісність, що утворюється сукупністю елементів тане зводиться до їх суми;
- елементи, що інтегруються у цілісність, набуваютьсистемних якісних ознак, що нетотожні індивідуальним;
- відносини взаємодії та взаємозалежності елементівзакономірні та підкоряються правилам, які не залежать від кожного із них;
- система, як ціле, реагує на вплив зовнішньогосередовища та імпульси, що надходять із середини системи, від складовихелементів.
Уроботі вважається за доцільне досліджувати саме правоохоронну сферу як системудержавного управління, яка структурується у вигляді суб’єкта та об’єктауправління. Проаналізуємо підстави виникнення правоохоронної сфери, умови їїфункціонування та особливості інституалізації, з’ясуємо наявність системнихвластивостей та управлінських можливостей.
Відповіднодо концепції державного управління у правоохоронної сфері, задля удосконаленнявзаємодії органів державної влади у правоохоронній сфері необхідно дослідитиправоохоронну сферу як систему державного управління, особливості їїорганізаційної структури, інституалізації та організаційно-правові засадидіяльності відповідних державних інституцій, а також адміністративно-правовімеханізми забезпечення їх взаємодії та шляхи удосконалення. У роботівідстоюється точка зору, що ефективність управлінського впливу суб’єктівдержавного управління на правоохоронну сферу значною мірою залежить відактивної позиції самого об’єкта управління, усвідомлення суб’єктами державногоуправління тенденцій функціонування та розвитку правоохоронної сфери, а такожролі та місця нової моделі взаємодії відповідних державних інституцій усамоорганізації суб’єктів та об’єкта державного управління.
Слідзазначити, що у підрозділі 1.1 дисертації вже було обґрунтовано доцільністьвиділення як самостійної сфери життєдіяльності суспільства – охоронної сфери,найважливішою підсистемою якої постає правоохоронна сфера. Вважаємо занеобхідне додати, що існують певні об’єктивні підстави для формування сферфункціонування державної влади. До речі, Ю.Є. Аврутін стверджує, що в якостітаких об’єктивних підстав можна розглядати в узагальненому вигляді наступнічинники: здійснення великомасштабних суспільних робіт; об’єднання з цією метоюзначної кількості людей та централізоване керівництво ними; підтриманнягромадського миру; знаття соціальної напруги; захист населення від зовнішніх тавнутрішніх загроз [29, с. 78]. Зважаючи на це, традиційно до найважливіших сфердержавного та суспільного життя відносять економічну, соціально-культурну таадміністративно-політичну сфери. Вважаємо, що така класифікація є зручною уметодичному аспекті, оскільки дозволяє прослідкувати галузевий характерадміністративно-правової організації державного управління. Проте, це неозначає теоретичну «чистоту» такої класифікації, оскільки, наприклад, з позиціймарксизму, соціальними постають будь-які відносини, в яких знаходяться люди міжсобою, у тому числі економічні, політичні, духовні.
Якпідкреслює Ю.Є. Аврутін, не менш важливе й інше, а саме – певне ігноруваннясоціального призначення органів держави, що включено доадміністративно-політичної сфери, та гіпертрофування методів здійснення їхкомпетенції [29, с. 79]. Вважаємо за можливе ще раз підкреслити, що спільністьтаких напрямів функціонування держави, як оборона, державна безпека, юстиція,внутрішні та закордонні справи, полягає не стільки в методах реалізації їхповноважень, скільки у забезпеченні зовнішньої та внутрішньої безпеки державита суспільства, отже, в охоронній сутності їх соціального призначення тапрактичного функціонування. Зважаючи на такий підхід [29, с. 79], у підрозділі1.3 було обґрунтовано існування ще однієї самостійної сфери суспільного життя –охоронної та її підсистеми правоохоронної сфери (наведено відповідне визначенняцього поняття). До того ж, існування правоохоронної сфери за критерієммінливості (або спокою) пов’язано з двома видами соціальної діяльності –правотворчою діяльністю та правоохоронною діяльністю. Нагадаємо, що упідрозділі 1.3 дисертації йшлося також про спеціальну сферу, в якій функціонуєсоціально-правовий механізм забезпечення прав і свобод людини та громадянина.Ця сфера аналізувалась як складова частина правоохоронної сфери. Вважалося задоцільне використовувати таку її назву – правоохоронна сфера у вузькомурозумінні або просто правоохоронна сфера. Саме про цю сферу і піде далі мова.
Вважаємоза необхідне зазначити, що дослідження правотворчої діяльності передбачаєдослідження діяльності органів державної влади України, до компетенції якихвключено розробку та видання відповідних нормативно-правових актів (наприклад,Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, різніміністерства та їм підпорядковані органи та ін.). З’ясування змісту та формправоохоронної діяльності залежить від рівнів методології наукового дослідженнякатегорії «діяльність» [29, с. 82]. У роботі вважалося за доцільне спиратися напідхід Ю.Є. Аврутіна щодо розуміння сутності правоохоронної діяльності. З йоготочки зору, внаслідок професійного розподілу праці у правоохоронній сфері,наявності різноманітних правових інститутів, органів держави, що наділеніпевною компетенцією, окремі складові правоохоронної діяльності відособлюються,структуруються у діяльність правозастосовну та юрисдикційну, правопоновлюючу таправороз’яснювальну, правонадільну та наглядову. Проте, як зазначає автор, відцього вони не втрачають своєї інтегративної системної соціальної ознаки –правоохоронної спрямованості, тобто спрямованості на захист самого права,виступаючи матеріальною гарантією його дотримання учасниками суспільнихвідносин [29, с. 81].
Якщоаналізувати правоохоронну діяльність на методологічному рівні дослідженнядержавно-правових явищ, то необхідно зазначити, що залежно від цілейдослідження, правоохоронна діяльність може розглядатися з різних позицій.Наприклад, з філософсько-правових позицій, правоохоронна діяльність можерозглядатися як специфічна форма активності, що реалізується у сфері забезпеченняправопорядку та законності за допомогою спеціальних інститутів, форм та методівїї здійснення [82, с. 17]. З державно-правових позицій, правоохороннадіяльність може розглядатися, по-перше, як форма реалізації функцій держави(наприклад, екологічної [83, с. 20], правоохоронної [84, с. 56]); по-друге, якспецифічний спосіб здійснення державної влади – законодавчої, судової,виконавчої [59, с. 53].
Крімтого, специфічний зміст та форми здійснення правоохоронної діяльності можутьрозглядатися з теоретико-методологічних позицій галузевих юридичних наук.Наприклад, з точки зору адміністративно-правової науки, теорії державногоуправління, правоохоронна діяльність може бути розглянута як одна із формправозастосування, що використовується органами виконавчої влади, державногоуправління [85, с. 124]. Під час дослідження організаційно-правових формфункціонування органів державної влади правоохоронна діяльність можерозглядатися як системоутворююча ознака виділення правоохоронних органів [86,с. 135].
Вважаємоза доцільне звернути увагу на соціальність правоохоронної діяльності, яка вузагальненому виді виступає як її провідна змістовна характеристика, щовідображає здатність цього виду діяльності забезпечити упорядкування, безпекута надійність суспільних відносин, захист та відтворення яких з позитивнимрезультатом, що зростає, здійснюється у рамках правоохоронної сфери шляхомреалізації правоохоронної функції. Водночас соціальність правоохоронноїдіяльності диференціюється в залежності від ступеня, рівня соціальноїспрямованості або орієнтації окремих її видів, їх соціального призначення.Цілком очевидно, що соціальне призначення прокуратури та адвокатури, органівміліції, підрозділів Служби безпеки та митної служби при усій загальності їхправоохоронної природи не може співпадати у індивідуально-специфічному. Більштого, первісне неправильне або ідеологічно перекручене розуміння соціальногопризначення тієї або іншої правоохоронної структури, що зафіксовано у цілях тазадачах діяльності, може перекручувати її справжню роль у суспільстві.Історична ретроспектива показує, що подібне викривлення ідеологічного розуміннясоціального призначення правоохоронних органів було характерним для вітчизняноїюстиції.
Можнавідмітити, що на сьогодні усе більше починають розуміти, як важливо правильновизначити соціальне призначення тих або інших правоохоронних структур,«розвернути», принаймні на рівні законодавства, їх діяльність саме у бікзабезпечення та захисту прав та законних інтересів особистості, захисту безпекидержави та суспільства (наприклад, [48-50; 87-100]). Це тим більш важливе, щорозуміння соціального призначення конкретних правоохоронних структур,зумовлюючи їх правовий статус, правове закріплення компетенції, дозволені формита методи діяльності, відкриває шлях і для розуміння правового змісту управоохоронній діяльності.
Вважається,що існує принаймні три основні форми прояву правового у правоохороннійдіяльності, що пов’язані із діалектикою співвідношення права та закону:
- правова легітимність інституалізації правоохороннихструктур;
- нормативно-правове закріплення їх компетенції;
- легітимність форм, методів та засобів реалізаціїправоохоронної діяльності [29, с. 100].
Нанашу думку, слід акцентувати увагу на останній формі. У роботі наголошується,що необхідно розмежовувати діяльність правоохоронних структур, яка морально несхвалюється, але законодавством легалізується, та її незаконну, власно злочиннудіяльність. Справа у тому, що багато які специфічні форми та методи роботиправоохоронних структур можуть суперечити загальноприйнятим стандартамправомірної поведінки, що морально схвалюється. Це, зокрема, усі конфіденційніметоди, що використовуються суб’єктами здійснення оперативно-розшуковоїдіяльності; методи психологічного впливу, що використовуються у процесуальнійдіяльності; заходи фізичного примусу до правопорушників, що використовуютьсяпід час адміністративно-правової діяльності органів міліції. Проте, законодавчарегламентація цих форм та методів надає їм легітимного характеру.
Уроботі відстоюється точка зору, що подолання проблем правоохоронної діяльностібагато в чому пов’язано із тим, якою мірою у правоохоронній діяльності будутьсполучатися її соціальні та правові компоненти, наскільки вона, правова засвоєю природою, буде соціально орієнтована за своєю суттю. У цьомувзаємозв’язку сукупність (система) правових норм уявляє собою відбиття міри,масштабу, за допомогою яких здійснюється оцінка (вимірювання) правової якостіправоохоронної діяльності, тобто її легітимності та спроможності легітимними жформами та методами забезпечувати регулювання та захист суспільних відносин, таїї соціальної якості – фізичного та духовного – особистості, соціальних груп тасуспільства в цілому від впливу на них небажаних, з точки зору чинногозаконодавства, явищ та процесів. До речі, варто ще раз нагадати пронеобхідність творення саме правового закону (детальніше про це вже йшлося упідрозділі 1.3 дисертації).
Водночассоціальні норми (моралі, етики) відбивають міру, масштаб, за допомогою якихоцінюється соціальна якість правоохоронної діяльності, тобто ступіньсоціального схвалення її спроможності забезпечити з урахуванням діючих нормправа, моралі надійний захист особистості, суспільства та держави від злочиннихта інших протиправних посягань.
Слідпідкреслити, що діалектична єдність соціального та правового у правоохороннійдіяльності не наступає автоматично, для цього необхідний спеціальний механізм,який здатний переводити правові настанови, у тому числі конституційні, уреальну поведінку людей, у тому числі тих, хто професійно займається політичноюта правовою діяльністю, вводячи певні обмеження політичної та правовоїкон’юнктури, репресивної влади держави [29, с. 104].
Вважається,що правовим механізмом подібного обмеження є встановлення та реалізація режимуправозаконності (термін введений у науковий обіг С.С. Алексєєвим [101]) вУкраїні. Правозаконність означає, що у суспільстві, яке претендує на залученнядо світової цивілізації, наступає неухильне та жорстке панування закону,водночас сам закон перестає бути продуктом влади, її свавілля. Правозаконність– категорія лише правова. Вона є складовою частиною політичного режиму,державної правової політики, виступаючи, поміж іншим, і як повсякденна практикадотримання правових норм в різних сферах соціального життя. Правозаконність,будучи методом здійснення політичного режиму, відображає внутрішнюзакономірність розвитку та зміцнення демократії. Надаючи широкі конституційнісоціально-економічні, політичні, особистісні права громадянам, демократіязобов’язана розглядати правозаконність як природну політико-правову таорганізаційну гарантію їх здійснення, у тому числі і у правоохороннійдіяльності.
Цілкомлогічним постає питання щодо інституалізації правоохоронної діяльності. Уроботі підтримується позиція Ю.Є. Аврутіна [29, с. 105], що засоціально-правовою ознакою інституалізація правоохоронної діяльності – цеузагальнена характеристика діяльності значної за чисельністю групи людей, щосформувалася у процесі історичної еволюції людської діяльності та суспільного розподілупраці. Цією діяльністю вони можуть займатися професійно, отримуючи за це плату,і непрофесійно, тобто на громадських засадах. Відмінна риса професійноїправоохоронної діяльності – це її відплатний характер. Більшість напрямівправоохоронної діяльності є прерогативою державних органів, причому держававолодіє монопольним правом визначати коло цих органів, наділяти їх відповідноюкомпетенцією, санкціонувати форми та методи її реалізації. При чому, сприйняттясоціумом професійної правоохоронної діяльності багато чому пов’язано із тим,наскільки вона, правова за своєю природою, буде соціально орієнтованою за своєюсуттю.
Вважаємоза необхідне звернути увагу на те, що крім соціально-правових підстав існують йорганізаційно-правові форми інституалізації правоохоронної діяльності. Здержавно-правової точки зору, правоохоронна діяльність виступає як матеріальната процесуальна (організаційно-правова, структурно-штатна, процедурна) формаінституалізації та реалізації правоохоронної функції держави, що забезпечує взалежності від конституційно-правового закріплення предметів відання, цілей тазадач органів державної влади:
- структурування правоохоронної діяльності засуб’єктами її здійснення;
- змістовну предметність конкретних юридичних таорганізаційних дій суб’єктів щодо реалізації їх компетенції.
Слідзазначити, що класифікація правоохоронної діяльності, що структурована засуб’єктами її здійснення, може виконуватися за різними підставами. Так,виходячи із адміністративно-територіальної організації державної влади, можнаговорити про центральні органи здійснення правоохоронної діяльності, відповідніоргани в регіонах, місцеві органи. Зважаючи на принцип поділу владу, органамиздійснення правоохоронної діяльності (у широкому змісті) постають организаконодавчої, судової та виконавчої влади. В залежності від цільовогопризначення та ступеня пріоритетності виконання тих чи інших державних функцій,органи здійснення правоохоронної діяльності можуть диференціюватися на такі,для яких ця задача є: основною та єдиною; основною, але такою, що супроводжує;такою, що супроводжує (факультативною).
Відомо,що основним суб’єктом правоохоронної системи та реалізації правоохоронноїдіяльності є держава, що має широкий арсенал юридичних та організаційнихзасобів забезпечення правопорядку. Еволюція української державності, змісту таформ реалізації охоронної функції призводить і до еволюції місця та ролі у нійдержавних структур. Центральним державним ланцюгом правоохоронної системипостають правоохоронні органи. Аналіз існуючих в юридичній літературі точокзору щодо поняття та дефініції правоохоронного органу [51; 53; 54; 56; 102-109]дозволяє констатувати наявність широкого та вузького трактування цього поняття(такий висновок було отримано і у п. 1.4 дисертації). Широке трактування, якебуло найбільш поширено у 80-х роках минулого століття, до правоохороннихорганів відносило суд, прокуратуру, міліцію, органи юстиції, державної безпекита ін. Наприкінці 90-х років до їх числа почали додавати приватні охоронні тадетективні агенції і навіть пункти охорони правопорядку [110; 111], алевиключили суд як орган, що виконує не правоохоронну функцію, а функціюправосуддя.
Уроботі відстоюється позиція, що пошук підстав для виділення із суб’єктівправоохоронної діяльності спеціальних правоохоронних органів необхідний не лишез теоретичної, але й з практичної точки зору. Поділяємо погляди Ю.Є. Аврутіна,що специфічні юридичні ознаки, які дозволяють виділити правоохоронні органи успеціальну підсистему державного механізму, пов’язані із спеціальноюкомпетенцією державних органів, що безпосередньо створюються для захистуконституційних прав та свобод громадян та їх об’єднань, а також із специфічнимиповноваженнями, по-перше, які передбачають застосування заходів державногопримусу, у тому числі спеціальних засобів, фізичної сили та зброї, по-друге,які дозволяють здійснювати оперативно-розшукову діяльність в інтересахзабезпечення правопорядку та протидії злочинності [112, с. 63].
Вважаємоза важливе наголосити і на подвійності правоохоронної діяльності [29, с. 118,43, 44]. З одного боку вона обумовлена потребами суспільства та уособлюєпорядок й безпеку, з іншого – у своєму здійсненні – може творити свавілля табеззаконня. Таким чином, одним із основних об’єктивних чинників актуалізації правоохоронноїдіяльності є суспільна потреба саме у цьому виді предметної людськоїдіяльності. Суб’єктивне у правоохоронній діяльності – це сам процес їїздійснення людиною, оскільки суб’єктивним постають цілі та засоби діяльності,що нею формулюються, суб’єктивними є критерії співвідношення її результатів і зправом, і з мораллю. Водночас, слід підкреслити, що внаслідок діалектичноїєдності та суперечливості об’єктивного та суб’єктивного, їх співвідношення неможе бути виражено дихотомією «об’єктивне знаходиться поза правоохоронноїдіяльності, суб’єктивне міститься у ній самій, у ході процесу її здійснення».
Вважаємоза необхідне зазначити також, що провідним чинником, що розкриває сутністьправоохоронної діяльності, механізмом, що «запускає» актуалізацію об’єктивногота суб’єктивного, є людина. Ціннісні орієнтири та настанови, світогляд,політичні уподобання, рівень загальної та духовної культури з рівним ступенемвірогідності може перетворити соціальну діяльність, у тому числі правоохоронну,із діяльності «для людей» в антидіяльність, тобто у діяльність, що здійснюєтьсявсупереч природним правам та свободам людей.
Такимчином, наведені дослідження дозволяють усвідомити:
- структуру правоохоронної сфери – сфера правотворчоїдіяльності та сфера правоохоронної діяльності;
— інституалізацію сфериправотворчої діяльності;
- інституалізацію сфери правоохоронної діяльності;
- необхідність взаємодії між сферою правотворчоїдіяльності та сферою правоохоронної діяльності, тобто між різноманітнимиінституціями зазначених сфер;
- необхідність взаємодії між інституціями в межахсфери правотворчої діяльності та інституціями в межах сфери правоохоронноїдіяльності;
- існування органів державної влади у правоохороннійсфері, які пов’язані між собою як відносинами влади-підпорядкування, так ірівноправними відносинами;
- незважаючи на значну кількість інституцій управоохоронній сфері, які можуть сприяти хаосу, стан правоохоронної сфери євідносно стабільним, що свідчить про існування організуючого, впорядкованоговпливу – управління;
- головна роль у функціонуванні правоохоронної сфериналежить людині з відповідними інтересами та потребами.
Виходячиіз наведених вище висновків, можна зазначити наступне. Дійсно, правоохороннасфера постає системним утворенням внаслідок соціально-правової природиправотворчої та правоохоронної діяльності, забезпечення усталеності якоїоб’єктивно потребує уникнення хаотичної взаємодії елементів правоохоронноїсфери, тобто управління. Основною метою управління має бути упорядкований впливна учасників спільної діяльності (правотворчої та правоохоронної), що надастьпроцесові взаємодії організованості. А це, у свою чергу, сприятиме створенню тазабезпеченню належного правопорядку, прав і свобод людини та громадянина.Наявність різнопорядкових елементів системи (інституцій у правоохоронній сфері)потребує виділення серед них керівної складової системи управління – суб’єктауправління – та керованої складової системи управління – об’єкта управління.Завдяки управлінському впливу суб’єкта управління забезпечуєтьсяпідпорядкування об’єкта суб’єктові та реалізується на практиці означена метауправління. Водночас зворотний зв'язок дозволить в режимі реального часузіставляти мету управління, результати проміжних етапів та ефективністьуправлінського впливу.
Длятого, щоб правоохоронна сфера як система державного управління дійснореалізовувала своє призначення, їй мають бути притаманні основні рисидержавного управління: владний характер; підзаконний характер; масштабність;систематичність; підпорядкованість; наявність системи адміністративного примусуу випадках порушення чинного законодавства; підконтрольний характер діяльності[115, с. 51, 52]. Щодо такої риси як підпорядкованість, то вона зумовлена,зокрема, наявністю у системі органів, які здійснюють державне управління, вищихта нижчих функціональних ланок з чіткою субординацією та ієрархією.Підпорядкованість дозволяє гарантувати втілення в життя державної політики управоохоронній сфері, що потенційно урівнює можливості для реалізації законнихправ, свобод та інтересів усіма громадянами України незалежно від місцяпроживання. Водночас підпорядкованість об’єкта суб’єктові управління сприяєздійсненню стратегічної взаємодії органів державної влади у правоохороннійсфері, наприклад, за допомогою такої правової форми управління якнормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, КабінетуМіністрів України.
Зогляду на особливості правоохоронної сфери, умови її існування, вважаємо задоцільне виокремити суб’єкти державного управління: це система відповіднихорганів державної влади, до компетенції яких входить формування державноїполітики у правоохоронній сфері, керівництво реалізацією цієї політики, а такожправотворча діяльність у вигляді розробки законів та інших основнихнормативно-правових актів щодо охорони прав і свобод людини та громадянина.Суб’єкти державного управління орієнтують на здійснення стратегічної взаємодіїу правоохоронній сфері як себе особисто, так і ті державні інституції, яківизначаються як об’єкти управління.
Нанашу думку, об’єктом державного управління має бути система відповідних органівдержавної влади України, повноваження яких пов’язані із реалізацією державноїполітики у правоохоронній сфері у формі правоохоронної та правотворчоїдіяльності (у вигляді розробки відомчих нормативно-правових актів). Активнапозиція складових інституцій об’єкта управління має виявлятися, зокрема, уініціюванні здійснення тактичної взаємодії між собою задля забезпеченнясистемного ефекту від їх діяльності (наприклад, за допомогою такої правовоїформи державного управління, як адміністративний договір). Відповідно доконцепції роботи у наступних підрозділах дисертації буде досліджено складсуб’єктів та об’єкта управління, їх компетенція, організаційно-правовиймеханізм стратегічної та тактичної взаємодії, для суб’єктів управління – методита форми управлінської діяльності. Відповідно до концепції управліннявизначення об’єкта та суб’єкта державного управління дозволяє усвідомити ісуб’єктно-об’єктні відносини у правоохоронній сфері.
Дослідженняособливостей функціонування правоохоронної сфери, структурування її на об’єктта суб’єкт управління дозволив також дійти висновку, що між різноманітнимиінституціями правоохоронної сфери виникають управлінські відносини: централізмута самостійності, субординації та координації, відповідальності, змагання [116,с. 26]. Розрізняються також управлінські відносини на вертикальні тагоризонтальні. Вертикальні – це відносини підпорядкованості, субординації(наприклад, Кабінет Міністрів України та Міністерство внутрішніх справУкраїни). Горизонтальні відносини – договірні відносини між рівними,незалежними суб’єктами (відносини координації між Президентом України таКабінетом Міністрів України). Це відносини «суб’єкт-об’єкт» у процесі спільноїуправлінської діяльності; це можуть бути відносини «об’єкт — об’єкт» у їхнійспільній діяльності (наприклад, Міністерство внутрішніх справ України таГенеральна прокуратура України) при реалізації волі суб’єкта управління(наприклад, Президента України). У ході зазначених відносин реалізуєтьсятактична взаємодія органів державної влади України у правоохоронній сфері задопомогою, наприклад, такої правової форми управління як адміністративнідоговори.
Нанашу думку, слід розрізняти «державне управління сферою» та «державнеуправління у сфері». Перший вид управління передбачає, що суб’єкти управліннямають знаходитися поза межами сфери: така ситуація може виникати, наприклад, векономічній сфері (об’єкт управління – економічна сфера, суб’єкти управління –Кабінет Міністрів України, Міністерство економіки України тощо). Другий видуправління характеризується тим, що суб’єкт управління безпосередньо функціонуєу сфері. У нашому випадку «присутність» суб’єкта управління в межахправоохоронної сфери зумовлена умовами існування та функціонуванняправоохоронної сфери як правової форми руху соціальної матерії: два видисоціальної діяльності – правотворча та правоохоронна. Тобто, йдеться про те, щокатегорія «діяльність» відображає два взаємообумовлених та взаємопов’язанихспособи існування та здійснення тієї ж самої сутності права. Вважаємо заможливе розкрити діалектичну єдність двох сторін – мінливості та стабільності –суспільних відносин: їх охорону правом шляхом створення та зміни права, а такожохорону самого права [29, с. 83]. Саме ці два види соціальної діяльності –правотворча та правоохоронна, – відображаючи сутнісні протиріччя соціальноїдіяльності, і повинні забезпечити відповідний баланс між мінливістю та спокоєм.Таким чином, в межах нашого дослідження будемо використовувати конструкцію«державне управління у правоохоронній сфері».
Отже,реалізація нової моделі взаємодії органів державної влади України управоохоронній сфері потребувала визначення концепції державного управління возначеній сфері і передбачає подальші дослідження в напрямку вивченняадміністративно-правових та організаційних засад діяльності суб’єктівдержавного управління та тих державних інституцій, що функціонують в межахоб’єкта управління. Цим питанням і будуть присвячені наступні підрозділі дисертації.
2. Суб’єкти державного управління управоохоронній сфері: адміністративно-правове забезпечення їх діяльності та взаємодії
державна владаправоохоронний
Відповіднодо концепції державного управління у правоохоронній сфері необхідно визначитита дослідити суб’єкти управління. Задля досягнення цієї мети вважаємо задоцільне відштовхуватися від визначення поняття «правоохоронна сфера»(підрозділ 1.3), від умов її функціонування (правотворча та правоохороннадіяльність відповідних органів державної влади), а також враховуватифункціональний підхід до держави, класифікацію та характеристику її функцій. Щостосується останнього, то у своєму юридично адаптованому вигляді поняття«функція», «функціонування» стосовно до права й держави означає їх дію,діяльність, форми їх регулятивно-упорядкованого впливу на людей та їх відносини[34, с. 257]. Слід зазначити, що функції держави неможна змішувати з тими чиіншими сферами діяльності держави та задачами, які при цьому вирішуються задопомогою державно-правових засобів та методів. З точки зору функцій держави (іправа) вирішальне значення мають не самі по собі задачі й ті сфери, де вонивиникають та потребують вирішення, а саме належний державно-правовий порядок їхрозв’язання.
Мирозділяємо позицію В.С. Нерсесянца [34, с. 258], що специфіка, сутність тазміст усієї функціональної діяльності держави, всіх її функцій полягає ворганізації, реалізації та захисті визначеного (соціально-історичнообумовленого) державно-правового порядку життя вільних людей. Окремі функції держави– це лише відносно самостійні аспекти цілісної та єдиної за своєю суттюфункціональної діяльності держави щодо розбудови, підтримання та практичногоздійснення належного державно-правового порядку. Отже, управлінська функціядержави, яку здійснюють переважно органи виконавчої влади, також спрямована назабезпечення належного державно-правового порядку.
Отже,органи виконавчої влади створюються та діють в установленому правовому порядку.Їх державно-владні повноваження, порядок, форми та процедури реалізації нимисвоїх повноважень і т.ін. визначаються та регламентуються законами та іншиминормативно-правовими актами. Система органів виконавчої влади будується (як іуся система державних органів) за ієрархічним принципом підпорядкуваннянижчестоящих органів вищестоящим. Як відзначає В.С. Нерсесянц [34, с. 262,263], це зумовлено необхідністю вираження суверенної влади держави у виглядіпідпорядкованих компетенцій різних державних органів, які очолюються вищимиорганами, що наділені суверенними державно-владними повноваженнями. Уієрархічній системі як цих органів, так і органів виконавчої влади кожен орган(посадова особа) наділений своєю компетенцією, що відповідає його місцю у данійсистемі та узгоджується з компетенцією інших органів.
