Адміністративна відповідальність в Україні

Адміністративнавідповідальність в Україні
1. Поняття,підстави та зміст адміністративної відповідальності
Завдання щодопобудови в Україні демократичної, соціальної, правової держави вимагаєякнайшвидшого реформування правової системи, запровадження надійних гарантійдотримання прав і свобод громадян, закріплених Конституцією України. Особливоактуальним в цьому плані є проведення реформи адміністративного права як правадержавного управління, владного впливу держави на різноманітні суспільніпроцеси, в тому числі адміністративно-деліктного права. В останньомунакопичилось чимало проблем, пов’язаних як із належним виконанням завданьправоохорони, так і з забезпеченням прав та свобод громадян та інших суб’єктіввід незаконного притягнення до юридичної відповідальності. До основних,найбільш крупних з них належать питання запровадження, визначення змісту(заходів) адміністративної відповідальності та її реалізації. Якщо ж говоритипро соціальне призначення адміністративної відповідальності, то тут можна виділитидві кардинальні проблеми. З одного боку, ця відповідальність як один ізнайважливіших методів державної діяльності має забезпечувати належне виконаннязавдань та функцій держави, надійну охорону відповідних суспільних відносин. Зіншого – реалізація її заходів повинна ґрунтуватися на якнайсуворішомудодержанні принципів гуманізму, соціальної справедливості, законності тощо.
Адміністративнувідповідальність разом з відповідальністю кримінальною можна розглядати якуніверсальний засіб охорони суспільних відносин, які регулюються різнимигалузями права – конституційним, цивільним, трудовим, природоресурсовим,фінансовим, власне адміністративним. Іншими словами, законодавство проадміністративні проступки – це своєрідний збірник санкцій значної частини галузевихправових норм. Цим обумовлюється значення адміністративної відповідальності нетільки як адміністративно-правового інституту, але і як складової всієїправової системи держави.
Важливо такожпідкреслити, що адміністративні проступки – одні з найпоширеніших із всіх видівправопорушень (в наш час щорічно до адміністративної відповідальностіпритягається біля 15 млн. чоловік, тобто майже третина всього населенняУкраїни). Велика кількість і невелика шкідливість (кожного окремо) цихпроступків потребує порівняно простого порядку застосування заходів реагування.Це необхідно для швидкого дисциплінуючого впливу на винних з метою економіїчасу та сил як державних органів, так і самих порушників. До того ж длявиявлення порушень загальнообов’язкових правил частіш за все потрібні неюридичні, а спеціальні технічні, економічні, санітарні, агрономічні та іншізнання. Іншими словами, в подібних випадках доцільний саме адміністративнийпорядок впливу.
Чиннезаконодавство про адміністративні правопорушення досить велике за обсягом, дуженестабільне. Кодекс України про адміністративні правопорушення – один знормативних актів, до яких найчастіше вносяться зміни та доповнення. Особливоінтенсивно положення КпАП почали змінюватися після проголошення незалежностіУкраїни. Все це створює певні труднощі в застосуванні адміністративно-правовихнорм, негативно позначається на діяльності адміністративно-юрисдикційнихорганів, забезпеченні законності застосування заходів відповідальності завчинені правопорушення, що в умовах побудови правової держави неприпустиме.
Викладеним іобумовлено зміст цього посібника, в якому розкриваються поняття та підставиадміністративної відповідальності, особливості та порядок провадження у справахпро адміністративні правопорушення. У другому виданні навчального посібникавраховано зміни, що відбулися за останні роки в законодавстві проадміністративні правопорушення, а також роботу, проведену щодо реформуванняцього законодавства, зокрема, розробку Концепції реформи адміністративногоправа та проекту Кодексу про адміністративні проступки, витяги з яких наведенов додатках.
Адміністративнавідповідальність становить особливий вид юридичної відповідальності, їйвластиві всі ознаки останньої. Традиційно правову відповідальність пов’язуютьіз застосуванням заходів державного примусу, розглядають її як передбаченусанкціями правових норм реакцію на правопорушення, як реалізацію, застосуванняі здійснення санкцій. Застосування заходів юридичної відповідальності тягне дляправопорушника обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чиіншого характеру, які він зобов’язаний перетерпіти і фактично претерпіває. Тимсамим правопорушник “тримає відповідь” перед державою за неправомірнуповедінку.
Адміністративнійвідповідальності властивий ряд специфічних рис, які відрізняють її від іншихвидів юридичної відповідальності. Так, вона настає, як правило, за особливийвид правопорушень – адміністративні. В окремих випадках її заходи можутьзастосовуватися також при звільненні від кримінальної відповідальності, тобтоза діяння, що містять ознаки злочинів, які не становлять великої суспільноїнебезпеки. Адміністративна відповідальність виявляється в накладенні напорушників певних видів адміністративних стягнень, специфічних за змістом івідмінних від заходів кримінального покарання, дисциплінарного впливу тамайнової відповідальності. Адміністративні стягнення накладаються багатьмаорганами та посадовими особами, яким таке право надано законодавчими актами. Їхповний перелік наведено в спеціальному розділі КпАП. Незважаючи на те, що вдеяких випадках адміністративні стягнення застосовуються районними (міськими)судами (суддями), адміністративна відповідальність є позасудовим видом правовоївідповідальності. Між органами (посадовими особами), які накладають адміністративністягнення, і правопорушниками відсутні службові відносини. Порядок притягненнядо адміністративної відповідальності особливий, він суттєво відрізняється відкримінального і цивільного процесів та дисциплінарного провадження. Нарешті,адміністративну відповідальність врегульовано нормами адміністративного права,які містять вичерпні переліки адміністративних проступків, адміністративнихстягнень та органів, уповноважених їх застосовувати, детально регулюють цей видпровадження і в сукупності становлять її нормативну основу.
Отже,адміністративна відповідальність – це застосування до осіб, які вчинилиадміністративні проступки, адміністративних стягнень, що тягнуть для цих осібобтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру інакладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах іу порядку, встановлених нормами адміністративного права.
Адміністративнавідповідальність ґрунтується на ряді принципів, основними з яких є законність,відповідальність лише за вчинення протиправного діяння, відповідальність лишеза наявності вини, невідворотності відповідальності, індивідуалізаціївідповідальності.
Принципзаконності адміністративної відповідальності означає, що ніхто не може бутипідданий заходу впливу у зв’язку з адміністративним правопорушенням інакше якна підставах і у порядку, встановлених законодавством. Застосуванняуповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративноговпливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності ззаконодавством. Дотримання вимог законності при притягненні до адміністративноївідповідальності забезпечується систематичним контролем з боку вищестоящихорганів і посадових осіб, прокурорським наглядом та іншими встановленимизаконодавством способами.
Принципвідповідальності лише за вчинення протиправного шкідливого діяння передбачає,що тільки діяння, вчинок людини може тягти застосування заходівадміністративного впливу. Адміністративним правопорушенням визнається тількипротиправне діяння (дія чи бездіяльність) особи, а не склад її думок або навітьвисловлений намір вчинити правопорушення. Крім цього, адміністративнавідповідальність настає не за будь-яке діяння, що завдає шкоди суспільнимвідносинам, а лише за те, яке передбачене в законодавстві як адміністративнийпроступок.
Принципвідповідальності лише за наявності вини означає, що адміністративнійвідповідальності підлягає тільки особа, винна у вчиненні правопорушення, тобтояка умисно або з необережності вчинила протиправне шкідливе діяння.
Невідворотністьадміністративної відповідальності як принцип полягає в тому, що особа, якавчинила адміністративне правопорушення, повинна бути піддана адміністративномустягненню. Із цього принципу можливі деякі винятки. Маються на увазі випадки відповідальностіза адміністративні правопорушення неповнолітніх та осіб, на яких поширюєтьсядія дисциплінарних статутів. До зазначених осіб за більшість проступківзастосовуються не адміністративні стягнення, а інші заходи впливу.
До винятків ізпринципу невідворотності відповідальності слід зарахувати також випадкизвільнення від адміністративної відповідальності. Чинний КпАП передбачає чотиривиди звільнення. Перш за все, йдеться про звільнення відповідно до статей 21 і22 – з передачею матеріалів на розгляд товариського суду, громадськоїорганізації чи трудового колективу або із оголошенням усного зауваження. Дляпершого виду звільнення підставою є переконання відповідного органу чипосадової особи, яке ґрунтується на всебічній оцінці характеру правопорушеннята особи порушника, про доцільність застосування до останнього заходугромадського впливу. Звільнити порушника від адміністративної відповідальностіз оголошенням усного зауваження можна лише тоді, коли вчинене нимправопорушення є малозначним. Крім цього є ще два види звільнення, про які влітературі частіш за все не згадується. Це звільнення від адміністративноївідповідальності неповнолітніх віком від 16-ти до 18-ти років із застосуваннямдо них заходів виховного впливу, а також передача матеріалів для застосуваннязаходів дисциплінарного впливу до осіб, на яких поширюється дія дисциплінарнихстатутів, в тих випадках, коли і ті, й інші підлягають адміністративнійвідповідальності на загальних підставах. Мова йде саме про звільнення відадміністративної відповідальності, оскільки орган чи посадова особа, якийвирішує справу, може і реально застосувати адміністративне стягнення, тобтозакон наділяє правом прийняття рішення саме його. В усіх зазначених випадкахзвільнення від адміністративної відповідальності – право, а не обов’язок органу(посадової особи), який розглядає справу.
В усіхперерахованих випадках звільнення від адміністративної відповідальності слідрозглядати як пом’якшення стану порушника (до неповнолітнього замістьадміністративного стягнення застосовується виховний захід, довійськовослужбовця – захід дисциплінарного впливу, відповідно до ст. 21 КпАП –захід громадського впливу, відповідно до ст. 22 – усне зауваження).
Слід звернутитакож увагу на юридичну природу усного зауваження, яке виноситься в четвертомувиді звільнення від адміністративної відповідальності, коли його підставою ємалозначність проступку. В літературі свого часу було висловлено думку про те,що оголошення усного зауваження – це не звільнення від адміністративної відповідальності,а застосування її в іншій формі. При цьому не враховується той факт, щонакладення адміністративного стягнення тягне конкретні юридичні наслідки, якіоголошення усного зауваження не викликає.
Звільнення відадміністративної відповідальності слід відрізняти від звільнення від відбуванняадміністративного стягнення. В першому випадку справа не доходить навіть донакладення стягнення, тоді як у другому стягнення частково вже виконано. В КпАПзакріплено лише один подібний випадок – скорочення строку позбавленняспеціального права (ст. 320). На нашу думку, це правило доцільно поширити такожна деякі інші адміністративні стягнення, виконання яких триває певний строк(наприклад, адміністративний арешт, тим більше, що передбачається збільшенняйого строку). Особливо актуально це у зв’язку із розробкою проекту нового КпАП,в якому пропонується запровадити ряд нових стягнень (звільнення з посади абоінше усунення від виконання функцій держави; позбавлення права займати певніпосади або займатись певною діяльністю; громадські роботи та ін.).
Інститутзвільнення від адміністративної відповідальності тісно пов’язаний з принципоміндивідуалізації відповідальності. Цей принцип вимагає, щоб при виборіконкретного заходу адміністративного стягнення враховувались всі обставинивчиненого правопорушення і особа порушника. Реалізації зазначеного принципусприяє закріплення в законодавстві можливості вибору адміністративногостягнення із кількох можливих (альтернативні санкції) або конкретного розмірустягнення в межах передбачених мінімуму і максимуму (відносно визначенісанкції), виходячи із характеру правопорушення і особи винного.
Необхідністьгуманізації адміністративного законодавства потребує, на нашу думку,закріплення можливості застосування, з метою пом’якшення відповідальності,адміністративного стягнення, не передбаченого санкцією відповідної статті КпАП,а також зменшення мінімального розміру штрафу чи іншого стягнення,встановленого за даний проступок. Це обумовлено тим, що в наш час санкціїбагатьох статей КпАП дуже високі, не відповідають реальному рівню життянаселення, тому і застосовувати їх слід дуже зважено. Тому потрібна гнучкість взаконодавчому регулюванні санкцій.
Адміністративнавідповідальність регулюється багатьма нормативними актами різної юридичноїсили, які в сукупності складають законодавство про адміністративніправопорушення. Це законодавство має завданням, відповідно до ст.1 КпАП,охорону суспільного ладу, власності, соціально-економічних, політичних таособистих прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересівпідприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління,державного і громадського порядку, зміцнення законності, запобіганняправопорушенням, виховання громадян в дусі точного і неухильного додержанняКонституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян,до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов’язків, відповідальностіперед суспільством.
В ст.92Конституції України передбачено, що діяння, які є адміністративними правопорушеннями,та відповідальність за них визначаються виключно законами України. Системузаконодавства про адміністративні правопорушення в наш час складають КодексУкраїни про адміністративні правопорушення і окремі законодавчі акти. З окремихпитань рішення, за порушення яких передбачається адміністративнавідповідальність, можуть приймати органи місцевого самоврядування.
Основнимнормативним актом, який регулює адміністративну відповідальність, є Кодекс проадміністративні правопорушення. КпАП складається із 5-ти розділів, 33-х глав ібіля 350-ти статей. В розділі І встановлено загальні положення законодавствапро адміністративні правопорушення: його завдання, систему, порядок чинності,окремі принципи.
Розділ ІІ«Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність»складається із загальної і особливої частин. В загальній частині закріпленопоняття адміністративного правопорушення, форми вини, особливостіадміністративної відповідальності окремих осіб, обставини, що виключаютьпротиправність та шкідливість діяння, систему і види адміністративних стягнень,загальні правила і строки їх накладення. В особливій частині наводиться перелікдіянь, які визнаються адміністративними правопорушеннями, і дається їх опис,іншими словами, сформульовано склади адміністративних проступків. Кожна статтяособливої частини закріплює не тільки конкретний склад, але і санкцію завчинене правопорушення.
Інші три розділипо суті становлять процесуальну частину КпАП. В розділі ІІІ наведено перелікорганів і посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративніправопорушення, врегульовано деякі питання утворення та функціонування цихорганів, а також визначено, які види справ має право розглядати той чи іншийорган або посадова особа, тобто вирішено питання про підвідомчість справ.
Правилапровадження в справах про адміністративні правопорушення закріплено в розділіІУ КпАП. В ньому визначено завдання та принципи цього провадження, порядокскладення протоколу про адміністративне правопорушення, заходи забезпеченняпровадження, правовий стан учасників, порядок розгляду справ і винесенняпостанов, оскарження та опротестування постанов і перегляду справ.
Останній, Урозділ КпАП присвячено виконавчому провадженню. В ньому детально врегульованопорядок виконання постанов про накладення кожного із 7-ми видівадміністративних стягнень, а також постанов у частині відшкодування майновоїшкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням.
Окремізаконодавчі акти, які регулюють питання адміністративної відповідальності, повиннівключатися до КпАП, що сприяє послідовній кодифікації законодавства проадміністративні правопорушення. Разом з тим норми деяких законодавчих актів, щопередбачають адміністративну відповідальність, до КпАП не включено, що не можнавизнати нормальним оскільки вже кодифіковане законодавство потребує нібидодаткової кодифікації. Тому потрібно передбачити механізм, який бизабезпечував концентрацію всіх норм, які встановлюють адміністративнувідповідальність, саме в цьому Кодексі. Інші ж нормативні акти можуть лишевстановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, щоці особливості не можна передбачити в КпАП. До згаданих норм належать приписиМитного кодексу України, який регулює відповідальність за порушення митнихправил, законів «Про боротьбу з корупцією», «Про державнуподаткову службу в Україні», «Про відповідальність підприємств,установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарнумедицину», «Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установта організацій за правопорушення у сфері містобудування» та деяких інших.
Закріплення заорганами місцевого самоврядування повноважень щодо прийняття рішень задміністративною санкцією обумовлено тим, що на місцях виникає необхідністьврегулювання загальнообов’язковими правилами певних відносин, які маютьтимчасовий або місцевий характер, із застосуванням до їх порушників заходівадміністративного впливу.
Зокрема, органаммісцевого самоврядування надано право приймати загальнообов’язкові рішення зпитань боротьби із стихійним лихом та епідеміями. Разом з тим незрозуміло, депередбачається така відповідальність? Адже в самих рішеннях не можна, цесуперечить Конституції. А в КпАП відповідальність за це відсутня. Зазначеніоргани можуть також встановлювати правила боротьби з епізоотіями,відповідальність за порушення яких передбачено ст.107 КпАП.
Крім цього,сільські, селищні та міські ради мають право встановлювати правила благоустроютериторій міст та інших населених пунктів, забезпечення в них чистоти іпорядку, правила торгівлі на ринках, а також правила забезпечення тиші вгромадських місцях, за порушення яких адміністративну відповідальністьпередбачено відповідно ст.ст.152, 159 і 182 КпАП (ст.26 Закону України«Про місцеве самоврядування в Україні») Викликає запереченнядоцільність надання таких повноважень сільським та селищним радам. До того ж,зазначені правила можна було б уніфікувати в межах всієї України. Наприклад, чипотрібно в кожному місті, селищі або селі визначати свій час, протягом якогозабороняється порушувати тишу в громадських місцях? Краще в КпАП визначити цейчас централізовано. Це має бути нічний час – з 24.00 до 6.00.
Органи місцевогосамоврядування повинні інформувати населення про прийняті ними рішення задміністративною санкцією. Зазначені рішення набирають чинності через 10 днів здня їх опублікування, а видані у зв’язку із надзвичайними обставинами(стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями) – з дня опублікування.
Порядок чинностізаконодавства про адміністративні правопорушення закріплено в ст.8 КпАП.Основний принцип чинності цього законодавства полягає в тому, що особа, якавчинила адміністративне правопорушення, підлягає відповідальності на підставіактів, що діють під час і за місцем вчинення правопорушення. Єдиний виняток із зазначеногоправила становлять норми, які пом’якшують або скасовують адміністративнувідповідальність.
Такі норми маютьзворотну силу, тобто вони поширюються і на правопорушення, вчинені до виданняцих норм. Акти ж, які встановлюють або посилюють відповідальність, зворотноїсили на мають, вони можуть застосовуватися лише щодо діянь, вчинених післянабрання цими актами чинності. Інакше вирішено питання щодо чинностіпроцесуальних норм: провадження в справах про адміністративні правопорушенняведеться на підставі законодавства, яке діє не під час вчинення проступку, апід час розгляду справи.
2.Адміністративне правопорушення
В попередньомупараграфі проаналізовано нормативні підстави адміністративної відповідальності.Фактичну ж її підставу в кожному конкретному випадку становить адміністративнеправопорушення, офіційне визначення якого дається в КпАП. Так, ч.1 ст.9адміністративним правопорушенням (проступком) визнає протиправну, винну (умиснуабо необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок,власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і заяку передбачено адміністративну відповідальність. Варто звернути увагу на те,що в законі одночасно вживаються і ототожнюються два терміни і тим самим двапоняття: «адміністративне правопорушення» і «адміністративнийпроступок». Однак, на нашу думку, ці поняття не тотожні, оскількиадміністративне правопорушення означає порушення будь-якоїадміністративно-правової норми, незалежно від того, чи передбачено за цевідповідальність(наприклад, порушено вимоги ст.263 КпАП щодо строківадміністративного затримання). Адміністративний же проступок слід розглядати яквид адміністративного правопорушення, за яке встановлено адміністративнувідповідальність. Така точка зору останнім часом підтримується багатьмавченими-адміністративістами.
Адміністративнеправопорушення (проступок) – це перш за все діяння, поведінка, вчинок людини,дія чи бездіяльність, це акт зовнішнього виявлення ставлення особи до реальноїдійсності, інших людей, держави, суспільства. Закону непідвладні переконання,думки людей, якщо вони не знайшли зовнішнього виявлення. Таке діяння маєвизнаватися адміністративним проступком за наявності певних ознак, до якихтрадиційно відносять суспільну шкідливість (небезпечність), протиправність,винність та адміністративну караність.
Перша ознакаозначає, що дія чи бездіяльність заподіює або створює загрозу заподіяння певноїшкоди (матеріального, морального, організаційного чи іншого характеру) об’єктамадміністративно-правової охорони (“посягає на ...”). Цією обставиною іпояснюється необхідність встановлення за її вчинення адміністративноївідповідальності. Разом з тим в наш час потребує уточнення перелік об’єктів,які мають охоронятися нормами з адміністративною санкцією. Не викликає сумніву,що такі об’єкти як права і свободи громадян, власність, громадський порядок,які названо в нинішньому КпАП, повинні залишитися також і в майбутньому. А отщо стосується державного порядку і встановленого порядку управління, тодумається, що це поняття подібні і однорідні і залишити треба одне із них,причому, краще – державний порядок, оскільки в чинному КпАП до правопорушень,які посягають на встановлений порядок управління, віднесено, наприклад, проявнеповаги до суду, невжиття заходів щодо протесту, припису чи подання прокуроратощо, хоча такі відносини не належать до управлінських. В той же час поняття“державний порядок” потрібно розшифрувати – це встановлений порядок діяльностідержавних органів та установ. Крім того, у визначенні серед основних об’єктівадміністративно-правової охорони слід назвати права і законні інтереси іншихсуб’єктів, а також громадську безпеку, різновидами якої є санітарна, екологічнабезпека тощо.
Ми свідомо неакцентуємо увагу на відмінності термінів “суспільна шкідливість” і “суспільнанебезпечність”, тому що така відмінність, на нашу думку, є досить умовною, асуперечки, які навколо цього точаться, мають, переважно, термінологічнийхарактер. Хоча варто зауважити, що ні окремо взятий адміністративний проступок,ні навіть злочин не можуть становити небезпеку для суспільства в цілому, а отпевної шкоди вони завдають. Тому більш прийнятним, як уявляється, є термін“суспільна шкідливість”.
Юридичнимвідбиттям шкідливості адміністративного проступку є його протиправність, якаозначає, що дію чи бездіяльність прямо заборонено адміністративно-правовиминормами. Діяння, які визнаються адміністративними правопорушеннями,перераховано в особливій частині розділу ІІ КпАП та в деяких інших нормативнихактах. В разі встановлення адміністративної відповідальності за нові діяння абоскасування відповідальності, яка існувала раніше, до КпАП вносяться зміни тадоповнення. Ознака протиправності означає також неприпустимість застосуванняаналогії закону, що сприяє зміцненню законності, виключає можливістьпритягнення до адміністративної відповідальності за діяння, не передбаченізаконодавством про адміністративні правопорушення.
Адміністративнимпроступком може бути тільки винне діяння, тобто свідомий, вольовий актпротиправної поведінки. Вина полягає в психічному ставленні особи до діяння тайого шкідливих наслідків і може бути умисною або необережною.
Адміністративнимпроступком визнається тільки таке протиправне винне діяння, за якезаконодавством передбачено особливий вид державного примусу – адміністративнувідповідальність. Реалізація адміністративних стягнень не завжди супроводжуєадміністративний проступок, але можливість їх застосування становить йогообов’язкову властивість. Винятком із загального правила є адміністративні правопорушеннявійськовослужбовців і працівників органів внутрішніх справ, за більшість якихостанні несуть не адміністративну, а дисциплінарну відповідальність, тобто вцьому випадку адміністративна караність проступків відсутня, хоча від цьоговони не перестають бути адміністративними.
З огляду навикладене спробуємо сформулювати визначення адміністративного проступку. Отже,ним, на нашу думку, доцільно визнати суспільно шкідливу, протиправну, винну(умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на права і свободигромадян, права і законні інтереси юридичних осіб, власність, громадськийпорядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органівта установ і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Адміністративнеправопорушення необхідно відрізняти від дисциплінарного проступку і відзлочину. Дисциплінарний проступок – це порушення трудової дисципліни, тобтоневиконання чи неналежне виконання з вини працівника покладених на ньоготрудових обов’язків. Він тягне дисциплінарну відповідальність, яку врегульованотрудовим законодавством. Стягнення за дисциплінарні проступки накладаютькерівники підприємств, установ і організацій. Від злочинів адміністративніправопорушення відрізняються, перш за все, розміром шкоди, яку вони заподіюють.Злочин – суспільно небезпечне діяння, яке тягне кримінальну відповідальність.Кримінальне покарання може призначити тільки суд.
Розглянуті вищеознаки характеризують адміністративне правопорушення як фактичну підставуадміністративної відповідальності, як явище реальної дійсності, тобто складаютьйого матеріальне поняття; вони є найбільш характерними і суттєвими, властивимибудь-якому адміністративному проступку. Матеріальне поняття правопорушенняконкретизується в законодавстві про адміністративні правопорушення у форміконкретних складів проступку, в яких законом передбачено необхідні і специфічніознаки того чи іншого конкретного діяння. Матеріальне поняття правопорушеннявідповідає на запитання, що спільного між всіма проступками (наприклад, міждрібним хуліганством і дрібним розкраданням), а поняття складу проступку – назапитання, в чому відмінність одних проступків від інших. Відрізняютьсяадміністративні проступки за специфічними ознаками, які характеризують їхоб’єктивні і суб’єктивні сторони. Таким чином, склад адміністративногоправопорушення – це сукупність встановлених законом об’єктивних і суб’єктивнихознак, які характеризують діяння як адміністративний проступок.
Склади конкретнихпроступків виконують важливу функцію, оскільки вони встановлюють юридичніпідстави адміністративної відповідальності і передбачають можливістьзастосування заходів адміністративного впливу. Вони забезпечують однаковезастосування закону, правильну кваліфікацію проступків, гарантують від необґрунтованогопритягнення громадян до адміністративної відповідальності, обмежуютьвідповідальність рамками скоєного.
До складуадміністративного правопорушення належать ознаки, які характеризують об’єкт,об’єктивну сторону, суб’єктивну сторону і суб’єкта проступку.
Об’єктадміністративного правопорушення – це те, на що воно посягає, чому воно завдаєшкоди. Адміністративний проступок завдає шкоди або створює загрозу їїзаподіяння суспільним відносинам, які і становлять об’єкт проступку. Засобамиадміністративної відповідальності охороняються суспільні відносини, якірегулюються нормами не тільки і не стільки адміністративного права, а йбагатьох інших: цивільного, екологічного, трудового, фінансового тощо.
Об’єктивнусторону адміністративного правопорушення характеризують ознаки, які визначаютьакт зовнішньої поведінки правопорушника. До них належать діяння (дія чибездіяльність), його шкідливі наслідки, причинний зв’язок між діянням інаслідками, місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку.
Основною іобов’язковою ознакою об’єктивної сторони є протиправне діяння, відсутність їївиключає склад будь-якого адміністративного правопорушення. Це може бути як дія(наприклад, розпивання спиртних напоїв у громадських місцях), так ібездіяльність, коли закон вимагає активних дій (ухилення свідка від явки в судабо орган попереднього слідства чи дізнання). Всі інші ознаки маютьфакультативний характер, тобто вони обов’язкові лише в тих випадках, коли прямопередбачені законом. Так, шкідливі наслідки і причинний зв’язок обов’язковітільки для так званих матеріальних складів проступків, в результаті яких завждизаподіюється матеріальна шкода (наприклад, дрібне розкрадання, пошкодженнятелефонів-автоматів, потрава посівів тощо). Більшість же адміністративнихправопорушень характеризується недодержанням різних загальнообов’язковихправил, коли діяння становить склад проступку незалежно від настання шкідливихнаслідків матеріального характеру (порушення правил охорони праці, торгівлі,дорожнього руху, митних, паспортних, санітарних тощо). Ці склади формулюються встаттях особливої частини розділу ІІ КпАП лише вказівкою на протиправну дію чибездіяльність («порушення правил», «невиконання правил»тощо). В деяких статтях міститься вказівка лише на шкідливі наслідки(«пошкодження», «знищення», «псування» тощо),діяння ж розуміється саме собою.
Місце, час,обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку можуть бутиобов’язковими ознаками, якщо їх включено до конкретного складу проступку(наприклад, окремі діяння визнаються адміністративними правопорушеннями лише вразі вчинення їх в громадському місці, часто в КпАП називається спосіб вчиненняпроступку – грубе, злісне порушення, прихована передача тощо); в інших випадкахвони можуть визнаватися обставинами, які пом’якшують або обтяжуютьвідповідальність (наприклад, вчинення правопорушення в умовах стихійного лихаабо за інших надзвичайних обставин обтяжує адміністративну відповідальність).
Окремі статтіКпАП передбачають адміністративну відповідальність за незакінчені дії (ст.188 –за спробу передачі заборонених предметів у виправно-трудові установи і ст.209 –за приготування до контрабанди), загальної ж норми про стадії адміністративногоправопорушення немає, що цілком виправдано.
Суб’єктивнусторону адміністративного правопорушення становить пов’язана із його вчиненнямпсихічна діяльність особи. До ознак, які характеризують суб’єктивну сторону,належать вина, мотив і мета вчинення правопорушення.
Вина – основна іобов’язкова ознака суб’єктивної сторони будь-якого адміністративного проступку.Це психічне ставлення особи до вчиненого нею суспільно шкідливого діяння і йогонаслідків, яке виявляється у формі умислу або необережності. Поняття цих формвини розкривається в ст.ст.10 і 11 КпАП. Адміністративне правопорушеннявизнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювалапротиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливінаслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків. Вчиненим знеобережності правопорушення визнається тоді, коли особа передбачала можливістьнастання шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажнорозраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості настання такихнаслідків, хоча повинна була і могла їх передбачити.
 Визначення формвини в чинному КпАП сформульовано, на нашу думку, не зовсім вдало. Передусім цестосується визначення необережності, оскільки в ньому в основу покладеноставлення порушника до шкідливих наслідків свого діяння. Однак, зміст переважноїбільшості адміністративних проступків полягає в порушенні тих чи іншихзагальнообов’язкових правил, незалежно від того, чи настали внаслідок цьогоякісь конкретні шкідливі наслідки (це так звані “формальні склади”). Тому длявизначення форм вини за основу має братися ставлення порушника до діяння таусвідомлення ним його протиправності.
Мотив і метавчинення адміністративного правопорушення – факультативні ознаки суб’єктивноїсторони складу проступку. Під мотивом розуміється усвідомлене особою внутрішнєспонукання, яким вона керувалася під час вчинення проступку. Мета – цепротиправний результат, наслідок, якого прагне досягти особа вчиненнямадміністративного правопорушення. Мотив і мета частіш за все до складу проступкуне входять, хоча в деяких випадках лише вчинення діяння з певним мотивом абометою становить склад адміністративного правопорушення (наприклад, ст.103-1КпАП передбачає відповідальність за самовільне використання з корисливою метоюелектричної чи теплової енергії або газу, ст.132 – за самовільне використання зкорисливою метою транспортних засобів чи інших машин, що належать організаціям,тощо). Окремі статті КпАП передбачають відповідальність за вчинення діяння вразі відсутності певної мети: ст.44 – за незаконне придбання або зберіганнянаркотичних засобів без мети збуту і ст.176 – за виготовлення або зберіганнябез тієї ж мети самогону чи інших міцних спиртних напоїв домашнього виробленняабо апаратів для їх виготовлення. В деяких статтях КпАП мотив і мета проступкуне називаються, але маються на увазі (наприклад, дрібне розкрадання, азартніігри, проституція завжди мають корисливі мотив і мету).