Вважаємоза доцільне нагадати, що компетенція органів виконавчої влади – «це юридичневідображення (опосередкування) покладених на них функцій у спеціальних, такзваних компетенційних (або статутних) нормативно-правових актах, шляхомзакріплення цілей, завдань і необхідного для їх реалізації комплексу прав іобов’язків, тобто державно-владних повноважень» [1, с. 261]. До того ж, праваоргану виконавчої влади (посадової особи) – це разом з тим і його обов’язокдіяти відповідно до наданих йому прав, здійснювати відповідні державно-владнідії. У свою чергу, обов’язки, що покладені в установленому правом порядку наорган виконавчої влади (посадову особу), означають і його відповідні діїдержавно-владного характеру.
Нанашу думку, виправданою є точка зору, що у широкому тлумаченні правоохороннимипостають усі органи державної влади. Слід зазначити, що існуюча на сьогодніапаратно-жаргонна характеристика деяких державних органів як «силовихвідомств», «силових структур» і т.ін. суперечить правовій природі держави та їїорганів, не відповідає змісту їх управлінської компетенції, їх місцю та ролі усистемі органів державної влади. Навіть держава у цілому, що має сувереннувладу, постає не «силовою організацією», не «силовою структурою», а правовоюорганізацією публічної влади. У будь-якій державі ( не лише у сучасній правовійдержаві) сила пов’язана правом: за допомогою права (правової формирегламентації, обмеження та приборкування фізичної сили людей) сила перетворенау владу, а насильство – в урегульований та встановлений правом (у виглядіправової санкції, зокрема адміністративно-правової) державно-владний примус. Мипереконані, що «монополія держави на силу та її застосування правомірна лише урамках правопорядку і у формі правозастосовного процесу» [34, с. 265].
Слідзазначити, що основна юридична особливість органів, що зазвичай називаються«силовими», полягає у їх повноваженні застосовувати відповідні (що передбаченіу законі) заходи державно-правового примусу. Тому, як вважає В.С. Нерсесянц,було б правильно їх називати не «силовими органами», а правопримусовимиорганами (органами правового, державного-правового або владно-правовогопримусу) [34, с. 265]. Погоджуємося з думкою цього видатного російськоговченого, що самі озброєнні формування (армія, внутрішні війська, війська прикордонноїслужби, озброєна охорона в’язниць і т.ін.) – це об’єкти не лише відомчогоуправління але передусім та головним чином загальнодержавного ведення такерівництва. Загальнодержавне керівництво такими озброєними формуваннями – одиніз суттєвих критеріїв наявності державно-правового ладу та суверенітетудержави, її спроможності вести контрольовану, самостійну та незалежну внутрішнюта зовнішню політику. Саме тому, вищі державні органи (глава держави, уряд,парламент) у всіх державах наділяються верховними (суверенними)державно-владними повноваженнями в галузі організації та керівництва озброєнимисистемами.
Виходячиіз того, що для таких «силових структур», як армія, органи державної безпеки,органи внутрішніх справ, юстиції та закордонних справ, що включені доадміністративно-політичної сфери державного та суспільного життя, спільнимпостає також охоронна сутність їх соціального призначення та практичногофункціонування, у роботі пропонується наступне: здійснювати загальнодержавнекерівництво у правоохоронній сфері вищими державними органами – ПрезидентомУкраїни, Кабінетом Міністрів України, а також Радою національної безпеки іоборони України. Вважаємо за необхідне підкреслити, що охоронна функція державиможе розглядатися з різних позицій (в залежності від цілей та задач науковогодослідження). Наприклад, «як функція держави, що інтегрована у систему більшвисокого рівня – у систему забезпечення безпеки держави» [29, с. 45]. Це, знашої точки зору, і зумовлює такий склад органів державного управління управоохоронній сфері.
Уроботі відстоюється позиція, що система зазначених органів (посадових осіб),які в установленому правовому порядку наділені державно-владними повноваженнямита реалізовують функцію держави щодо управління у правоохоронній сфері – це несамоціль, а організаційна форма та засіб реалізації суверенної державної владивідповідно до вимог правопорядку та законності. Цілком зрозуміло, що від якостіроботи органів державного управління, рівня їх демократичності йкомпетентності, від їх готовності й здібності захистити та задовольнити правата законні інтереси людей значною мірою залежать стан справ у країні тадобробут народу, ступінь довіри окремих осіб та суспільства в цілому додержави.
Вважаємоза необхідне нагадати, що у межах роботи державне управління у правоохороннійсфері розглядається як система, складовими якої постають суб’єкти управління,об’єкт управління, взаємозв’язки між суб’єктами та об’єктом управління. Першніж проаналізувати структуру, функції, компетенцію, адміністративно-правовезабезпечення суб’єктів управління у правоохоронній сфері та особливості їхвзаємодії, вважаємо за доцільне визначитися із тим, що ж власне будемо розумітипід суб’єктами управління у правоохоронній сфері, тобто необхідно, у першучергу, розглянути існуючі визначення поняття «суб’єкт управління».
Так,наприклад, на думку В.Я. Малиновського, суб’єкт управління – це управлінськасистема, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, щодозволяють їй втілювати свою волю у формі керівних команд чи рішень,обов’язкових для виконання [117, c. 22]. Як зазначає О.М. Бандурка, суб’єктуправління- це структурно окреслені спільноти людей з органамиуправління, які формуються ними, та керівним складом (на персональному рівні),наділеним управлінськими функціями, який здійснює управлінську діяльність [116,c. 11]. Слід підкреслити, що усі суб’єкти управління мають загальні функції тацілі, однакові принципи їх утворення, побудови та діяльності, внаслідок чогоскладається їх структурна єдність та відносини один з одним. Погоджуємося зточкою зору Ю.О. Тихомирова, що саме завдяки цьому стає можливим прийняттярізними суб’єктами управління чітко обумовлених управлінських рішень таузгодження їх між собою [118, c. 47]. Це означає, що будь-який суб’єктуправління є системно організованим, що, у свою чергу, сприяє налагодженнюконструктивного діалогу з відповідними суб’єктами управління, тобто це єсвідченням внутрішньосистемної єдності суб’єктів управління. Тобто, на нашудумку, суб’єкти управління у правоохоронній сфері України слід розглядати, якцілісну систему складових, які мають спільні ознаки.
Загальновідомим постаєтой факт, що основним суб'єктом соціального (державного) управління, якийзабезпечує реалізацію інтересів певної соціальної спільноти, є держава, вона жв особі своїх органів, наділених для цього необхідними повноваженнями,одночасно здійснює правотворчість, вищою формою якої є законодавство [119, c.31]. Слід підкреслити, що кожному суб’єкту управління притаманна певна системафункцій, що характеризує основний зміст та напрямки діяльності конкретногосуб’єкта управління, та надані конкретні владні повноваження стосовно об’єктівуправління, що сприяє виникненню управлінських відносин між суб’єктами таоб’єктами управління.
Таким чином, беручи доуваги визначення правоохоронної сфери, надане у першому розділі роботи,погоджуючись з точкою зору Ю.П. Битяка про державну складову соціальногоуправління [120, с. 7] та визнаючи державний характер управління управоохоронній сфері, вважаємо, що суб’єкти управління у правоохоронній сфері –це система відповідних органів державної влади України, до компетенції якихвходить формування державної політики у правоохоронній сфері, керівництвореалізацією цієї політики, а також правотворча діяльність у вигляді розробкизаконів та інших основних нормативно-правових актів щодо охорони прав та свободлюдини та громадянина. При цьому слід відзначити, що у подальшій роботі будеморозуміти Президента України, Раду національної безпеки та оборони України та КабінетМіністрів України. На нашу думку, суб’єкти управління у правоохоронній сферідля здійснення ефективного управлінського впливу на об’єкт управління –підсистему правоохоронної сфери – повинні плідно взаємодіяти між собою,виходячи із положень державної політики у правоохоронній сфері, де іпередбачено здійснення стратегічної взаємодії. Зацікавленість у такій взаємодіїзумовлена передусім діалогом суб’єктів під час розробки державної політики.
Слід підкреслити, що дляУкраїни, як і для будь-якої посттоталітарної країни, надзвичайно важливимелементом стабільності суб’єктів державного управління постає належна взаємодіяміж суб’єктами управління. До речі, узгодженість дій не є аналогом взаємодії,бо саме остання зумовлює наявність прямих та зворотних зв’язків. Як свідчитьпрактика [80, с. 54], посттоталітарні держави зазвичай мають декілька відносноавтономних інститутів влади, які не володіють реальним інструментарієм не лишедля взаємодії, але й для узгоджених дій і психологічно не готові для визнання іншоїрівноцінної собі влади. Проблема конфліктності, як зазначають Н.Р. Нижник, Г.П.Ситник та В.Т. Білоус, закладена у будь-якій посттоталітарній структурі, бо їївиконавцями є люди з тоталітарно сформованим менталітетом, який вимагаєбезумовного підпорядкування. Вказана організаційна конфліктність природнозакладається у систему державного управління у будь-якій сфері, у тому числі іправоохоронній. Ми розділяємо позицію шановних науковців, що не приділятиналежної уваги цим факторам не можна, адже не тільки прийняття важливих іпринципових рішень у правоохоронній сфері, але й їх втілення в життя єпринципово конфліктним. При цьому складність посттоталітарних систем державногоуправління полягає у тому, що вони часто функціонують не на основі закону, а прецеденту.У зв’язку з цим вважаємо за необхідне зазначити, що однією із ознак будь-якогооргану державної влади (у тому числі і органу виконавчої влади) є функціональнавзаємодія з іншими органами у процесі реалізації своїх повноважень, керуючисьпринципом – «дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Тобто, у роботіпідкреслюється, що суб’єкти державного управління у ході здійснення свогоуправлінського впливу на об’єкт – підсистему правоохоронної сфери – маютькеруватися законом або іншим нормативно-правовим актом. Водночас наголошуємо натому, що закон має бути правовим. І це вимагає не лише належного рівняправосвідомості законотворців, але й обґрунтованої правової політики,досконалої юридичної техніки.
На нашу думку,дослідження суб’єктів державного управління у правоохоронній сфері маєвикористовувати системний підхід. Відомо [9, с. 19], що системний підхідорієнтує, перш за все, на розкриття цілісності цього об’єкта дослідження тамеханізмів, які її забезпечують, виявлення його внутрішніх та зовнішніхзв’язків, динаміки функціонування. Застосування системного підходу при аналізісуб’єктів державного управління у правоохоронній сфері дозволяє підвищитиоб’єктивність наукового знання і, таким чином, визначити найбільш ефективнішляхи управлінської діяльності, уникнути можливих помилок при відпрацюванніуправлінських рішень, спрямованих на удосконалення правоохоронної сфери. Сутьсистемного підходу в дослідженні суб’єктів державного управління управоохоронній сфері полягає в тому, що діяльність Президента України, Радинаціональної безпеки і оборони України та Кабінету Міністрів України щодоуправління у правоохоронній сфері розглядається як відкрита динамічна система всукупності її найважливіших внутрішніх та зовнішніх взаємозв’язків. Зазначені суб’єктидержавного управління, об’єднуючись у процесі вирішення завдань управління управоохоронній сфері, втілюють у життя модель стратегічної та тактичноївзаємодії та спрямовують свої зусилля на отримання бажаного результату –ефективної дії та взаємодії відповідних органів державної влади, що здійснюютьправотворчу та правоохоронну діяльність задля підтримання правопорядку вУкраїні (об’єкт управління), при реалізації узгоджених публічних інтересів тавласних адміністративно-правових компетенцій.
Зважаючи на те, щосистема суб’єктів державного управління у правоохоронній сфері постаєсоціальною системою, що саморозвивається, у роботі пропонується розгляд тааналіз такої системи здійснювати за допомогою термінів такої науки, яксинергетика, основною якісною категорією якої є поняття самоорганізації [121].Остання є характерною для всіх процесів розвитку. Слід зазначити, що основнийакцент у синергетиці переноситься із взаємодії підсистем (елементів) складноїпідсистеми на зовнішні ефекти, які породжуються структурними змінами. Зазначеніефекти прийнято називати кооперативними або синергетичними. Основна особливістькооперативних ефектів – упорядкування, цілеспрямованість поведінки складноїсистеми при відносній хаотичності поведінки її окремих елементів. Вартозауважити, що на сьогодні в Україні мають місце ознаки хаотичності у діяльностізазначених вище суб’єктів державного управління. Отже, сучасне уявлення провзаємодію (що надано у підрозділі 1.2) та організаційно-правові механізми їїзабезпечення (підрозділ 2.1) необхідно використовувати для формування належногоуправлінського впливу на правоохоронну сферу, існування якої зумовленоправотворчою та правоохоронною діяльністю відповідних органів державної влади.Що стосується правоохоронної діяльності, то йдеться про ті органи, для якихреалізація охоронної функції є основним видом діяльності.
Виходячи із того, щозазначені вище суб’єкти державного управління у правоохоронній сфері постаютьорганами одного організаційно-правового рівня, основу відносин між ними маєстановити переважно принцип координації [1, с. 205]. Координація виявляється вузгодженні дій і рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенніспільних заходів і виданні спільних актів, укладанні адміністративних договорів(угод) між зазначеними органами. З огляду на важливість такої самостійноїправової форми державного управління, як адміністративні договори, цьомупитанню буде присвячений окремий підрозділ дисертації.
Вважаємо, що дослідженняскладових системи суб’єктів державного управління у правоохоронній сфері маєбазуватися на принципах визначення і розподілу компетенції окремих органів(функціональний, галузевий, програмно-цільовий принципи) [1, с. 208]. Визнаючинеобхідність дослідження в цілому системи суб’єктів державного управління управоохоронній сфері, водночас вважаємо, що вельми важливо проаналізуватикомпетенцію кожного суб’єкта державного управління, їх форми та методиуправлінської діяльності. Такий підхід зумовлений тим, що кожен суб’єктдержавного управління «займає» своє місце у системі суб’єктів державногоуправління, що позначається і на специфічному управлінському впливі кожногосуб’єкта на об’єкт управління.
Крім того, слід додати,що функціональна характеристика державної влади дозволяє встановити, якою міроюфункції влади юридично оформлені та «закріплені» за конкретними державнимиструктурами, тобто організаційно забезпечені, оскільки з точки зору державногоуправління вони повинні «відтворюватися» з різним ступенем деталізації таконкретизації у функціях відповідних державних структур, що створюють державнийапарат [1, с. 47]. Таким чином, можна зробити висновок, що управлінська функціядержави дійсно юридично закріплена за зазначеними нами суб’єктами державногоуправління у правоохоронній сфері. Вочевидь і актуальність такої проблеми, якчітке юридичне закріплення предметів ведення зазначених структур тазабезпечення взаємодії між ними у процесі державного управління управоохоронній сфері. Вважаємо за необхідне детальніше зупинитися нахарактеристиці адміністративно-правового статусу Президента України, Радинаціональної безпеки і оборони України та Кабінету Міністрів України управоохоронній сфері, на методах і формах їх управлінської діяльності, а такожна механізмах забезпечення їх стратегічної та тактичної взаємодії. Водночас визначимопроблемні питання, що стоять на цьому шляху та окреслимо можливі шляхи їхвирішення й виведення взаємодії суб’єктів управління у правоохоронній сферіУкраїни на якісно новий рівень, який би відповідав загальновизнанимєвропейським стандартам.
Отже,перший суб’єкт управління у правоохоронній сфері України, на компетенції якогохотілося б зосередити увагу у межах даного підрозділу, є Президент України. Зогляду на тематичну спрямованість дослідження, особливу увагу хотілося бприділити аналізу адміністративно-правових повноважень Президента України щодокоординації та налагодження конструктивної взаємодії (стратегічної татактичної) усіх органів державної влади, що функціонують у цій сфері, тавивченню найбільш вагомих кроків у цьому напрямку.
ПрезидентУкраїни є главою Української держави і виступає від її імені. Глава держави –це посадова особа, що займає формально найвище місце у структурі державнихорганів та здійснює представницьку функцію, тобто представляє державу в ціломуу внутрішніх і зовнішніх відносинах. Як глава держави, Президент Україниздійснює нормотворчу, представницьку, координаційну, контролюючу, установчу,охоронну, міжнародну та деякі інші функції. Усі ці функції Президент України яксуб’єкт управління здійснює відносно усіх сфер управління, також і відносноуправління у правоохоронній сфері.
Уплані розгляду ролі Президента України у забезпеченні належного функціонуванняправоохоронної сфери та узгодженої діяльності відповідних суб’єктів управління,зокрема щодо налагодження конструктивної взаємодії у правоохоронній сферіУкраїни, найбільший інтерес для нас мають такі функції Президента якнормотворча, координаційна, контролююча, установча та охоронна, тобто майже усіфункції, що, у свою чергу, підкреслює надзвичайну важливість зазначеноїдіяльності глави держави.
Так,під час реалізації нормотворчої функції у напрямку налагодження конструктивноївзаємодії у правоохоронній сфері Президент України, як один із провіднихсуб’єктів управління у сфері, що аналізується, уповноважений приймативідповідні нормативно-правові акти [122-135]. В результаті проведеного аналізузазначених нормативно-правових актів, хотілося б акцентувати увагу, що задопомогою норм цих актів (в результаті належної їх реалізації усіма суб’єктами управлінняу правоохоронній сфері та державними інституціями об’єкта управління –підсистеми правоохоронної сфери) можливе вдосконалення координації правових,організаційних, оперативно-розшукових та інформаційних заходів усіх органівдержавної влади України, що функціонують у правоохоронній сфері. Ретельнийаналіз усіх актів Президента України, що були прийняті з метою забезпеченняефективного функціонування правоохоронної сфери, не є головною метою нашогодослідження, їх перелік та розгляд було здійснено з метою отримання більшповного уявлення про діяльність Президента України, його роль у правоохороннійсфері. Можна зробити висновок про велику кількість актів голови держави, щостосуються даного питання. Це свідчить про активну позицію Президента у протидіїпорушенням правопорядку, прав та свобод громадян, що підтверджується такожконкретними кроками глави держави в напрямку ініціювання взаємодії з органамиусіх гілок державної влади у сфері, що аналізується.
Змісткоординаційної та контролюючої функцій Президента України, як суб’єктауправління у правоохоронній сфері, у процесі налагодження конструктивноїміжінституційної взаємодії у правоохоронній сфері на сьогоднішньому етапірозвитку України переважним чином передбачає застосування різноманітних політичнихмеханізмів та консенсусів для досягнення можливості злагодженої колективноїдіяльності усіх уповноважених органів державної влади (суб’єктів та об’єктівуправління) у правоохоронній сфері. Але, тут цілком закономірним постаєнаступне питання: як має бути належним чином побудована взаємодія ПрезидентаУкраїни у правоохоронній сфері з тими органами та посадовими особами, що незнаходяться безпосередньо під його впливом, тобто яким чином маютьфункціонувати, розвиватися та ефективно співпрацювати Президент України, тіоргани, що створені з метою сприяння здійсненню його повноважень, й усі іншіоргани державної влади. Тобто, яким чином має бути побудований конструктивнийдіалог щодо налагодження ефективної взаємодії не лише між Президентом Українита об’єктами управління (мова про які піде у наступному підрозділі), а й міжПрезидентом України та іншими суб’єктами управління у правоохоронній сфері.
Вважаємо,що вирішення проблеми якісної співпраці усіх суб’єктів управління управоохоронній сфері України та відповідно і об’єкта управління має відбуватисявиключно на основі встановлених юридичних норм, а не політичних механізмів (щовідбувається сьогодні, коли політичні домовленості мають вищу силу, ніжюридичні норми). На нашу думку, необхідно виробити та втілити у життя такімеханізми взаємодії усіх органів державної влади у правоохоронній сфері тачітко на законодавчому рівні визначити координуючу роль Президента України уцьому визначальному процесі, завдяки яким було б унеможливлене будь-якезазіхання на встановлений порядок взаємодії та координації. З цією метою,можливо, необхідно прийняти відповідний нормативно-правовий акт, в якому було бчітко визначено перелік повноважень та відповідальностей Президента України,органів, що були створені з метою сприяння його діяльності, зокрема управоохоронній сфері, органів виконавчої влади та інших органів державноївлади. Погоджуємося з точкою зору В.В. Андрусіва [136], який зазначає, щозазначений документ має поставати, з одного боку, картою повноважень сторін, а зіншого – переліком кроків у разі порушення сфер впливу; тобто зазначенийдокумент сприятиме визначенню винуватця у разі ускладнення належногофункціонування правоохоронної сфери.
Вважаємоза доцільне звернути увагу на той факт, що відповідно донаціонального законодавства [2] Президент України, з метою виконання покладенихна нього повноважень щодо реалізації конструктивної внутрішньої політики (одниміз стратегічних пріоритетів якої залишається ефективна охорона прав і свободгромадян, забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери,налагодження взаємодії між відповідними органами державної влади України тавиведення їх діяльності на якісно новий рівень співробітництва), уповноваженийздійснювати певні інституційні заходи, зокрема утворювати відповідні структури(консультаційні, дорадчі та інші допоміжні органи), що сприятимуть як йогоадміністративно-правовій та організаційній діяльності у правоохоронній сфері,так і налагодженню якісно нового рівня взаємодії усіх уповноважених органівдержавної влади України.
Так,наприклад, виходячи із цього повноваження, Президент України своїм Указом від 3грудня 2003 року № 1396 [137] з метою підвищення наукової обґрунтованості таефективності державної політики, спрямованої на захист національних інтересів ігарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх івнутрішніх загроз у всіх сферах життєдіяльності (у тому числі управоохоронній), а також з метою консультативно-дорадчого забезпеченнядіяльності Президента України із зазначених питань, створив Інститут проблемнаціональної безпеки.
Наступнийконсультативно-дорадчий орган, який було створено Президентом України з метоюсприяння його діяльності (як суб’єкта управління у правоохоронній сфері)стосовно досягнення Україною відповідності Копенгагенським критеріям щодонабуття членства в Європейському Союзі в частині забезпечення стабільності таефективності функціонування відповідних інститутів, які гарантують демократію,верховенство права, додержання прав людини і захист меншин (тобто інститутів,що функціонують у правоохоронній сфері), – Національна комісія зі зміцненнядемократії та утвердження верховенства права [73]. Слід підкреслити, щоефективне функціонування зазначеної Комісії сприятиме, у першу чергу, зміцненнюінститутів демократії, посиленню діяльності інститутів громадянськогосуспільства, налагодженню конструктивного діалогу між органами державної владиУкраїни та інститутами громадянського суспільства з найбільш значущих для усієїдержави питань, зокрема у правоохоронній сфері, реформуванню та вдосконаленнюдіяльності усієї судової системи, наближенню правових засад правоохороннихорганів до європейських стандартів, посиленню демократичного контролю у ційсфері, формуванню системи безоплатної правової допомоги в Україні тощо. На нашудумку, саме створення та функціонування Національної комісії зі зміцненнядемократії та утвердження верховенства права сприятиме ініціації проведеннярізноманітних публічних заходів (громадських обговорень, «круглих столів»),присвячених обговоренню проблемних питань, що існують у правоохоронній сфері,визначенню шляхів їх усунення та розробці заходів з вдосконаленняфункціонування усієї правоохоронної сфери, зокрема щодо налагодження взаємодіїу сфері, що аналізується, не лише між органами державної влади (суб’єктамиуправління у правоохоронній сфері та об’єктом управління), а й між органамидержавної влади та представниками громадськості.
Наступнийсуб’єкт управління у правоохоронній сфері України, компетенцію якого вважалосяза необхідне проаналізувати у роботі, – Рада національної безпеки і оборониУкраїни. Перш ніж перейти безпосередньо до аналізу адміністративно-правовихповноважень зазначеного суб’єкта у правоохоронній сфері, хотілося нагадатипричини включення цього органу державної влади України до системи суб’єктівуправління. Виходячи із теоретико-методологічних засад взаємодії органівдержавної влади України у правоохоронній сфері, що були визначені та дослідженіу першому розділі дисертації, вважаємо за необхідне ще раз звернути увагу наважливості врахування національних цінностей і інтересів під час формуванняадміністративно-правового та організаційного забезпечення взаємодії(стратегічної та тактичної) органів державної влади України у правоохороннійсфері.
Уроботі вважалося за необхідне визначитися із категоріальним апаратомзабезпечення національної безпеки на базі існуючих наукових напрацювань таположень чинного законодавства України [138-158]. Аналіз різноманітних точокзору дозволив дійти наступного висновку. У роботі розділяється позиція,викладена в роботі [80, с. 8], що при дослідженні проблем національної безпекинайбільшого поширення і схвалення отримує методологічний підхід, згідно з якимїї першооснову складають інтереси окремих людей, з яких витікають інтересисуспільства та держави в цілому. Використовуючи цей підхід, а також зважаючи нате, що до основних (базових) життєво необхідних національних інтересіввіднесені: територіальна цілісність, державний суверенітет, намагання посістигідне місце у світовому співтоваристві, добробут громадян на основізабезпечення прав і свобод особи, а також усіх соціальних груп [80, с. 9], уроботі акцентується увага на наступному. Належне функціонування правоохоронноїсфери зумовлює захищеність національних інтересів як всередині країни, так іпоза її межами, а конструктивним чином налагоджена національна безпека постаєнеобхідною умовою існування стабільної та ефективної правоохоронної сфери, врамках якої обов’язково має бути встановлена злагоджена взаємодія усіхуповноважених суб’єктів.
Уроботі вважається, що потрібно визначитися з органами державної влади на якийбуло б покладено обов’язок ініціації та налагодження такої взаємодії, розробкита впровадження її ефективного організаційно-правового механізму. На нашудумку, таким органом може поставати Рада національноїбезпеки і оборони України (оскільки до її складу входять представники різнихгілок державної влади, які мають конструктивно співпрацювати і задлянормального функціонування правоохоронної сфери).
Вперше Раду національної безпеки і оборони України (далі – РНБО) було створено відповідним Указом Президента України [158] у 1996 році замість Ради оборони України та Ради національної безпеки України, які працювали у період з 1991 року по 1996 рік. А остаточне завершення формування законодавчої бази з питань діяльності РНБО відбулося з прийняттям 5 березня 1998 року відповідного Закону [159]. Так, відповідно до ст. 107 Конституції України [2] та національного законодавства [159], РНБО є постійно діючим координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, на який покладено обов’язок з координації діяльності та контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Зважаючи на безпосередній зв'язок забезпечення національної безпеки та належного функціонування правоохоронної сфери, який вже було окреслено у роботі, можна зробити висновок, що на РНБО, серед іншого, покладено обов’язок з координації діяльності та контролю за діяльністю органів виконавчої влади у правоохоронній сфері (суб’єктів та об’єкта управління) й налагодження конструктивного діалогу між зазначеними органами. Головою РНБО є Президент України, який власне і формує персональний склад цього координаційного органу. Виключення складають високопосадовці, що входять до складу РНБО за посадою, а саме: Прем’єр-міністр України, Голова Верховної Ради України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України [2; 159]. Таким чином, слід акцентувати увагу, що до складу РНБО входять представники різних гілок державної влади України (суб’єктів та об’єкта управління), які власне і повинні активно співпрацювати задля нормального функціонування правоохоронної сфери.
Вважаємоза необхідне зазначити, що Рада національної безпеки і оборони України неналежить до виконавчої гілки влади. Водночас цей органи постає специфічнимдержавним органом, який тією чи іншою мірою здійснює права й обов’язки у сферіадміністративно-правового регулювання не лише через свій апарат, а йбезпосередньо, тобто як власне орган. Як підкреслює В.Б. Авер’янов, цевикликано такими його рисами:
- цей органнаділений правом приймати рішення, обов’язкові для виконання певними органамивиконавчої влади, місцевого самоврядування, посадовими особами, громадянами;
- цей органє носієм певних обов’язків у сфері державного управління [1, с. 230].
Аналізосновних функцій РНБО [159] дозволяє дійти висновку, що дійсно цей орган постаєсуб’єктом державного управління у правоохоронній сфері. На цей орган покладенообов’язок щодо налагодження правопорядку в країні та забезпечення національноїбезпеки (тобто безпеки особистості, суспільства та держави) від неправомірнихпосягань в усіх пріоритетних сферах суспільного життя, у першу чергу у правоохоронній,оскільки саме в її рамках можливе ефективне забезпечення на належному рівнібезпеки людини, громадянина та суспільства в цілому, підтримання правопорядку вкраїні, і, як наслідок, досягнення певної злагоди у суспільстві, що, у своючергу, впливає на положення України на міжнародній арені, повагу та позитивне відношення інших держав світу до нашої держави.
Зметою ефективної та своєчасної реалізації функцій РНБО як суб’єкта державногоуправління у правоохоронній сфері чинним національним законодавством цьомукоординаційному органу надано широку компетенцію щодо ініціації та розробкиефективного організаційно-правового механізму належного функціонуванняправоохоронної сфери. Таким чином, на РНБО з метою налагодження ефективногофункціонування всередині країни такої пріоритетної сфери як правоохоронна і, якнаслідок, з метою забезпечення національної безпеки у відносинах з іншимикраїнами покладено реалізація відповідних прав та обов’язків [2; 159].Слідпідкреслити, що компетенція Ради у мирний час та в умовах воєнного,надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій різна.
Одниміз найбільш значущих для України заходів, що здійснювалися останнім часом РНБО(відповідним підрозділом Апарату РНБО, до якого надходила звітна аналітичнаінформація від уповноважених органів державної влади, фахівців центральнихапаратів, регіональних підрозділів і науковців) у напрямку ефективногозабезпечення національної безпеки, а отже і налагодження ефективногофункціонування правоохоронної сфери, постає проведення Комплексного оглядусектору безпеки, що проводився на виконання відповідного нормативно-правовогоакту Президента України [160], сучасних європейських та євроатлантичнихстандартів [161]. Комплексний огляд сектору безпеки проводився також з метоюприведення структури та завдань правоохоронних органів України у відповідністьдо вимог дієвої протидії реальним та потенційним загрозам, що виникають управоохоронній сфері, налагодження конструктивного діалогу між усімасуб’єктами, які функціонують у сфері, що аналізується, та приведення такоївзаємодії у відповідність до загальновизнаних європейських вимог.
Нанашу думку, з метою ефективного та своєчасного виконання зазначених завданьнеобхідно уточнити на законодавчому рівні завдання та зміст діяльності правоохороннихі розвідувальних органів, їх структуру, особливості приведення їх чисельності,складу та структури у відповідність до прогнозованого рівня загроз таекономічних можливостей держави. Йдеться про так звану стратегічну взаємодіюорганів державної влади України у правоохоронній сфері, зміст якої буловизначено раніше.
Особливуувагу у межах даного підрозділу хотілося б приділити нормативно-правовійдіяльності РНБО як суб’єкта управління у правоохоронній сфері. Так, останнімчасом РНБО у сфері, що аналізується, розглянула та прийняла низкунормативно-правових актів (рішень), які були введені в дію відповідними указамиПрезидента України [162-171]. В результаті аналізу змісту зазначенихнормативно-правових документів можна зробити висновок, що РНБО передбачено тарозроблено низку організаційно-правових заходів, спрямованих на запобіганнявиникненню загроз належному та результативному функціонуванню правоохоронноїсфери, вдосконалення організаційно-управлінської структури єдиної системиорганів державної влади та налагодження їх ефективного функціонування щодорозбудови державної політики у пріоритетних сферах (у тому числі управоохоронній), створення у разі необхідності структурних підрозділів, які бвідповідали за налагодження ефективної взаємодії у пріоритетних сферах,розробку відповідної правової бази у сфері, що аналізується (зокремаспрямованої на посилення протидії корупції, здійснення судової реформи тощо).
Наступнийсуб’єкт управління у правоохоронній сфері, компетенція та особливості взаємодіїякого із іншими суб’єктами управління, будуть розглянуті в межах даногопідрозділу, – це Кабінет Міністрів України, який постає вищим органом у системіорганів виконавчої влади. Відповідно до Конституції України [2], КабінетМіністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною РадоюУкраїни та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах,встановлених чинним законодавством.
Врезультаті проведеного аналізу повноважень Кабінету Міністрів України булозроблено висновок, що до повноважень Кабінету Міністрів України, як суб’єктауправління у правоохоронній сфері, можна віднести наступні: забезпеченнядержавного суверенітету та економічної самостійності України, здійсненнявнутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законівУкраїни, актів Президента України (у тому числі і у правоохоронній сфері);вживання заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податковоїполітики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту,освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки іприродокористування; розробка і здійснення загальнодержавних програмекономічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;розробка проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконаннязатвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, поданняВерховній Раді України звіту про його виконання; здійснення заходів щодозабезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадськогопорядку, боротьби зі злочинністю; організація і забезпечення здійсненнязовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; спрямування ікоординація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади; виконання іншихфункцій, визначених Конституцією і законами України, актами Президента України[2; 172].
Такимчином, можна зробити висновок, що здійснення Кабінетом Міністрів Українизаходів щодо забезпечення належного функціонування правоохоронної сферипередбачено Конституцією та іншими законами, зумовлюючи відповідні йогоповноваження як суб’єкта управління у правоохоронній сфері. До того ж, слідакцентувати увагу, що Кабінет Міністрів України здійснює свої повноваження урізноманітних сферах суспільного жаття, наприклад, у соціальній сфері (назагальносоціальному рівні) шляхом розробки, прийняття на законодавчому рівні тареалізації цілого комплексу правових, політичних, організаційних,соціально-економічних, культурно-виховних заходів, які безпосередньо неспрямовані на забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери, алевсе ж таки мають на меті подальший розвиток та вдосконалення як конкретнихвидів суспільних відносин, так і суспільства в цілому, підвищення рівнясвідомості та правової культури населення, виховання законослухняних громадянтощо. Вважаємо, що уся система заходів, що приймається та реалізовуєтьсяКабінетом Міністрів України як суб’єктом управління у правоохоронній сфері назагальносоціальному рівні, сприяє протидії та боротьбі з негативними явищами тапроцесами, що виникають у суспільстві та загрожують ефективному функціонуваннюправоохоронної сфери.
КабінетМіністрів України, як суб’єкт управління у правоохоронній сфері, на основіКонституції України і законів України, актів Президента України та з метою їхвиконання приймає на своїх засіданнях у межах своєї компетенції постанови ірозпорядження, обов’язкові для виконання на всій території України (наприклад,[173-182]). В результаті аналізу змісту зазначених нормативно-правових актівКабінету Міністрів України було зроблено висновок, що хоча вони були прийнятіне з безпосередньою метою забезпечення належного функціонування правоохоронноїсфери, більшість правових норм, що в них містяться, стосуються самеправоохоронної сфери (звісно за різними напрямками забезпечення їїфункціонування). Слід підкреслити, що Кабінет Міністрів України усвідомлюєвизначальну роль правоохоронної сфери, намагається шляхом розробки та прийняттявідповідних нормативно-правових актів узгодити та скоординувати діяльністьоб’єкта управління – підсистеми правоохоронної сфери та допоміжних органів(урядових органів державного управління), які сам Кабінет Міністрів Україниуповноважений створювати з метою сприяння його діяльності. Так, наприклад, до урядовихорганів державного управління, що функціонують у правоохоронній сфері табезпосередньо сприяють діяльності Кабінету Міністрів України як суб’єктауправління у правоохоронній сфері, можна віднести: Управління правовогозабезпечення, Управління адміністративної реформи, Управлінняз питань діяльності органів юстиції та правоохоронних органів, Управліннязабезпечення зв'язків з Верховною Радою України. В результаті проведеногоаналізу компетенції зазначених допоміжних органів при Кабінеті Міністрів України(допоміжних суб’єктів управління у правоохоронній сфері) можна зробити висновок, що вони здійснюють управління окремимпідгалузями або сферами діяльності та реалізовують контрольно-наглядовіфункції.
Такимчином, у межах даного підрозділу було визначено склад та проаналізованокомпетенцію суб’єктів управління у правоохоронній сфері,адміністративно-правове забезпечення їх діяльності. Але, слід відзначити, щодіяльність проаналізованих суб’єктів управління повинна реалізовуватисявиключно відповідно до такої головної ознаки правової держави як верховенствозакону, тобто закон має регулювати усі сфери суспільного життя, у тому числі іправоохоронну сферу. З іншого боку, правоохоронна сфера має можливість реальнона практиці впливати на стан законності в державі та зміст законів, щоприймаються Верховною Радою України. Тобто, діяльність усіх суб’єктівуправління у правоохоронній сфері (Президента України, Ради національноїбезпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України) має відбуватися виключновідповідно до нормативно-правових актів Верховної Ради України – законів, якіобов’язкові до виконання на території України всіма без винятку суб’єктами.Верховна Рада України є парламентом України та єдиним органом її законодавчоївлади, отже, вважаємо, що цей орган державної влади доцільно включити до складусуб’єктів управління у правоохоронній сфері, як суб’єкта управління, чий впливна діяльність інших суб’єктів та об’єктів управління може здійснюватисявиключно через прийняття законів. Вважаємо за необхідне зазначити, що у роботіусвідомлюється, що треба розмежовувати правове управління суспільством, якездійснюється за допомогою права та реалізується усіма гілками влади, і власнодержавне управління, яке здійснюється в різноманітних організаційних формах самевиконавчою владою. Водночас, враховуючи умови існування правоохоронної сфери(правотворча та правоохоронна діяльність), положення конституційної реформи,вважаємо за доцільне ініціювати питання щодо важливості та корисності розглядуВерховної Ради України як суб’єкта державного управління у правоохороннійсфері, який переважним чином «керує» правотворчою діяльністю відповіднихорганів державної влади України, що функціонують у правоохоронній сфері.
ВерховнаРада України є парламентом типу перетворюючого законодавчого органу. Саме вонарозробляє та приймає закони, визначає основні напрями зовнішньої і внутрішньоїполітики (у тому числі і у правоохоронній сфері), здійснює безпосереднєперетворення ідей на закони. До основних функцій Верховної Ради України (у томучислі і у правоохоронній сфері) можна віднести наступні: розгляд і вирішенняпитань державного і суспільного життя, що потребують врегулювання законамиУкраїни; прийняття законів України; здійснення установчих, контрольних,координаційних і міжнародних функції, передбачених Конституцією України;контроль за діяльністю уряду; контроль за додержанням конституційних прав ісвобод людини та громадянина тощо. Таким чином, враховуючи основні функціїВерховної Ради України як суб’єкта управління у правоохоронній сфері стаєзрозумілою законодавча та суто управлінська (керуюча та спрямовуюча) роль цьогооргану державної влади у забезпеченні в України належного ефективногофункціонування правоохоронної сфери. Підтвердженням зазначеної точки зору можеслугувати прийняття Верховною Радою України таких законів України як «Проміліцію», «Про прокуратуру», «Про Службу безпеки України», «Про комітетиВерховної Ради України», «Про звернення громадян», «Про місцеве самоврядуванняв Україні», «Про Кабінет Міністрів України» [48; 87; 88; 172; 183; 184]. Крімприйняття законів, на Верховну Раду України покладено також внесення змін додіючих кодексів законів України та прийняття нових кодексів законів України, щозатверджують на законодавчому рівні правові норми, завдяки яким забезпечуєтьсяефективне функціонування правоохоронної сфери.
Але,слід підкреслити, що незважаючи на можливість прийняття Верховною Радою Українивеличезної кількості законів, які б регламентували діяльність суб’єктівуправління у правоохоронній сфері та об’єкта управління, особливості їхвзаємодії та сприяли виведенню зазначеної діяльності на якісно новий рівень,протягом досить тривалого часу спостерігається відсутність системної,скоординованої та цілеспрямованої роботи у цьому напрямку. Можливо, причиноютакої ситуації є недостатньо обґрунтований науковий підхід до розробкинеобхідних законопроектів у правоохоронній сфері, існуюча концепціяправорозуміння.
Вважаємо за доцільнезапропонувати наступні організаційно-правові заходи, які, на нашу думку, сприятимутьудосконаленню управлінської діяльності проаналізованих вище суб’єктівуправління у правоохоронній сфері та виведенню їх взаємодії на якісно новийрівень:
- розробити регламент проведення спільних засідань суб’єктів управління управоохоронній сфері (можливо інколи за участю представників інституцій об’єктауправління) як однієї з важливих організаційних форм їх управлінськоїдіяльності;
- доручити Кабінету Міністрів України вжити необхідних заходів щодопосилення відповідальності міністерств та відомств за виконання приписівнормативно-правових актів у галузі боротьби зі злочинністю, у тому числістосовно фінансування суб’єктів та об’єкта управління;
- з метою інтеграції правоохоронної сфери України до єдиного світового(європейського) правоохоронного простору (особливо зважаючи на прагненняУкраїни набути статусу країни-члена ЄС та стати членом НАТО) передбачити ускладі суб’єктів управління у правоохоронній сфері структуру, до компетенціїякої має входити організація взаємодії з відповідними правоохороннимиструктурами Західної Європи та світу;
- на засіданнях суб’єктів управління у правоохоронній сфері заслуховувативідповідні звіти керівників правоохоронних органів (об’єкта управління) з метоюсвоєчасного виявлення та ефективного усунення проблем в організації їхдіяльності;
- з метою оптимального розмежування повноважень між правоохороннимиорганами України (об’єкти управління) розробити пропозиції щодо уточненнякомпетенції правоохоронних органів та особливостей їх взаємодії у сфері, що аналізується,та внести їх в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України;
- проаналізувати діяльність правоохоронних органів України (об’єктауправління) та внести в установленому порядку на розгляд Кабінету МіністрівУкраїни пропозиції щодо підвищення ефективності діяльності у правоохороннійсфері, оптимізації їх структури з урахуванням можливостей держави щодофінансування, а також необхідності виключення дублювань окремих функцій;
- передбачити додаткові заходи щодо організації наукових досліджень усфері теорії та практики боротьби із сучасними викликами та загрозами належногофункціонування правоохоронної сфери в Україні тощо.
Особливо хотілося бпідкреслити, що процес управління у правоохоронній сфері України розглядаєтьсяу роботі як серія безпосередніх, взаємопов’язаних дій, низка конкретнихнапрямків діяльності, спрямованих на досягнення певних цілей, про які миговорили вище. Діяльність відповідних суб’єктів управління у правоохороннійсфері забезпечується шляхом виконання ряду функцій, під якими розуміють окреміперіоди (стадії), напрямки управлінської діяльності, пов’язані між собою єдиноюкінцевою метою, заради досягнення якої й здійснюється процес управління [116,c. 15–16]. Відповідно до класифікації функцій управління, наданої О.М. Бандуркою[116, с. 15–24], функції управління поділяються на цільові та організаційні. Врезультаті проведеного аналізу змістовного наповнення цільових таорганізаційних функцій управління, можна дійти висновку, що призначенняцільових функцій суб’єктів управління у правоохоронній сфері України полягає внаданні певної спрямованості на реалізацію мети (цілі) щодо належногофункціонування правоохоронної сфери України, зокрема шляхом налагодженняконструктивного діалогу між усіма суб’єктами та об’єктами управління. Оскількисуть управління у правоохоронній сфері України полягає в досягненні певноїмети, то цільові функції суб’єктів управління у правоохоронній сфері Українипостають не тільки необхідним, але й вирішальним моментом їх управлінськоїдіяльності у сфері, що аналізується. Так, наприклад, після проведеногодослідження компетенції суб’єктів управління у правоохоронній сфері України(зокрема у напрямку налагодження ефективної взаємодії у сфері, що аналізується)до цільових функцій суб’єктів управління можна віднести такі суто управлінськіфункції як функції прогнозування й планування. На нашу думку, реалізаціяфункцій планування та прогнозування сприятиме забезпеченню стратегічноївзаємодії як всередині системи суб’єктів управління, так і в об’єкті управління.
Зміст та призначенняорганізаційних функцій суб’єктів управління у правоохоронній сфері Україниполягає у забезпеченні життєдіяльності власних структур, організації діяльностіоб’єкта управління – підсистеми правоохоронної сфери України, створеннінеобхідних умов для налагодження стратегічної й тактичної взаємодії як між суб’єктами,так і між інституціями об’єкта управління й суб’єктами та об’єктом управління.Таким чином, серед організаційних функцій суб’єктів управління можна виділитинаступні функції:
- загальноорганізаційну, яка передбачає розподіл повноважень міжсуб’єктами та об’єктом управління, делегування у разі необхідності завдань таповноважень, забезпечення дисципліни й відповідальності, можливість створеннянових структурних підрозділів з метою досягнення певної мети (наприклад,консультативні органи, що створені при Президентові України);
- матеріально-технічного забезпечення, завдяки якій суб’єкт управління управоохоронній сфері України визначає як власні існуючі потреби у матеріальнихресурсах, так і матеріальні потреби об’єкта управління;
- обліку і контролю, зміст якої полягає в забезпеченні збору, передачі,збереження та обробки необхідної інформації (даних обліку), тобто в кількісномуобрахуванні, реєстрації та узагальненні інформації про діяльність суб’єктів таоб’єкта управління, про якість виконання управлінських рішень об’єктомуправління, про виявлені відповідності або невідповідності реального стануоб’єкта управління заданій програмі, про те, наскільки робота, виконана об’єктомуправління, відповідає висунутим цілям і завданням;
- політико-правового забезпечення, за допомогою якоїсуб’єктуправління у правоохоронній сфері орієнтується в політико-правовому просторі тазабезпечує ефективне управління відповідним об’єктом управління;
- соціального забезпечення та соціального захисту працівників інституційсуб’єктів та об’єктів управління;
- духовно-ідеологічного забезпечення.
Таким чином, можнастверджувати, що на суб’єкти управління у правоохоронній сфері України покладеновиконання цільових та організаційних функцій управління, а на об’єктиуправління – підсистему правоохоронної сфери України (як на безпосередніхвиконавців управлінських рішень суб’єктів) покладено виконання, передусім,організаційних функцій управління виключно в межах своєї компетенції. Функціїоб’єктів управління більш детально буде розглянуто у наступному підрозділіроботи.
У роботі булопроаналізовано існуючі методи управління [115, 116, 120, 185-188], які доцільновикористовувати суб’єктам управління у правоохоронній сфері, в залежності відособливостей їх діяльності (цілей, завдань) та стану відповідної структуриоб’єкта управління. Визнаючи існування різноманітних форм державного управління(правових, неправових), у роботі вважалося за доцільне детальніше зупинитися натакій правовій формі, як адміністративні договори, у наступних підрозділах.
Вважаємоза необхідне нагадати, що одним із напрямків вдосконалення діяльності суб’єктівуправління у правоохоронній сфері України та виведення її на якісно новийрівень постає налагодження конструктивної взаємодії між усіма суб’єктамиуправління у сфері, що аналізується, між суб’єктами та об’єктами управління.Зосередимо увагу на необхідності дослідження взаємодії суб’єктів управління управоохоронній сфері України, оскільки саме на них покладено завдання щодоздійснення керівництва формуванням та реалізацією політики у правоохороннійсфері України. До того ж, саме суб’єкти управління у правоохоронній сферіУкраїни уповноважені розробляти та здійснювати певні організаційні дії відноснооб’єктів управління у сфері, що аналізується. Під час аналізу компетенціїсуб’єктів управління у правоохоронній сфері України частково було дослідженоособливості їх взаємодії один з одним.
Заразхотілося б акцентувати увагу на наступному: оскільки суб’єкти управління управоохоронній сфері України у роботі розглядаються як цілісна системаскладових, що мають спільні ознаки, в рамках цієї системи мають бути чітконалагоджені прямі та зворотні зв’язки між її елементами, тобто має бутиналагоджена ефективна взаємодія між усіма суб’єктами управління. Це моментпостає вельми важливим, оскільки зворотні зв’язки – це ще один обов’язковий компонентуправлінської системи. Інформація, що є безпосереднім наслідком зворотнихзв’язків (взаємодії), постає підставою для оцінки суб’єктом управління стануусієї правоохоронної сфери, ефективності діяльності об’єкта управління,коригування суб’єктом управління своїх дій, вироблення нових команд, тобто дляформування чергового імпульсу управлінського впливу на об’єкт управління і, якнаслідок, на всю правоохоронну сферу.
Необхіднозавжди пам’ятати, що зв’язок між складовими системи суб’єктів управління управоохоронній сфері постає настільки тісним, що зміни в рамках одного ізсуб’єктів викликають зміни інших, або навіть усієї системи в цілому. Наявністьтакої тісної взаємодії, органічного зв’язку усіх складових системи суб’єктівуправління у правоохоронній сфері призводить до того, що у взаємодії іззовнішнім середовищем система цих суб’єктів завжди має виступати як дещо єдине,що зберігає свою якісну визначеність. На нашу думку, такий тісний зв’язок усіхскладових системи суб’єктів управління у правоохоронній сфері зумовлений тим,що зв’язки складових системи суб’єктів більш усталені та міцні, ніж зв’язкицієї системи та її складових з будь-якими іншими утвореннями.
Такимчином, у межах цього підрозділу обґрунтовано та досліджено систему суб’єктівдержавного управління у правоохоронній сфері, адміністративно-правовезабезпечення їх діяльності, організаційно-правові засади забезпечення взаємодії(стратегічної та тактичної), що сприяють усталеності системи суб’єктівуправління, а також підвищенню ефективності управлінського впливу суб’єктівуправління на інституції об’єкта управління – відповідної підсистемиправоохоронної сфери – задля забезпечення належної їх діяльності та організаціїпроцесу взаємодії між інституціями об’єкта управління. Вважаємо, що цілкомзакономірними постають наступні дослідження щодо особливостей об’єктауправління, його організаційної структури, компетенцій державних інституцій (вмежах об’єкта управління), формування та реалізації з боку об’єкта управліннявласних механізмів взаємодії.
3. Особливості правоохоронної сфери якоб’єкта державного управління: організаційна структура, компетенція державнихінституцій, організаційно-правовий механізм їх взаємодії
Одниміз вихідних положень дисертації є наступне: удосконалення системи державногоуправління у правоохоронній сфері безпосередньо залежить від удосконаленнякожної складової цієї системи. Таким чином, відповідно до концепції державногоуправління у правоохоронній сфері в межах даного підрозділу вважалося занеобхідне визначити та дослідити ту частину правоохоронної сфери, якаструктурована як об’єкт державного управління, існуючі проблеми та можливішляхи їх подолання. Дозволимо собі ще раз підкреслити, що, по-перше,правоохоронна сфера, за ознакою мінливості (стабільності, спокою),структурується на сферу правотворчої діяльності та сферу правоохоронноїдіяльності. По-друге, за ознакою владної управлінської підпорядкованості,правоохоронна сфера структурується на суб’єкт державного управління та об’єктдержавного управління, які пов’язані суб’єктно-об’єктними зв’язками. По-третє,за ознакою широкого (вузького) розуміння правоохоронної діяльності,правоохоронна сфера структурується на сферу, де функціонують органи державноївлади, для яких правоохоронна діяльність є основним видом діяльності, і насферу, де функціонують органи державної влади, для яких правоохороннадіяльність є важливою, але супроводжуючою діяльністю. По-четверте, за ознакоююридичної сили нормативно-правових актів, які розробляють та приймають усіоргани державної влади, що функціонують у правоохоронній сфері, зазначена сфераструктурується на сферу, де функціонують наступні органи державної влади –Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Раданаціональної безпеки і оборони України, – та на сферу, де функціонують іншіоргани державної влади, повноваження яких пов’язані з діяльністю у правоохороннійсфері.
Водночас у підрозділі1.3 дисертації наголошувалося на доцільності структурування правоохоронноїсфери за ознакою різновидів об’єктів, що охороняються правом, – це сфери щодоохорони прав людини, суспільства та держави. Крім того, у підрозділі 1.3дисертації було обґрунтовано структурування сфери правоохоронної діяльності заознакою об’єкта (суб’єкта) правоохоронної діяльності: це сфера суб’єктівправоохоронної діяльності (органи державної влади, компетенція яких переважнимчином пов’язана з правоохоронною діяльністю); сфера об’єкта правоохоронноїдіяльності (так звана «сфера порушення права», яка постає інтегруючимутворення, на складові елементи якого має здійснюватися відповідний впливорганів державної влади задля захисту права, таким чином забезпечуючиправопорядок в цілому).
З огляду на ознаку видупорушення права, сфера правоохоронної діяльності структурується на сфериохорони права від проявів корупції, тероризму, порушення громадського порядку угромадських місцях, організованої наркозлочинності та ін.
Враховуючи особливостіструктурування правоохоронної сфери за різними ознаками, у роботі пропонуєтьсянаступне. По-перше, в якості об’єкта управління розглядати ту складову системи(правоохоронної сфери), в якій здійснюється правотворча та правоохороннадіяльність органів державної влади, які за існуючою класифікацією вадміністративному праві «відповідають» перед державою та суспільством заадміністративно-політичну сферу суспільного життя.
По-друге, розглядатиоб’єкт державного управління (частину правоохоронної сфери) як системнеутворення, яке разом із системою суб’єктів державного управління постаютьневід’ємними взаємопов’язаними підсистемами загальної системи державногоуправління у правоохоронній сфері, тобто самої правоохоронної сфери.
По-третє, розглядативзаємодію органів державної влади України як важливий чинник забезпеченняусталеності правоохоронної сфери, а отже і належного правопорядку в Україні.Таким чином, забезпечення конструктивної взаємодії органів державної влади України,які функціонують в межах об’єкта державного управління, сприятиме і усталеностіусієї правоохоронної сфери як системного утворення.
По-четверте, виходити ізактивної ролі об’єкта управління щодо забезпечення конструктивної взаємодіїдержавних інституцій як в межах об’єкта управління, так і в межах загальноїсистеми державного управління у правоохоронній сфері.
По-п’яте, враховуватиуправлінський вплив суб’єктів державного управління у правоохоронній сфері якна діяльність органів державної влади України, які функціонують в межах об’єктауправління, так і на взаємодію цих органів.
По-шосте, виходити ізтого, що усі державні органи, які функціонують в межах об’єкта управління,спрямовують свою правоохоронну діяльність (в рамках власної компетенції) на «зменшення»сфери порушення права, тобто на відтворення належного правопорядку. Саме це, нанаш погляд, зумовлює необхідність конструктивної взаємодії цих органівдержавної влади, а також формування та здійснення свого внеску (відповідно докомпетенції) у забезпечення належного правопорядку.
Виходячи із зазначенихвище пропозицій, а також ґрунтуючись на системній моделі взаємодії органівдержавної влади України у правоохоронній сфері (стратегічна та тактичнавзаємодія), вважаємо за доцільне дослідити окремі складові об’єкта управління,а саме їх компетенцію задля досягнення конкретної мети та реалізаціюстратегічної та тактичної взаємодії, а також організаційно-правових механізмівїї забезпечення (підрозділ 2.1). Слід підкреслити, що серед органів державної влади,які «відповідають» за адміністративно-політичну сферу суспільства, існують ітакі органи, які прийнято називати правоохоронними. У підрозділі 2.1 вже буласформована наша позиція щодо розуміння поняття «правоохоронні органи».Дозволимо собі дещо нагадати з цього приводу.
Існує багато точок зорустосовно переліку правоохоронних органів. В результаті проведеного аналізупраць науковців (Ю.Є. Аврутіна, О.М. Бандурки, О.К. Безсмертного, М.І.Мельника, М.І. Хавронюка, К.Ф. Гуценка, М.А. Ковальова, К.Б. Левченко, С.Лихової, В. Осадчого, Р. Тевліна, О.В. Тюріної, О.О. Чувилева, А.О. Чувилева,О.Д. Тихомирова) [29; 53; 54; 56; 104-108; 189; 190] автор дійшов висновку, щоу наукових колах відсутній єдиний підхід щодо визначення поняття «правоохоронніоргани», розуміння того, які органи можна відносити до правоохоронних, що, усвою чергу, ускладнює вирішення теоретичних проблем у правоохоронній сфері таздійснює негативний вплив на діяльність цих органів. Крім того, слідпідкреслити, що у чинному національному законодавстві [2; 48-50; 63; 87; 91;191; 192] відсутнє конституційне та інше нормативно-правове закріплення поняттята системи правоохоронних органів та лише приблизно визначено перелікправоохоронних органів України.