Суб’єктомадміністративного правопорушення чинний КпАП визнає фізичну осудну особу, якадосягла на момент вчинення проступку віку, з якого настає адміністративнавідповідальність. Ознаки, які характеризують суб’єкта проступку, поділяють назагальні і спеціальні. Перші властиві будь-якому суб’єктові. Суб’єктомпроступку може бути, по-перше, лише фізична особа, людина (громадянин України,іноземець, особа без громадянства). По-друге, суб’єктом адміністративногопроступку може бути не будь-яка особа, а лише осудна. В законодавстві проадміністративні правопорушення не розкривається поняття осудності, воновипливає з визначення неосудності. В ст.20 КпАП під неосудністю розумієтьсястан, в якому особа не могла усвідомлювати свої дії або керувати ними внаслідокхронічної душевної хвороби, тимчасового розладу душевної діяльності,слабоумства чи іншого хворобливого стану. Виходячи з цього, можна зробити висновок,що осудність – це здатність особи усвідомлювати свої дії і керувати ними, азначить і нести за них відповідальність. По-третє, суб’єктом проступку можебути особа, яка досягла на момент вчинення адміністративного правопорушенняшістнадцятирічного віку.
Крім цихзагальних ознак в конкретних складах суб’єкт може характеризуватися ще йдодатковими специфічними властивостями. Такі суб’єкти називаються спеціальними.До них можна віднести, наприклад, посадових осіб, водіїв, керівників, капітанівсуден, батьків, військовозобов’язаних тощо.
Окремівластивості особи не входять до складу проступку, але мають важливе значеннядля визначення характеру і меж відповідальності за вчинене правопорушення. Взагальній частині розділу ІІ КпАП названо багато видів таких осіб. Ценеповнолітні, військовослужбовці та інші особи, на яких поширюється діядисциплінарних статутів, іноземці і особи без громадянства, особи, для якихполювання є основним джерелом існування, вагітні жінки і жінки, що маютьмалолітніх дітей, інваліди, особи, які раніше вчинили адміністративнеправопорушення або злочин.
В ст.ст.13-16КпАП встановлено особливості адміністративної відповідальності деяких зперерахованих осіб. Перш за все регламентується відповідальність неповнолітніхвіком від 16 до 18 років. До них, як правило, застосовуються заходи впливу,передбачені ст.24-1 КпАП. Ці заходи мають виховний характер, адміністративнимистягненнями не визнаються. До них належать зобов’язання публічно або в іншійформі попросити вибачення у потерпілого, попередження, догана або суворадогана, передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їхзамінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, атакож окремим громадянам на їх прохання.
В окремихвипадках неповнолітні віком від 16 до 18 років можуть нести адміністративнувідповідальність на загальних підставах (в разі вчинення дрібного розкрадання,порушення правил дорожнього руху, дрібного хуліганства, стрільби з вогнепальноїзброї в населених пунктах, злісної непокори законній вимозі або розпорядженнюпрацівника міліції і порушення правил поводження з вогнепальною зброєю табоєприпасами). Однак і в цих випадках не виключається застосування заходів,передбачених ст.24-1, якщо з урахуванням характеру вчиненого правопорушення іособи порушника до нього доцільніше застосувати саме ці заходи (крім осіб, яківчинили злісну непокору).
Існують деякіособливості накладення адміністративних стягнень на неповнолітніх, коли вонинесуть відповідальність на загальних підставах. До них не застосовуєтьсянайсуворіше стягнення – адміністративний арешт. Вчинення адміністративногоправопорушення неповнолітнім визнається обставиною, що пом’якшуєвідповідальність.
В разі вчиненнябудь-якого діяння, передбаченого КпАП, неповнолітніми віком від 14 до 16 роківдо адміністративної відповідальності притягаються їх батьки або особи, що їхзамінюють (ст.184 КпАП).
До посадових осібза адміністративні правопорушення застосовуються більш суворі штрафні санкціїпорівняно з громадянами. Це й зрозуміло, адже ці особи наділені правомздійснювати юридичні дії владного характеру. Слід однак зазначити, що вонипідлягають адміністративній відповідальності за недодержання лише тих правил,забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків (ст.14 КпАП).При цьому безпосереднім порушником може бути не сама посадова особа, а інші,зокрема, підлеглі їй особи. Іншими словами, вона відповідає не стільки запорушення певних правил власними діями, скільки за нерозпорядливість.
Зазвичайзабезпечення виконання певних правил (наприклад, щодо охорони праці, здоров’янаселення, санітарно-гігієнічних, природоохоронних тощо) входить до коласлужбових обов’язків всього ієрархічного ланцюжка посадових осіб підприємств таорганізацій. Це означає, що до адміністративної відповідальності за їхнедодержання одночасно може бути притягнено декілька посадових осіб, зрозуміло,з врахуванням характеру і ступеня вини кожної з них. Адміністративнеправопорушення, вчинене посадовою особою, водночас є і дисциплінарнимпроступком, оскільки при цьому неналежно виконуються службові обов’язки. Томуне виключається притягнення її до двох видів юридичної відповідальності –адміністративної і дисциплінарної, однак це питання має вирішуватися в кожномуконкретному випадку з урахуванням всіх обставин справи. Нарешті, посадові особиможуть нести адміністративну відповідальність і як звичайні громадяни, якщопорушення ними встановлених правил не пов’язане з виконанням службовихобов’язків. Наприклад, при накладенні адміністративного стягнення за зліснунепокору законному розпорядженню або вимозі працівника міліції чи його образуслужбовий стан особи до уваги не береться.
 Стаття 15 КпАПвстановлює особливості відповідальності за адміністративні правопорушеннявійськовослужбовців, призваних на збори військовозобов’язаних і працівниківорганів внутрішніх справ. Ці особи несуть відповідальність за адміністративніпроступки за дисциплінарними статутами, тобто дисциплінарну відповідальність.Лише в окремих випадках їх може бути притягнено до адміністративноївідповідальності на загальних підставах (в разі порушення правил полювання,рибальства та охорони рибних запасів, правил, норм та стандартів, що стосуютьсязабезпечення безпеки дорожнього руху, митних правил, вчинення корупційних діяньта інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, неправомірного використаннядержавного майна, невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремоїпостанови судді, щодо подання органу дізнання, слідчого або протесту, приписучи подання прокурора, ухилення від виконання законних вимог прокурора,порушення законодавства про державну таємницю і за контрабанду, але і за ціпроступки до них не можна застосувати окремі стягнення – виправні роботи іадміністративний арешт. Крім того, органи (посадові особи), яким надано право накладатиадміністративні стягнення, можуть і в цих випадках передавати матеріали проправопорушення відповідним органам для вирішення питання про притягнення виннихдо дисциплінарної відповідальності. В разі порушення правил дорожнього рухуводіями транспортних засобів Збройних Сил України або інших утворенихвідповідно до закону військових формувань – військовослужбовцями строковоїслужби штраф як адміністративне стягнення до них не застосовується. До них можебути застосовано тільки попередження.
Отже, в разівчинення військовослужбовцем або особою рядового чи начальницького складуорганів внутрішніх справ адміністративного проступку за загальним правиломпередбачається заміна одного виду юридичної відповідальності на інший, що влітературі одержало назву субститутної відповідальності. Доцільність заміниадміністративної відповідальності дисциплінарною в цьому випадку пояснюєтьсяособливостями служби в Збройних Силах або інших утворених відповідно до законувійськових формуваннях та органах внутрішніх справ, особливим правовим статусомїх працівників, а відтак і специфікою юридичної відповідальності за порушенняправових норм, які охороняються адміністративними санкціями. На жаль, ні вКпАП, ні в дисциплінарних статутах не визначено механізм заміни зазначенихвидів відповідальності одного одним, хоча, на нашу думку, він має певніособливості і потребує чіткого врегулювання. Інші особи, на яких поширюєтьсядія дисциплінарних статутів або спеціальних положень про дисципліну (наприклад,судді, працівники прокуратури), у випадках, прямо передбачених ними, несуть за вчиненняадміністративних проступків дисциплінарну відповідальність, а в інших випадках– адміністративну відповідальність на загальних підставах.
Відповідно дост.16 КпАП іноземні громадяни і особи без громадянства, які перебувають натериторії України, якщо вони не мають дипломатичного імунітету, підлягаютьадміністративній відповідальності на загальних підставах. До них може бутизастосовано таке специфічне стягнення як адміністративне видворення за межіУкраїни. Законодавством встановлено також деякі особливості адміністративноївідповідальності народних депутатів України. Так, Законом «Про статуснародних депутатів України» (ст.27) передбачено, що застосування до нихзаходів адміністративного стягнення, що накладаються у судовому порядку, недопускається без його письмової згоди або без згоди Верховної Ради України. Вінших випадках, тобто коли стягнення накладається не в судовому порядку(наприклад, адміністративною комісією, начальником міліції, різними державнимиінспекторами тощо), народні депутати несуть адміністративну відповідальність назагальних підставах.
Ознаки, якіхарактеризують об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єктивну сторону і суб’єктапроступку, є основними або простими. Крім них встановлено додаткові ознаки, якіпідвищують ступінь суспільної шкідливості основного складу і називаютьсякваліфікуючими. До таких обставин належать, наприклад, повторне вчиненняоднорідного правопорушення, наявність шкідливих наслідків (виникнення лісовоїпожежі внаслідок порушення правил пожежної безпеки в лісах, створення аварійноїобстановки в результаті порушення правил дорожнього руху, заподіяння шкодиздоров’ю людей або їх майну внаслідок порушення правил тримання собак і котівтощо), вчинення правопорушення певним суб’єктом (наприклад, організатором),грубість або систематичність порушення та ін. В нормах особливої частинирозділу ІІ КпАП склади з кваліфікуючими обставинами сформульовано слідом заосновними, причому, основні ознаки в них, як правило, не називаються, а даєтьсяпосилання на відповідну статтю або частину статті, в якій сформульованоосновний склад («порушення, передбачене частиною першою цієї статті...», «ті ж дії ...» тощо). Наявність кваліфікуючих ознак завждипідвищує відповідальність за адміністративні правопорушення.
Статті 18-20 КпАПвстановлюють обставини, які виключають протиправність і суспільну шкідливістьдіяння (крайня необхідність і необхідна оборона) або його винність(неосудність), тим самим виключається адміністративна відповідальність за йоговчинення. Про неосудність вище вже було сказано.
Вчиненою в станікрайньої необхідності визнається дія, спрямована на усунення небезпеки, яказагрожує державному або громадському порядку, власності чи іншим об’єктам, щоохороняються законом, якщо ця небезпека за даних обставин не могла бути усуненаіншими, крім протиправних, засобами, а заподіяна шкода є менш значною, ніжвідвернена. Наприклад, в стані крайньої необхідності може бути вчиненопорушення правил дорожнього руху водієм, який доставляє травмовану людину влікарню.
На відміну відкрайньої необхідності при необхідній обороні шкода заподіюється не сторонньомуоб’єктові, що охороняється законом, а особі, яка посягає на нього. При цьомузахист повинен відповідати характерові і суспільній шкідливості посягання.Варто зазначити, що адміністративне правопорушення в стані необхідної оборониможе бути вчинено дуже рідко. Закріпленням в законодавстві норми про необхіднуоборону скоріш підкреслюється активна роль громадян у боротьбі з правопорушеннями,зміцненні правопорядку.
3.Адміністративні стягнення
Адміністративнестягнення є мірою відповідальності, правовим наслідком адміністративногоправопорушення. Воно застосовується з метою виховання особи, яка вчинилаадміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, поваги до правилспівжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самимправопорушником, так і іншими особами (ст.23 КпАП).
Головна метаадміністративного стягнення – виховання порушника, тобто формування у ньогозвички законослухняної поведінки. Виховний вплив на порушника справляє як самфакт накладення на нього адміністративного стягнення, так і спеціальні виховнізаходи, які застосовуються до нього під час виконання деяких стягнень. Так, наприклад,під час відбування виправних робіт здійснюється трудове виховання порушника; зособами, підданими адміністративному арешту, проводяться різні бесіди тощо.
Мета запобіганнявчиненню нових правопорушень з боку правопорушника та інших осіб досягаєтьсяголовним чином завдяки настрашці, яка утримує нестійких осіб від вчиненняадміністративних проступків.
Адміністративністягнення є каральними, «штрафними» санкціями, вони, як правило,полягають в позбавленні або обмеженні певних прав, благ. Цим досягається метапокарання порушника. За вчинений проступок громадянин або позбавляється якогосьсуб’єктивного права (права керування транспортним засобом), або обмежуєтьсяйого правосуб’єктність (адміністративний арешт), або на нього покладаютьсяспеціальні «штрафні» обов’язки. Крім втрат та обмеженьадміністративне стягнення тягне для порушника ще й стан так званої«адміністративної покараності» (аналогічної судимості в кримінальномуправі), який існує протягом одного року з дня закінчення виконання стягнення.Правове значення зазначеного стану полягає в тому, що вчинення до закінченняцього строку нового правопорушення тягне підвищену відповідальність, а інколизмінюється навіть його характер – воно визнається злочином.
В ст.24 КпАП, вякій закріплено систему адміністративних стягнень, їх перераховано зврахуванням зростання суворості: 1) попередження; 2) штраф; 3) оплатневилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктомадміністративного правопорушення; 4) конфіскація такого предмета або грошей,отриманих внаслідок вчинення адміністративного правопорушення; 5) позбавленняспеціального права, наданого даному громадянинові; 6) виправні роботи; 7)адміністративний арешт. Крім цих стягнень до іноземних громадян і осіб безгромадянства може застосовуватися адміністративне видворення за межі України вразі грубого порушення ними правопорядку. Нарешті, ч.3 ст.24 КпАП передбачаєможливість доповнення законодавчими актами існуючої системи адміністративнихстягнень новими видами.
Адміністративністягнення відрізняються одне від одного за різними ознаками. Перш за все, вониподіляються на основні і додаткові. Основні стягнення можуть накладатися лишесамостійно, забороняється накладати за одне правопорушення два або більшеосновних стягнень. Як основні можуть застосовуватися всі адміністративністягнення, перераховані в ст.24 КпАП. Два стягнення – оплатне вилучення таконфіскація – можуть застосовуватися і як основні, і як додаткові.
Розглянемодетальніше особливості застосування кожного з адміністративних стягнень.
Попередженняполягає в офіційному осуді вчиненого проступку і застереженні правопорушникавід його повторення. Це найм’якше адміністративне стягнення, яке застосовуєтьсяза незначні адміністративні проступки (якщо відсутня матеріальна шкода,правопорушення вчинено вперше, з необережності, є пом’якшуючі обставини тощо).
Як правило, всанкціях статей КпАП попередження встановляється як альтернативне стягненняпоряд зі штрафом. До попередження може бути приєднано додаткове стягнення, якщовоно передбачене санкцією відповідної статті (наприклад, за участь в азартнихіграх ч.1 ст.181 КпАП передбачає можливість застосування попередження зконфіскацією гральних приладь, а також грошей, речей та інших цінностей, якібули ставкою в грі).
Адміністративнимстягненням визнається лише таке попередження, яке було винесене в письмовійформі або зафіксоване іншим встановленим способом (ст.26 КпАП). В більшостівипадків воно оформляється шляхом винесення постанови уповноваженим на теорганом або посадовою особою. Спосіб оформлення попередження на місці вчиненняпорушень деяких правил експлуатації маломірних суден встановлюєтьсяМіністерством транспорту України.