Так, у результатіпроведеного аналізу зазначених вище наукових праць та норм чинногозаконодавства України, можна дійти висновку, що у широкому розумінні доправоохоронних органів відносять практично усі органи державної влади,діяльність яких тим або іншим чином пов’язана із правоохоронною сферою, тобтоосновним завданням діяльності яких є підтримання правопорядку, забезпеченнязаконності, охорона права шляхом здійснення превентивних заходів та боротьби зізлочинністю та іншими правопорушеннями. Таким чином, можна зробити висновок, щодо правоохоронних органів (у широкому розумінні) відносяться органи державноївлади, що безпосередньо формують державну політику у правоохоронній сфері –носії правотворчої функції – та керують реалізацією цієї політики (тобтосуб’єкти державного управління у правоохоронній сфері, компетенція яких булапроаналізована у попередньому підрозділі), та ті органи державної влади, щореалізують сформовану державну політику у правоохоронній сфері, – носіїправотворчої (у рамках наданої компетенції) та правоохоронної функцій. Слідзазначити, що до органів державної влади, що реалізують державну політику управоохоронній сфері, належать не лише органи виконавчої влади, на якібезпосередньо покладено виконання приписів нормативно-правових актів, а й іншіоргани державної влади (наприклад, Прокуратура України). Тобто, під органамидержавної влади, що реалізовують державну політику у правоохоронній сфері, слідрозуміти правоохоронні органи (у вузькому розумінні), основним завданням яких єзабезпечення нормального функціонування правоохоронної сфери, та інші органидержавної влади, що «відповідають» за адміністративно-політичну сферусуспільства (наприклад, Збройні Сили України).
Так, до органівдержавної влади, що реалізують державну політику у правоохоронній сфері,відносяться: органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, митніоргани, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби,органи і установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби,рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюютьправозастосовні або правоохоронні функції (наприклад, формування Збройних СилУкраїни). У роботі вважалося за доцільне дослідити адміністративно-правове таорганізаційне забезпечення діяльності та взаємодії лише декількох із цихорганів державної влади України, а саме: органів внутрішніх справ, органівпрокуратури, органів служби безпеки та формувань Збройних Сил України.
Перший орган державноївлади України, що уповноважений займатися реалізацією державної політики управоохоронній сфері та компетенція якого буде досліджена в межах даногопідрозділу, – це органи прокуратури. Згідно з чинним національнимзаконодавством органи прокуратури становлять єдину централізовану систему, щоочолюється Генеральним прокурором України [88]. Перш за все хотілося бвідзначити, що органи прокуратури не відносяться до системи органів виконавчоївлади України, оскільки відповідно до Конституції України [2] виконанняпокладених на органи прокуратури функцій та повноважень є самостійним видомдержавної діяльності. Підтвердженням цього постають також специфічні функції тахарактер діяльності прокуратури, принципи організації діяльності органівпрокуратури та єдність завдань цього незалежного централізованого державногооргану. Доцільність дослідження саме цього органу державної влади як одного ізсуб’єктів реалізації державної політики у правоохоронній сфері зумовленаіснуванням правоохоронної функції у органів прокуратури.
У результаті проведеногоретельного аналізу функцій органів прокуратури та основних принципів діяльностізазначених органів [88] можна зробити висновок, що з метою належної реалізаціїнаданих їм функцій органи прокуратури України уповноважені захищати в межахсвоєї компетенції права та свободи громадян, виключно ґрунтуючись на засадах їхрівності перед законом, незалежно від національного або соціального походження,мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чимайнового стану. До того ж, у разі порушення прав та свобод громадян органипрокуратури уповноважені шляхом розгляду відповідних заяв та скарг, нагляду задодержанням вимог законодавства щодо порядку розгляду скарг всіма органами,підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами вживатинеобхідних заходів (виключно в межах своєї компетенції) щодо своєчасногоусунення порушень закону та притягнення до відповідальності осіб, що допустилиці порушення. Особливо слід наголосити, що усі ці дії органи прокуратури маютьздійснювати гласно, тобто широко інформуючи громадськість та відповідні органидержавної влади про існуючий стан законності та правопорядку, про особливостіфункціонування правоохоронної сфери, загрози, що зашкоджують її належномуфункціонуванню, та про заходи щодо усунення існуючих та потенційних загроз, атакож заходи щодо забезпечення та зміцнення законності та правопорядку в країні[193].
Серед основних напрямківдіяльності органів прокуратури хотілося б виокремити таку діяльність якрозробка та втілення у життя низки організаційних заходів щодо підвищенняефективності прокурорського нагляду за діяльністю інших правоохоронних органів,усунення порушень законності та захисту прав громадян під час проведенняправоохоронними органами оперативно-розшукової діяльності, дізнання ідосудового слідства. До таких заходів можна віднести: прокурорський нагляд задодержанням законів органами податкової міліції, нагляд за додержаннямзаконності під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудовогослідства та дізнання органами внутрішніх справ, органами Державної прикордонноїслужби, Державної митної служби тощо.
Зважаючи на тематичнуспрямованість нашого дослідження, хотілося б акцентувати увагу на особливостяхорганізації взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади,особливо в частині забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери.Так, уповноважені представники органів прокуратури мають право брати участь узасіданнях Верховної Ради України та її органів, Кабінету Міністрів України,колегій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (Генеральнийпрокурор України та його заступники); у засіданнях Верховної Ради АвтономноїРеспубліки Крим та її органів, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим,колегій міністерств, міністерств та відомств Автономної Республіки Крим,місцевих Рад, їх виконавчих комітетів, комісій, інших органів управління(Генеральний прокурор України, прокурор Автономної Республіки Крим, їхзаступники); у засіданнях Рад відповідного рівня, їх виконавчих комітетів,інших органів місцевого самоврядування (прокурори областей, міст Києва таСевастополя, районні, міжрайонні, міські, транспортні та інші прирівняні до нихпрокурори, заступники та помічники прокурорів) [88]. Хотілося б підкреслити, щоу відповідному нормативно-правовому акті [88] чітко не визначено, з метою вирішенняяких саме питань уповноважені представники органів прокуратури мають правобрати участь у засіданнях відповідних органів державної влади.
Ще однією формоюналагодження взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної владипостає проведення колегій прокуратур із запрошенням, у разі необхідності,представників міністерств, відомств, органів державного управління, нагляду таконтролю, підприємств, установ та організацій, їх об’єднань. Згідно з чиннимзаконодавством колегії прокуратур є дорадчими органами та розглядають найбільшважливі питання, що стосуються додержання законності та стану правопорядку,тобто забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери та усуненняпроблемних питань, які виникають на цьому шляху.
Усвідомлюючи всю значущістьналагодження ефективного функціонування правоохоронної сфери шляхомвстановлення взаємодії з усіма суб’єктами, що функціонують в цій сфері, органипрокуратури розробляють нові та вдосконалюють вже існуючі форми взаємодії,зокрема, постійно практикують спільні виїзди з представниками іншихправоохоронних органів у конкретні регіони для відпрацювання заходів поборотьби зі злочинністю, а також з окремими її видами, організовують роботуспільних слідчо-оперативних груп для розкриття та розслідування резонанснихсправ, вивчають та заслуховують на оперативних нарадах інформацію про станрозслідування у кримінальних справах, підслідних органам прокуратури,Міністерству внутрішніх справ України, Службі безпеки України та Державнійподатковій адміністрації.
Слід підкреслити, щокрім участі в засіданнях відповідних органів державної влади, присвяченихпроблемам правоохоронної сфери, та проведення колегій прокуратур, органипрокуратури мають взаємодіяти практично з усіма правоохоронними органами вчастині належного забезпечення функціонування правоохоронної сфери, а саме:органами внутрішніх справ, служби безпеки, податкової міліції, митної служби,Військової служби правопорядку у Збройних Силах України тощо. Звісно, щорішення про необхідність та пріоритетні напрямки такої взаємодії та координаціїзусиль уповноважені приймати Генеральний прокурор України та підпорядкованійому прокурори в частині наданої їм компетенції. Так, з метою налагодженняконструктивного діалогу з представниками інших правоохоронних органів тавстановлення дієвої взаємодії з питань забезпечення належного функціонуванняправоохоронної сфери уповноважені представники органів прокуратури мають правоскликати координаційні наради, створювати відповідні робочі групи, витребуватистатистичну та іншу необхідну інформацію, брати безпосередню участь ворганізації нарад Координаційного комітету по боротьбі з організованоюзлочинністю та корупцією при Президенті України тощо. В якості одного ізприкладів налагодження конструктивного діалогу між органами прокуратури таіншими правоохоронними органами щодо забезпечення належного функціонуванняправоохоронної сфери можна назвати постійне проведення спільних засіданьколегій Генеральної прокуратури України та Міністерства внутрішніх справУкраїни, у ході яких обговорюється стан протидії злочинності та виробляютьсяпринципово нові шляхи усунення усіх існуючих та потенційних небезпек управоохоронній сфері. Наступним прикладом конструктивного діалогу органівпрокуратури та представників інших правоохоронних органів України постаєстворення відповідним Указом Президента України [194] Міжвідомчої робочої групиз питань протидії контрабанді та порушенням митних правил, основними учасникамиякої постають представники органів прокуратури та органів служби безпеки.
Пріоритетнимнапрямком налагодження взаємодії органів прокуратури з іншими правоохороннимиорганами постає розробка та вжиття низки заходів щодо боротьби з організованоюзлочинністю, хабарництвом та корупцією. Особливу увагу хотілося б приділититому факту, що органи прокуратури, крім налагодження ефективної взаємодії зіншими правоохоронними органами у правоохоронній сфері, спрямовують своюдіяльність також і на налагодження конструктивного діалогу з іншими органамидержавної влади, зокрема, з Радою національної безпеки і оборони України,Кабінетом Міністрів України, Президентом України та Верховною Радою України.Зазначений вид діалогу відбувається у вигляді систематичного надання необхідноїзвітної інформації про результати діяльності органів прокуратури за попередній рік; простан злочинності у військових формуваннях держави протягом року; про результатиперевірок додержання законів у газодобувній сфері; законності рішень органівмісцевого самоврядування стосовно діяльності друкованих засобів масової інформації;протидії злочинності і корупції.
Вищезазначеніоргани державної влади після отримання та ретельного вивчення необхідноїінформації від органів прокуратури щодо особливостей функціонуванняправоохоронної сфери розроблять у вигляді нормативно-правових актів низкуправових та організаційних заходів, спрямованих на своєчасне усунення загроз(як реальних, так і потенційних), що виникають у правоохоронній сфері тазагрожують її нормальному функціонуванню; розробляють чіткий механізм взаємодіїорганів прокуратури з іншими правоохоронними органами щодо забезпеченнянормального функціонування правоохоронної сфери, а отже належного правопорядку.На нашу думку, виконання усіх приписів, що будуть міститися в такихнормативно-правових актах, сприятиме суттєвому підвищенню рівня взаємодіїорганів прокуратури з органами державної влади, правоохоронними таконтролюючими органами, що загалом позитивно позначиться на криміногеннійситуації, стані законності та правопорядку в державі.
Наступнийправоохоронний орган, повноваження якого хотілося б дослідити в рамках даногопідрозділу, – це органи Служби безпеки України. Відповідно до чинногонаціонального законодавства [2; 48], Служба безпеки України має статусдержавного правоохоронного органу спеціального призначення, який забезпечуєдержавну безпеку України. До того ж, зазначений правоохоронний орган єспеціально уповноваженим органом державної влади у сфері контррозвідувальноїдіяльності, охорони державної таємниці та головним органом у сфері боротьби зтероризмом. Серед завдань Служби безпеки України у правоохоронній сфері можнавиокремити наступні: захист державного суверенітету, конституційного ладу,територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонногопотенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян відрозвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з бокуокремих організацій, груп та осіб; забезпечення охорони державної таємниці; />попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів протимиру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинноїдіяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, якібезпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України. Хотілося бакцентувати увагу, що переважна більшість завдань Служби безпеки Українибезпосередньо відноситься до завдань цього органу саме у правоохоронній сфері.Отже, вважаємо за необхідне дослідити компетенцію Служби безпеки України якодного із правоохоронних органів, що функціонують та взаємодіють з іншимиправоохоронними органами у правоохоронній сфері.
Зазначимо,що під час виконання покладених на неї обов’язків у правоохоронній сфері Службабезпеки України з метою своєчасного припинення та розкриття злочинів увиняткових випадках має право тимчасово обмежувати визначені чиннимнаціональним законодавством права та обов’язки громадян. Але, ці обмеженняможуть носити виключно винятковий та тимчасовий характер і можутьзастосовуватися виключно щодо особи, в діях якої є ознаки тяжкого (особливотяжкого) злочину, та у випадках, передбачених законодавством України [195;196], з метою захисту прав і свобод інших осіб та забезпечення безпекисуспільства й держави в цілому.
Особливуувагу хотілося б звернути на діяльність Служби безпеки України щодо протидіїпроявам корупції серед працівників правоохоронних органів та посадових осіб, щозаймають керівні посади в органах державної влади та місцевого самоврядування[197]. Вважаємо, що з метою якісного зменшення кількості виявлених випадківкорупції серед працівників органів державної влади (у тому числі правоохороннихорганів) необхідно здійснення не лише поодиноких заходів боротьби з проявамикорупції виключно Службою безпеки України, а й налагодження дієвої взаємодії зіншими правоохоронними органами шляхом розробки спільних організаційно-правовихзаходів щодо протидії проявам корупції.
Наступним напрямкомдіяльності Служби безпеки України у правоохоронній сфері постає боротьба зтероризмом. Звісно, що такий пріоритетний напрямок діяльності Служба безпекиУкраїни не може реалізовувати самостійно, без сприяння інших органів державноївлади України (у першу чергу правоохоронних). Саме тому, з метою сприяннядіяльності Служби безпеки України у правоохоронній сфері та належному виконаннюпокладених на неї обов’язків щодо боротьби з тероризмом та координаціїдіяльності суб’єктів, що проводять антитерористичні заходи, було створено приСлужбі безпеки України Антитерористичний центр. Слід відмітити, що діяльністьщодо протидії тероризму не обмежується виключно діяльністю Служби безпеки Українита Антитерористичним центром. Так, Служба безпеки України має обов’язкововзаємодіяти не лише з усіма правоохоронними органами щодо розробки тавпровадження низки заходів, спрямованих у першочерговому порядку попередитипроведення терористичних актів, а й з усіма іншими органами державної влади,діяльність яких тією або іншою мірою відбувається у правоохоронній сфері. Так,наприклад, Служба безпеки України обов’язково має взаємодіяти з Верховною РадоюУкраїни шляхом надання їй законопроектів у сфері боротьби з тероризмом, зКабінетом Міністрів України шляхом спільної розробки низки практичних заходів,спрямованих на недопущення вчинення терористичних актів, та розробки дієвогомеханізму їх реалізації тощо.
Крім того, що стосуєтьсяособливостей взаємодії Служби безпеки України з органами державної владиУкраїни, то хотілося б зазначити, що одним із пріоритетних напрямків діяльностіСлужби безпеки України постає здійснення інформаційно-аналітичного забезпечення(оцінки, пропозиції та прогнози аналітиків) вищих та місцевих органів державноївлади України. Саме завдяки наданій інформаційно-аналітичній підтримці стаєможливим обґрунтоване та своєчасне прийняття важливих державних рішень, у томучислі щодо виявлення та протидії загрозам (як існуючим, так і потенційним)національній безпеці України.
Слід підкреслити, щоСлужба безпеки України активно також налагоджує взаємодію з громадськістю Самез метою налагодження дієвої співпраці з громадськістю у правоохоронній сфері,сприяння підвищенню ефективності й прозорості в діяльності органів державноїбезпеки та зміцнення довіри до них з боку суспільства в рамках Служби безпекиУкраїни було створено Громадську раду при Службі безпеки України [198].
Наступний органдержавної влади України, на який покладено реалізацію правоохоронної функції, –це Збройні Сили України, основним призначенням яких постає забезпечення власноївоєнної безпеки та оборони, підтримання міжнародної стабільності. Згідно зчинним національним законодавством [2; 199], Збройні Сили України – цевійськове формування, на яке покладається оборона України, захист їїсуверенітету, територіальної цілісності та недоторканості, забезпечення охорониповітряного простору держави та підводного простору в межах територіальногоморя України у випадках, визначених законом, участь у заходах, спрямованих наборотьбу з тероризмом. Слід підкреслити, що Збройні Сили України виконуютьпокладені на них обов’язки не тільки у воєнний час, а й у мирний під часзабезпечення належного функціонування правоохоронної сфери, тобто належногоправопорядку. Так, у мирний час з метою забезпечення ефективного функціонуванняправоохоронної сфери з’єднання, військові частини та підрозділи Збройних СилУкраїни можуть залучатися до здійснення заходів правового режиму воєнного інадзвичайного стану, посилення охорони державного кордону України і виключної(морської) економічної зони, континентального шельфу України та їх правовогооформлення, ліквідації надзвичайних ситуацій природного та техногенногохарактеру [199].
У роботі проаналізованоорганізаційно-правові заходи Збройних Сил України у напрямку боротьби зкорупцією, інтеграції України до ЄС та НАТО [200-202]. Хотілося б акцентуватиувагу, що активна робота Міністерства оборони України та Збройних Сил Українищодо вдосконалення діяльності цього органу державної влади, зокрема щодоналежної реалізації ним правоохоронної функції, та приведення його діяльності увідповідність до кращих світових стандартів сприятимуть налагодженнюефективного функціонування правоохоронної сфери в Україні. Наголошено також нанеобхідності здійснення процесу трансформації Збройних Сил України, який маєвідбуватися виключно після визначення пріоритетних напрямів такоїтрансформації, до числа яких має належати й забезпечення ефективногофункціонування правоохоронної сфери.
Нанашу думку, з метою ефективного забезпечення функціонування правоохоронноїсфери, належного правопорядку Збройними Силами України, у тому числі з метоюрозробки та впровадження узгоджених кроків у цьому напрямку, спільно з правоохороннимиорганами, необхідно поступово та зважено впроваджувати програмно-цільовий методпланування, зорієнтований на певні спроможності зазначеного органу. Крім того,вважаємо, що необхідно створити відповідну систему управління та координаціїтрансформаційних процесів в Збройних Силах України, основним завданням якоїпоставатиме реалізація єдиної державної стратегії підвищення ефективності тарезультативності діяльності Збройних Сил України у правоохоронній сфері,зокрема, шляхом зваженого впровадження сучасних інформаційних технологійуправління процесами, що відбуваються у Збройних Силах України, з урахуванням зовнішніхта внутрішніх факторів.
І, нарешті, останній(але не за значущістю) правоохоронний орган, компетенцію якого у правоохороннійсфері буде досліджено в рамках даного підрозділу, постають органи внутрішніхсправ України, які очолює Міністерство внутрішніх справ України. Слідакцентувати увагу, що МВС України постає тим органом державної влади, який булостворено саме з метою забезпечення належної реалізації правоохоронної функціїзадля належного функціонування соціально-правового механізму забезпечення праві свобод людини та громадянина. Так, відповідно до чинного національногозаконодавства [89], МВС України є головним органом у системі центральнихорганів виконавчої влади з питань формування і реалізації державної політики усфері захисту прав і свобод людини та громадянина, охорони громадськогопорядку, забезпечення громадської безпеки, захисту об’єктів права власності,інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, безпеки дорожньогоруху, громадянства, імміграційної та паспортної роботи, протидії незаконнійміграції. Враховуючи визначення правоохоронної сфери, що було надано у роботі,та результати проведеного аналізу основних завдань МВС України [89], можнадійти висновку, що пріоритетним завданням сьогодення для МВС України постаєзабезпечення прав та свобод людини та громадянина на рівні світових стандартів.
У роботі вважалося занеобхідне більш детально зупинитися на аналізі діяльності МВС України щодовиконання покладеного на нього завдання, особливо зважаючи на збільшеннякількості випадків порушень прав людини саме працівниками зазначеного органу.Отже, з метою належного забезпечення захисту прав і свобод людини та громадянина шляхом налагодженнясистеми відомчого контролю за дотриманням прав людини в роботі органіввнутрішніх справ, у відповідності з міжнародними стандартами в галузіправоохоронної діяльності, у складі МВС України було створено Управління моніторингу дотриманняправ людини в діяльності ОВС [203]. До основних завдань Управління моніторингудотримання прав людини в діяльності ОВС під час реалізації правоохоронноїфункції віднесено наступні:
— здійснення контрольно-наглядових функцій за дотриманням прав людини вдіяльності служб та підрозділів ОВС;
— вивчення та аналіз проблемних питань у діяльності органів внутрішніх справстосовно дотримання прав людини, підготовка аналітично-інформаційних матеріалівз цих питань для керівництва та членів колегії МВС України;
— участь у роботі з удосконалення нормативно-правової бази діяльності МВС Українивідповідно до вимог міжнародних та національних нормативних актів у галузі правлюдини, а також з рішеннями Європейського суду з прав людини; розробка тавнесення спільно зі структурними підрозділами МВС України необхідних пропозиційщодо вдосконалення проектів нормативно-правових актів МВС України, відомчоїстатистики та форм звітності; моніторинг чинного законодавства у галузізабезпечення прав людини в діяльності правоохоронних органів;
— участь в організації, проведенні та роботі громадських радпри МВС, ГУМВС, УМВС України з питань забезпечення прав людини, мобільних групз моніторингу дотримання конституційних прав і свобод людини та громадянина вдіяльності ОВС, координація їх взаємодії з підрозділами та службами органіввнутрішніх справ;
— координація взаємодії МВС України, територіальних органів і підрозділіввнутрішніх справ України з органами виконавчої влади, міжнародними танаціональними неурядовими організаціями в галузі прав людини [203].
Зметою забезпечення демократичного цивільного контролю над правоохороннимиорганами держави щодо якості забезпечення прав та свобод громадянина під часздійснення органами внутрішніх справ своїх безпосередніх обов’язків у правоохороннійсфері, активізації участі громадськості у впровадженні правоохоронної політикив галузі забезпечення прав людини, було створено консультативно-дорадчий орган– Громадську раду при МВС України з питань забезпечення прав людини, щоскладається з представників керівництва МВС України та громадських організаційправозахисного характеру [204, 205].
Урезультаті проведеного аналізу пріоритетних завдань Громадської ради при МВСУкраїни хотілося б відзначити, що діяльність зазначеного органу у правоохороннійсфері спрямована також на підвищення іміджу міліції серед населення, що, у своючергу, безпосередньо впливатиме на рівень забезпечення ефективногофункціонування правоохоронної сфери [206].
Зметою підвищення ефективності діяльності Громадської ради при МВС України управоохоронній сфері та виведення зазначеної діяльності на відповідний рівень, створенняумов для демократизації та прозорості діяльності органів внутрішніх справ,попередження і недопущення порушень конституційних прав і свобод людини та громадянина,захисту їх законних інтересів, а також активізації участі України в процесахєвропейської інтеграції, було створено постійно діючі мобільні групи змоніторингу забезпечення прав і свобод людини та громадянина в діяльностіорганів внутрішніх справ [207]. У роботі також досліджено організаційно-правовізаходи МВС України щодо протидії корупції в органах державної влади,ксенофобії, расової та етнічної дискримінації в українському суспільстві [208].Це дозволило переконатися, що МВС України налаштовано на реформування своєїдіяльності насамперед на людину, навпровадження європейських принципів та стандартів під час реалізаціїправоохоронної функції.
Як вже неодноразового наголошувалося у роботі, ефективне забезпечення функціонування правоохоронної сфери безпосередньо залежить не тільки від поодиноких, хоча й добре відпрацьованих, заходів правоохоронних органів та інших органів державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію. Необхідною передумовою належного функціонування правоохоронної сфери постає чітко налагоджена взаємодія усіх органів державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію. Саме з метою сприяння налагодженню конструктивного діалогу між правоохоронними органами та іншими органами державної влади, що функціонують у правоохоронній сфері, було прийнято низку нормативно-правових актів, першочергову увагу серед яких хотілося б приділити наступним: Інструкції «Про взаємодію правоохоронних та інших державних органів у боротьбі із злочинністю» [209] та Указу Президента України «Про заходи щодо зміцнення правопорядку і посилення взаємодії місцевих органів виконавчої влади та правоохоронних органів» [210]. До основних напрямків взаємодії правоохоронних органів та інших органів державної влади, що функціонують у правоохоронній сфері, можна віднести: організацію реалізації державної політики у правоохоронній сфері; спільну розробку заходів щодо виявлення, припинення, розкриття, розслідування та профілактики злочинів та інших правопорушень; розшук та затримання злочинців; охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки; вдосконалення нормативно-правової бази у правоохоронній сфері, зокрема, шляхом розробки спільних нормативно-правових актів тощо.
У результаті аналізу зазначених нормативно-правових актів [209; 210] було зроблено наступний висновок: пріоритетні напрямки взаємодії правоохоронних органів та інших органів державної влади, що функціонують у правоохоронній сфері, мають реалізовуватися у наступних формах взаємодії:
— забезпечення постійного моніторингу впливу процесів, що відбуваються всуспільстві, на стан правоохоронної сфери та вжиття заходів щодо запобігання танейтралізації негативних тенденцій у цій сфері;
— проведення спільних засідань колегій міністерств і відомств, що взаємодіють, оперативних нарад керівників їх структурних підрозділів з метою розгляду найбільш актуальних проблем правоохоронної діяльності, розробка та реалізація спільних планів, програм, прийняття погоджених рішень щодо реалізації державних програм боротьби із злочинністю, виконання нових законів та нормативно-правових актів органів влади України у правоохоронній сфері;
— створення робочих груп за ініціативою правоохоронних органів для підготовки нових законопроектів, пропозицій про зміни і доповнення законодавства у правоохоронній сфері;
— видання спільних відомчих нормативних актів, регламентуючих порядок взаємодії під час реалізації нормативно-правових актів органів влади України та здійсненні заходів щодо забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери;
— спільне вивчення практики застосування законодавства з питань забезпечення ефективного функціонування правоохоронної сфери з метою розробки єдиних рекомендацій по його виконанню, виявлення недоліків та прогалин і підготовки погоджених пропозицій щодо їх усунення;
— створення спільних робочих груп представників правоохоронних органів для вивчення окремих проблемних питань, що виникають у правоохоронній сфері (зокрема вивчення існуючих та потенційних загроз правам людини та нормальному функціонуванню держави й життєдіяльності суспільства у різноманітних сферах), та розробки пропозицій щодо їх вирішення;
— своєчасне взаємне інформування правоохоронними органами та іншими органами державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію, один одного про виявлені ними в процесі здійснення правоохоронної функції причини та умови, що сприяють злочинам та іншим правопорушенням, безпосередня боротьба з якими віднесена до компетенції іншого правоохоронного органу;
— визначення порядку інформування населення про факти порушення конституційнихправ і свобод громадян з боку правоохоронних органів та про заходи реагуванняна такі порушення;
— створення спільних банків даних про осіб, які займаються чи можуть бути причетні до бандитизму, вимагательства, контрабанди, незаконного обігу зброї та наркотиків та іншої злочинної діяльності;
— виділення в підрозділах правоохоронних органів та інших органів державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію, працівників, відповідальних за організацію взаємодії з аналогічними підрозділами інших правоохоронних органів та органів державної влади;
— вжиття правоохоронними органами спільних заходів згідно із спеціальними планами для забезпечення громадського порядку і безпеки під час проведення масових політичних, громадських і спортивних заходів, у випадках групових порушень громадського порядку та масових безпорядків, у місцях стихійного лиха, аварій і катастроф, а також розробка та здійснення спільних заходів щодо зміцнення громадського порядку в населених пунктах із складною криміногенною обстановкою;
— вирішення питань щодо фінансування програм профілактики злочинності та забезпечення ефективного функціонування правоохоронної сфери тощо.
На нашу думку, існуваннятакої значної кількості форм взаємодії правоохоронних органів та інших органівдержавної влади, що реалізовують правоохоронну функцію, сприяє налагодженнюконструктивної взаємодії на усіх рівнях, починаючи з державного рівня (міжцентральними апаратами органів) та обласного рівня й закінчуючи міським ірайонним рівнем, оскільки на державному рівні приймаються відповідні рішеннящодо налагодження конструктивної взаємодії між різними органами, а на міськомута районному рівнях, в основному, займаються реалізацією зазначених рішень тавпровадженням у життя низки заходів щодо забезпечення належного функціонуванняправоохоронної сфери. Водночас вважаємо перспективною також таку правову формувзаємодії як адміністративний договір (мова про який буде йти у наступномупідрозділі).