Штраф –найпоширеніше адміністративне стягнення, яке передбачається практично забудь-яке адміністративне правопорушення (виняток становлять ст.108 КпАП – грубепорушення механізаторами правил технічної експлуатації сільськогосподарськихмашин і техніки безпеки, яке тягне позбавлення права керування цими машинами, атакож ч.2 ст.208, що передбачає конфіскацію предметів, заборонених допересилання у міжнародних поштових відправленнях). Штраф – це грошовестягнення, у порушника вилучається певна сума у власність держави, тим самимсправляється вплив на його майнові інтереси.
В наш час розміриштрафів залежать від офіційно встановленого неоподатковуваного мінімуму доходівгромадян. Мінімальний розмір штрафу, передбачений КпАП, – 0,1неоподатковуваного мінімуму доходів громадян (наприклад, ст.125 та ін.),максимальний – 300 неоподаткованих мінімумів (ст.164-5). В ст.135 КпАП встановленоінший порядок визначення розміру штрафу – він накладається у десяти- абодвадцятикратному розмірі від вартості проїзду залежно від виду транспорту, наякому вчинено безквитковий проїзд. В Митному кодексі України як масштаб длявизначення розміру штрафу використовується офіційно встановлений мінімальнийрозмір заробітної плати.
В статтяхособливої частини розділу ІІ КпАП частіш за все зазначається мінімальний імаксимальний розмір («від… до ...»), іноді визначено лише верхнюмежу штрафу («в розмірі до...»), дуже рідко штраф встановлено вабсолютному розмірі (наприклад, ст.155-1 за різні порушення порядку проведеннярозрахунків із споживачами передбачає точні розміри штрафу).
Слід звернутиувагу на зростання розмірів штрафу, який може накладатися в порядкуадміністративного стягнення. Адже в наш час справа дійшла до того, що штрафи,передбачені за адміністративні проступки, в багатьох випадках перевищуютьштрафні санкції Кримінального кодексу, тим самим нівелюється різниця міжадміністративною і кримінальною відповідальністю, що, звичайно, неприпустимо.Наприклад, ст.148-4 КпАП за використання технічних засобів та обладнання, щозастосовуються в мережах зв'язку загального користування, без сертифікатавідповідності або без погодження з Адміністрацією зв'язку України передбачаєнакладення штрафу в розмірі від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумівдоходів громадян, тобто від 1700 до 3600 гривень. Стаття ж 129 Кримінальногокодексу встановлює, що порушення таємниці голосування членом виборчої комісії абоіншою посадовою особою карається, поряд з іншим, штрафом від семи доп’ятнадцяти офіційно встановлених мінімальних розмірів заробітної плати, тобтовід 518 до 1110 гривень. Тому з погляду на викладене, а також враховуючи рівеньекономічного розвитку суспільства, матеріального добробуту населення, доцільно,на нашу думку, в КпАП закріпити максимальний розмір адміністративного штрафу(наприклад, на рівні середньої заробітної плати в країні), крімадміністративних проступків з підвищеним ступенем суспільної шкідливості, завчинення яких штраф у підвищеному розмірі може застосовуватися виключно всудовому порядку.
Оплатне вилученняпредмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктомадміністративного правопорушення, полягає в його примусовому вилученні інаступній реалізації з передачею вирученої суми колишньому власникові звідрахуванням витрат на реалізацію вилученого предмета (ст.28 КпАП). Мета цьогостягнення – позбавити порушника права володіння предметом, який нимвикористовується незаконно або з порушенням загальнообов’язкових правилкористування, встановлених законодавством.
КпАП передбачаєможливість застосування оплатного вилучення транспортних засобів за повторнепротягом року керування ними в стані сп’яніння або ухилення від проходженняогляду на наявність сп’яніння (ч.2 ст.130) і за повторне керування цимизасобами, не зареєстрованими (перереєстрованими) у встановленому порядку, зпідробленим номерним знаком чи з номерним знаком, який не належить цьомузасобу, або з умисно прихованим номерним знаком (ч.5 ст.121), а такожвогнепальної зброї та боєприпасів до неї за порушення правил їх зберігання чиперевезення (ч.1 ст.191) і за ухилення від реалізації зброї та боєприпасівгромадянами, у яких органами внутрішніх справ анульовано дозвіл на їхзберігання (ст.193).
Конфіскаціяозначає примусову безоплатну передачу майна у власність держави (ст.29 КпАП).Адміністративне законодавство допускає конфіскацію лише конкретного майна:предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктомадміністративного правопорушення, і грошей, одержаних в результаті вчиненнятакого правопорушення. Конфіскація предметів застосовується досить часто(предметів дрібної спекуляції, контрабанди, вогнепальної зброї тощо).Конфісковано може бути, як правило, предмет, який є в особистій власностіпорушника. Предмети контрабанди конфіскуються незалежно від того, встановленоїх власника чи ні. Не може застосовуватися конфіскація вогнепальної зброї,бойових припасів, інших знарядь полювання до осіб, для яких полювання єосновним джерелом існування. Конфіскація грошей допускається, наприклад, в разівчинення правопорушень в сфері підприємницької діяльності (дрібна спекуляція,незаконна торговельна діяльність), азартних іграх тощо. Конфіскації взазначених випадках підлягають одержаний незаконно прибуток або ставки у грі. Насьогодні щодо застосування конфіскації існують нормативні протиріччя, якіпотребують вирішення на законодавчому рівні. Так, у частині 6 ст. 41Конституції України передбачено, що конфіскація майна може бути застосованавиключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом.Враховуючи те, що Конституція України має найвищу юридичну силу, необхідновнести відповідні поправки до чинного КпАП України щодо розгляду справ про правопорушення,за вчинення яких передбачено застосування конфіскації. До прийняття КонституціїУкраїни рішення про застосування конфіскації крім районних (міських) судів(суддів) могли приймати також інші суб’єкти адміністративної юрисдикції. 1листопада 1996 року Пленумом Верховного Суду України було прийнято постанову«Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя», дезроблено спробу вирішити зазначене протиріччя. Відповідно до цієї постановисправи про адміністративні правопорушення, за вчинення яких законом передбаченоконфіскацію приватного майна особи, повинні розглядатися тільки судами. Разом зтим в наш час Пленум Верховного Суду України не має права на офіційнетлумачення законів, не кажучи вже про Конституцію, воно належить до виключноїкомпетенції Конституційного Суду України. Тому це питання необхідно вирішити назаконодавчому рівні, для слід чого внести відповідні доповнення до ст.ст. 29 та221 КпАП України.
Позбавленняспеціального права, наданого даному громадянинові, застосовується за грубе абосистематичне порушення порядку користування цим правом (ст.30 КпАП). Длязаняття деякими видами діяльності громадяни повинні одержати відповіднийдозвіл, видача якого можлива за ряду умов: наявності спеціальних знань,навичок, певного стану здоров’я тощо. До числа таких прав належать правокерування транспортними засобами, річковими та маломірними суднами, самохіднимисільськогосподарськими машинами, а також право полювання. Саме цих правгромадянина може бути позбавлено в порядку адміністративного стягнення. Строкстягнення обмежено трьома роками.
Права керуваннягромадянина може бути позбавлено за керування в нетверезому стані, ухилення відпроходження огляду на наявність сп’яніння та деякі інші порушення правил, нормі стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, і правилкористування річковими і маломірними суднами. Відповідно до ч.2 ст.30 КпАПпозбавлення права керування засобами транспорту не може застосовуватись доосіб, які користуються цими засобами у зв'язку з інвалідністю, за виняткомвипадків керування в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння, а такожу разі невиконання вимоги працівника міліції про зупинку транспортного засобу,залишення на порушення вимог встановлених правил місця дорожньо-транспортної пригоди,учасниками якої вони є, ухилення від огляду на наявність алкогольного, наркотичногочи іншого сп'яніння.
Позбавлення праваполювання застосовується за грубе або систематичне порушення правил полювання(ст.85 КпАП). Не допускається позбавлення цього права осіб, для яких полюванняє основним джерелом існування. Фактично позбавлення спеціального прававиявляється у вилученні в порушника відповідного документа, який надає такеправо (посвідчення водія, свідоцтва, диплома, що дають право керувати маломірнимиі річковими суднами, мисливського квитка). Виправні роботи можна віднести дочисла виняткових заходів адміністративної відповідальності, тому що вонизастосовуються за найсерйозніші правопорушення (дрібне розкрадання, дрібнехуліганство, злісну непокору та ін.) і тільки районними (міськими) судами(суддями).
Суть виправнихробіт полягає в тому, що із заробітку порушника відраховується до 20% в доходдержави. Причому, відрахування провадяться з усіх видів виплат, за виняткомпенсій і допомог, які одержуються в порядку соціального страхування ісоціального захисту, а також виплат одноразового характеру. Застосуваннявиправних робіт, крім відрахувань із заробітку, тягне також деякі іншіправообмеження для порушника: забороняється надавати чергову відпустку під часвідбування виправних робіт; в цей час забороняється звільнення за власнимбажанням.
Строк виправнихробіт не може перевищувати двох місяців (ст.31 КпАП). Виправні роботивідбуваються за місцем постійної роботи порушника, тому вони не можутьзастосовуватися до непрацюючих громадян (пенсіонерів, учнів тощо). Незастосовується цей вид стягнення також до військовослужбовців та інших осіб, наяких поширюється дія дисциплінарних статутів. Адміністративний арешт –найсуворіший захід адміністративної відповідальності. Суть його полягає вкороткочасному, до 15 діб (відповідно до Закону України «Про надзвичайнийстан» за деякі злісні порушення режиму надзвичайного стану, у випадку йоговведення, адміністративний арешт може застосовуватися на строк до 30 діб),позбавленні волі правопорушника з можливим використанням його на фізичнихроботах без оплати праці. Застосовується адміністративний арешт лише районним(міським) судом (суддею) і лише в тих випадках, коли за обставинами справи і зврахуванням особи порушника застосування інших заходів буде визнано недостатнім.У зв’язку з цим в законодавстві за жоден адміністративний проступок арешт невстановлено як єдиний захід стягнення. Завжди є можливість застосуватипопередження, штраф або виправні роботи. Застосування адміністративного арештупередбачено за найсерйозніші проступки, які межують зі злочинами (дрібне хуліганство,злісну непокору, прояв неповаги до суду тощо). Адміністративний арешт не можезастосовуватися до ряду осіб: до вагітних жінок, жінок, що мають дітей віком до12 років, неповнолітніх, інвалідів І та ІІ груп (ст.32), а також довійськовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарнихстатутів.
4. Загальніправила і строки накладення адміністративних стягнень
Загальні правиланакладення стягнень за адміністративні правопорушення, які конкретизують іпоглиблюють конституційні принципи законності, гуманізму, індивідуалізаціїадміністративної відповідальності, закріплено в гл.4 КпАП України.
Виконаннязагальних правил при застосуванні адміністративних стягнень виявляється, першза все, в неухильному додержанні принципу законності. Стягнення заадміністративне правопорушення накладається в межах, встановлених нормативнимактом, який передбачає відповідальність за його вчинене, в точній відповідностіз КпАП та іншими актами про адміністративні правопорушення. Це правило означає,по-перше, що за вчинений проступок накладається стягнення тільки того виду,який встановлено в санкції відповідної статті КпАП. Не можна, наприклад, застосовуватиадміністративний арешт за дрібне розкрадання, виправні роботи – за виявленнянеповаги до суду, оскільки ці стягнення санкціями відповідно ст.51 і ст.185-3КпАП не передбачено.
По-друге, оплатневилучення предмета і конфіскація як додаткові стягнення можуть накладатися лишеу випадках, коли їх застосування прямо передбачено законом; ці стягнення неможуть підмінювати одне одне; не допускається незастосування додатковогостягнення, якщо санкція статті передбачає обов’язковість його накладення разом зосновним стягненням.
По-третє,стягнення накладається в точно визначених законом межах. Не допускаєтьсязастосування стягнення нижче нижчої межі, передбаченої санкцією відповідноїстатті, а також перевищення його максимального розміру. Наприклад, за дрібнерозкрадання встановлено штраф від 3 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходівгромадян, саме в цих рамках його і необхідно застосовувати. По-четверте, принакладенні адміністративного стягнення має бути дотримано всіх інших вимогзаконодавства про адміністративні правопорушення. Маються на увазі вимоги щодонаявності складу адміністративного проступку, відсутності обставин, щовиключають адміністративну відповідальність, підвідомчості справ, строківдавності. Важливо також враховувати, що деякі види стягнень взагалі незастосовуються до певних категорій громадян, про що йшлося вище.
З метоюіндивідуалізації відповідальності закон (ч.2 ст.33 КпАП) вимагає від органу(посадової особи), уповноваженого розглядати справу про адміністративнеправопорушення, при накладенні стягнення враховувати ряд факторів: характервчиненого правопорушення, особу порушника, ступінь його вини, майновий стан,обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність. Про характерправопорушення свідчать його об’єкт, тобто суспільні відносини, на які посягаєпроступок (наприклад, права і свободи громадян, тощо), а також ознаки, щохарактеризують об’єктивну сторону правопорушення (дія чи бездіяльність,характер і розмір заподіяної шкоди, час, місце, спосіб, засоби вчиненняправопорушення тощо).
Особу порушникахарактеризують, перш за все, ознаки, властиві суб’єктові проступку (вік, стать,службовий, соціальний стан, протиправна поведінка в минулому тощо), а такожповедінка в трудовому колективі і в побуті, ставлення до сім’ї, колег по роботі,навчанню тощо. Всі ці обставини має бути встановлено органом (посадовоюособою), який розглядає справу, щоб мати повну уяву про особу порушника.
Ступінь виниправопорушника залежить від форми вини, з якою вчинено проступок, а також відмотиву і мети його вчинення. Зрозуміло, що вчинення правопорушення умисновідрізняється від вчинення його з необережності. В першому випадку ступінь винипорушника вищий. Деякі правопорушення може бути вчинено тільки умисно. В цихвипадках для визначення ступеню вини порушника має значення вид умислу – прямийчи непрямий. Якщо проступок вчинено з прямим умислом, то ступінь вини порушникаможе підвищити наявність корисливого або іншого низького мотиву. Майновий станправопорушника також має бути враховано при застосуванні окремихадміністративних стягнень: штрафу, конфіскації, позбавлення спеціального права(наприклад, в разі застосування позбавлення права керування транспортнимзасобом щодо професійного водія), виправних робіт. При цьому враховується нетільки розмір заробітної плати особи, а й всі інші види її прибутку, якийпідлягає оподаткуванню, а також наявність або відсутність у неї утриманців.
Обставинам, щопом’якшують і обтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення,присвячено окремі статті КпАП. Стаття 34 пом’якшуючими відповідальністьобставинами визнає: 1) щире розкаяння винного; 2) відвернення винним шкідливихнаслідків правопорушення, добровільне відшкодування збитків або усуненнязаподіяної шкоди; 3) вчинення правопорушення під впливом сильного душевногохвилювання або при збігу тяжких особистих чи сімейних обставин; 4) вчиненняправопорушення неповнолітнім; 5) вчинення правопорушення вагітною жінкою абожінкою, яка має дитину віком до одного року. Цей перелік може бути доповненозаконодавством, тобто він не вичерпний, відкритий. Більше того, орган (посадоваособа), який розглядає справу, може визнати пом’якшуючими і обставини, непередбачені законом (наприклад, бездоганна трудова діяльність, похилий вік,наявність у правопорушника утриманців тощо).