Слід підкреслити, щоналежне функціонування правоохоронної сфери значною мірою залежить відефективності діяльності органів державної влади, які не лише формують державнуполітику у правоохоронній сфері (суб’єкти державного управління управоохоронній сфері), а й безпосередньо займаються її реалізацією (зокрема,органи виконавчої влади). Існуючий на сьогодні рівень діяльності цих органів,на жаль, не відповідає потребам суспільства, людини та держави, що пов’язано якз об’єктивними, так і суб’єктивними причинами. Вважаємо, що недостатньоефективна діяльність зумовлена не завжди високим рівнем професіоналізмупрацівників суб’єктів державного управління у правоохоронній сфері тасуб’єктів, що безпосередньо займаються реалізацією державної політики управоохоронній сфері.
Останнім часом багатомови йде про паралелізм, дублювання функцій різноманітними правоохороннимиорганами та іншими органами державної влади, що реалізовують правоохороннуфункцію, дисбаланс повноважень та відповідальності, занадто високу чисельністьпрацівників правоохоронних органів, що дає певні підстави висловити побоюваннявідносно перетворення України на поліцейську державу. Хотілося б підкреслити,що це питання є дуже непростим, воно потребує поглибленого вивчення таспокійного розгляду з урахуванням усталеної практики європейських держав тасучасного стану в Україні. На нашу думку, необхідно, насамперед, визначитися зтим, які органи і за якою ознакою мають називатися правоохоронними, скільки їхмає існувати у державі, на яких принципах і за якими ознаками вони мають бутиоб’єднані у правоохоронну систему держави. До того ж, вельми актуальним постає подальшевизначення функцій і повноважень Генеральної прокуратури України, Службибезпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, інших правоохороннихорганів та органів державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію, атакож вирішення непростого та неоднозначного питання – створення Національноїслужби розслідувань.
Зважаючи на реформуванняправоохоронних органів та усієї правоохоронної системи хотілося б акцентуватиувагу на тому, що ці кроки вимагають часу, певної послідовності,обґрунтованості та етапності. На наш погляд, цей процесмає визначатися не масштабами тих чи інших правоохоронних структур, а логікою, об’єктивними,нагальними вимогами нових реалій сьогодення. До того ж, якщо мова йде прореформування усієї правоохоронної системи, то треба обмежити свавілля державишляхом створення діючої системи правоохоронних органів, здатної повноцінноохороняти і захищати основні права, свободи і законні інтереси людини ігромадянина, а також діючою в межах правового закону. Вважаємо, щоправоохоронні органи, у нинішньому своєму вигляді, можуть суттєво гальмуватиреалізацію євроінтеграційної стратегії нашої держави, оскільки під часздійснення правоохоронної діяльності ці державні інституції не адаптуються допринципів та стандартів Європейського Союзу, а також часто не зважають нарекомендації Ради Європи, членом якої з 1995 року є Україна. Усвідомлюючинеобхідність співробітництва правоохоронних органів України з відповіднимиструктурами ЄС, а також визнаючи значення впровадження європейських принципівта стандартів задля удосконалення взаємодії органів державної влади України управоохоронній сфері, у подальшому розглянемо ці питання в окремому підрозділідисертації.
Аналіз компетенціївідповідних органів державної влади України, що реалізують державну політику управоохоронній сфері, організаційно-правового забезпечення їх діяльності тавзаємодії дозволяє дійти наступних висновків. Передусім зазначимо те, що єспільним для цих органів.
По-перше, спільністьтаких напрямів функціонування держави, як оборона, державна безпека, внутрішнісправи, прокурорська діяльність та ін., полягає не стільки в методах реалізаціїїх повноважень, скільки у забезпеченні зовнішньої та внутрішньої безпекидержави та суспільства, отже в охоронній сутності їх соціального призначення тапрактичного функціонування. Таким чином, і органи внутрішніх справ, і органислужби безпеки, і органи прокуратури, і формування Збройних Сил Україниреалізують охоронну функцію держави.
По-друге, зазначені органидержавної влади України функціонують у тій складовій правоохоронної сфери, якабула визначена як об’єкт державного управління.
По-третє, направоохоронну та правотворчу діяльність зазначених органів здійснюєтьсяуправлінський вплив суб’єктів державного управління (підрозділ 2.2), який надаєорганізованості процесу взаємодії цих органів. Аналіз компетенційнихнормативно-правових актів (законів України «Про Службу безпеки України», «Проміліцію», «Про прокуратуру», «Про Збройні Сили України») свідчить, що в нормахцих актів закріплено цілі діяльності зазначених органів державної влади, якіпостають невід’ємною складовою стратегічної мети, – формування та забезпеченняналежного правопорядку у державі. Отже, використовуючи свої повноваження,зазначені органи здійснюють свій внесок у досягнення стратегічної метидержавної політки у правоохоронній сфері. Зважаючи на визначення сутностіпоняття стратегічної взаємодії (підрозділ 2.1 дисертації), є усі підставивважати, що складові об’єкта державного управління (відповідні державніінституції) взаємодіють, використовуючи організаційно-правовий механізмстратегічної взаємодії.
Водночас дослідженняпоказали, що у кожного із органів державної влади, що функціонують у межахоб’єкта державного управління, існує свій предмет відання, тобто кожний«відповідає» за свою частину у сфері порушення права. Наприклад, органивнутрішніх справ України передусім спрямовують свою діяльність на охорону правта свобод людини та громадянина; формування Збройних Сил України передусім спрямовуютьсвою діяльність на охорону суверенних прав держави від воєнних загроз; органидержавної безпеки передусім спрямовують свою діяльність на охорону прав державивід загроз контррозвідувальної діяльності, терористичної діяльності, корупції ворганах державної влади тощо. При цьому існують такі задачі для зазначенихорганів, для вирішення яких їм достатньо власних повноважень та власнихлюдських і матеріально-технічних ресурсів.
Слід також зазначити, щов умовах режиму надзвичайного стану для забезпечення прав і свобод людини тагромадянина, для охорони громадського порядку власних ресурсів органіввнутрішніх справ недостатньо. І в цьому випадку необхідно залучення додатковихресурсів, наприклад, підрозділів Збройних Сил України, органів прокуратури таорганів державної безпеки. Це постає цілком можливим, оскільки ці органи маютьпевні повноваження щодо захисту прав і свобод людини та громадянина, а такожохорони громадського порядку. Аналогічна ситуація спостерігається, коли органамдержавної безпеки необхідна допомога органів внутрішніх справ, підрозділівЗбройних Сил під час боротьби із небезпечними терористичними актами. Як упершому, так і у другому випадку йдеться про так звану тактичну взаємодію,організаційно-правовими механізмами якої можуть бути: видання спільнихнормативно-правових актів, укладання адміністративних договорів, створенняспільних груп тощо.
Таким чином, у межахцього підрозділу було досліджено компетенцію органів державної влади, щофункціонують в межах об’єкта управління. Показано роль стратегічної татактичної взаємодії, організаційно-правових механізмів її реалізації у процесіудосконалення об’єкта державного управління – підсистеми правоохоронної сфери.На нашу думку, отримані висновки та пропозиції сприятимуть забезпеченню належногоправопорядку в державі.
4. Роль адміністративних договорів управовому регулюванні взаємодії органів державної влади України управоохоронній сфері
Загальновідомимпостає той факт, що адміністративне право є однією із провідних галузей усистемі права України. Необхідність існування зазначеної галузі права зумовленавідповідними потребами регулювання суспільних відносин та процесів, щовідбуваються у суспільстві. Тобто, завдяки існуючим адміністративно-правовимнормам держава здатна здійснювати цілеспрямований вплив на суспільні відносини,внаслідок чого зазначені суспільні відносини перетворюються наадміністративно-правові (державно-управлінські) відносини, першочергове місцевсередині яких належить пріоритету забезпечення реалізації та захисту прав ісвобод громадян.
Існуєзначна чисельність точок зору науковців (зокрема, В.Б. Авер’янова, Д.М.Бахраха, І.П. Голосніченка, Б.М. Лазарєва) стосовно визначенняадміністративно-правових норм [1; 211-214]. В результаті проведеного аналізуіснуючих точок зору зазначених науковців щодо визначенняадміністративно-правових норм, у роботі вважалося за доцільне приєднатися доточки зору В.Б. Авер’янова стосовно розуміння адміністративно-правових норм [1,с. 108]. Так, у роботі під адміністративно-правовими нормами розуміютьсявстановлені, санкціоновані або ратифіковані державою, формально визначені,юридично обов’язкові, охоронювані засобами державного примусу правила поведінкиучасників суспільних відносин у сфері реалізації виконавчої влади тауправлінської діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування,які забезпечують умови реалізації учасниками своїх прав та виконання покладенихна них обов’язків. У підрозділах 2.2 та 2.3 дисертації під час аналізуадміністративно-правових повноважень суб’єктів державного управління управоохоронній сфері та особливостей їх взаємодії, компетенції окремихправоохоронних органів щодо забезпечення належного функціонуванняправоохоронної сфери та налагодження якісно нового рівня взаємодії у цьомунапрямку було проаналізовано цілу низку нормативно-правових актів ВерховноїРади України, Президента України, Кабінету Міністрів України та різнихміністерств та відомств, в яких, власне, й містилися відповідніадміністративно-правові норми. Проаналізовані у попередніх підрозділахадміністративно-правові норми регулюють суспільні відносини у сферіфункціонування відповідних управлінських інститутів публічної влади у напрямкузабезпечення ефективного функціонування правоохоронної сфери, встановленнязлагодженості та скоординованості усіх уповноважених органів державної влади тамісцевого самоврядування, організації якісно нового рівня взаємодії у сфері, щоаналізується. Власне це і відокремлює проаналізовані адміністративно-правовінорми від правових норм інших галузей права.
Крімтого, слід підкреслити, що адміністративно-правовим нормам, як і нормам іншихгалузей права, притаманні певні спільні риси, а саме: двосторонній характер;чітке визначення певних варіантів поведінки; формальне визначеннязагальнообов’язкових правил поведінки; забезпечення їх дотримання шляхомзастосування юридичного примусу, низки організаційних, роз’яснювальних тастимулюючих заходів; закріплення у відповідних правових актах, що видаютьуповноваженими на те державними органами [1, с. 109].
Наступниймомент, на якому хотілося б акцентувати увагу, – можливість закріплення певнихправил поведінки не тільки у нормативно-правових актах, а й в інших документах(що мають прийматися виключно у суворій відповідності до нормативно-правовихактів), на першому місці серед яких знаходяться адміністративні договори. Вадміністративних договорах, так само як в різних адміністративно-правових актахабо правових актах, що містять, серед іншого, і адміністративно-правові норми,можуть бути закріплені норми, які мають двосторонній (або багатосторонній)характер, чітко визначають можливі варіанти поведінки суб’єктів, що їхпідписали, забезпечують дотримання встановлених норм шляхом застосуванняюридичного примусу, низки організаційних, роз’яснювальних та стимулюючих заходівтощо. Отже, можна дійти наступного висновку: норми, що містяться вадміністративному договорі, мають багато спільних рис задміністративно-правовими нормами, що містяться в різноманітних правових актах.Єдиною відмінністю постає той факт, що знаходяться вони в різних джерелах:перші – в адміністративному договорі, а другі – в нормативно-правових актах. Щеоднією відмінністю адміністративних договорів від адміністративно-правовихактів постає той факт, що адміністративний договір, на відміну від прямого владногоприпису адміністративно-правового акту, дозволяє врахувати та забезпечити всіінтереси підвладної сторони, що певною мірою постає добрим стимулом длясвоєчасного та ефективного виконання покладених на неї обов’язків.
Адміністративнийдоговір, як один із найбільш ефективних та демократичних засобів регулюваннядіяльності відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування,постає одним із необхідних джерел ефективного здійснення державного управлінняу пріоритетних сферах суспільного життя (у тому числі і у правоохоронній). Дотого ж, хотілося б акцентувати увагу, що результативність та ефективністьдіяльності органів державної влади багато в чому залежить від правильноговибору ними напрямків реалізації наданих їм чинним законодавством владнихповноважень, у тому числі шляхом укладання адміністративних договорів. Такимчином, слід зазначити, що зважене та обґрунтоване використання такої особливоїправової форми регулювання управлінських відносин, як укладанняадміністративних договорів, значно розширює можливості держави та дозволяєорганам державної влади більш ефективно та раціонально виконувати покладені наних обов’язки у пріоритетних сферах суспільного життя (у тому числі і управоохоронній). На перший погляд, договірні правовідносини у сфері виконавчоївлади суперечать загальновизнаному призначенню управлінської діяльності, щопередбачає відповідну ієрархію органів виконавчої влади, їх певнупідпорядкованість, підконтрольність та підзвітність. Але, враховуючи новітнітенденцій розвитку суспільних відносин у пріоритетних сферах, у самомузмістовному наповненні державного управління відбуваються певні зміни тавносяться відповідні корективи. Однією з таких змін і постає можливістьвикористання договірного регулювання адміністративних правовідносин. Такимчином, в рамках даного підрозділу буде проаналізовано поняття та сутністьадміністративних договорів взагалі, а також практичні аспекти застосуванняадміністративного договору в діяльності суб’єктів державного управління управоохоронній сфері, а також для вдосконалення взаємодії державних інституцій,що функціонують в межах об’єкта управління.
Щез середини ХХ століття Е. Форстхоффом була висловлена думка, що сучасна державаздійснює не лише владний вплив, а й здійснює позитивне державне управління, щозумовлює виникнення нових форм державного управління [215, с. 35]. Відповіднодо зазначеної точки зору, для здійснення ефективного позитивного державногоуправління недостатньо традиційних класичних публічно-правових (владних) формуправління. Погоджуємося з думкою Е. Форстхоффа [215, с. 35], що позитивнедержавне управління передбачає, що суб’єкт державного управління може обиратине тільки публічно-правову форму регулювання правовідносин, а йприватно-правову форму правовідносин, що складаються, наприклад, між суб’єктомпублічного управління та громадянином. Саме можливість здійснення позитивногодержавного управління у приватно-правових формах, зокрема використання положеньприватного права, у тому числі підписання договорів, дозволить усунутиневідповідність між новими функціями державного управління (що виникли,зважаючи на визнання державою пріоритету прав і свобод людини та громадянина,необхідності здійснення не лише примусу, а й надання послуг громадянам відімені держави) та правовими формами його здійснення (оскільки традиційні формиздійснення державного управління були передбачені виключно для владногозобов’язуючого державного управління).
Вадміністративному праві поступово формуються інститути з ознаками інститутівприватного права, зокрема, інститут адміністративного договору [1, с. 289]. Длясторін адміністративного договору свобода вступати чи не вступати в договірнівідносини немає характеру абсолютного принципу, що властиве приватному праву.Укладення адміністративного договору з боку державного органу є одночасноправом і обов’язком (предметна компетенція). Можливість на власний розсуд підчас укладення адміністративних договорів обирати певний варіант поведінки єобмеженішою, ніж при укладанні цивільних чи трудових договорів. Це обумовленоімперативним характером адміністративно-правових норм. До того ж,адміністративні договори, на відміну від цивільно-правових (приватних)договорів можуть мати нормативний характер (у тому випадку, коли зазначенідоговори укладаються на офіційному рівні між органами державної влади), а непостають комерційною таємницею; для нормативного договору характерне йогоофіційне оприлюднення.
Незважаючина той факт, що практика розробки та прийняття адміністративних договорів міжокремими органами державної влади України у пріоритетних сферах суспільногожиття (у тому числі і у правоохоронній) почала вироблятися відносно нещодавно,сама категорія адміністративного договору починає згадуватися в радянськійлітературі ще з початку минулого століття [1, с. 228; 216, с. 9; 217, с.10;218-219].
Звісно,частіше за все, адміністративні договори використовуються в соціальній сферіщодо забезпечення соціального життя шляхом надання низки соціальних послуг.Так, наприклад, відповідно до Закону України «Про соціальні послуги» [220],суб’єкти, що надають соціальні послуги, на договірних засадах можуть залучатидля виконання цієї роботи інші підприємства, установи, організації, фізичнихосіб, зокрема, волонтерів. Наступний напрямок використання адміністративнихдоговорів – це підписання так званих договорів про концесії публічної(державної) служби, за допомогою яких орган виконавчої влади (місцева державнаадміністрація) делегує господарським товариствам, об’єднанням, а такожпідприємцям (юридичним і фізичним особам) частину своїх функцій і повноваженьщодо забезпечення життєво важливих суспільних потреб та інтересів громадян.Хотілося б акцентувати увагу, що застосування адміністративних договорів і усоціальній сфері, і у сфері концесії публічної служби безпосередньо стосуєтьсяправоохоронної сфери, оскільки саме у правоохоронній сфері ведеться боротьба зпорушеннями права в економічній, соціальній, культурній сферах, сфері права набезпечне довкілля, сфері захисту прав і свобод громадян, сфері місцевогосамоврядування, боротьби з корупцією, національної безпеки, зовнішньої політикитощо.
Проблемамвизначення поняття адміністративного договору було присвячено значну кількістьпраць науковців, серед яких особливо хотілося б виокремити наступних: В.Б.Авер’янова, С.С. Алексєєва, О.П. Альохіна, К.К. Афанас’єва, Д.М. Бахраха, Ю.П.Битяка, Б.М. Габричидзе, Б.М. Єлісєєва, С.В. Ківалова, О.О. Кармолицького, В.К.Колпакова, Р. Куйбиди, Б.П. Курашвілі, В.П. Нагребельного, Г.І. Петрова, Б.В.Росинського, В.І. Семчика, С.С. Скворцова, Ю.Н. Старилова, В.С. Стефанюка, Ю.А.Тихомирова та ін. [1; 85; 118; 120; 211; 214; 216-219; 221-239]. У результатіпроведеного аналізу існуючих визначень поняття адміністративного договору,отримано висновок, що не існує єдиного, усталеного трактування зазначеногопоняття, усі існуючі визначення суттєво відрізняються один від одного своїмзмістовним наповненням, відсутня градація адміністративних договорів нанормативні (тобто, закріплені у чинному національному законодавстві) таненормативні (тобто, договори індивідуального характеру). Так, слід зазначити,що на сьогодні сформовано три основних підходи до проблеми адміністративнихдоговорів [221, с. 96]. По-перше, договір розглядається якіндивідуально-правовий акт, який не є джерелом права [222, с. 57]. По-друге, вюридичній науці існують думки, що кожен договір містить у собі норми праваособливого виду – локальні норми або мікронорми, тому всі види договорів єджерелами права [223, с. 53]. По-третє, існують точки зору, що допускаютьіснування нормативних договорів поряд з індивідуальними [224, с. 84-85]. Цілкомпогоджуємося з думкою В.Б. Авер’янова, що остання позиція постає найбільшвиваженою. Це зумовлює наступне визначення поняття адміністративного договору:це правовий акт управління, що ухвалюється на підставі норм права двома (абобільше) суб’єктами адміністративного права, один із яких обов’язково є органомвиконавчої влади, може містити у собі загальнообов’язкові правила поведінки(нормативний характер) або встановлювати (змінювати, припиняти) конкретніправовідносини між його учасниками (індивідуальний характер). Нормативніадміністративні договори є джерелами адміністративного права (у значеннізовнішньої форми права) [221, с. 98].
Останнімироками посилення ролі договірного регулювання адміністративних правовідносин,збільшення кількості публічно-правових договорів, зокрема, адміністративнихдоговорів, призвело до суттєвого загострення ситуації з наявністю досконаловиробленої наукової та єдиної законодавчої (нормативної) бази укладання та виконанняадміністративних договорів, відмежування адміністративних договорів відадміністративних актів, виявлено значну кількість недоліків та пробілів віснуванні відповідних наукових праць та законодавства з цих питань. Частковеусунення недоліків у законодавчому забезпеченні укладання адміністративнихдоговорів стало можливим після прийняття у 2005 році Кодексу адміністративногосудочинства України [240], норми якого, серед іншого, регулюють (хоча й досіопосередковано) порядок розробки, прийняття та реалізації адміністративнихдоговорів. Так, відповідно до чинного національного законодавства [240], підадміністративним договором розуміється дво- або багатостороння угода, змістякої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінськихфункцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди. Так, зарезультатами аналізу існуючих точок зору науковців щодо визначення поняття«адміністративного договору», визначення, наданого у чинному національномузаконодавстві з цього приводу, на нашу думку, буде цілком доречним навестиузагальнююче визначення поняття адміністративного договору. Таким чином, уподальшій роботі під адміністративним договором будемо розуміти заснованувиключно на адміністративно-правових засадах добровільну письмову угодунормативного або індивідуального характеру двох або більше суб’єктів, одним ізяких обов’язково має бути орган виконавчої влади, наділений владнимиповноваженнями у сфері державного управління, основною метою якої постаєвизначення загальнообов’язкових правил поведінки усіх суб’єктів щодо досягненнянеобхідного для них правового результату або встановлення (змінення,припинення) конкретних правовідносин між її учасниками. До того ж, хотілося бакцентувати увагу на тому, що адміністративний договір постає юридичним фактом,а його укладання завжди означає виникнення адміністративних правовідносин. Самеза допомогою адміністративного договору норми адміністративного прававтілюються в життя, здійснюється переклад абстрактних юридичних розпоряджень наконкретні правовідносини. Наступною особливість адміністративних договорівпостає той факт, що усі вони носять організаційний характер. Таким чином,зважаючи на досить вагому значущість адміністративного договору щодо належноїта ефективної реалізації управлінської діяльності органів державної влади упріоритетних сферах суспільного життя, на нашу думку, необхідно в загальнійчастині адміністративного права чітко визначити та закріпити норми проадміністративний договір.
Упідрозділі 2.1 було запропоновано системну модель взаємодії органів державноївлади у правоохоронній сфері (стратегічної і тактичної взаємодії), щоспирається на принцип конструктивної (ресурсообмінної) взаємодії. У межахданого підрозділу ми намагаємося показати, що тактична взаємодія органівдержавної влади у правоохоронній сфері може реалізовуватися за допомогоюукладання адміністративних договорів. Таким чином, зважаючи на тематичнуспрямованість нашого дослідження, хотілося б зазначити, що нас, перш за все,цікавлять адміністративні договори, що укладаються між органами державної владиУкраїни з метою удосконалення взаємодії під час своєї діяльності у напрямкуналежного забезпечення функціонування правоохоронної сфери. Саме тому, вважаємоза необхідне надати тлумачення адміністративного договору, який регулюєдіяльність органів державної влади України у правоохоронній сфері. Таким чином,у роботі під адміністративним договором, який регулює діяльність органівдержавної влади України у правоохоронній сфері, буде розумітися заснована виключнона адміністративно-правових засадах добровільна письмова угода нормативного абоіндивідуального характеру двох або більше суб’єктів, що функціонують управоохоронній сфері, наділених владними повноваженнями у сфері державногоуправління, основою метою якої постає визначення загальнообов’язкових правилповедінки усіх суб’єктів щодо здійснення певних управлінських дій у напрямкузабезпечення належного функціонування правоохоронної сфери та виведення своєїдіяльності на якісно новий рівень, який би відповідав загальновизнанимєвропейським стандартам з урахуванням прагнення України набути статусуповноправного члена Європейського Союзу. Метою індивідуальної угоди постаєвстановлення (змінення, припинення) конкретних правовідносин між її учасниками.
Нанашу думку, цілком доречним постає закріплення в загальній частиніадміністративного права, крім визначення адміністративного договору, також іпитання про класифікацію адміністративних договорів, оскільки, як і будь-якомунормативно-правовому (або адміністративно-правовому) акту, адміністративномудоговору (нормативному або індивідуальному) також притаманні певні критеріїкласифікації, за якими договори можуть різнитися між собою. Саме завдяки добрерозробленій класифікації адміністративних договорів стає можливим отриманнянайбільш повного уявлення про усе розмаїття адміністративних договорів,правильно, без плутанини упорядкувати усі існуючі адміністративні договори,більш детально ознайомитися із змістовним наповненням окремих адміністративнихдоговорів, зробити висновки про специфіку розробки та укладання кожного з них.Зважаючи на існуючі критерії класифікації нормативно-правових актів (у томучислі адміністративно-правових) [1; 85; 118; 120; 211; 212; 227-232; 235; 238;239] та класифікацію адміністративних договорів, надану у роботах С.С.Скворцова та Р. Куйбиди [216; 233, с. 18], вважаємо за доцільне навести власнукласифікацію адміністративних договорів, що регламентують особливостідіяльності органів державної влади у правоохоронній сфери, у тому числі і їхвзаємодію:
1) за юридичними властивостями:
- правоустановчі (положення цих адміністративнихдоговорів встановлюють певні правила поведінки відповідних органів державноївлади, що реалізовують правоохоронну функцію, та регламентують порядок їхвзаємодії один з одним);
- правозастосовчі (завдяки нормам, передбаченимправозастосовчими адміністративним договорами, стає можливим правильнезастосування норм права, закріплених у відповідних нормативно-правових, у томучислі і адміністративно-правових актах, що були прийняті для забезпеченнянормального функціонування правоохоронної сфери. Тобто, правозастосовчіадміністративні договори забезпечують реалізацію відповідними органамидержавної влади України, що реалізовують правоохоронну функцію, норм правових актів,на базі яких і було прийнято конкретний адміністративний договір);
2) за предметом регулювання:
- договори про компетенцію (у зазначенихадміністративних договорах чітко визначаються межі компетенції конкретногооргану державної влади, що реалізовує правоохоронну функцію, визначенокомпетенцію кожного органу щодо налагодження конструктивної взаємодії з іншимиорганами державної влади, що функціонують у цій сфері, під час вирішенняспільних завдань). Суб’єктами таких догорів є органи виконавчої влади;
- договори про співробітництво та обмін необхідноюінформацією, що стосується належного функціонування правоохоронної сфери (врамках зазначених адміністративних договорів вже більш конкретно визначаютьсяспільні заходи, що можуть здійснювати відповідні органи державної влади з метоюзабезпечення належного функціонування правоохоронної сфери та виведення своєїдіяльності на якісно новий рівень, визначається порядок своєчасного обмінунеобхідною інформацією тощо);
- договори, що забезпечують державні потреби, тобтозабезпечують ефективне функціонування правоохоронної сфери у відповідності іззагальновизнаними європейськими стандартами, що на сьогодні постає одним ізпріоритетних напрямків діяльності усіх органів державної влади;
3) за характером взаємовідносин між суб’єктамиадміністративного договору:
- субординуючі або договори суб’єктів, в яких один ізсуб’єктів володіє будь-якими спеціальними повноваженнями стосовно іншого.Хотілося б відзначити, що укладання субординуючих адміністративних договорівміж органами державної влади у правоохоронній сфері навряд чи є доцільним,оскільки більш поширеними постають координуючі адміністративні договори;
- координуючі або договори суб’єктів, що не володіютьконтрольними, наглядовими або іншими спеціальними повноваженнями стосовно одинодного. Так, координуючі адміністративні договори між органами державної владиу правоохоронній сфері можуть укладатися між суб’єктами державного управління управоохоронній сфері (Президентом України, Кабінетом Міністрів України, ВерховноюРадою України та Радою національної безпеки і оборони України) та між тимиорганами державної влади, що функціонують в межах об’єкта управління –правоохоронної сфери (Міністерством внутрішніх справ України, ПрокуратуроюУкраїни, Службою безпеки України, Збройними Силами України тощо). Тобто, у ційформі виникають відносини між органами, що не пов’язані між собою відносинамиієрархічного підпорядкування, постають органами державної влади одного рівня,не підпорядковані один одному.
4) за цілеспрямованістю договірних відносин:
- адміністративні договори, що регулюють діїсуб’єктів, підлеглих сторонам угоди (наприклад, якщо договір був підписаний міжГенеральною прокуратурою України та Міністерством внутрішніх справ України, товиконання певних дій покладається не лише на цих суб’єктів, а й на органи, тапідрозділи, що їм підлеглі. Тобто, у даному випадку коло суб’єктів виконанняадміністративного договору значно розширюється);
- адміністративні договори, що регулюють погодженіуправлінські дії контрагентів, тобто договори, що регулюють діяльність управоохоронній сфері виключно сторін-учасників угоди;
- адміністративні договори змішаного типу (тобто, утакому випадку норми адміністративного договору регулюватимуть не лишедіяльність сторін-учасників угоди, а й органів та підрозділів, що їмбезпосередньо підпорядковуються);
5)за змістовним наповненням:
— зобов’язуючі (адміністративні договори, де один або обидва його учасники зобов’язуються зробити певні дії, при цьому інша сторона договору вправі вимагати виконання обов'язкових, особливо обумовлених у договорі дій);
— розпорядницькі (адміністративні договори, що спричиняють безпосередню зміну правового положення, правових обставин. Вони вимагають виконання обов’язків, встановлених не тільки договором, а й іншими нормативними актами. Розпорядницькі адміністративні договори вимагають виконання договірних зобов'язань, однак вони надають сторонам визначену автономність у використанні застосовуваних правових засобів, породжують нові правові відносини, змінюють право).