На відміну відпом’якшуючих обставин в ст.35 КпАП дано повний, закритий перелік обставин, щообтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення. Тобто його неможе бути розширено суб’єктами адміністративної юрисдикції. До таких обставинвіднесено: 1) продовження протиправної поведінки, незважаючи на вимогууповноважених на те осіб припинити її; 2) повторне протягом року вчиненняоднорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративномустягненню; вчинення правопорушення особою, яка раніше вчинила злочин; 3)втягнення неповнолітнього в правопорушення; 4) вчинення правопорушення групоюосіб; 5) вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за іншихнадзвичайних обставин; 6) вчинення правопорушення в стані сп’яніння. Залежновід характеру адміністративного правопорушення орган (посадова особа), якийнакладає стягнення, може не визнати останню обставину обтяжуючою (наприклад,для відповідальності за порушення правил користування енергією і газом в побутібайдуже, чи вчинено їх в стані сп’яніння).
Обставини, щопом’якшують і обтяжують відповідальність, мають велике значення при накладенністягнення. Врахування пом’якшуючих обставин дає органу (посадовій особі), якийрозглядає справу, право призначити стягнення ближче до мінімуму санкції статті,якою передбачено відповідальність за дане діяння, а якщо санкція альтернативна– застосувати більш м’який вид стягнення. Крім того, в таких випадках можливезвільнення порушника від адміністративної відповідальності з передачею матеріалівсправи на розгляд товариського суду, громадської організації чи трудовогоколективу або з оголошенням усного зауваження. Наявність же обтяжуючихобставин, навпаки, надає можливість накласти стягнення, яке дорівнює максимумусанкції статті КпАП або наближене до цього максимуму, а за альтернативноїсанкції – застосувати більш суворе стягнення.
Разом з тим впрактичній діяльності суб’єктів адміністративної юрисдикції зазначені правилавиконуються на завжди. В усякому випадку, встановити, що саме він врахував длявизначення конкретного заходу стягнення, практично неможливо, тому що це невідображається в жодному документі. У зв’язку з цим в КпАП необхідно закріпитиправило, що постанова по справі про адміністративний проступок має бутиобґрунтованою, тобто зазначений суб’єкт має в постанові перерахувати всівраховані обставини.
При накладенністягнення обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність, враховуютьсялише за умови, що вони перебувають за межами складу правопорушення, тобто не єйого складовою частиною. Так, вчинення, наприклад, дрібного хуліганства в станісп’яніння обтяжує відповідальність порушника, керування ж транспортним засобомв стані сп’яніння не обтяжує, тому що ця ознака безпосередньо входить до складуправопорушення (ст.130 КпАП). До загальних належать також правила накладенняадміністративних стягнень за вчинення кількох правопорушень. В ст.36 КпАПвизначено, що в разі вчинення однією особою двох або більше адміністративнихправопорушень стягнення накладається за кожен проступок окремо. Такий порядокзастосування стягнень зумовлений тим, що справи про адміністративніправопорушення однієї і тієї ж особи вирішують частіш за все різні державніоргани (посадові особи) в межах своєї підвідомчості. Наприклад, громадянин,перебуваючи в п’яному вигляді, що ображає людську гідність і громадську мораль,порушив тишу в громадському місці. За перше правопорушення стягнення застосовуєначальник (заступник начальника) органу внутрішніх справ, а за друге –адміністративна комісія. Ситуація змінюється, якщо справи про кількаадміністративних проступків розглядає один орган (посадова особа). В такихвипадках накладається одне основне стягнення в межах санкції, встановленої забільш серйозне правопорушення з числа вчинених. При цьому до основного стягненняможе бути приєднано одне з додаткових стягнень, передбачених статтями провідповідальність за будь-яке з вчинених правопорушень. Так, при одночасномурозгляді справ про незаконну торговельну діяльність і злісну непокору законномурозпорядженню чи вимозі працівника міліції, вчинених однією особою, суддярайонного (міського) суду може застосувати адміністративний арешт на строк доп’ятнадцяти діб з конфіскацією товарів і виручених грошей. У випадку заподіянняадміністративним правопорушенням майнової шкоди громадянинові, підприємству,установі або організації при накладенні адміністративного стягнення одночасноможе бути вирішено питання про її відшкодування. Тим самим спрощено порядокстягнення очевидної і незначної шкоди. Разом з тим вирішення цього питаннязалежить від ряду обставин. Перш за все, заподіяну шкоду, крім суду, маютьправо стягнути лише деякі, визначені в ст.40 КпАП, органи – адміністративнакомісія і виконком селищної або сільської ради. Розмір шкоди, що стягуєтьсязазначеними органами, не може перевищувати двох неоподатковуваних мінімумівдоходів громадян. Суддя районного (міського) суду може стягнути будь-яку шкоду,незалежно від її розміру. Якщо шкоду заподіяно неповнолітнім, який досягшістнадцятирічного віку і має самостійний заробіток, а розмір шкоди неперевищує одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, суддя має правопокласти на нього відшкодування заподіяної шкоди або зобов’язати усунути їїсвоєю працею. При вирішенні питання про відшкодування шкоди повинна бути встановленавина правопорушника в її заподіянні і причинний зв’язок між нею та протиправнимдіянням. Вирішення питання про відшкодування шкоди – право, а не обов’язокуповноваженого на те органу, він може це питання взагалі не розглядати.Виходячи із змісту ст.40 КпАП, стягнути шкоду можна лише тоді, коли розглядсправи завершується накладенням адміністративного стягнення. Якщо ж виноситьсяпостанова про закриття справи, питання про відшкодування шкоди не вирішується.Не може бути стягнено під час розгляду справи про адміністративнеправопорушення також шкоду, заподіяну порушником при виконанні трудових(службових) обов’язків. Це пояснюється особливостями майнової відповідальностіюридичних осіб. Відповідно до ст.441 Цивільного кодексу України організаціязобов’язана відшкодувати шкоду, заподіяну з вини її працівників під часвиконанні ними своїх трудових (службових) обов’язків. Таким чином, вадміністративному провадженні шкоду може бути стягнено лише в разі розглядусправ про адміністративні правопорушення, вчинені громадянами не під часвиконання трудових обов’язків. В усіх інших випадках, тобто якщо справурозглядає не зазначений в ст.40 КпАП орган або посадова особа (наприклад,начальник відділу внутрішніх справ, посадові особи державних інспекцій тощо),питання про відшкодування шкоди уповноваженим на те органом не розглядалося,розмір шкоди перевищує 2 неоподаткованих мінімумів доходів громадян (а длянеповнолітніх – один), шкоду заподіяно правопорушником під час виконаннятрудових обов’язків, після розгляду справи не було накладено адміністративнестягнення – питання про відшкодування майнової шкоди, заподіяноїадміністративним правопорушенням, вирішується в порядку цивільного судочинства.Для забезпечення законності застосування заходів впливу за адміністративніправопорушення дуже важливе чітке регулювання різних строків: давностіпритягнення до адміністративної відповідальності, погашення адміністративнихстягнень, а також порядку обчислення строків стягнення. Обчислення строківадміністративного стягнення, як визначено в ст.37 КпАП, залежить від його виду.Так, строк адміністративного арешту обчислюється добами, виправних робіт –місяцями або днями, позбавлення спеціального права – роками, місяцями абоднями. Перебіг строку адміністративного стягнення починається в той день (якщовін обчислюється місяцями і роками) або годину (якщо він обчислюється добами),в який винесено постанову про накладення стягнення. Під роком і місцемрозуміються календарний рік і календарний місяць (незалежно від того, скількиднів в даному році або місяці). В разі обчислення строків роками або місяцямистрок спливає відповідного числа місяця, з якого обчислюється адміністративнестягнення. Якщо місяць не має відповідного числа, строк закінчується останньоїдоби цього місяця. У випадках обчислення строків добами строк спливає останньоїдоби о тій годині, о якій було винесено постанову. В ст.38 КпАП встановленостроки, після закінчення яких виключається накладення адміністративнихстягнень. В цих випадках, згідно з п.7 ст.247 КпАП не може бути розпочатопровадження в справі, а розпочате підлягає закриттю. За загальним правиломадміністративне стягнення може бути накладено не пізніше, ніж через два місяціз дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – два місяці здня його виявлення. Таким чином, для більшості правопорушень точкою відлікустроку давності притягнення до адміністративної відповідальності є деньвчинення правопорушення. При цьому день вчинення правопорушення в 2-місячнийстрок не включається. Строк спливає о 24 годині останньої доби другого місяця. Притриваючому правопорушенні початок перебігу давнісного строку визначаєтьсяпо-іншому. Точкою відліку тут є момент виявлення проступку. Це пояснюєтьсяхарактером триваючих правопорушень. Вони вчиняються протягом більш-менштривалого часу, характеризуються безперервним здійсненням єдиного діяння. Доних може бути віднесено, наприклад, ухилення від прибуття за викликом впрокуратуру, зберігання наркотичних засобів в невеликих розмірах, проживаннябез паспорта тощо. На практиці можливі випадки, коли по факту правопорушенняспочатку ставиться питання про порушення кримінальної справи, але згодомприймається рішення про відмову в її порушенні або про закриття вже порушеноїкримінальної справи. Якщо в діях правопорушника є ознаки адміністративногопроступку, стягнення може бути накладено не пізніше, ніж через місяць з дняприйняття такого рішення (ч.2 ст.38 КпАП). Скорочений строк при цьому починаєспливати з моменту прийняття постанови про відмову в порушенні або про закриттякримінальної справи.
Перерахованіправила обчислення строків давності притягнення до адміністративноївідповідальності не поширюються на випадки застосування конфіскації предметівпорушення митних правил. Частина 3 ст.38 визначає, що в таких випадках діютьправила, встановлені Митним кодексом України. Відповідно до ст.139 цьогоКодексу предмети, які є безпосередніми об'єктами порушення митних правил, іпредмети із спеціально виготовленими тайниками, що використовувалися дляпереміщення через митний кордон України з приховуванням таких предметів,конфіскуються незалежно від часу вчинення або виявлення порушення митнихправил.
Накладенняадміністративного стягнення тягне для порушника певні несприятливі юридичнінаслідки. По-перше, повторне протягом року вчинення однорідного правопорушення,за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, визнається обставиною,яка обтяжує адміністративну відповідальність, про що вище вже згадувалось.По-друге, законодавство про адміністративні правопорушення досить часторозглядає повторність як кваліфікуючу обставину. По-третє, в окремих випадкахповторне вчинення однорідного правопорушення тягне кримінальнувідповідальність. У зв’язку з цим ст.39 КпАП встановила строк, після закінченняякого особа вважається такою, що не була піддана адміністративному стягненню.Цей строк обчислюється з моменту закінчення виконання адміністративногостягнення і становить один рік. З цього загального правила існує ряд винятків.Так, в багатьох статтях КпАП мова йде про повторне вчинення правопорушенняпротягом року після накладення стягнення, тобто з моменту винесення відповідноїпостанови. В Кримінальному кодексі при формулюванні складів злочинів задміністративною преюдицією повторність також визначається з моменту накладенняадміністративного стягнення.
Для визнанняособи такою, що не була піддана адміністративному стягненню, не потрібневидання якогось спеціального документа. Стягнення погашається автоматично післязакінчення річного строку і за умови невчинення протягом цього строку новогоадміністративного проступку. Якщо ж особа вчинить нове правопорушення допогашення стягнення за попереднє, перебіг строку переривається. Давність в цих випадкахпочинається з моменту закінчення виконання адміністративного стягнення,призначеного за знову вчинений проступок.
4. Порядокпритягнення до адміністративної відповідальності
1. Органи,уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення
Перелік органівта посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративніправопорушення, наведено в розділі ІІІ КпАП, в якому врегульовано також деякіпитання утворення та функціонування цих органів, а також визначено, які справиуповноважені розглядати ті чи інші органи або посадові особи, тобто вирішенопитання про підвідомчість справ.
Велика кількістьорганів (посадових осіб), які мають право розглядати справи про адміністративніправопорушення, обумовлена рядом обставин. Перш за все, галузі управління йіснуючі в них відносини істотно відрізняються одне від одного, відзначаютьсярізноманітністю і специфікою. Для того, щоб кваліфіковано вирішувати справи проадміністративні правопорушення, часто необхідно володіти спеціальними знаннями,наприклад, добре знати правила пожежної безпеки, дорожнього руху,ветеринарно-санітарні та ін. По-друге, оперативність та економічністьпровадження в багатьох випадках забезпечується тим, що стягнення накладаютьспівробітники тих органів, які здійснюють контроль та нагляд за додержаннямвідповідних правил.
Відповідно дост.213 КпАП справи про адміністративні правопорушення надано право розглядатитаким органам:
1)адміністративним комісіям;
2) виконавчимкомітетам селищних, сільських рад;
3) районним(міським) судам (суддям);
4) органамвнутрішніх справ, органам державних інспекцій та іншим органам (посадовимособам), уповноваженим на це законодавчими актами України.
Повноваження щодорозгляду справ про адміністративні правопорушення в наш час окремі законодавчіакти надають і деяким іншим органам, які в розділі ІІІ КпАП не названо. Мовайде про місцеві державні адміністрації (ст.25 Закону України «Про місцевідержавні адміністрації») та про виконкоми міських рад (ст. 38 Закону«Про місцеве самоврядування в Україні»). І в тому, і в іншому випадкуговориться про справи, віднесені законом до відання зазначених органів. Разом зтим жоден законодавчий акт подібних повноважень їм не надає, і на практиціреально вони такі справи не розглядають. На нашу думку, у згаданих законахдопущено помилку, вірніше, за цими органами закріплено повноваження, яких вониніколи не здійснювали, так би мовити «на всякий випадок». Длязазначених органів подібні справи є дуже дрібними, до того ж, поняття«місцева державна адміністрація» охоплює систему підрозділів, які всіразом, одночасно діяти не можуть. Тобто в цьому випадку потрібне уточнення –хто від імені місцевої адміністрації здійснює ці повноваження. Отже, реальноприйняття законів «Про місцеві державні адміністрації» та «Промісцеве самоврядування в Україні», на нашу думку, не викликало змін усистемі суб’єктів адміністративної юрисдикції.
Органи, якимнадано право приймати рішення у справах про адміністративні правопорушення, заоб’ємом компетенції розподіляються на дві групи. До першої належатьадміністративні комісії, виконавчі комітети селищних, сільських рад, органивнутрішніх справ і судді. Вони розглядають справи про правопорушення, яківчиняються в різних галузях управління. Другу групу складають державніінспекції, органи транспорту, природоохорони тощо. Повноваження зазначенихорганів тісно пов’язані з конкретною галуззю управління. Наприклад, органидержавного пожежного нагляду уповноважені вирішувати справи про порушенняправил пожежної безпеки, митні органи – про порушення митних правил і т. ін.
Рішення пронакладення адміністративного стягнення може приймати колегіальний орган абопосадова особа. До перших належать адміністративні комісії, виконкоми селищних,сільських рад, суди (хоча на практиці подібні справи колегіальні суди, якправило, не розглядають). Що стосується посадових осіб, то вони вирішуютьсправи від імені відповідних органів в межах наданих їм повноважень і тількипри виконанні службових обов’язків. Коло таких осіб встановлено законодавчимиактами України. До них насамперед належать керівники відповідних органівуправління та державних інспекцій. Проте в деяких випадках, передбаченихзаконодавством, право накладати стягнення мають і інші посадові особи.Наприклад, за порушення окремих правил дорожнього руху крім начальниківвідділів (управлінь, відділень) ДАІ або їх заступників накладати стягненняможуть всі співробітники Державтоінспекції, які мають спеціальні звання (ст.222КпАП).