Таким чином, в результаті аналізу класифікації адміністративних договорів, що регламентують діяльність відповідних органів державної влади у правоохоронній сфері (у тому числі встановлюють особливості взаємодії між ними), можна дійти висновку, що ці договори виконують функцію заповнення прогалин в адміністративному праві та чинному законодавстві, доповнюючи і конкретизуючи його. До того ж, в результаті аналізу координуючих адміністративних договорів, де обидві сторони наділені владними повноваженнями та не підпорядковані одна одній, хотілося б зазначити, що у такому випадку адміністративний договір постає організаційно-правовим засобом здійснення специфічних координаційних відносин між відповідними органами під час спільного управління різними сферами суспільного життя, у тому числі і правоохоронною сферою.
Хотілося б ще акцентувати увагу на тому, що сторони координуючого адміністративного договору у правоохоронній сфері, які функціонують у межах об’єкта управління – правоохоронної сфери, водночас постають суб’єктами як правоохоронної діяльності, так і суб’єктами управління відносно сфери порушення права (оскільки у цій сфері фіксуються порушення, що виникають в економічній, політичній та інших сферах суспільного життя), яка постає невід’ємною частиною правоохоронної сфери. Тобто, ці органи державної влади під час своєї управлінської діяльності мають право заключати адміністративні договори тільки у тому випадку, якщо це зафіксовано у компетенції відповідного органу. Це означає, що сторони координуючого адміністративного договору у правоохоронній сфері уповноважені заключати адміністративний договір, якщо їх компетенцією це передбачено, а власних повноважень для виконання покладеного на них завдання недостатньо (або недостатньо людських чи матеріальних ресурсів). У такому випадку зазначені органи державної влади зацікавлені в укладанні адміністративних договорів щодо взаємодії у правоохоронній сфері один з одним із метою повноцінного виконання покладених на них завдань, виведення своєї діяльності на якісно новий рівень та налагодження конструктивного діалогу з іншими органами, що функціонують з ними на одному ієрархічному рівні. Водночас слід зазначити, що останнім часом усе частіше приймаються нормативно-правові акти (або адміністративно-правові, або ті, що містять, серед іншого, і адміністративно-правові норми), які зобов’язують відповідних суб’єктів у правоохоронній сфері до укладання між ними адміністративних договорів.
Отже, як вже зазначалося у роботі, координуючі адміністративні договори між органами державної влади України у правоохоронній сфері можуть укладатися між суб’єктами державного управління у правоохоронній сфері (Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою України, Радою національної безпеки і оборони України) та між тими органами державної влади, що функціонують в межах об’єкта управління – правоохоронної сфери (Міністерством внутрішніх справ України, Прокуратурою України, Службою безпеки України, Збройними Силами України тощо). Зважаючи на запропоновану у підрозділі 2.1 системну модель взаємодії (стратегічної та тактичної) органів державної влади України у правоохоронній сфері, у роботі вважалося за необхідне визначитися із особливостями налагодження конструктивного діалогу відповідних органів державної влади, у першу чергу, особливостями реалізації тактичної взаємодії суб’єктів державного управління у правоохоронній сфері, а вже потім – окремих органів державної влади України, що функціонують в межах об’єкта управління – правоохоронної сфери.
Так, перш за все, хотілося б визначитися із переліком питань, з приводу вирішення яких можуть укладатися адміністративні договорів у правоохоронній сфері між Президентом України та Кабінетом Міністрів України. Слід підкреслити, що предметом публічно-правового договору є відносини владного характеру, причому лише ті з них, в яких допускається узгодження волевиявлення владних суб’єктів [1, с. 290]. Однією із найважливіших функцій Президента України як глави держави постає нормотворча функція, зміст якої полягає у забезпеченні належного функціонування правоохоронної сфери та узгодженої діяльності відповідних суб’єктів управління, зокрема щодо налагодження конструктивної взаємодії у правоохоронній сфері України, шляхом розробки та прийняття відповідних нормативно-правових актів. Можливість реалізації конструктивної взаємодії Президента України та Кабінету Міністрів України шляхом укладання нормативних адміністративних договорів може полягати у спільній розробці (виданні, узгодженні) нормативних-правових актів, які (у результаті належної їх реалізації усіма суб’єктами управління у правоохоронній сфері та державними інституціями об’єкта управління – підсистеми правоохоронної сфери) сприятимуть вдосконаленню координації правових, організаційних, оперативно-розшукових та інформаційних заходів усіх органів державної влади України, що функціонують у правоохоронній сфері. Президент України та Кабінет Міністрів України, як суб’єкти управління у правоохоронній сфері, у процесі налагодження конструктивної міжінституційної взаємодії у правоохоронній сфері шляхом укладання адміністративних договорів (наприклад, програмно-політичний договір про дружбу й співробітництво) можуть застосовувати різноманітні політико-правові механізми та консенсуси для досягнення можливості злагодженої колективної діяльності усіх уповноважених органів державної влади (суб’єктів та об’єктів управління) у правоохоронній сфері. Водночас слід наголосити, що зміст такого договору, а саме права й обов’язки сторін повинні мати напередзаданий, передбачуваний характер, зумовлений компетенційними можливостями тієї чи іншої сторони [1, с. 290].
Рада національної безпеки і оборони України також постає суб’єктом управління у правоохоронній сфері України, отже, вважалося за необхідне проаналізувати перелік питань, з приводу яких цей орган може укладати адміністративні договори з іншими суб’єктами управління у правоохоронній сфері. Як вже зазначалося у дисертації (підрозділ 2.2), на Раду національної безпеки і оборони України, серед іншого, покладено обов’язок з координації діяльності та контролю за діяльністю органів виконавчої влади у правоохоронній сфері (суб’єктів та об’єкта управління) й налагодження конструктивного діалогу між зазначеними органами. Так, до основних питань, з приводу яких можуть укладатися адміністративні договори між Радою національної безпеки і оборони України та іншими суб’єктами управління з метою налагодження міжінституційної тактичної взаємодії у правоохоронній сфері, слід віднести наступні:
- спільне формування узгодженої політики у правоохоронній сфері;
- спільний контроль за діяльністю відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері щодо реального дотримання конституційних прав, свобод та інтересів людини й громадянина;
— спільна розробка низки заходів, спрямованих на запобігання виникненню загроз належномута результативному функціонуванню правоохоронної сфери, вдосконаленняорганізаційно-управлінської структури єдиної системи органів державної влади таналагодження їх ефективного функціонування щодо розбудови державної політики упріоритетних сферах (у тому числі у правоохоронній), створення у разінеобхідності структурних підрозділів, які б відповідали за налагодженняефективної взаємодії у пріоритетних сферах, розробку відповідної правової базиу сфері, що аналізується (зокрема спрямованої на посилення протидії корупціїтощо).
Хотілося б зазначити, що до компетенції Ради національної безпеки і оборони України прямо не віднесено можливість або обов’язок укладання адміністративних договорів з іншими органами державної влади. Але, зважаючи на той перелік питань, з приводу яких Рада національної безпеки і оборони України може укладати адміністративні договори з іншими суб’єктами управління у правоохоронній сфері, та той факт, що до складу цього органу входять керівники багатьох органів державної влади – суб’єктів управління у правоохоронній сфері та органів, що функціонують в рамках об’єкта управління (правоохоронної сфери), хотілося б акцентувати увагу на необхідності внесення певних змін до нормативно-правового акту, що регламентує діяльність цього органу державної влади. Доцільність такої пропозиції зумовлюється й тим фактом, що саме за його координаційних засіданнях розглядаються та приймаються такі вагомі для української держави нормативні акти, як Стратегія реформування правоохоронних органів та Стратегія реформування Служби безпеки України. Отже, вважаємо за необхідне запропонувати включити по переліку повноважень Ради національної безпеки і оборони України можливість, у разі необхідності, укладання відповідних адміністративних договорів з органами державної влади України.
Упідрозділі 2.2 дисертації було проаналізовано компетенцію Кабінету МіністрівУкраїни та особливості його взаємодії з іншими суб’єктами управління управоохоронній сфері. За результатами проведеного дослідження можна виокремитипитання, з приводу яких можуть укладатися адміністративні договори міжКабінетом Міністрів України та, наприклад, Радою національної безпеки і оборониУкраїни: виконання актів Президента України (у тому числі і у правоохороннійсфері); спільне здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави в межахнаданої компетенції; спільне вживання заходів щодо забезпечення прав і свободлюдини і громадянина; спільне здійснення заходів щодо забезпеченняобороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьбизі злочинністю тощо.
Вважаємо,що Кабінет Міністрів України, як один із суб’єктів управління у правоохороннійсфері, має усвідомлювати визначальну роль правоохоронної сфери, намагатисяшляхом розробки та прийняття не лише відповідних нормативно-правових актів, аще й укладання адміністративних договорів з іншими суб’єктами узгодити таскоординувати діяльність об’єкта управління – підсистеми правоохоронної сферита допоміжних органів (урядових органів державного управління). На нашу думку,з метою надання адміністративним договорам, що можуть укладатися між КабінетомМіністрів України та іншими суб’єктами управління у правоохоронній сфері,законної сили та усунення можливих суперечок з приводу законності такихдоговорів, необхідно внести відповідні (компетенційні) уточнення донормативно-правової бази [172].
Хотілосяб підкреслити, що взаємодія Верховної Ради України з іншими суб’єктамиуправління у правоохоронній сфері здійснюється переважно шляхом реалізаціїправотворчої (законотворчої) діяльності (у роботі відстоюється позиція,відповідно до якої в рамках правоохоронної сфери здійснюється правотворча таправоохоронна діяльність). Вважаємо, що окремим прикладом укладання ВерховноюРадою України адміністративних договорів може поставати лише визначена назаконодавчому рівні домовленість про проведення спільних засідань усіхсуб’єктів управління у правоохоронній сфері. На нашу думку, у переважнійбільшості випадків мова може йти про укладання індивідуальних адміністративнихдоговорів з іншими суб’єктами управління у правоохоронній сфері, зокрема, щодостворення спеціальних робочих груп з питань розробки проектівнормативно-правових актів у правоохоронній сфері.
Одним із прикладів налагодження конструктивного діалогу (взаємодії) між вищими органами державної влади України постає Постанова Кабінету Міністрів України «Про організацію взаємодії Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України» від 7 грудня 2005 року № 1151 [241]. Зазначений документ було прийнято з метою підвищення ефективності роботи щодо підготовки та прийняття рішень з найважливіших державних та суспільних питань, у тому числі питань, що виникають у правоохоронній сфері. Звісно, даний нормативно-правовий акт не постає прямим прикладом укладання адміністративного договору у правоохоронній сфері, але, як вже зазначалося у роботі, будь-який адміністративний договір має базуватися на відповідних нормах правового акту. Таким чином, саме на основі Постанови [241] у майбутньому стає можливим укладання договорів, угод та домовленостей між міністрами, керівниками інших центральних органів виконавчої влади з Верховною Радою України (народними депутатами та профільними комітетами).
Такимчином, вважаємо, що вирішення проблеми якісної взаємодії усіх суб’єктівуправління у правоохоронній сфері України має відбуватися виключно на основівстановлених юридичних норм шляхом вироблення та втілення у життя такогоправового механізму взаємодії усіх органів державної влади у правоохороннійсфері як адміністративні договори, завдяки якому було б унеможливлене будь-якезазіхання на встановлений порядок взаємодії. З цією метою, можливо, необхідноприйняти відповідний нормативно-правовий акт, в якому було б чітко визначеноперелік повноважень та відповідальностей органів державної влади України, щоформують та відповідним чином реалізовують державну політику у правоохороннійсфері, щодо укладання конкретних адміністративних договорів. Наприкінці аналізуособливостей укладання адміністративних договорів між суб’єктами управління управоохоронній сфері хотілося б додати, що на сьогодні така практика постаєменш поширеною, ніж укладання адміністративних договорів між органами державної(виконавчої) влади, що функціонують в межах об’єкта управління – правоохоронноїсфери. Таким чином, переходимо до аналізу такого правового механізму здійсненнятактичної взаємодії між органами державної влади у правоохоронній сфері якукладання адміністративних договорів між тими органами, що функціонують у межахоб’єкта управління.
Так, органи прокуратури, внутрішніх справ, безпеки та Збройні Сили України постають тими органами державної влади, що уповноважені займатися реалізацією державної політики у правоохоронній сфері. Одним із правових засобів їх взаємодії може поставати укладання адміністративних договорів. Отже, найбільш поширеними питаннями, з приводу яких, наприклад, органи прокуратури можуть укладати адміністративні договори з такими органами як органи внутрішніх справ та органи безпеки можуть поставати наступні:
- захист в межах своєї компетенції прав і свобод громадян;
- розгляд скарг і заяв громадян та юридичних осіб;
- своєчасне усунення порушень закону та притягнення до відповідальності осіб, що допустили ці порушення;
- відшкодування заподіяної шкоди в повному обсязі;
- поновлення порушених прав громадян та інтересів держави;
- спільна розробка заходів щодо усунення існуючих та потенційних загроз належному функціонуванню правоохоронної сфери;
- забезпечення та зміцнення законності та правопорядку в країні;
- проведення спільних перевірок з актуальних питань, що викликали суспільний резонанс або перебували на контролі у керівництва держави;
- усунення порушень законності та захисту прав громадян під час проведення правоохоронними органами оперативно-розшукової діяльності, дізнання і досудового слідства;
- розробка та вжиття низки заходів щодо боротьби з організованою злочинністю, хабарництвом та корупцією тощо.
Так, прикладами нормативно-правових актів, на основі яких мають укладатися нормативні адміністративні договори між окремими органами державної влади, що функціонують в межах об’єкта управління – правоохоронної сфери, постають:
- Наказ Державного комітету фінансового моніторингу України, Державної податкової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України «Про затвердження порядку надання та розгляду узагальнених матеріалів» від 28 листопада 2006 року [242], що був прийнятий з метою запобігання та протидії легалізації відмивання доходів, отриманих злочинним шляхом, та вдосконалення організаційно-правових засад боротьби з організованою злочинністю;
- Наказ Адміністрації державної прикордонної служби України, Державної митної служба України, Державної податкової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Міністерства праці та соціальної політики України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України «Про затвердження Положення про інтегровану міжвідомчу інформаційно-телекомунікаційну систему щодо контролю осіб, транспортних засобів та вантажів, які перетинають державний кордон» від 3 квітня 2008 року [243], підписаний з метою забезпечення належного порядку перетинання державного кордону України та уникнення випадків порушення чинного національного законодавства;
- Наказ Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України «Про затвердження порядку взаємодії органів Державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України» від 19 жовтня 2006 року [244];
- Наказ Міністерства економіки України, Служби безпеки України «Про затвердження порядку взаємодії Міністерства економіки України та Служби безпеки України з питань застосування спеціальних санкцій» від 8 листопада 2006 року [245], що був прийнятий з метою підвищення
оперативності дій із запобігання порушенням законодавства у сфері
зовнішньоекономічної діяльності тощо.
Хотілося б підкреслити, що органи безпеки та внутрішніх справ з метою належного забезпечення протидії тероризму уповноважені налагоджувати активну взаємодію зі Збройними силами України, особливо у тих випадках, коли мова йде про боротьбу з тероризмом. Отже, можна дійти висновку, що з цього питання між зазначеними органами державної влади, що функціонують у межах об’єкта управління – правоохоронної сфери, можуть також укладатися адміністративні договори.
Акцентуємо увагу на тому, що у нормативно-правових актах, які регламентують діяльність органів державної влади, що функціонують в рамках об’єкта управління, немає прямої вказівки на необхідність або можливість укладання адміністративних договорів один з одним або з іншими органами державної влади. Тобто, до компетенції зазначених органів право на укладання адміністративних договорів прямо не відноситься, але, у відповідних нормативно-правових актах містяться норми, де зазначається про можливість у разі необхідності налагодження взаємодії з органами державної влади. Таким чином, вважаємо за необхідно запропонувати внести відповідні зміни до компетенційних нормативно-правових актів з метою надання договорам, що укладаються між зазначеними органами з приводу забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери, законності та неможливості виникнення суперечок з приводу їх законності.
Таким чином, за результатами проведеного аналізу питань, з приводу яких можуть укладатися адміністративні договори між суб’єктами управління у правоохоронній сфері та органами державної влади, що функціонують в рамках об’єкта управління – правоохоронної сфери, можна дійти висновку, що зазначені договори доцільно укладати з метою координації їх діяльності, налагодження ефективної тактичної взаємодії при розв’язанні спільних завдань щодо забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери. Саме завдяки укладанню адміністративних договорів у сфері, що аналізується, постає можливим уточнення, конкретизація та додаткове гарантування виконання повноважень усіма органами державної влади, що функціонують у правоохоронній сфері, для забезпечення реалізації публічних інтересів.
Погоджуємосяз точкою зору С.С. Скворцова [216, с. 11], який підкреслює необхідність якомогаскорішого прийняття Закону України «Про адміністративні договори» абовідповідного Кодексу, в якому б були закріплені як матеріальні, так іпроцесуальні норми правових засобів управлінської діяльності. Розділяючипозицію С.С. Скворцова [216, с. 17], хотілося б акцентувати увагу нанеобхідності вирішення на законодавчому рівні питання щодо правової якостіадміністративного договору, у тому числі і у правоохоронній сфері. Отже, вважаємоза необхідне запропонувати до підписання адміністративного договору міжвідповідними суб’єктами, що функціонують у правоохоронній сфері, вобов’язковому порядку проводити детальний розгляд проекту договору іззалученням представників суб’єктів-учасників цього договору, представниківвищестоящих органів, науковців, а також представників громадськості.
Таким чином, в межах даного підрозділу основу увагу було прикуто вивченню теоретичних та організаційно-правових засад укладання адміністративних договорів у правоохоронній сфері між відповідними органами державної влади України. За результатами дослідження можна дійти висновку, що настав час переходити від здійснення органами державної влади управлінських функцій виключно за допомогою односторонніх владних розпоряджень до приведення засобів та методів власної управлінської діяльності у відповідність до нових демократичних умов, загальновизнаних європейських стандартів, особливо враховуючи прагнення України набути статусу повноправного члена Європейського Союзу. Хотілося б наголосити, що залишається багато нерозкритих практичних питань вдосконалення державного управління шляхом застосування практики укладання адміністративних договорів у правоохоронній сфері. На нашу думку, така ситуація зумовлена тим, що на сьогодні випадків укладання адміністративних договорів у правоохоронній сфері, в рамках якої відбувається боротьба з порушеннями права в інших сферах суспільного життя, саме між відповідними органами державної влади, дуже небагато, така практики тільки починає поширюватися. З метою усунення зазначеної прогалини в державному управління у правоохоронній сфері, вважаємо, що необхідно прийняти відповідний нормативно-правовий акт – Закон України «Про адміністративні договори» (про що вже зазначалося в межах даного підрозділу).
5. Європейські принципи і правові стандартив діяльності органів державної влади України у правоохоронній сфері
Під час дослідженнятеоретико-методологічних засад взаємодії органів державної влади України управоохоронній сфері, а також у ході з’ясування адміністративно-правовогозабезпечення такої взаємодії неодноразово наголошувалося на необхідностіпроаналізувати європейські принципи і стандарти та корисність їх впровадженнязадля забезпечення належного правопорядку в Україні, прав і свобод людини тагромадянина, якісно нового рівня взаємодії органів державної влади України управоохоронній сфері. У роботі відстоюється позиція, що дослідженняєвропейських принципів і стандартів зумовлено не лише необхідністю вирішеннязавдань внутрішньої політики у правоохоронній сфері, але й важливістюдосягнення стратегічної мети розвитку України – інтеграція до ЄвропейськогоСоюзу.
На нашу думку, Європейський Союз дійснозацікавлений у тому, щоб в Україні забезпечувався належний правопорядок,охоронялися та захищалися права і свободи людини та громадянина, органидержавної влади були стабільним системним утворенням, усталеність якоговирішальною мірою визначалася б рівнем взаємодії усіх державних інституцій, якіфункціонують у правоохоронній сфері. Цілком закономірно, що зазначені обставинисприятимуть створенню внутрішніх передумов вступу України до ЄвропейськогоСоюзу (далі – ЄС). Водночас правоохоронна сфера України також має інтегруватисядо правоохоронної сфери ЄС, що об’єктивно потребує якісно нового рівняспівробітництва відповідних органів України, ЄС та країн-членів ЄС. Вважаємо,що дослідження досвіду країн ЄС щодо ефективного функціонування правоохоронноїсфери, механізмів удосконалення взаємодії відповідних державних інституційсприятиме усвідомленню органами державної влади України шляхів їх реформуваннята розвитку.
Дійсно, відповідно до національногозаконодавства перспективною метою зовнішньої політики України постає їїчленство в Європейському Союзі в результаті створення високорозвиненої, правової,цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, культури тадемократії [247]. Набуття Україною членства в ЄС постає результатом активногозапровадження в Україні європейських норм та стандартів в усіх пріоритетнихсферах суспільного життя (у тому числі і у правоохоронній), тобто результатомналагодження ефективного співробітництва України та ЄС. Слід підкреслити, щотаке співробітництво стає можливим лише завдяки розробці та впровадженнювідповідної нормативно-правової бази між Україною та ЄС, тобто в результатістворення єдиного правового поля задля ефективного вирішення актуальнихзавдань, що виникають у правоохоронній сфері. Але, хотілося б зазначити, щоперш ніж розробляти та підписувати спільні з ЄС документи Україні необхіднопривести власне законодавство у відповідність до загальновизнаних європейськихнорм та стандартів.
Перш ніж перейти до безпосередньоговивчення особливостей діяльності відповідних органів державної влади України унапрямку виведення своєї діяльності у правоохоронній сфері на якісно новийрівень, який би відповідав загальновизнаним європейським нормам та стандартам,на нашу думку, необхідно визначитися із тим, що ж власне розуміється підєвропейськими нормами та стандартами, які існують загальні європейські стандартиналежного управління, тобто стандарти діяльності органів виконавчої влади. Першза все хотілося б зазначити, що виникнення спільних для європейських країнстандартів, норм та принципів, у тому числі і у правоохоронній сфері, булозумовлено необхідністю зближення національних правових систем з метою найбільшповного забезпечення прав, свобод та законних інтересів їх громадян в усіхсферах суспільного життя.
У роботі В.Б. Авер’янова [214, с.17-18] визначено, що слід розуміти під європейськими принципами адміністративногоправа. Отже, ґрунтуючись на наданому визначенні, спробуємо з’ясувати, що ж унашому дослідженні буде розумітися під європейськими нормами та стандартами.Визначення поняття «європейські норми та стандарти» можна розкрити у двохплощинах: у вузькому та у широкому сенсі. У вузькому сенсі, європейські нормита стандарти – це юридична абстракція, під якою розуміється сукупність норм,принципів та стандартів європейського права (адміністративного, цивільного,господарського, кримінального тощо), що були вироблені європейською правовоюдоктриною в процесі наближення правового (адміністративного, цивільного,господарського, кримінального тощо) регулювання суспільних відносин вєвропейських країнах до єдиних принципів, норм та стандартів. У широкому сенсіпід європейськими нормами, принципами та стандартами розуміються принципи,норми, стандарти права Європейського Союзу, окремі статутні принципи, норми тастандарти регіональних європейських організацій, норми, принципи й стандартиміжнародного права, що набули уточнення у регіональному контексті [214, с. 18].
До основних європейських норм,принципів та стандартів також відносяться критерії членства в ЄС, так званіКопенгагенські критерії (зокрема, стабільність установ, що гарантуютьдемократію, верховенство права, права людини, повагу і захист національнихменшин тощо), Мадридські критерії (зокрема, перебудова адміністративнихструктур країни-заявника). Особливе місце в системі європейських норм,принципів та стандартів займають стандарти та принципи належного урядування,зміст яких полягає у наступному: діяльність усіх керівних інституцій ЄС таорганів державної влади його країн-членів відбувається виключно при суворомудотриманні принципів демократії та верховенства права, пріоритету прав людини ігромадянина у відносинах з органами державної влади. Саме ґрунтуючись на цихпринципах, і було розроблено дві провідні європейські концепції – концепціяналежного урядування (good governance) та концепція належного управління (goodadministration) [214, с. 19], що постають найбільш вдалим прикладом належноїорганізації діяльності органів виконавчої влади країн-членів ЄС та є безумовниморієнтиром для ефективного проведення адміністративно-правових реформ для усіхінших країн світу. Зважаючи на прагнення України досягти найближчим часомзагальновизнаних норм, принципів та стандартів в усіх сферах суспільного життя,у тому числі у сфері належної організації діяльності органів виконавчої влади,у роботі вважалося за необхідне коротко зупинитися на аналізі основних положеньконцепцій належного урядування та належного управління.
Як вже зазначалося у роботі, одними ізнайважливіших критеріїв, досягнення яких сприятиме пришвидшенню темпівєвропейської інтеграції України, постають Копенгагенські та Мадридськікритерії, основними вимогами яких є верховенство права, стабільність установ,що гарантують демократію, зокрема, перебудова адміністративних структуркраїни-заявника на членство [214, с. 275]. Тобто, за умов належним чиномпобудованої структури органів виконавчої влади, правильно організованої їхдіяльності, спрямованої, у першу чергу, на якісний, а не на кількіснийрезультат, Україна може отримати шанс на вступ до ЄС та набуття статусуповноправного члена ЄС. Одним із першочергових напрямків проведення реформ в Україніпостає впорядкування системи органів виконавчої влади, підвищення ефективностіїх функціонування, посилення провідної ролі міністерств як головних суб’єктіввироблення та реалізації державної політики у пріоритетних сферах суспільногожиття. Як вже неодноразово зазначалося у роботі, однією із найбільш значущихсфер суспільного життя в Україні постає правоохоронна сфера. Таким чином, можнадійти висновку, що впорядкування системи органів виконавчої влади, якіфункціонують у правоохоронній сфері, підвищення ефективності їх діяльності,посилення провідної ролі міністерств як головних суб’єктів вироблення тареалізації державної політики у правоохоронній сфері відноситься допершочергових напрямків реформування усієї системи державного управління.Зважаючи на прагнення України інтегруватися до європейської спільноти,налагодити якісно нове співробітництво України з країнами-членами ЄС упріоритетних сферах суспільного життя (у тому числі і у правоохоронній сфері),особливої значущості та актуальності набуває процес досягнення Україноюєвропейських стандартів та цінностей у сфері управління державою (зокрема,реформування системи органів виконавчої влади та місцевого самоврядуванняшляхом створення публічної адміністрації).
В рамках ЄС з метою налагодження ефективноїдіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування усіхкраїн-членів було розроблено концепцію належного урядування, основний змістякої зводиться до необхідності дотримання органами виконавчої влади двохосновних принципів – демократії та верховенства права. Ґрунтуючись на основнихположеннях зазначеної концепції, було вироблено концепцію належного управління,зміст якої буде проаналізовано дещо пізніше. Хотілося б акцентувати увагу, щосаме концепція належного урядування (точніше, один із її принципів належногоуправління) зумовила виникнення інституту публічної адміністрації в їїсучасному розумінні.
Термін«публічна адміністрація» вже досить тривалий час використовується вкраїнах-членах ЄС, проте на Україні ще не набув свого широкого розповсюдження.На даний момент відсутня єдина точка зору вітчизняних науковців щодо визначенняпоняття «публічна адміністрація», у національному законодавстві чітко незакріплено визначення цього поняття. У результаті аналізу праць науковців (В.Б.Авер’янова, Н. Гнидюка, І.Б. Коліушка, В.П. Тимощука) [214; 248-252], якізаймалися вивченням поняття «публічна адміністрація», у роботі вважалося задоцільне навести найбільш поширене у наукових колах визначення поняття«публічна адміністрація». Так, під публічною адміністрацією розуміється системаорганів виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємства, установи таорганізації (у випадку делегування ним органами виконавчої влади та місцевогосамоврядування частини своїх повноважень) та будь-які інші суб’єкти, щоздійснюють публічно-управлінські функції з метою досягнення публічного інтересута надійного забезпечення прав та свобод людини і громадянина.
ПрагненняУкраїни досягти європейських стандартів у сфері державного управління вимагаєстворення ефективної системи публічної адміністрації, пріоритетним завданнямякої буде орієнтація на людину, надання якісних публічних послуг, утвердженняповаги до людини з боку публічних інституцій шляхом створення системи публічноїадміністрації. Саме тому, орієнтація на вироблені європейською спільнотоюнорми, принципи і стандарти побудови та організації діяльності органівпублічної адміністрації постає першочерговим завданням тих перетворень, щовідбуваються в Україні. Отже, розглянемо існуючі європейські норми, принципи тастандарти у сфері належного урядування. До стандартів належного урядуваннявідносяться: належне законодавство, законність, участь, відкритість, прозорістьприйняття рішень, доступ до інформації, належна організація, належний персонал,належний фінансовий та бюджетний менеджмент, ефективність, відповідність,відповідальність та нагляд [214, с. 26, 276; 253; 254].
Слідпідкреслити, що наведений перелік стандартів є уточненням п’яти основнихполітичних принципів належного урядування, наведених у Білій книзіЄвропейського урядування (2001 р.) [255]: відкритість, участь,відповідальність, ефективність та відповідність (узгодженість). Вважаємо занеобхідне прокоментувати останній із зазначених принципів [214, с. 26]. Принципвідповідності або узгодженості передбачає необхідність узгодження тазрозумілості політик, що впроваджуються та узгоджуються різними органами нарізних рівнях управління з метою найбільш ефективної їх реалізації. Крім того,як зазначено у роботі [214, с. 26], зазначений принцип «презюмуєвідповідальність органів управління різних рівнів за ефективне впровадженнядоручених їм завдань у контексті реалізації комплексних програм розвитку тавідповідних політик ЄС». Аналіз тлумачення принципу відповідності дозволяєзробити наступний висновок. Сутність принципу відповідності, що постаєскладовою частиною п’яти основних політичних принципів належного урядування,значною мірою узгоджується із змістом принципу конструктивної взаємодії, що бувзапропонований у підрозділі 1.2 дисертації. Водночас впровадження принципувідповідності під час реалізації моделі взаємодії органів державної владиУкраїни у правоохоронній сфері сприятиме здійсненню тактичної взаємодіївідповідних органів державної влади. Зважене та обґрунтоване застосування усіхзазначених вище стандартів належного урядування органами публічноїадміністрації сприятиме розробці та впровадженню не окремих політик кожниморганом виконавчої влади або місцевого самоврядування окремо, а узгодженню таформуванню спільної та зрозумілої для усіх політики.
Такимчином, урахування європейських стандартів належного урядування органамипублічної адміністрації в Україні дозволить привести діяльність органівпублічної влади у правоохоронній сфері також у відповідність до зазначенихкритеріїв шляхом реформування зазначених органів. Як зазначає В.Б. Авер’янов[214, с. 21-22], метою реформування органів публічної адміністрації постаєпідвищення рівня так званої «адміністративної здатності» органів публічноївлади України під час їх взаємодії з кінцевими споживачами публічних послуг –громадянами. На сьогодні одним із чинників, що перешкоджають підвищенню«адміністративної здатності» органів публічної влади в Україні, що функціонуютьу правоохоронній сфері, постає недостатня захищеність прав та свобод громадян увідносинах з органами публічної адміністрації [214, с. 22]. На нашу думку,такий стан справ зумовлений недостатнім законодавчим забезпеченням здійсненняадміністративних процедур, неврахуванням (або неналежним врахуванням) інтересівгромадян у взаємовідносинах з органами влади щодо надання адміністративнихпослуг, абсолютною непрозорістю (або «уявною» прозорістю) діяльності органівпублічної адміністрації, пріоритетом відомчих інтересів над інтересамигромадянина, формалізмом у відносинах з громадянами тощо. Вважаємо, що одним ізкроків у напрямку усунення зазначеної проблеми може поставати прийняттявідповідного нормативно-правового акту, положення якого враховували б усіпроаналізовані вище у підрозділі європейські принципи, норми та стандарти,розроблені європейськими регіональними організаціями, що стосуються належногоурядування; чітко врегулювати на законодавчому рівні порядок здійсненняадміністративних процедур.
Водночасслід нагадати, що у підрозділі 1.1 дисертації було запропоновано формувати державнуполітику, виходячи із балансу інтересів громадянського суспільства та держави.Така саме позиція відстоювалася і під час визначення концептуальних засаддержавної політики у правоохоронній сфері (підрозділ 1.4 дисертації), і під часдослідження державного управління (не владний вплив суб’єктів управління наоб’єкт управління, а взаємодія, діалог). Таким чином, у концепції державногоуправління у правоохоронній сфері мають бути закріплені зазначені європейськіпринципи та стандарти належного урядування.
Наступнаконцепція, розробка якої певним чином стимулювала подальший розвиток публічнихадміністрацій в ЄС та налагодження ефективної взаємодії органів виконавчоївлади між собою та з громадянами, – концепція належного управління. До основнихзасад концепції належного управління відноситься необхідність належногодотримання органами публічної адміністрації прав громадян під час наданняадміністративних послуг та обов’язок діяти виключно у суворій відповідності дозаконних очікувань суб’єктів відповідних правовідносин. Серед основнихпринципів концепції належного управління, дотримання яких Україною призведе довпорядкування діяльності усіх органів виконавчої влади, що функціонують управоохоронній сфері, хотілося б виокремити наступні принципи: законності;рівності; пропорційності, заборони зловживання владою; об’єктивності;врахування та відповідності законним очікуванням; інформування таконсультування; справедливості; етичності; використання простої та зрозумілоїмови; повідомлення про отримання документів; обов’язкової передачі документівуповноваженим органам; розумного проміжку часу для прийняття рішень;повідомлення про прийняте рішення; захисту даних та поваги приватноїінформації; дотримання вимог конфіденційності інформації під час виконання запитів;прозорості адміністративних дій; спрощення організації органів публічної влади,адміністративних процедур та вимог щодо оформлення документів; удосконаленнявнутрішніх правил органів публічної влади; належної підготовки державнихслужбовців; раціоналізації організації адміністрації; гнучкості у роботіпрактичних органів; доступності адміністративної влади та публічних послуг,електронного урядування та використання електронної пошти [214, с. 19-20; 253]тощо.
Звичайно,європейські норми, принципи та стандарти належного управління мають своєнормативно-правове забезпечення, тобто фіксуються у численних рекомендаціях йрезолюціях Європейського Союзу та Ради Європи, а також в окремих нормативнихактах правової системи ЄС «acquis communautaire». Так, хотілося б навестидекілька нормативно-правових документів, що закріплюють існуючі європейськістандарти належного управління та розподіляють їх на чотири групи –Рекомендації Ради Європи № 6, 10, 19, 20 від 2000, 2003 та 2004 років,Резолюції Ради Європи № 1, 2, 7, 10, 16, 31 від 1977, 1980, 1987, 1991, 1997років [214, с. 24]. Зазначені нормативно-правові акти встановлюють такі групистандартів належного управління:
1)стандарти, що стосуються законності (законність, обов’язок адміністраціївиконувати закон, недискримінація, рівність, пропорційність, забороназловживання владою, безсторонність, нейтральність службовців та адміністрації,прийняття адміністративних рішень протягом розумного строку, право наоскарження адміністративного рішення, законні очікування та відповідь);
2)стандарти, що застосовуються до участі індивідів (участь індивідів у вирішенніспорів певними альтернативними способами, право бути заслуханим та робитизаяви);
3)стандарти, що застосовуються до виконання (етичність, ефективність, постійністьнадання адміністративних послуг, продуктивне виконання управлінських завдань,навчання службовців);
4)стандарти, що застосовуються до прозорості та контролю (використання простої,зрозумілої та сприйнятливої мови, ведення відповідних записів, прозорістьадміністративної діяльності, активне поширення інформації, запити про наданняінформації, дотримання конфіденційності, захист відомостей, повага приватності,повідомлення про прийняте рішення, зазначення можливих засобів захисту тастроків для їх використання).
Зарезультатами вивчення усіх існуючих європейських норм, принципів та стандартівналежного управління вважаємо за доцільне підкреслити, що існує дуже значначисельність цих стандартів та велика кількість поділів на різні групи, щопевним чином ускладнює сприйняття інформації, оскільки спостерігається постійнедублювання принципів та стандартів в різних групах. Зважаючи на європейськіпринципи належного управління, яким має відповідати діяльність органіввиконавчої влади України, що функціонують у правоохоронній сфері, хотілося бакцентувати увагу, що створення ефективної та відносно стабільної системиорганів виконавчої влади, розмежування повноважень між різними органами, якіфункціонують у сфері, що аналізується, забезпечення виконання делегованихповноважень, впровадження раціональної та прозорої процедури формування тареалізації державної політики у правоохоронній сфері із залученнямгромадськості, розробки та впровадження ефективних правових механізмів захистугромадян у відносинах з органами публічної адміністрації має поставатипріоритетним напрямком діяльності, на належну та своєчасну реалізацію якогоповинні бути спрямовані зусилля усіх органів державної влади України, у першучергу, державного управління у правоохоронній сфері.
Хотілося б акцентувати увагу, що якіснереформування органів публічної влади України, які функціонують у правоохороннійсфері, з урахуванням провідних європейських норм, принципів та стандартів, стаєнеможливим без проведення своєчасної реформи адміністративного права, оскількисаме ця галузь права постає першочерговим засобом забезпечення належногодотримання та діючого захисту прав й свобод людини та громадянина у сферіфункціонування виконавчої влади держави. Зважаючи на прагнення України набутистатусу повноправного члена ЄС та враховуючи курс України на якіснереформування адміністративного права, вважаємо за необхідне наголосити надоцільності приведення цієї галузі права у відповідність до європейськихпринципів адміністративного права, оскільки європейське право постає основнимкаталізатором та регулятором євроінтеграційних процесів. Отже, європейськіпринципи адміністративного права, які вперше були сформульовані Ю. Шварне у1988 році, також входять до системи норм, принципів та стандартів, яким маютьвідповідати органи публічної влади України, що функціонують у правоохороннійсфері.
До принципів європейськогоадміністративного права відносяться принцип автономності європейського права,примата над національним правом, безпосередності застосування, законності, можливостіскасування (або відкликання) незаконного адміністративного акта,недискримінації, юридичної визначеності, пропорційності, поваги дофундаментальних прав людини та громадянина, рівності, солідарності,субсидіарності, належного управління, прозорості, застосування, прямої дії,право на захист [214, с. 103, 279-280]. Звісно, що європейські принципиадміністративного права були розроблені не тільки на основі загальногоєвропейського права, у формування цієї галузі європейського права було задіяноцілку низку норм національного конституційного та адміністративного правакраїн-членів ЄС, норм міжнародного права та власне права ЄС. Таким чином, можнадійти висновку, що стрімкий розвиток європейського адміністративного правабезпосередньо пов'язаний із розвитком адміністративного права унаднаціональному контексті. На нашу думку, необхідно обов’язково підкреслититой факт, що міжнародне право та європейське право не є словами-синонімами,оскільки міжнародне право було розроблено з метою врегулювання відносин міждержавами, а європейське право було розроблено з метою врегулювання відносин нелише між державами-членами ЄС, а й між громадянами, що там мешкають. Урезультаті аналізу зазначених вище принципів адміністративного права можнастверджувати, що європейське адміністративне право постає саме тим засобом, задопомогою якого функціонує сфера публічної влади, тобто сфера виконання законівта інших нормативно-правових актів ЄС, а норми адміністративного права слугуютьнайбільш доступним та ефективним засобом забезпечення в сфері діяльностіорганів публічної влади максимально повного дотримання прав, свобод таінтересів громадян, а також їх дієвого захисту у випадках яких-небудь порушеньз боку відповідних органів.
Як зазначається у роботі В.Б.Авер’янова [214, с. 107-108], до європейських принципів адміністративного прававідносяться також і принципи європейського адміністративного простору, що буливироблені у 1999 році. У дисертації підтримується точка зору, що викладена уроботі [214, с. 16], щодо розуміння поняття європейського адміністративногопростору: це «юридична категорія, яка використовується для позначення складної,цілісної, диференційованої та динамічної системи публічних (державних)адміністрацій європейських держав, покликаної забезпечувати однакову реалізаціюправ громадян та юридичних осіб, створених у межах ЄС, а також забезпечуватиефективне та якісне надання адміністративних послуг». Зазначені принципирозподіляються на 4 основні групи, які, у свою чергу, діляться на підгрупи.Отже, до принципів європейського адміністративного простору відносяться:
- принципи юридичної визначеності (тобто, принципиправової держави, верховенства права, надійності, передбачуваності, зв’язаностіадміністрації законом, недискримінації, пропорційності, доцільності,процедурної справедливості, своєчасності, професіоналізму);
- принципи відкритості та прозорості (тобто, принципивідкритості на противагу секретності, прозорості на противагу дискретності,винятковості конфіденційного та секретного характеру діяльності органівпублічної влади, набрання законної сили тільки після офіційного опублікування,підлеглості публічних адміністрацій зовнішньому контролю, обов’язковогообґрунтування та наведення підстав прийнятого рішення особі, чиї права абозаконні інтереси зачіпаються у зв’язку із його прийняття);
- принцип відповідальності (тобто, принципи несеннявідповідальності органами публічної адміністрації; презумпції винуватостіоргану публічної адміністрації у відносинах з громадянином, відшкодування шкодиорганами публічної влади, заподіяної правам і законним інтересам громадян таіншим особам, формалізованих процедур з метою уникнення абстрактноївідповідальності, пріоритету інтересів людини та громадянина у відносинах зорганами публічної влади);
- принцип ефективності та результативності (тобто,принципи ефективної адміністрації, ефективного та результативного виконанняєвропейського законодавства) [214, с. 277-278; 253-258].
Так, у результаті ретельного аналізузмістового наповнення усіх зазначених європейських норм, принципів тастандартів, виключно у суворій відповідності до яких будується уся діяльністькерівних інституцій ЄС та органів державної влади його країн-учасниць, можнадійти висновку, що в країнах-учасницях ЄС дуже прискіплива увага приділяєтьсязабезпеченню належного врядування, організації ефективної діяльності усіхорганів державної влади, спрямованої, у першу чергу, на якісний результат та наслужіння інтересам людини і громадянина, врегулюванню відносин органіввиконавчої влади (публічної адміністрації) з громадянами шляхом належногодотримання органами публічної адміністрації прав людини та громадянина під часнадання адміністративних послуг. Зважаючи на прагнення набути статусуповноправного члена ЄС, Україні слід проаналізувати досвід європейської спільнотищодо розробки та втілення у життя єдиних норм, принципів і стандартів, зарезультатами чого національна система органів державного управління набудебільш досконалих форм. Саме впровадження європейських норм, принципів тастандартів визнається першочерговим напрямком державно-правових реформ тареорганізації адміністративно-правових інститутів в Україні. До того ж хотілосяб нагадати, що однією із обов’язкових вимог до України, як країни-кандидата навступ до ЄС, постає приведення організаційної побудови та діяльності органіввиконавчої влади у відповідність до Копенгагенських та Мадридських критеріїв.
Повертаючись до організації якісноївзаємодії (стратегічної і тактичної) органів державної влади України управоохоронній сфері, що має відбуватися у відповідності до проаналізованихвище європейських норм, принципів та стандартів, хотілося б акцентувати увагуна обов’язковості врахування усіма відповідними органами державної влади (яксуб’єктами управління у правоохоронній сфері, так і тими, що функціонують врамках об’єкта управління у правоохоронній сфері) принципів верховенства правата пріоритету прав людини і громадянина. Усвідомлюючи важливість впровадження вдіяльність органів державної влади України, що функціонують у правоохороннійсфері, європейських принципів та стандартів, а також розуміючи складністьвирішення цієї проблеми, у роботі вважалося за доцільне передусім акцентуватиувагу на необхідності застосування цих принципів для удосконалення взаємодіївідповідних органів державної влади України. Водночас актуалізація вирішеннязазначеної проблеми безумовно передбачає проведення подальших системнихдосліджень, об’єднання зусиль наукової спільноти та органів державної владиУкраїни задля забезпечення належного правопорядку, прав і свобод людини тагромадянина, набуття Україною статусу високорозвинутої, правової, цивілізованоїєвропейської держави з високим рівнем життя, культури та демократії.
Висновки
1. Запропоновано та обґрунтовано концепцію розробкиадміністративно-правового та організаційного забезпечення взаємодії органівдержавної влади України у правоохоронній сфері.
2. Запропоновано розглядати взаємодію органів державної влади України управоохоронній сфері як систему, невід’ємними складовими якої постаютьстратегічна взаємодія органів державної влади України у правоохоронній сфері татактична взаємодія зазначених органів. Наведено тлумачення поняття стратегічноїта тактичної взаємодії відповідних органів у правоохоронній сфері.
Показано,що формування державної політики у правоохоронній сфері та її реалізація задопомогою державного управління у цій сфері постає тими організаційно-правовимимеханізмами, що забезпечують формування та реалізацію стратегічної і тактичноївзаємодії.
3. Обґрунтовано, що структура правоохоронної сфери складається з двохскладових: сфери правотворчої діяльності та сфери правоохоронної діяльності.Здійснено інституалізацію зазначених сфер Наголошено на необхідностіналагодження взаємодії між сферою правотворчої діяльності та сфероюправоохоронної діяльності, тобто між різноманітними інституціями зазначенихсфер.
4. Запропоновано та обґрунтовано доцільність дослідження правоохоронноїсфери як системи державного управління, що структурується у вигляді суб’єкта таоб’єкта управління. Надано визначення суб’єктів та об’єкта державногоуправління.
5. Зазначено, що усталеність правоохоронної сфери як системного утвореннязалежить від здійснення зваженого державного управління у правоохоронній сфері,що здійснює свій організуючий вплив на діяльність відповідних органів державноївлади (правотворчу та правоохоронну), а також на їх взаємодію. При цьомунаголошено на доцільності зважати не лише на здійсненя владного впливу під часдержавного управління, але й на забезпечення ресурсообмінної взаємодії.
6. Виходячи із поняття «суб’єкт управління» та визнаючи державний характеруправління у правоохоронній сфері, запропоновано склад суб’єктів управління:Президент України, Рада національної безпеки та оборони України і КабінетМіністрів України.
7. Зазначено, що суб’єкти управління у правоохоронній сфері для здійсненняефективного управлінського впливу на об’єкт управління – підсистемуправоохоронної сфери – повинні плідно взаємодіяти між собою, виходячи ізположень державної політики у правоохоронній сфері, де і передбачено здійсненнястратегічної та тактичної взаємодії. Такий підхід підтверджує доцільністьсистемної форми організації суб’єктів управління в означеній сфері, що ізапропоновано у роботі.
8. Проаналізовано адміністративно-правові повноваження Президента Українищодо координації та налагодження конструктивної взаємодії (стратегічної татактичної) усіх органів державної влади, що функціонують у правоохороннійсфері. Запропоновано адміністративно-правові та організаційні заходи щодопосилення ролі Президента України в забезпеченні взаємодії органів державноївлади у правоохоронній сфері, ґрунтуючись виключно на положеннях чинногозаконодавства України.
9. Обґрунтовано доцільність включення Ради національної безпеки і оборониУкраїни до числа суб’єктів управління у правоохоронній сфері. Розглянутонормативно-правову діяльність РНБО України у правоохоронній сфері, а такожвідповідні організаційно-правові заходи щодо забезпечення стратегічної татактичної взаємодії серед суб’єктів управління та державних інституцій об’єктауправління.
10.Зроблено висновок, що здійснення КабінетомМіністрів України заходів щодо забезпечення належного функціонуванняправоохоронної сфери безпосередньо входить до його повноважень, зумовлюючивідповідні його адміністративно-правові повноваження як суб’єкта управління управоохоронній сфері. Розглянуто зміст нормативно-правових актів КабінетуМіністрів України, що стосуються регулювання відносин у правоохоронній сфері, атакож адміністративно-правові та організаційні заходи Уряду щодо створення урядовихорганів державного управління, що сприяють взаємодії Уряду України з іншимиорганами державної влади.
11.Запропоновано та обґрунтовано доцільністьрозгляду Верховної Ради України специфічним суб’єктом державного управління управоохоронній сфері, який переважним чином «керує» правотворчою діяльністювідповідних органів державної влади України, що функціонують у правоохороннійсфері.
12.Окреслено низку організаційно-правовихзаходів, що сприятимуть удосконаленню управлінської діяльності суб’єктів управлінняу правоохоронній сфері та виведенню їх взаємодії на якісно новий рівень.Проаналізовано форми та методи державного управління та запропоноване їхкомплексне застосування задля удосконалення взаємодії у правоохоронній сфері.
Проаналізованоконкретні приклади взаємодії суб’єктів управління та запропоновано вважатипріоритет прав і свобод людини системоутворюючим чинником їх діяльності тавзаємодії. Підкреслено, що вирішення проблеми якісної взаємодії усіх суб’єктівуправління у правоохоронній сфері України та відповідно і державних інституційоб’єкта управління має відбуватися виключно на основі встановлених юридичнихнорм, а не політичних механізмів.
13.Для з’ясування особливостей правоохоронноїсфери як об’єкта управління було запропоновано декілька класифікацій окремоїчастини правоохоронної сфери, яка потребує посилення управлінського впливузадля упорядкування тих суспільних відносин, що є основними у цій частинісфери. Це дозволило здійснити інституалізацію об’єкта управління, виходячи ізнеобхідності посилення соціальної спрямованості діяльності тих органівдержавної влади України, які за існуючою класифікацією в адміністративномуправі «відповідають» перед державою та суспільством заадміністративно-політичну сферу життя.
14.Проаналізовано особливості організації таадміністративно-правового правового забезпечення діяльності органів прокуратурита їх взаємодії з іншими органами державної влади в частині забезпеченняналежного функціонування правоохоронної сфери.
15.Визначено конструктивну роль Служби безпекиУкраїни у забезпеченні належного функціонування правоохоронної сфери, зокрема,щодо протидії проявам корупції серед працівників правоохоронних органів тапосадових осіб, що займають керівні посади в органах державної влади тамісцевого самоврядування; боротьби з тероризмом. Розглянутоадміністративно-правове забезпечення їх діяльності та взаємодії.
16.Проаналізовано організаційно-правовезабезпечення діяльності Збройних Сил України у правоохоронній сфері, зокремащодо боротьби з корупцією, інтеграції до ЄС та НАТО.
17.Обґрунтовано, що МВС України налаштовує своюдіяльність щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина навідповідність міжнародним стандартам в галузі правоохоронної діяльності.Йдеться, передусім, про створення у складі МВС України Управління моніторингудотримання прав людини в діяльності ОВС, а також Громадської Ради при МВСУкраїни з питань забезпечення прав людини. На основі аналізу завдань та функційзазначених інституцій було запропоновано низку адміністративно-правових таорганізаційних заходів щодо належного забезпечення прав і свобод людини тагромадянина в діяльності ОВС України, а також під час їх взаємодії з іншимиправоохоронними органами.
18.Визначено пріоритетні адміністративно-правовіта організаційні напрямки взаємодії правоохоронних органів та інших органівдержавної влади, що функціонують у правоохоронній сфері, а також форми цієївзаємодії. Показано роль стратегічної та тактичної взаємодії,організаційно-правових механізмів її реалізації у процесі удосконалення об’єктадержавного управління – підсистеми правоохоронної сфери, а отже і діяльності тавзаємодії інституцій, що реалізують правоохооронну функцію.
19.Базуючись на існуючих наукових напрацюваннях таположеннях чинного національного законодавства, у роботі запропоновановизначення адміністративних договорів, які укладаються між органами державноївлади України у правоохоронній сфері. Розроблено також класифікаціюадміністративних договорів з урахуванням особливостей діяльності органівдержавної влади України, що функціонують у правоохоронній сфері, та їхвзаємодії.
20.Запропоновано та обґрунтовано доцільністьвикористання адміністративних договорів для забезпечення тактичної взаємодіїсуб’єктів державного управління між собою, а також відповідних органівдержавної влади України, що здійснюють свою діяльність в межах об’єктауправління, з обовязковою фіксацією таких заходів у компетенції цих органів.
21.Визначено перелік питань, з приводу яких можутьукладатися координуючі адміністративні договори між органами державної владиУкраїни у правоохоронній сфері.
22.Підтримана позиція щодо необхідності прийняттяЗакону України «Про адміністративні договори» або відповідного Кодексу, в якомуб були закріплені як матеріальні, так і процесуальні норми укладанняадміністративних договорів, питання щодо правової якості адміністративногодоговору, у тому числі і у правоохоронній сфері.
23.Доведено, що виконання Копенгагенських таМадридських критеріїв щодо вступу України до ЄС значною мірою пов’язано із впровадженнямв діяльність органів державної влади України у правоохоронній сфері якєвропейських принципів і правових стандартів, так і принципу конструктивної(ресурсообмінної) взаємодії.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник: в 2 т. /[ред. колегія В.Б. Авер’янов (голова) та ін.]. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридичнадумка», Т. 1: Загальна частина. – 2007. – 592 с.
2. Конституція України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної РадиУкраїни. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
3. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. //Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов / [сост. и авт.вступ. сл. Г.М. Мелков]. – М.: Юрид. лит., 1990. – 661 с.
4. Карпачова Н. З прийняттям Загальної декларації прав людини розпочаласянова ера – ера надій і сподівань кожного на право бути людиною / Н. Карпачова, О.Святоцький // Право України. – 2008. – № 12. – С. 4–16.
5. Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від4 листопада 1950 р. // Офіційний вісник України. – 1998. – № 13. – С. 270.
6. Тацій В.Я. 60 років Загальній декларації прав людини / В.Я. Тацій //Право України. – 2008. – № 12. – С. 17–22.
7. Рабінович П. Світовий маніфест гуманізму (до 60-річчя проголошенняЗагальної декларації прав людини / П. Рабінович // Право України. – 2008. – №12. – С. 23–29.
8. Социология как наука: учебное пособие / [технический редактор Т.А.Смирнова]. – Тверской институт экономики и менеджмента, 1999г. – 315с.
9. Скакун О.Ф. Теория государства и права: учебник / О.Ф. Скакун. –Харьков: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. – 704 с.
10. Математические методы в социальных науках / [подред. П. Лазерфельда, Н. Генри]. – М. Прогресс, 1973. – 376 с.
11. Сороко Э.М. Структурная гармония систем / Э.М. Сороко.– Минск: Наука и техника, 1984. – 186 с.
12. Дегтярев А.А. Основы политической теории: учебноепособие / А.А. Дегтярев. – М.: Высш. шк., 1998. – 239 с.
13. Автономов А.С. Правовая онтология политики: кпостроению системы категорий. Фонд развития парламентаризма в России / А.С.Автономов. – М.: Инфограф, 1999. – 384 с.
14. Арістова І.В. Державна інформаційна політика:організаційно-правові аспекти: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня докт.юрид. наук: спец. 12.00.07 «Теорія управління; адміністративне право та процес;фінансове право» / І.В. Арістова. – Харків: Вид-во Ун-ту внутр. справ, 2000. –39 с.
15. Новий тлумачний словник української мови. Т.3. /[уклад. В. Яременко, О. Сліпушко]. – К.: Аконіт, 1999. – 714 с.
16. Философский энциклопедический словарь / [ред.-сост.С.Ф. Губский и др.]. – М.: ИНФРА–М, 1997. – 574 с.
17. Современная философия: словарь и хрестоматия /[авт.-сост.: Л.В. Жаров, Е.В. Золотухина, В.П. Кохановский и др.]. –Ростов-на-Дону: Феникс, 1996. – 511 с.