Органи (посадовіособи) розглядають справи про адміністративні проступки в межах своєїпідвідомчості. Встановлення підвідомчості — це розмежування компетенції міжорганами (посадовими особами). Кожен орган або посадова особа має праворозглядати і вирішувати тільки ті питання, які належать до її відання. І тому,коли кажуть, що справа підвідомча якомусь органу, то мають на увазі, що самецей орган займається цією справою, що його уповноважено вирішувати такі справи.Встановлення підвідомчості справ – спосіб визначення компетенції. В компетенціювходять також і повноваження. Повноваження визначають, що може зробити, якізаходи може застосовувати орган (посадова особа), в той час як підвідомчістьокреслює межі повноважень за територією та за об’ємом справ, які вирішуються.
Розрізняють дварізновиди підвідомчості – предмету та територіальну.
Предметна(видова) підвідомчість – це нормативне вирішення питання про те, якому видуорганів доручено розглядати відповідну категорію справ. Цьому в КпАП Україниприсвячено гл.17. Головний критерій закріплення предметної підвідомчості –категорія адміністративних правопорушень. Так, наприклад, законодавствомвстановлено, що справи про порушення правил пожежної безпеки розглядаютьсяорганами, які здійснюють державний пожежний нагляд. Для визначення предметноїпідвідомчості справ законодавець використовує також і додаткові ознаки. До нихналежать місце вчинення правопорушення, вік правопорушника.
Підтериторіальною підвідомчістю розуміється нормативне вирішення питання про те,де (а тому і яким органом) повинна розглядатися конкретна справа. Головнеправило територіальної підвідомчості – справа розглядається за місцем вчиненняправопорушення. Але з цього правила є винятки: справи, підвідомчіадміністративним комісіям, розглядаються за місцем проживання правопорушників.Крім цього, з деяких категорій справ встановлена подвійна (альтернативна)територіальна підвідомчість. Так, наприклад, справи про порушення правилдорожнього руху можуть розглядатися як за місцем вчинення правопорушення, так іза місцем обліку транспортного засобу або за місцем проживання порушника.
Особливе місцесеред органів адміністративної юрисдикції займають адміністративні комісії. Втой час, як інші органи (внутрішніх справ, державні інспекції, військкоматитощо) здійснюють свою юрисдикційну діяльність поряд з виконанням інших функційуправління – організацією, контролем, наглядом і т. ін., то головне призначенняадміністративних комісій – розгляд справ про адміністративні правопорушення.
Адміністративнікомісії утворюються районними державними адміністраціями, виконкомами міських,районних в містах, селищних і сільських рад у складі голови, заступника голови,відповідального секретаря та не менше 6-ти членів комісії. До них входятьдепутати, представники підприємств, установ, організацій, громадськості. Неможуть бути членами комісій працівники прокуратури, судді, адвокати, а такожпредставники органів, посадові особи яких мають право складати протоколи проадміністративні правопорушення.
Адміністративнікомісії розглядають усі справи про адміністративні правопорушення, за виняткомвіднесених до компетенції інших органів (посадових осіб). Зокрема вони можутьрозглядати справи про ряд правопорушень в галузі охорони праці та здоров’янаселення, охорони пам’ятників історії та культури, в будівництві та в галузівикористання електричної та теплової енергії, в сільському господарстві, вгалузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства, благоустрою іт. ін.
В ч.1 ст.218 КпАПдано перелік статей, справи про порушення яких мають право розглядатиадміністративні комісії районного та міського рівнів. Об’єм повноважень щодорозгляду справ про адміністративні правопорушення адміністративних комісій привиконкомах селищних та сільських Рад народних депутатів дещо менший, їхвстановлено в ч.2 ст.218 КпАП.
Повноваженнявиконавчих комітетів селищних і сільських рад щодо розгляду справ проадміністративні правопорушення схожі до повноважень адміністративних комісій,але дещо вужчі. Компетенцію виконавчих комітетів закріплено в ст.219 КпАП.
Районні (міські)суди (судді) розглядають справи про найбільш серйозні адміністративніпроступки, за які передбачено найсуворіші адміністративні стягнення тастягнення, які застосовуються виключно у судовому порядку, – штраф упідвищеному розмірі, оплатне вилучення транспортних засобів, конфіскація,виправні роботи та адміністративний арешт (дрібне розкрадання, порушення правилпро валютні операції, дрібне хуліганство, злісну непокору законномурозпорядженню чи вимозі працівника міліції, порушення правил адміністративногонагляду тощо), а також справи про адміністративні правопорушення, вчиненіособами віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років (ст.221 КпАП) та проправопорушення, пов’язані з корупцією (Закон України «Про боротьбу зкорупцією»).
Органамвнутрішніх справ (міліції) надано право розглядати справи про порушеннягромадського порядку, правил паспортної системи, правил перебування в Україні ітранзитного проїзду через територію України іноземців і осіб без громадянства,правил дорожнього руху, правил, що забезпечують безпеку руху транспорту, правилкористування засобами транспорту, правил, спрямованих на забезпечення схоронностівантажів на транспорті, правил дозвільної системи та інші правопорушення, якіпосягають на громадянський порядок та громадську безпеку (ст.222 КпАП).Юрисдикційними повноваженнями в міліції наділено багатьох посадових осіб:начальників та заступників начальників відділів (управлінь) внутрішніх справ,начальників та заступників начальників органів внутрішніх справ на транспорті,інших органів внутрішніх справ, прирівнених до відділів (управлінь) внутрішніхсправ, начальників лінійних пунктів міліції, а також інших працівниківтранспортної міліції, які здійснюють нагляд за додержанням відповідних правил,начальників відділень міліції, що є в системі органів внутрішніх справ,дільничних інспекторів (старших дільничних інспекторів) міліції, начальників тазаступників начальників відділень (відділів, управлінь, Головного управління)Державної автомобільної інспекції, командирів та заступників командирів окремихпідрозділів дорожньо-патрульної служби, інші працівники Державної автомобільноїінспекції, які мають спеціальні звання.
 Органидержавного контролю та нагляду (державні інспекції) та деякі галузеві органиуправління розглядають справи про порушення тих загальнообов’язкових правил,нагляд та контроль за виконанням яких на них покладено. Це органи державного пожежногонагляду, Міністерства праці та соціальної політики України, природоохорони,Міністерства оборони України, державної санітарно-епідеміологічної служби,державного ветеринарного контролю, залізничного, морського, річкового,повітряного, автомобільного і міського електротранспорту, зв’язку, Державногокомітету України по стандартизації, метрології та сертифікації і т. ін.(ст.ст.223–244-8 КпАП).
 2. Порушеннясправи про адміністративний проступок і складання протоколу. Заходизабезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення
Порушення справиє початковою стадією провадження в справах про адміністративні проступки, вході якого здійснюється реальне притягнення порушників до адміністративноївідповідальності. Завданнями цього провадження є своєчасне, всебічне, повне іоб'єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її в точнійвідповідності з законодавством, забезпечення виконання винесеної постанови, атакож виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень,запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів,зміцнення законності (ст.245 КпАП). Воно ведеться відповідно КпАП та деякихінших законодавчих актів з дотриманням ряду процесуальних принципів. Останнім вчинному КпАП приділена недостатня увага. До них слід віднести принципизаконності, презумпції невинуватості, розгляду справи про адміністративнийпроступок на засадах рівності громадян, незалежності суддів і посадових осіб іпідкорення їх тільки закону, національної мови провадження, відкритого розглядусправи, забезпечення особі, яка притягається до адміністративноївідповідальності, права на захист, всебічного, повного і об`єктивногодослідження обставин справи, публічності.
Порушення справистановить цілий комплекс процесуальних дій, спрямованих на встановлення самоїподії правопорушення, його обставин, їх фіксацію та кваліфікацію. На цій стадіїстворюються умови для об’єктивного та швидкого розгляду справи, застосування довинного передбачених законодавством заходів впливу.
Підставою дляпорушення адміністративної справи та попереднього з’ясування її обставин євчинення особою діяння, яке містить в собі ознаки адміністративногоправопорушення (фактична підстава). Проте фактичної підстави не завждидостатньо для того, щоб провадження у справі розпочалося. Для цього необхіднаще й формальна, процесуальна підстава, тобто інформація про правопорушення.Іншими словами, крім підстави для порушення справи про адміністративнеправопорушення має бути ще й привід.
Приводом для порушенняадміністративної справи може бути: заява (письмова або усна) свідків,потерпілих та інших громадян; повідомлення посадових осіб, адміністраціїпідприємств, установ, організацій, судово-слідчих органів; повідомлення пресита інших засобів масової інформації; повідомлення громадських організацій,товариських судів; безпосереднє виявлення порушення уповноваженою особою.
Безпосереднєвиявлення порушення уповноваженою особою відрізняється від інших приводівнасамперед тим, що питання про порушення адміністративної справи вирішується завласною ініціативою осіб, які здійснюють адміністративний нагляд. Зазначенийпривід має деякі особливості. По-перше, безпосередній розсуд уповноваженоїособи ніде не фіксується і тому не завжди підлягає контролю. По-друге,припущення про порушення виникає тільки в свідомості уповноваженої особи. Увипадку непідтвердження такого припущення немає необхідності офіційноспростовувати його винесенням якогось спеціального документу.
В ст.247 КпАПнаведено обставини, за яких адміністративна справа не порушується, а порушенасправа підлягає закриттю: 1) відсутність події та складу адміністративногоправопорушення; 2) недосягнення особою на момент вчинення адміністративногоправопорушення шістнадцятирічного віку; 3) неосудність особи, яка вчинилапротиправну дію чи бездіяльність; 4) вчинення дії особою в стані крайньоїнеобхідності або необхідної оборони; 5) видання акта амністії, якщо він усуваєзастосування адміністративного стягнення; 6) скасування акта, який встановлюєадміністративну відповідальність; 7) закінчення на момент розгляду справи проадміністративне правопорушення строків, передбачених ст.38 КпАП; 8) наявністьпо тому самому факту щодо особи, яка притягається до адміністративноївідповідальності, іншого законного рішення; 9) смерть особи, щодо якої булорозпочато провадження в справі.
Стаття 24 Закону«Про Прокуратуру України» передбачає, що адміністративне провадженняшляхом винесення мотивованої постанови може порушити прокурор або йогозаступник. Постанова прокурора про порушення провадження в справі проадміністративний проступок повинна бути обов’язково розглянута органом абопосадовою особою, до якої вона надійшла, в 10-денний строк.
Право порушеннясправ про адміністративні проступки мають також представники деяких громадськихорганізацій: члени добровільних народних дружин, громадські мисливськіінспектори, інспектори рибоохорони та ін. При виконанні своїх обов’язків вониповинні мати відповідні документи або знаки встановленої форми та пред’являтиїх в разі вимоги особи, в якої беруться пояснення, вимагаються відомості,документи.
Необхідновідзначити, що провадження у справах про адміністративні правопорушенняпочинається без складання якогось спеціального документу. Початковим моментомпорушення справи можна вважати час, коли інформація (привід) про проступокнадійшла до органу, стала відома посадовій особі.
Процесуальнимдокументом, який фіксує закінчення стадії порушення адміністративної справи, єпротокол. Він складається про кожне правопорушення, крім випадків, прямопередбачених законодавством. Інколи протокол розглядають як документ пропорушення адміністративної справи, а його складання – як процесуальний моментпорушення справи. Але це скоріше звинувачувальний документ. Ще до йогоскладання проводяться усі необхідні процесуальні дії: опитуються свідки,потерпілі, беруться пояснення в порушників, проводяться огляди тощо.
Протокол є єдиноюформалізованою підставою для подальшого провадження у справі проадміністративне правопорушення. Від того, наскільки грамотно він складений,залежить правильність розгляду справи по суті та обґрунтованість застосуваннястягнення. В протоколі повинні міститися всі відомості, необхідні дляправильного вирішення справи. В ст.256 КпАП наводиться приблизний перелік такихвідомостей. Їх можна розподілити на 3 групи.
До першої групиналежать обставини, які характеризують адміністративне правопорушення. Впротоколі зазначаються місце, час та сутність вчиненого проступку. Особа, якаскладає протокол, повинна ретельно розібратися в характері правопорушення івірно кваліфікувати дії винного. В протоколі має бути зазначено обставини, щопідтверджують вчинення адміністративного проступку та свідчать про йогохарактер.
В протоколіповинна бути зазначена конкретна стаття КпАП або інший нормативний акт, якийпередбачає адміністративну відповідальність за вчинене порушення. В разівилучення у правопорушника предметів, які незаконно здобуті, зберігаються,перевозяться, придбані або використовуються, у протоколі робиться відповіднийзапис. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це такожзазначається в протоколі.
До другої групивідомостей, які повинні міститися в протоколі, належать обставини, щохарактеризують особу правопорушника: прізвище, ім’я, по батькові, вік, майновийстан, місце проживання та роботи, документ, що посвідчує особу. Особаправопорушника посвідчується паспортом, посвідченням водія чи іншим документом.Якщо в правопорушника немає відповідних документів і відсутні свідки, які моглиб повідомити необхідні дані про нього, він може бути доставлений в органміліції, пункт охорони правопорядку або приміщення виконкому селищної,сільської ради для встановлення особи та складання протоколу. Важливе значеннямає зазначення в протоколі точного віку винного, тому що справи проадміністративні правопорушення, вчинені неповнолітніми, розглядаються в суді.
Протоколскладається на особу, яка вчинила адміністративний проступок. Якщо порушник –підліток віком до 16 років, у протоколі зазначаються відомості про його батьківабо осіб, які їх замінюють, тому що до відповідальності за такі діїпритягаються не самі підлітки, а особи, які відповідають за їх виховання.
До третьої групиналежать відомості, що стосуються форми протоколу. В ньому зазначаються дата імісце складення, посада, прізвище, ім’я і по батькові особи, яка склалапротокол, прізвища та адреси свідків і потерпілих (якщо вони є). Відсутністьвідомостей про особу, що склала протокол, робить його недійсним, тому щоневідомо, чи мала вона необхідні повноваження для здійснення таких дій.Протокол засвідчується декількома підписами. Насамперед він повинен бутипідписаний особою, яка його склала, а також особою, яка вчинила правопорушення.При наявності свідків і потерпілих протокол підписується також ними.
Особі, якапритягається до відповідальності, необхідно роз’яснити її права та обов’язки,передбачені ст.268 КпАП, про що обов’язково робиться відмітка в протоколі.Порушник має право ознайомитися із змістом протоколу, внести в ньоговласноручно пояснення, підписати його або відмовитися від підписання тавикласти мотиви відмови, подати пояснення, які додаються до протоколу, абозауваження до його змісту. Відмова правопорушника підписати протокол не зупиняєпровадження у справі, але вона повинна бути спеціально зафіксована. При вчиненніпроступку групою осіб протокол складається на кожного порушника окремо.
Види посадовихосіб, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, атакож їх повноваження щодо складання протоколів про те чи інше правопорушеннязакріплено в ст.255 КпАП.
Законодавствомпередбачено також прискорене провадження у справах про деякі адміністративніправопорушення. Його важливою особливістю є те, що в подібних випадках протоколне складається. Перелік таких правопорушень вичерпно дано в ст.258 КпАП.Відповідно до цієї статті провадження може бути прискореним за обов’язковоїнаявності не менше, ніж трьох умов: якщо вчинено правопорушення, яке вважаєтьсянезначним; якщо за нього на винного може бути накладено таке стягнення, якпопередження або штраф; якщо громадянин не заперечує накладення на ньогостягнення. В інших випадках протокол повинен бути складений. Тобто, якщогромадянин не визнає себе винним або вважає обрану санкцію безпідставносуворою, справа повинна бути вирішена на загальних підставах.