18. Иезуитов А.Н. Философия взаимодействия / А.Н.Иезуитов. – СПб.: Изд-во полиграфического техникума, 1995. – 214 с.
19. Философский словарь / [под ред. И.Т. Фролова]. – 4изд. – М.: Политиздат. 1980. – 445 с.
20. Душенко Г.О. Деякі аспекти вдосконаленняорганізації взаємодії у процесі розкриття злочинів / Г.О. Душенко // ВісникЗапорізького юридичного інституту. – 1998. – № 3. – С. 135-141.
21. Стеценко С.Г. Адміністративне право України:навчальний посібник / С.Г. Стеценко. – К.: Атіка, 2008. – 624 с.
22. Шаршов И.А. Педагогическое взаимодействие иобщение: категориальный анализ и соотношение: материалы Всероссийскойнаучно-практической Internet-конференции (25-31 мая 2004 года) / И.А. Шаршов,М.В. Старцев. – С. 27–32.
23. Радионова С.А. Социальное взаимодействие[Електронний ресурс] / С.А. Радионова // pilic.narod.ru/fils1037/fils1065.htm
24. Свидерский В.И. О диалектике элементов и структурыв объективном мире и в познании / В.И. Свидерский. – М.: Соцэкгиз, 1962. – 275с.
25. Юридична енциклопедія / [редкол.: Ю.С. Шемчушенкота ін.]. – Київ: Вид-во «Українська енциклопедія» імені М.П. Бажана, 1998. – Т.1.А–Г. – 669 с.
26. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права /М.Н. Марченко. – Москва: Юристъ, 2001. – 642 с.
27. Князева Е.Н. Законы эволюции и самоорганизациисложных систем / Е.Н. Князева, С.П. Курдюмов. – М.: Наука, 1994. – 229 с.
28. Василькова В.В. Порядок и хаос в развитиисоциальных систем / В.В. Василькова. – СПб.: Изд-во «Лань», 1999. – 480 с.
29. Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизмеобеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы /Ю.Е. Аврутин. – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. – 501 с.
30. Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечениеправопорядка в Российской Федерации: теоретико-прикладные проблемы: монографія /И.И. Сыдорук. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. – 245 с.
31. Шамхалов Ф. Теория государственного управления / Ф.Шамхалов. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002. – 638 с.
32. Общая теория права и государства: учебник / [подред. В.В. Лазарева]. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2001. – 520с.
33. Борисов В.В. Правопорядок / Теория государства иправа: курс лекций / В.В. Борисов / [под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько]. –М.: Юристъ, 2000. – 624 с.
34. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства:учебник для вузов / В.С. Нерсесянц. – М.: Издательство НОРМА (Издатльскаягруппа НОРМА – ИНФРА М), 2002. – 552 с.
35. Пьянов Н.А. Консультации по теории государства иправа: тема «Правовое регулирование и его механізм» / Н.А. Пьянов // Сибирскийюридический весник. – 2003. – № 1.
36. Шаблінський І.І. Розуміння сили в контекстінаціональної безпеки. Проблеми національної безпеки / І.І. Шаблінський[Електронний ресурс] // www.niisp.gov.ua/vydanna/panorama/2005_3.php.
37. Про проект «Україна – 2010»: РозпорядженняПрезидента України від 26 лютого 1998 року № 43/98-рп [Електронний ресурс] //http://zakon.rada.gov.ua
38. Європейський вибір. Концептуальні засадиекономічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки: ПосланняПрезидента України до Верховної Ради України: від 30.04. 2000 р. // Урядовийкур’єр. – 04.06.2002. – № 100.
39. Про Стратегію національної безпеки України: УказПрезидента України: від 12.02.2007 р., № 105/2007 // Урядовий кур'єр. – 07.03.2007.– № 43.
40. Про першочергові заходи з проведення в Україніадміністративної реформи: Указ Президента України: від 20.11.1998 р., № 1284 //Збірник указів Президента України. – Випуск 4 (жовтень-грудень1998 р.). – С.116.
41. Про заходи щодо впровадження Концепціїадміністративної реформи в Україні: Указ Президента України: від 22.07.1998 р.,№ 810/98 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 21. – С. 32.
42. Про внесення змін до складу Державної комісії зпроведення в Україні адміністративної реформи: Указ Президента України: від18.12.1998 р., № 1587/99 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 51.
43. Про Концепцію судово-правової реформи в Україні:Постанова Верховної Ради України: від 28.04.1992 р., № 2296-XII // ВідомостіВерховної Ради України. – 1992. – № 30. – Ст. 426.
44. Про судоустрій України: Закон України: від07.02.2002 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 27. – Ст. 180.
45. Про Концепцію вдосконалення судівництва дляутвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів:Указ Президента України: від 10.05.2006р., № 361 // Урядовий кур'єр. –24.05.2006. – № 95.
46. Про виконання обов'язків та зобов'язань Україною:Резолюція Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1466 (2005) [Електроннийресурс] // eu.prostir.ua/library/1020.html
47. Про схвалення проекту Плану дій „Україна –Європейський Союз”: Постанова Кабінету Міністрів України від 12 лютого 2005 р.№ 36-р [Електронний ресурс] // zakon.rada.gov.ua
48. Про Службу безпеки України: Закон України: від2503.1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 27. – Ст. 382.
49. Про оперативно-розшукову діяльність: Закон України:від 18.02.1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 22. – Ст.303.
50. Про державний захист працівників суду іправоохоронних органів: Закон України: від 23.12.993 р. // Відомості ВерховноїРади України. – 1994. – № 11. – Ст. 50.
51. Тюріна О.В. Правоохоронні органи: питаннятеоретичного осмислення та нормативного визначення / О.В. Тюріна // ПравоУкраїни. – 2001. – № 5. – С. 79-80.
52. Правоохранительные органы Росийской Федерации:учебник / [под ред. В.П. Божьева]. – 3-е изд., испр. и доп. – М.: Спарк, 2000.– 414 с.
53. Гуценко К.Ф. Правоохранительные органы: учебник дляюридических вузов и факультетов / К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалев. – М.: Бек, 1995.– 320 с.
54. Бандурка А.М. Судебные и правоохранительные органыУкраины: учебник / А.М. Бандурка, А.К. Безсмертний и др. / [под ред. проф. А.М.Бандурки]. – Харьков: Ун-т внутр. дел, 1999. – 350 с.
55. Піголкін О., Алексеев С., Самощенко І.
56. Чувилев А.А. Правоохранительные органы. Вопросы иответы / А.А. Чувилев, А.А. Чувилев. – М., 1998. – 319 с.
57. Шамба Т. М. Демократизм советского правопорядка(проблемы теории и практики): автореф. дисс. на соискание научной степени докт.юрид. наук / Т. М. Шамба. – М, 1985. – С. 34-35.
58. Вітрук Н.І., Ростовщіков І.В. Профилактика всистеме обеспечения прав и свобод граждан / Н.І. Вітрук, І.В. Ростовщіков //Правовые проблемы профилактики правонарушений. Труды Академии МВД СССР. – М. –1985. – С. 32-70.
59. Ромашов Р.А. Государство. (предпосылкивозникновения, механизм функционирования, критерии классификаци):учебно-научное пособие / Р.А. Ромашов. –СПб., 1998. – 274 с.
60. Леженіна О.І. Організаційно-правові засади участіорганів внутрішніх справ України у міжнародній правоохоронній діяльності:автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд.юрид.наук: спец. 12.00.07 «Теоріяуправління; адміністративне право та процес; фінансове право; інформаційнеправо» / О.І. Леженіна. – Харків, 2004. – 22 с.
61. Про підсумки розгляду звіту Голови КомітетуВерховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю ікорупцією, доповідей Голови Координаційного комітету по боротьбі зорганізованою злочинністю, Голови Служби безпеки України, Міністра внутрішніхсправ України про стан боротьби з організованою злочинністю, а також доповідіГенерального прокурора України про стан прокурорського нагляду у сфері боротьбиз організованою злочинністю: Постанова Верховної Ради України: від 26.12.2002р., № 388-IV // Голос України. – 2003. – 21 січ. – № 11.
62. Про заходи щодо дальшого вдосконалення діяльностіКоординаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю:Указ Президента України: від 31.12.1999 р., № 1659 // Урядовий кур'єр. –12.01.2000.
63. Про організаційно-правові основиборотьби з організованою злочинністю: Закон України: вiд 30.06.1993 р.,3341-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 35. – Ст. 358.
64. Про деякі питання організації діяльності Радинаціональної безпеки і оборони України: Указ Президента України: від 08.02.2005р., № 208 // Урядовий кур'єр. – 22.02.2005. – № 33.
65. Про визнання такими, що втратили чинність, деякихуказів Президента України: Указ Президента України: від 15.12..2006 р., № 1084// Офіційний вісник України. – 2006. – № 51. – Ст. 3395.
66. Про Комісію з питань реформування правоохороннихорганів в Україні: Указ Президента України: від 17.12..2001р., № 17 // Урядовийкур'єр. – 24.01.2001. – № 13.
67. Про утворення місцевої міліції: Указ ПрезидентаУкраїни: від 22.01.2001р., № 29 // Урядовий кур'єр. – 25.01.2001. – № 14.
68. Питання Міжвідомчої комісії з питань реформуванняправоохоронних органів: Указ Президент України: від 23.05.2005 р., № 834 //Урядовий кур'єр. – 01.06.2005. – № 100.
69. Концептуальні засади реформування системиправоохоронних органів України: Інформаційний бюлетень Міжнародного центруперспективних досліджень від 12 вересня 2005 р. [Електронний ресурс] //http://www.icps.com.ua/doc/nl_ukr_20050912_0289.pdf.
70. Про додержання прав людини під час проведенняоперативно-слідчих операцій: Указ Президента України: від 07.11.2005 р., № 1556// Офіційний вісник України. – 2005 р. – № 45. – Ст. 2834.
71. Про Національну комісію із зміцнення демократії таутвердження верховенства права: Указ Президента України: від 05.07.2005 р., №1049 // Урядовий кур'єр. – 13.07.2005. – № 127.
72. Концепція державної політики у сфері кримінальноїюстиції та забезпечення правопорядку в Україні: Проект [Електронний ресурс] //Юридичний журнал. – 2007 р. – № 4. // www.justinian.com.ua/magazines.php
73. Про деякі питання впорядкування діяльностіконсультативно-дорадчих органів при Президентові України: Указ ПрезидентаУкраїни: від 03.05.2006 р., № 340 // Урядовий кур'єр. – 17.05.2006. – №90.
74. Концептуальні засади реформування системиправоохоронних органів України: Проект від 06.09.2005 р. [Електронний ресурс](офіційний сайт Ради національної безпеки і оборони України) //http://www.rainbow.gov.ua/news/274.html
75. Концепція державної політики у сфері кримінальноїюстиції та забезпечення правопорядку від 27.04.2006 р. [Електронний ресурс] //http://castle.minjust.gov.ua/0/7425
76. Про Концепцію вдосконалення судівництва дляутвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартівКонцепції реформування системи МВС України: Указ Президента України: від 10травня 2006 року, № 361 // Урядовий кур'єр. – 24.05.2006. – № 95.
77. Петроченко Ю.А. Реформування правоохоронних органівУкраїни / Ю.А. Петроченко //Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). – 2005. –№ 12. – С. 3-6.
78. Про Цільовий план Україна — НАТО на 2007 рік урамках Плану дій Україна — НАТО: Указ Президента України: від 18.06.2007 р., №535 // Офіційний вісник Президента України. – 2007. – № 17. – Ст. 277.
79. Про Концепцію розвитку Державної прикордонноїслужби України на період до 2015 року: Указ Президента України: від 19.06.2006р., № 546 // Офіційний вісник України. – 2006. – № 25. – Ст. 1807.
80. Нижник Н.Р. Національна безпека України(методологічні аспекти, стан і тенденції розвитку): навчальний посібник / Н.Р.Нижник, Г.П. Ситник, В.Т. Білоус / [за заг. ред. П.В. Мельника, Н.Р. Нижник]. –Ірпінь, 2000. – 304 с.
81. Коваль Л.В. Адміністративне право України: курслекцій / Л.В. Коваль. – К.: ТОВ «Вентурі», 1998. – 207 с.
82. Аврутин Ю.Е. Эффективность правоохранительнойдеятельности (опыт системного исследования) / Ю.Е. Аврутин. – СПб: Издательство«Юридический центр Пресс», 1998. – 176 с.
83. Соболь И.А. Правовое воздействие на общественныеотношения в сфере экологии и урбанизации: автореф. дисс. на соискание научнойстепени д-ра юрид. наук / И.А. Соболь. – СПб, 1999. – 30 с.
84. Аврутин Ю.Е. Органы внутренних дел вгосударственном механизме Российской Федерации / Ю.Е. Аврутин, И.Н. Зубов. –СПб, 1999. – 206 с.
85. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.Административное право Российской Федерации: учебник / А.П. Алехин, А.А.Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М., 1997. – 390 с.
86. Воронцов В.И. Правовохранительные органы испецслужбы Российской Федерации / В.И. Воронцов. – М., 1999. – 274 с.
87. Про міліцію: Закон України: від 20.12.1990 р., №565-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – №4. – Ст. 20.
88. Про прокуратуру: Закон України: від 05.11.1991 р.,№ 1789-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 53. – Ст. 793.
89. Положення про Міністерство внутрішніх справУкраїни: Указ Президента України: від 17.10.2000 р. // Офіційний вісникУкраїни. – 2000. – № 42.
90. Про утворення Координаційної ради з питань безпекидорожнього руху: Постанова Кабінету Міністрів України: від 29.03.2006 р. //Офіційний вісник України. – 2006. – № 13. – Ст. 893.
91. Про Військову службу правопорядку у Збройних СилахУкраїни: Закон України: від 07.03. 2002 р., № 3099-ІІІ // Збір. законодавстваУкраїни. Сер. 3. – 2002. – № 8. – Ст. 151.
92. Про організаційно-правові основиборотьби з організованою злочинністю: Закон України від 30.06.1993, № 3341-ХІІ// Відомості Верховної Ради України.– 1993. – № 35. – Ст. 358.
93. Положення про кримінальну міліцію України: НаказМВС України: від 26.01.1997 р., № 62
94. Про створення кримінальноїміліції у справах неповнолітніх: Постанова Кабінету Міністрів України: від08.07.1995 р., № 502 [Електронний ресурс] //http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi
95. Про організацію діяльності міліції охорони приДержаній службі охорони при МВС України: Наказ МВС України: від 25.11.2003 р.,№ 1433
96. Про організацію діяльності органів досудовогослідства системи Міністерства внутрішніх справ України: Наказ МВС України: від25.12.2003 р., № 1600
97. Про концептуальні засади реформування системиМіністерства внутрішніх справ України: Рішення колегії МВС України: від11.03.2006 р., № 1км/2
98. Про затвердження Положення про місцеву міліцію:Постанова Кабінету Міністрів України: від 10.08.2004 р., № 1013 // Офіційнийвісник України. – 2004. – № 32. – Ст. 2140.
99. Про Положення про Департамент громадської безпекиМіністерства внутрішніх справ України: Наказ МВС України: від 10 жовтня 2005р., № 868
100. Про створення патрульної служби Міністерства внутрішніх справ Українита реорганізацію дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції:Наказ МВС України: від 28.02.2006 р., № 214
101. Алексєєв С.С. Социальная ценность права в советском обществе / С.С.Алексєєв. – М., 1971.
102. Витрук Н.В. Правовохранительные органы в политической системе развитогосоциалистического общества / Н.В. Витрук // Государство в политической системесоциалистического общества. – М., 1983.
103. Гойман В.И. Правовохранительные органы в советском правовомгосударстве. Понятие, система, направления совершенствования // Теоретические иорганизационно-правовые проблемы применения наказания: сборник научных трудов /В.И. Гойман, В.В. Лазарев. – Уфа, 1990.
104. Мельник М.І., Хавронюк М.І. Правоохоронні органи таправоохоронна діяльність: навчальний посібник / М.І. Мельник, М.І. Хавронюк. –К.: Атіка, 2002. – 576 с.
105. Лихова С. Про визначення поняття „правоохоронніоргани” / С. Лихова // Радянське право. – 1984. – № 11. – С. 74-76.
106. Осадчий В. Правоохоронні органи як суб’єктикримінально-правового захисту / В. Осадчий // Право України. – 1997. – № 11. – C.71-72.
107. Тевлін Р. Про поняття „правоохоронні органи” увузькому та широкому розумінні / Р. Тевлін // Радянське право. – 1985. – № 8. –C. 35-42.
108. Тюріна О.В. Сучасні системи правоохоронних органів(порівняльно-правове дослідження): автореф. дис. на здобуття наук. ступеняканд. юрид. наук: 12.00.01 «» / Київський національний університет імені ТарасаШевченка / О.В. Тюріна. – К., 2001. – 18 с.
109. Марочкін І.Е. Організація судових та правоохороннихорганів: навчальний посібник / І.Е. Марочкін та ін… – Харьков: Право, 2000. –272 с.
110. Правоохранительные органы Российской Федерации: в 2т. / [под общ. ред. Ю.Ф. Кваши]. – М., 2000. – 624 с.
111. Головко А.В. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектамиправоохоранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан (вопросытеории): автореф. дисс. на соискание ученой степени канд. юрид. наук. / А.В. Головко.– М., 1999.
112. Халіков А. Судебным приставам – полномочия органовдознания / А. Халіков // Российская юстиція. – 2001. – № 8. – С. 56-68.
113. Пригожин И. Существующее из возникшего / И.Пригожин. – М., 1985. – 328 с.
114. Пригожин И., Стингерс И. Порядок из хаоса / И. Пригожин,И. Стингерс. – М.: Иностранная литература, 1986. – 179 с.
115. Стеценко С.Г. Адміністративне право України:навчальний посібник / С.Г. Стеценко. – К.: Атіка, 2008. – 624 с.
116. Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: підручник/ О.М. Бандурка. – Харків: Ун-т внутр. справ, 1998. – 480 с.
117. Малиновський В.Я. Державне управління: навчальнийпосібник / В.Я. Малиновський. – Луцьк: Ред.-вид. відд. «Вежа» Вол. держ. ун-туім. Лесі Українки, 2000. – 558 с.
118. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс:полный курс / Ю.А. Тихомиров. – М., 2001. – 652 с.
119. Плішкін В.М. Теорія управління органами внутрішніхсправ: підручник / В.М. Плішкін / [за ред. канд. юрид. наукЮ.Ф. Кравченка]. – К.: Національна академія внутрішніх справ України,1999. − 702 с.
120. Административноеправо Украины / [учебник для студентов высш. учеб,заведений юрид. спец.] / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др.; / [подред. проф. Ю.П. Битяка]. – 2-е изд., перераб. и доп. – Харьков: Право, 2003. —576 с.
121. Дзлиев М.И. Основы обеспечения безопасностижизнедеятельности: курс лекций / М.И. Дзлиев, Н.Н. Потрубач. – М., 1996. – 185с.
122. Про додаткові заходи щодо поліпшення діяльностіорганів внутрішніх справ та громадських формувань з охорони громадськогопорядку: Указ Президента України: від 16.06.1999 р., № 650/99 // Офіційнийвісник України. – 1999. – № 24. – Ст. 1100.
123. Про Комплексну програму профілактики злочинності на2001-2005 рр.: Указ Президента України: від 13.12.2000 р., 1376/2000 // Офіційнийвісник України. – 2000. – № 52. – Ст. 2258.
124. Про додаткові заходи щодо запобігання зникненнюлюдей, удосконалення взаємодії правоохоронних та інших органів виконавчої владиу їх розшуку: Указ Президента України: від 18.01.2001 р., № 20/2001 // Офіційнийвісник України. – 2001. – № 3. – Ст. 58.
125. Про заходи щодо дальшого зміцнення правопорядку,охорони прав і свобод громадян: Указ Президента України: від 18.02.2002 р., №143/2002 // Офіційний вісник України. – 2002. – № 8. – Ст. 331.
126. Про заходи щодо забезпечення особистої безпекигромадян та протидії злочинності: Указ Президента України: від 19.07.2005 р., №1119/2005 // Урядовий кур’єр. – 23.07.2005. – № 135.
127. Про питання апарату Ради національної безпеки іоборони України: Указ Президента України: від 14.10.2005 р., № 1446/2005 //Офіційний вісник України. – 2005. – № 42. – Ст. 2651.
128. Про єдину комп’ютерну систему правоохороннихорганів з питань боротьби зі злочинністю: Указ Президента України: від31.01.2006 р., № 80/2006 // Урядовий кур’єр. – 2006. – 16 лютого (№ 32). – С.21.
129. Концепція подолання корупції в Україні «На шляху додоброчесності»: Указ Президента України: від 11.09.2006 року, № 742/2006 //Офіційний вісник України. – 2006. – № 37. – Ст. 2540.
130. Про Положення про Міжвідомчий науково-досліднийцентр з проблем боротьби з організованою злочинністю: Указ Президента Українивід 26.02.2007 року, № 144/2007 // Офіційний вісник України. – 2007. – № 15. –Ст. 561.
131. Про деякі заходи щодо вдосконалення формування тареалізації державної антикорупційної політики: Указ Президента України: від01.02.2008 року, № 80/2008 // Офіційний вісник України. – 2008. – № 5. – Ст.184.
132. Про деякі заходи щодо запобігання корупції в судахта правоохоронних органах: Указ Президента України: від 11.04.2008 року, №328/2008 // Офіційний вісник України. – 2008. – № 12. – Ст. 498.
133. Про Міжвідомчу робочу групу з питань протидіїкорупції: Указ Президента України: від 17.04.2008 року, № 370/2008 // Офіційнийвісник України. – 2008. – № 18. – Ст. 565.
134. Про рішення Ради національної безпеки і оборониУкраїни від 21 квітня 2008 року «Про заходи щодо реалізації національноїантикорупційної стратегії та інституційного забезпечення цілісноїантикорупційної політики»: Указ Президента України: від 05.05.2008 року, №414/2008 // Офіційний вісник України. – 2008. – № 18. – Ст. 589.
135. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 20 жовтня2008 року «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні та виконання рішення Радинаціональної безпеки і оборони України від 13 жовтня 2008 року «Про невідкладнізаходи щодо забезпечення конституційних виборчих прав громадян України під часпроведення позачергових виборів до Верховної Ради України»: Указ ПрезидентаУкраїни: від 20.10.2008 року, № 951/2008 // Офіційний вісник України. – 2008. –№ 80. – Ст. 2678.
136. Андрусів В.В. Інститут президента в системіміжінституційних взаємодій / В.В. Андрусів // Стратегічні пріоритети. – № 1(2). – 2007. – С. 50-57.
137. Про створення Інституту проблем національної безпеки: Указ ПрезидентаУкраїни від 3 грудня 2003 року № 1396 [Електронний ресурс] //http://www.nau.kiev.ua/nau10/ukr/getcnt.php?uid=1083.4659.0&nobreak
138. Комиссаров В.С. Преступления, нарушающие общиеправила безопасности (Понятие, система, общая характеристика): автореф. дисс.на соискание научной степени д-ра юрид. наук / В.С. Комиссаров. – М., 1997.
139. Тепечин В.И. Социология национальной безопасностикак „новая” парадигма социологического знания / В.И. Тепечин // Безопасность:Информационный сборник Фонда национальной и международной безопасности. – 1995.– № 3-4. – С. 89.
140. Гущин В.В. Понятие безопасности и еепредметно-объективные сферы // Проблемы повышения готовности органов внутреннихдел к деятельности в чрезвычайных ситуациях: сборник научных трудов / В.В.Гущин. – М.: ВНИИ МВД России, 1994.
141. Степашин С.В. Безопасность человека и общества(политико-правовые вопросы): монография / С.В. Степашин. – СПб.: СПб. ИЮ МВДРоссии, 1994.
142. Васильєв А.И. Система национальной безопасностиРоссийской Федерации (конституционно-правовой анализ): дисс. на соисканиенаучной степени д-ра юрид. наук / А.И. Васильєв. – СПб, 1999.
143. Кондрашов Б.П. Общественная безопасность иадминистративно-правовые средства ее обеспечения: монография / Б.П. Кондрашов.– М.: Изд-во «Щит-М», 1998. – 296 с.
144. Антонов А.Б. Основыобеспечения безопасности личности, общества и государства: учеб. пособие / А.Б.Антонов, В.Г. Балашов. – М., 1996. – 127 с.
145. Розин Л.М. Вопросыюрисдикционной деятельности органов внутренних дел. Административное право /Л.М. Розин. – М., 1983. – 75 с.
146. Туманов Г.А. Общественнаябезопасность и ее обеспечение в экстремальных условиях / Г.А. Туманов, В.И.Фризко // Советское государство и право. – 1989. – № 8. – С. 15–24.
147. Ветров Н.И. Безопасность частого предприятия:учебное пособие / Н.И. Ветров, М.Н. Зацепин. – М., 1995. – 120 с.
148. Основы национальной безопасности / [М.И.Абдурахманов, В.А. Боришпольц, В.Л. Манилов, В.С. Пирумов]. – М.: Друза, 1998.– 327 с.
149. Манилов В.Л. Национальная безопасность: ценности,интересы и цели / В.Л. Манилов // Военная мысль. – 1995. – № 6. – С. 28-40.
150. Yarger Richard H. The U.S. Army War College Methodology for DeterminingInterests and Levels of Intensity / Richard H. Yarger, George Barber. CarlisleBarracs, U.S. Army War College, 1997. – P. 1-12.
151. Горбулін В.П. Стратегія національної безпекиУкраїни в аксіологічному вимірі: від «суспільства ризику» до громадянськогосуспільства / В.П. Горбулін, А.Б. Качинський // Стратегічна панорама. – 2005. –№ 2.
152. Возженников А. В. Национальнаябезопасность: теория, практика, стратегия / А.В. Возженников. – М.: НПО«МОДУЛЬ», 2000. – 240 с.
153. Общая теория национальнойбезопасности: учебник / [под общ. ред. А.А. Прохожева]. – М.: Изд-во РАГС,2002. – 320 с.
154. Гогвуд Б. В., Ган Л. А. Аналізполітики реального світу / Б.В. Гогвуд, Л.А. Ган . – К.: Основи, 2004. –396 с.
155. Парахонський Б.О. Національніінтереси України (духовно-інтелектуальний аспект) / Б.О. Парахонський. – К.:Вид-во НІСД, 1993. – 43 с.
156. Про основи національної безпеки України: ЗаконУкраїни: від 19.06.2003 р., № 964-ІV// Зібрання законодавства. Сер. 3. – 2003.– № 8. – Ст. 90.
157. Політологічний енциклопедичний словник / [упорядникВ. П. Горбатенко], / [за ред. Ю. С. Шемчученка, В. Д. Бабкіна, В. П.Горбатенка]. – 2-е вид., доп. і перероб. – К.: Генеза, 2004. – 736 с.
158. Про Раду національної безпеки і оборони: УказПрезидента України України: від 30.08.1996 року, № 772/1996 // Урядовий кур’єр.– 5 вересня 1996 року.
159. Про Раду національної безпеки і оборони: Закон України: від 05.03.1998року, № 183/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 35. – Ст.237.
160. Про введення в дію Рішення Ради національноїбезпеки і оборони України від 25 листопада 2005 року «Про невідкладні заходищодо подальшого розвитку відносин України з Організацією Північноатлантичногодоговору (НАТО)»: Указ Президента України: від 27.12.2005 р., № 1861/2005 //Офіційний вісник. – 2005. – № 52. – Ст. 3265.
161. Комплексний огляд сектору безпеки України(офіційний веб-сайт Ради національної безпеки і оборони України) [Електроннийресурс] // www.rainbow.gov.ua/news/530.html
162. Про рішення Ради національної безпеки і оборониУкраїни від 25 листопада 2005 року «Про утворення Міжвідомчої комісії Радинаціональної безпеки і оборони України з комплексного вирішення проблем у сферіборотьби з корупцією»: Указ Президента України: від 28.12.2005 р., № 1865/2005// Офіційний вісник України. – 2005. – № 52. – Ст. 3267.
163. Про рішення Ради національної безпеки і оборони Українивід 15 лютого 2008 року «Про Концепцію реформування Служби безпеки України»:Указ Президента України: від 20.03.2008 р., № 249/2008 // Офіційний вісникУкраїни. – 2008. – № 27. – Ст. 836.