Адміністративнийпроступок може бути підставою для застосування не тільки адміністративнихстягнень, а й інших заходів адміністративного примусу, зокрема, заходівприпинення (вимоги припинити правопорушення, припинення функціонування тих чиінших об’єктів, застосування спеціальних засобів тощо). Особливу їх групустановлять заходи забезпечення провадження в справах про адміністративніправопорушення. Характерними їх рисами є, по-перше, те, що вони застосовуютьсяз метою припинення адміністративних проступків, коли вичерпано інші заходивпливу, встановлення особи, складення протоколу про адміністративнеправопорушення, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи,виконання постанов у справах про адміністративні проступки. По-друге, заходи процесуальногозабезпечення застосовуються тільки в рамках провадження, що ведеться у зв’язкуз правопорушенням, тобто лише з моменту порушення справи і до її припинення ілише до особи, яка вчинила правопорушення. По-третє, крім вчиненняправопорушення, є додаткові підстави застосування цих заходів – неможливістьприпинення правопорушення іншими засобами, виконання інших процесуальних дій(складення протоколу, встановлення особи тощо), можливе вчинення особою новихпроступків. По-четверте, це несамостійні, допоміжні заходи впливу, вони невважаються санкціями, не тягнуть додаткових обмежень для порушника. По-п’яте,встановлено процесуальний порядок їх застосування: перелік уповноваженихорганів і посадових осіб, які мають право їх застосовувати, строки (в необхіднихвипадках), процесуальне оформлення (складення протоколу), порядок оскарження.
Главою 20 КпАП(ст.ст.260-266) передбачено такі заходи процесуального забезпечення:адміністративне затримання, особистий огляд і огляд речей, вилучення речей ідокументів, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами,річковими і маломірними суднами та огляд їх на стан сп’яніння. Два заходизабезпечення встановлено іншими главами КпАП: доставлення порушника (ст.259) ійого привід (ст.268).
Доставлення порушника,згідно з ст.259 КпАП, здійснюється з метою, по-перше, припиненняправопорушення, по-друге, складення протоколу про адміністративнеправопорушення і, по-третє, встановлення особи порушника. Фактичне здійсненнядоставлення забезпечується застосуванням психічного або фізичного впливу.Перший полягає в усній вказівці прямувати до місця доставлення або внагадуванні про можливість застосування фізичного впливу. До фізичного впливувдаються у випадках відмови рухатися в потрібному напрямку. При цьому може бутизастосовано захоплення руки або частини одягу з примушуванням до руху.
Доставленняпорушника має бути проведено в можливо короткий строк. Встановлено максимальнийчас перебування порушника в штабі ДНД та приміщенні виконкому селищної чисільської ради – одна година.
Схожим дорозглянутого заходу забезпечення є привід порушника в разі його ухилення відявки на виклик органу внутрішніх справ або судді. Це також примусоведоставлення особи в орган внутрішніх справ або в суд. Різниця полягає в метідоставлення – привід здійснюється працівниками міліції з метою забезпеченняприсутності правопорушника під час розгляду справи. Привід допускається лише увипадках, прямо передбачених законом (ч.2 ст.268 КпАП).
Адміністративнезатримання полягає в примусовому короткочасному обмежені волі дій і пересуванняособи, яка вчинила адміністративне правопорушення. Його мають право здійснюватилише органи та посадові особи, уповноважені на те законодавчими актами. Порядокздійснення адміністративного затримання детально закріплено в ст.262 КпАП.
Адміністративнезатримання, як правило, не може перевищувати трьох годин. Більш тривалі строкиможе бути встановлено тільки законодавчими актами (ч.1 ст.263 КпАП). Так, настрок до трьох діб з письмовим повідомленням прокурора протягом 24 годин або зйого санкції – до десяти діб може бути затримано осіб, які порушилиприкордонний режим або режим у пунктах пропуску через державний кордон, якщо ціособи не мають документів, що посвідчують їх особу.
Осіб, якіпорушили правила обігу наркотичних засобів і психотропних речовин, може бутизатримано на строк до трьох годин для складання протоколу, а в необхіднихвипадках для встановлення особи, проведення медичного огляду, з’ясуванняобставин придбання вилучених наркотичних засобів і психотропних речовин та їхдослідження – до трьох діб з повідомленням про це письмово прокурора протягом24 години з моменту затримання або на строк до 10 діб з санкції прокурора, якщоправопорушники не мають документів, що посвідчують їх особу.
До розглядусправи може бути затримано осіб, які вчинили дрібне хуліганство, зліснунепокору, публічно закликали до невиконання вимог працівника міліції(розглядаються протягом доби), порушили порядок організації і проведеннязборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, виявили неповагу до суду аботоргували з рук у невстановлених місцях (розглядаються протягом трьох діб).
Відповідно до п.5ст.11 Закону «Про міліцію» міліції надано право затримувати осіб, яківчинили адміністративні правопорушення, для встановлення особи і з’ясуванняобставин правопорушення до трьох діб з повідомленням про це письмово прокурорапротягом 24 годин з моменту затримання. Строк адміністративного затриманняобчислюється з моменту доставлення порушника, а особи, яка була в станісп’яніння – з часу її витвереження.
З метоюзабезпечення законності застосування адміністративного затримання про ньогоскладається протокол, в якому зазначаються дата і місце складення, відомостіпро особу затриманого, час і мотиви затримання. Затриманому надається правоознайомитись з протоколом і підписати його (або відмовитись від підписання), вимагатиповідомлення про місце його перебування родичів або адміністрації за місцемроботи чи навчання. В разі затримання неповнолітнього повідомлення його батьківабо осіб, які їх замінюють, є обов’язковим.
Особистий огляд іогляд речей провадяться з метою виявлення та закріплення необхідних доказівправопорушення і забезпечення подальшого притягнення до відповідальності. Правона їх провадження надано уповноваженим на те посадовим особам органіввнутрішніх справ, воєнізованої охорони, цивільної авіації, митної служби іприкордонних військ, а на огляд речей – також органів лісоохорони і органів,які здійснюють нагляд за додержанням правил полювання. Цей перелік може бутирозширено лише законодавчими актами (ст.264 КпАП).
Особистий оглядпровадиться уповноваженою на те особою однієї статі з порушником і вприсутності двох понятих тієї ж статі. Огляд речей (ручної поклажі, багажу,знарядь полювання та лову риби, добутої продукції, транспортних засобів таінших предметів) провадиться в присутності їх власника або володільця. За їхвідсутності зазначені речі може бути піддано оглядові лише у невідкладнихвипадках, але за обов’язкової участі двох понятих. Провадження оглядуоформляється спеціальним протоколом або про нього робиться запис в протоколі проадміністративне правопорушення або в протоколі по адміністративне затримання. Вилученняречей і документів, що є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення,здійснюється посадовими особами, яким надано право провадити адміністративнезатримання, особистий огляд і огляд речей, з метою забезпечення доказів, атакож, залежно від результатів розгляду справи, забезпечення їх конфіскації,оплатного вилучення, знищення або повернення володільцеві. Про вилучення речейі документів складається протокол або робиться запис у протоколі проадміністративне правопорушення, адміністративне затримання чи огляд речей.
Стаття 265 КпАПпередбачає особливості вилучення окремих видів речей та документів, вилученняїх у окремих осіб та процесуального оформлення вилучення деяких предметів. Так,вилучені державні нагороди та нагрудні знаки підлягають поверненню їх законнимволодільцям або надсилаються до адміністрації Президента України. Вилученісамогон чи інші міцні напої домашнього вироблення, а також апарати для їхвироблення підлягають знищенню працівниками міліції. Для забезпечення стягненняштрафу з особи, яка вчинила контрабанду, допускається вилучення не просторечей, а й цінностей, якщо ця особа не має постійного місця проживання вУкраїні. При вилученні вогнепальної, газової або пневматичної зброї та бойовихприпасів в протоколі зазначаються марка або модель, калібр, серія і номерзброї, що вилучається, кількість і вид бойових припасів. До особи, яка вчинилаправопорушення під час виконання службових обов’язків, вилучення, особистийогляд і огляд речей застосовуються лише у невідкладних випадках.
В разі порушенняправил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху,правил користування річковими або маломірними суднами у водія або судноводіявилучається посвідчення на право керування транспортним засобом, річковим абомаломірним судном. В цих випадках у водія залишається талон попередження абовидається тимчасовий дозвіл на право керування. При вчиненні окремихправопорушень (ст.ст.81, 121, 121-1, 122-2, 122-3, 126, 130, 132, 133 КпАП)може бути вилучено номерні знаки транспортного засобу або затримано ці засоби ідоставлено їх для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянкаху порядку, визначеному МВС України.
Водії, судноводіїта інші особи, які керують транспортними засобами, річковими і маломірнимисуднами і щодо яких є достатні підстави вважати, що вони перебувають у станісп’яніння, підлягають відстороненню від керування цими транспортними засобамиабо суднами та оглядові на стан сп’яніння (ст.266 КпАП). Відсторонення, тобтопримусове звільнення транспортного засобу від особи, що ним керує, здійснюєтьсяпрацівниками органів внутрішніх справ. Огляд на стан сп’яніння здійснюється задопомогою спеціальних технічних засобів або в медичних установах. В ст. 266КпАП встановлено лише загальне правило про відсторонення та огляд, бездеталізації підстав та правил їх здійснення.
Порядокздійснення огляду на стан сп’яніння в наш час врегульовано Інструкцією пропорядок направлення громадян для огляду на стан сп’яніння в заклади охорониздоров’я та проведення огляду з використанням технічних засобів, затвердженоюспільним наказом Міністерства внутрішніх справ, Міністерства охорони здоров’ята Міністерства юстиції України від 24 лютого 1995 р. № 114/38/15-36-18. Оглядна стан сп’яніння може провадитися за допомогою індикаторної трубки«Контроль тверезості» або в медичних установах. На практиці огляд задопомогою індикаторної трубки здійснюється у 80% всіх випадків. Про здійсненняогляду із застосуванням індикаторної трубки складається протокол. При цьомумають бути присутніми не менше двох понятих. Якщо особа не погоджується зрезультатами проби, вона направляється на обстеження в медичну установу. Влікувально-профілактичних установах огляд на стан сп’яніння здійснюєтьсялікарями певної спеціальності або які мають спеціальну підготовку. В усіхвипадках складається акт огляду, один примірник якого передається органові міліції,що направив водія на огляд, а другий зберігається в медичній установі. Ухиленняособи від проходження огляду на стан сп’яніння становить склададміністративного проступку, передбаченого ч.1 ст.130 КпАП. З метоюзабезпечення законності застосування розглянутих заходів ст.267 КпАП передбачаєможливість їх оскарження заінтересованою особою у вищий орган (вищій посадовійособі) або прокуророві.
Завершуєтьсястадія порушення справи про адміністративний проступок та попередньогоз’ясування її обставин передачею протоколу та інших матеріалів справи (поясненьпорушника, потерпілого, свідків, актів перевірок, протоколів огляду, вилученняречей та документів тощо) органові чи посадовій особі, уповноваженому їїрозглядати, якщо посадова особа, що склала протокол, не має права самостійновирішити цю справу.
5. Розгляд справпро адміністративні правопорушення
Розгляд справ проадміністративні правопорушення – це основна стадія провадження в справах проних, на ній вирішуються найважливіші завдання цього провадження. Ці завданняполягають у встановленні винних і забезпеченні правильного застосуваннязаконодавства з тим, щоб до кожного правопорушника були застосовані справедливізаходи адміністративного впливу.
Зазначена стадія,згідно з відповідними положеннями КпАП, включає три етапи: підготовку справи дорозгляду; розгляд справи; прийняття по ній постанови.
З метоюправильного і своєчасного вирішення кожної справи відповідний орган, посадоваособа зобов’язані ретельно підготуватися до її розгляду. В ст.278 КпАП визначенопитання, які необхідно вирішити під час підготовки: чи належить до компетенціїоргану, посадової особи розгляд даної справи; чи правильно складено протокол таінші матеріали справи; чи сповіщено осіб, які беруть участь у розгляді справи,про час і місце її розгляду; чи витребувано необхідні додаткові матеріали; чипідлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до адміністративноївідповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката.
В разівстановлення неповноти матеріалів, поданих до розгляду, мають бути витребуванідодаткові відомості та матеріали або справу повернуто за місцем складенняпротоколу чи інших матеріалів для усунення недоліків.
Відповідно дост.276 КпАП справи про адміністративні правопорушення розглядаються, якправило, за місцем їх вчинення. Із цього загального правила існує декількавинятків, про що мова йшла вище.
Строки розглядусправ регламентуються ст.277 КпАП. В більшості випадків справа проадміністративне правопорушення розглядається в 15-денний строк з дня одержанняуповноваженим органом чи посадовою особою протоколу та інших матеріалів справи.Крім цього, справи про деякі правопорушення, визначені ст.277, розглядаються в7-денний, 5-денний та 3-денний строк. Ще коротший строк – одна доба – встановленодля розгляду справ про дрібне хуліганство, розпивання спиртних напоїв угромадських місцях, злісну непокору, виявлення неповаги до суду та деякі інші.
В КпАП закріпленодетальну процедуру розгляду справ. Відповідно до ст.279 розгляд розпочинаєтьсяз оголошення складу колегіального органу або представлення посадової особи, якавирішує справу. Після цього головуючий на засіданні колегіального органу абопосадова особа, що розглядає справу, оголошує, яка справа підлягає розгляду тахто притягається до адміністративної відповідальності. Всім учасникампровадження роз’яснюються їх права та обов’язки. Далі оголошується протокол проадміністративне правопорушення, зміст якого, як зазначалося, певною міроюнагадує звинувачувальний акт.
Дослідженнядоказів в справі здійснюється відповідно до вимог ст.280 КпАП, в якійвизначаються обставини, що підлягають з’ясуванню при розгляді справи проадміністративне правопорушення. Це входить до обов’язків органу (посадовоїособи), який повинен з’ясувати, чи було вчинено адміністративне правопорушення,чи винна дана особа у його вчиненні, чи підлягає вона адміністративнійвідповідальності. Обов’язково встановлюється, чи є обставини, що пом’якшують іобтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачіматеріалів про правопорушення на розгляд громадської організації, трудовогоколективу, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішеннясправи. Доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-якіфактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадоваособа) з’ясовує зазначені обставини. Ці дані встановлюються протоколом проадміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається довідповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами,показаннями технічних приладів, які використовуються при нагляді за виконаннямправил дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а такожіншими документами (наприклад, актами перевірок, різними довідками,характеристиками, протоколами про адміністративне затримання, особистий оглядчи огляд речей тощо). Орган (посадова особа) оцінює докази (тобто вирішуєпитання про їх достовірність) за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтуєтьсяна всебічному, повному і об’єктивному дослідженні всіх обставин справи в їхсукупності, керуючись законом і правосвідомістю (ст.ст. 251-252 КпАП).
Вирішенню завданьборотьби з адміністративними правопорушеннями, їх попередженню сприяє виявленняпричин та умов вчинення цих правопорушень. Саме тому під час розгляду справицьому питанню має бути приділено значну увагу. Закон (ст.282 КпАП) вимагає відоргану чи посадової особи, який розглядає справу, вносити у відповіднийдержавний орган, громадську організацію чи посадовій особі пропозиції про вжиттязаходів щодо усунення зазначених причин та умов. Гарантією дієвості такихпропозицій є закріплення обов’язку повідомлення протягом місяця органу(посадовій особи), який вніс пропозиції, про вжиті заходи. Під час розглядусправи про адміністративне правопорушення колегіальним органом ведетьсяпротокол засідання, в якому зазначаються дата і місце засідання, найменування ісклад органу, який розглядає справу, її зміст. Обов’язково фіксуються відомостіпро явку осіб, які беруть участь у справі, їх пояснення, а також клопотання ірезультати розгляду останніх. В протоколі зазначаються також документи і речовідокази, досліджені під час розгляду справи, відомості про оголошення прийнятоїпостанови і роз’яснення порядку та строків її оскарження. Зазначений протоколпідписується головуючим на засіданні органу і його секретарем. Питання розглядусправ про адміністративні правопорушення тісно пов’язані з визначенням кола таправового статусу безпосередніх учасників провадження.
Центральноюпостаттю в провадженні є особа, яка притягається до адміністративноївідповідальності. Навколо неї власне і концентрується процесуальна діяльністьвсіх інших суб’єктів провадження. В ст.268 КпАП визначено, що ця особа маєправо знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази,заявляти клопотання, користуватися при розгляді справи юридичною допомогоюадвоката, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо неволодіє мовою, якою ведеться провадження, оскаржити постанову по справі. Слідмати на увазі, що рішенням Конституційного Суду України від 16 листопада 2000р. у справі за конституційним зверненням громадянина Солдатова Г.І. щодоофіційного тлумачення положень статті 59 Конституції України, статті 44 КПКУкраїни, статей 268, 271 КпАП України (справа про право вільного виборузахисника) положення ч.1 ст.268 КпАП, за яким обмежується право на вільнийвибір особою, що притягається до адміністративної відповідальності, якзахисника своїх прав, крім адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за закономмає право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичноїособи, визнано неконституційним, що потягло втрату ним чинності з дня ухваленнязазначеного рішення. Таким чином, Конституційний Суд України визнав правоособи, що притягається до адміністративної відповідальності, користуватисяюридичною допомогою не тільки адвоката, але і іншого фахівця у галузі права,який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи задорученням юридичної особи. Слід звернути увагу також на той факт, що в наш часадвокат чи інший фахівець може брати участь лише у розгляді справи проадміністративний проступок, тобто бути присутнім на засіданні. Разом з тим зметою реального захисту прав громадян слід було б забезпечити його участь змоменту складення протоколу або затримання особи, яка притягається доадміністративної відповідальності. Врегульовано також важливе питання щодоучасті особи, яка притягається до відповідальності, в розгляді справи. Справапро адміністративне правопорушення, як правило, розглядається в присутностіцієї особи. Лише якщо є дані про своєчасне її сповіщення про місце та часрозгляду і від неї не надійшло клопотання про його відкладення, справу можебути розглянуто під час відсутності цієї особи. В ряді випадків участь особи,яка притягається до відповідальності, в розгляді справи є обов’язковою (під часрозгляду справ про дрібне розкрадання, дрібне хуліганство, злісну непокорутощо), і в разі її ухилення від явки на виклик органу внутрішніх справ абосудді цю особу може бути піддано приводу.
В ст.ст.269-274КпАП вичерпно дано перелік процесуальних прав та обов’язків інших учасниківпровадження – потерпілого, законних представників особи, яка притягається доадміністративної відповідальності, і потерпілого, адвоката, свідка, експерта іперекладача.
Так, потерпілому,тобто особі, якій адміністративним правопорушенням заподіяно моральну, фізичнуабо майнову шкоду, надається право знайомитися з матеріалами справи, заявлятиклопотання, оскаржувати постанову по справі. Його може бути також опитано яксвідка.
Законніпредставники (батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники) представляютьінтереси особи, що притягається до адміністративної відповідальності, чипотерпілого, які є неповнолітніми або через свої фізичні чи психічні вади неможуть самі здійснювати свої права. Вони мають право знайомитися з матеріаламисправи, заявляти клопотання, від імені особи, інтереси якої вони представляють,оскаржувати рішення по справі. Адвокат чи інший фахівець у галузі права, якийза законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученнямюридичної особи, може знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, задорученням особи, яка його запросила, і від її імені приносити скарги нарішення по справі. Його повноваження на участь у розгляді справи посвідчуютьсявідповідним документом, який підтверджує право на надання правової допомоги. Яксвідок у справі про адміністративне правопорушення може бути викликана будь-якаособа, про яку є дані, що їй відомі які-небудь обставини, що підлягаютьвстановленню по даній справі. Свідок зобов’язаний з’явитися в зазначений час навиклик органу чи посадової особи, який розглядає справу, дати правдивіпояснення, повідомити все відоме йому по справі і відповісти на поставленізапитання.
Експертпризначається органом (посадовою особою), який розглядає справу, у разі, коливиникає потреба в спеціальних знаннях. Він зобов’язаний з’явитися на виклик ідати об’єктивний висновок у поставлених перед ним питаннях. Експерт має правознайомитися з матеріалами справи, що стосуються предмета експертизи, заявлятиклопотання про надання йому додаткових матеріалів, необхідних для дачівисновку, з дозволу зазначеного органу (посадової особи) ставити особі, якапритягається до відповідальності, потерпілому, свідкам запитання, що стосуютьсяпредмета експертизи, бути присутнім при розгляді справи. Перекладач, який такожпризначається, в разі необхідності, органом (посадовою особою), що розглядаєсправу, зобов’язаний з’явитися на виклик останнього і зробити повно і точнодоручений йому переклад. Розгляд справи закінчується винесенням постанови(виконкоми селищних та сільських рад приймають їх у формі рішення). Постановаостаточно оцінює поведінку особи, яка притягається до відповідальності,встановлює її винність або, навпаки, невинуватість, визначає західадміністративного впливу. Відповідно до ст.284 КпАП постанова по справі можебути трьох видів: про накладення адміністративного стягнення, про застосуваннядо неповнолітніх заходів впливу виховного характеру і про закриття справи.Остання виноситься в разі оголошенні усного зауваження, передачі матеріалів нарозгляд громадськості, прокурору, органу попереднього слідства чи дізнання, атакож за наявності обставин, що виключають провадження в справі про адміністративнеправопорушення. Постанова по справі про адміністративне правопорушення повиннамістити ряд відомостей та реквізитів. Перш за все зазначаються найменуванняоргану (посадової особи), який виніс постанову, дата розгляду справи, відомостіпро особу, щодо якої вона розглядалася, викладаються обставини, встановлені підчас розгляду справи, зазначаються нормативний акт (стаття КпАП), якийпередбачає відповідальність за дане адміністративне правопорушення, та прийнятепо справі рішення.
В разінеобхідності в постанові відображається рішення про відшкодування винниммайнової шкоди, а також вирішення питання щодо вилучених речей і документів.Будь-яка постанова повинна містити вказівку на порядок і строк її оскарження. Якщосправа розглядається одноособово посадовою особою, вона повинна бути неюпідписана. Постанова колегіального органу приймається простою більшістю голосівйого членів, присутніх на засіданні і підписується головуючим на засіданні ісекретарем цього органу. Постанова, відповідно до ст.285 КпАП, оголошуєтьсянегайно після закінчення розгляду справи. Копія постанови протягом трьох дніввручається під розписку або висилається особі, щодо якої її винесено, а такожпотерпілому на його прохання.
6. Оскарження(опротестування) постанови і перегляд справи
Право наоскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення є однією згарантій захисту прав особи, забезпечення законності притягнення доадміністративної відповідальності. Відповідно до ст.287 КпАП України постановуможе бути оскаржено особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Крім цихосіб, від їх імені скаргу можуть подати законні представники або адвокат.Виняток із зазначеного правила становлять постанови районного (міського) суду(судді) про накладення адміністративних стягнень, які є остаточними іоскарженню в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушенняне підлягають. Однак ці постанови може бути скасовано або змінено в порядкунагляду, тобто за протестом прокурора самим суддею, а також незалежно від наявностіпротесту – головою вищого суду.
Скарги від осіб,які не мають права на оскарження, а також скарги на постанови, які непідлягають оскарженню, має бути повернено скаржникові.
Порядокоскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення встановленост.288 КпАП. Постанову може бути оскаржено або в адміністративному, або всудовому порядку. Чинний КпАП передбачає три варіанти оскарження –альтернативний, коли постанову може бути оскаржено у вищий орган (вищійпосадовій особі) або в суд, послідовний, при якому скарга спочатку повинна бутиподана у вищий орган (вищій посадовій особі), після чого, якщо його рішення незадовольняє скаржника, – в районний (міський) суд, і винятковий, якийпередбачає подання скарги тільки у вищий орган (вищій посадовій особі). Цейпорядок в наш час не відповідає вимогам Конституції України, яка гарантуєкожному право на судове оскарження будь-яких дій і рішень державних органів тапосадових осіб, і тому потребує перегляду. Крім цього, слід переглянути, нанашу думку, положення про остаточність постанови районного (міського) суду(судді).
Відповідно дост.289 КпАП скаргу на постанову по справі про адміністративне правопорушенняможе бути подано протягом десяти днів з дня винесення останньої. В разіпропуску зазначеного строку з поважних причин (хвороба, тривале відрядженнятощо) допускається його поновлення органом (посадовою особою), правомочнимрозглядати скаргу. Заява особи, щодо якої було винесено постанову, пропоновлення строку оскарження подається у письмовій формі, в ній має бутизазначено причини пропуску встановленого строку. Із змісту ст.289 КпАПвипливає, що якщо строк оскарження пропущено без поважних причин, то він непоновлюється.
Скарга подаєтьсяв орган (посадовій особі), який виніс постанову, якщо інше не встановленозаконодавством. Протягом трьох діб скарга разом із справою надсилається органу(посадовій особі), правомочному її розглядати. Особа, яка оскаржила постановупо справі про адміністративне правопорушення, звільняється від сплатидержавного мита.
Будь-якупостанову по справі про адміністративне правопорушення може бути опротестованопрокурором. Законодавством не встановлено строк, протягом якого прокурор можепринести протест на постанову.
Подання увстановлений строк скарги зупиняє виконання постанови про накладенняадміністративного стягнення до розгляду скарги, за винятком окремих випадків,передбачених ст.291 КпАП. Не зупиняється виконання постанов про застосуванняпопередження (тому що такі постанови виконуються шляхом їх оголошення, тобто намомент оскарження вони вже виконані), адміністративного арешту (оскільки цестягнення може застосувати тільки суддя або суд, постанови яких неоскаржуються), а також у випадках, коли штраф стягується на місці вчиненняадміністративного правопорушення (стягнення також вже виконано). Слідзазначити, що в ст.291 КпАП випадки, коли виконання постанови не зупиняється,перераховано не вичерпно. Так, подання скарги не може зупинити також виконанняпостанови про застосування виправних робіт, яка, як і про застосуванняадміністративного арешту, виноситься тільки судом або суддею.
Хоча в ч.2 ст.291КпАП говориться про зупинення виконання постанови в разі принесення прокуроромпротесту без будь-яких винятків, все ж і прокурорський протест не може зупинитивиконання постанови про застосування попередження, а також у випадку стягненняштрафу на місці вчинення правопорушення із зазначених вище причин.
Скарга і протестна постанову по справі про адміністративне правопорушення розглядаютьсяправомочними органами чи посадовими особами в 10-денний строк з дня їхнадходження, якщо інше не встановлено законодавством.
Під час розглядускарги або протесту уповноважений орган (посадова особа) зобов’язанийперевірити законність і обґрунтованість винесеної постанови, уважно розібратисяв суті скарги або протесту і прийняти відповідне рішення. З цією метою має бутиз’ясовано ряд обставин, які стосуються як матеріальних, так і процесуальнихпідстав притягнення до адміністративної відповідальності, тобто чи буловстановлено факт вчинення правопорушення, вину особи в його вчиненні, чи непропущено строки накладення адміністративного стягнення та розгляду справи, чидотримано порядок розгляду справи тощо.
Орган (посадоваособа) після розгляду скарги або протесту приймає одне із таких рішень:
1) залишаєпостанову без зміни, а скаргу або протест без задоволення. Такий варіантрішення можливий в тих випадках, коли аргументи, викладені в скарзі абопротесті, суперечать доказам у справі. Без зміни може бути залишено лишепостанову, винесену із дотриманням матеріальних і процесуальних норм напідставі всебічного дослідження зібраних у справі доказів, їх аналізу,правильної оцінки і обґрунтованих висновків. Рішення про залишення без змінипостанови у справі про адміністративне правопорушення має бути мотивованим,містити повні відповіді на аргументи скарги або протесту. З моменту прийняттятакого рішення постанова про притягнення до адміністративної відповідальностінабирає чинності;
2) скасовуєпостанову і надсилає справу на новий розгляд. Підставами для скасуванняпостанови можуть бути неповне встановлення обставин, які мають значення дляприйняття рішення у справі, недоведеність обставин, які орган (посадова особа),що розглянув справу, вважає встановленими, невідповідність висновків, викладениху рішенні, обставинам справи, порушення чи неправильне застосуванняматеріальних або процесуальних норм;
3) скасовуєпостанову і закриває справу. Орган (посадова особа), який розглядає скаргу абопротест, зобов’язаний це зробити, якщо немає достатніх доказів для притягненняособи до адміністративної відповідальності, а додаткове дослідження або новий розгляднічого не дадуть. Скасування постанови із закриттям справи можливе також в разівстановлення обставин, які виключають провадження в справі про адміністративнеправопорушення (ст.247 КпАП).
Скасуванняпостанови із закриттям справи про адміністративне правопорушення тягне за собоюповернення стягнених грошових сум, оплатно вилучених і конфіскованих предметів,а також скасування інших обмежень, пов’язаних з цією постановою. У разінеможливості повернення предмета повертається його вартість. Відшкодуванняшкоди, заподіяної громадянинові незаконним накладенням адміністративногостягнення у вигляді адміністративного арешту або виправних робіт, провадиться впорядку, встановленому спеціальним законодавством;
4) змінює західстягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність заадміністративне правопорушення, з тим, однак, щоб стягнення не було посилено.Це положення забезпечує свободу оскарження постанови про накладенняадміністративного стягнення, оскільки скаржник може не боятися посиленнястягнення. В таких випадках може бути зменшено розмір штрафу, заміненостягнення м’якшим, якщо санкція альтернативна (штраф – попередженням,адміністративний арешт – штрафом тощо), скорочено строк позбавленняспеціального права, виправних робіт чи адміністративного арешту, скасованододаткове стягнення, зменшено число конфіскованих або оплатно вилученихпредметів.
Постанова посправі про адміністративне правопорушення підлягає також скасуванню, якщо будевстановлено, що її винесено органом (посадовою особою), неправомочнимвирішувати цю справу. В цьому випадку справа надсилається на розгляд органу(посадової особи), уповноваженого її розглядати відповідно до розділу ІІІ КпАП.
Копія рішення поскарзі або протесту на постанову по справі про адміністративне правопорушенняпротягом трьох днів надсилається особі, щодо якої її винесено. В той же строккопія постанови надсилається потерпілому на його прохання. Про результатирозгляду протесту в 10-денний строк з дня його надходження повідомляєтьсяпрокуророві.
Рішення по скарзіна постанову по справі про адміністративне правопорушення може бутиопротестовано прокурором. В КпАП нічого не говориться про оскарження рішення поскарзі, тобто право на оскарження в цьому випадку не надається. Однак припослідовному оскарженні все ж може бути оскаржено рішення вищого органу (вищоїпосадової особи) в суд
5. Виконанняпостанов про накладення адміністративних стягнень
Виконання постановпро накладення адміністративних стягнень є заключною стадією провадження всправах про адміністративні правопорушення. Від того, наскільки своєчасно іповно виконуються постанови, значною мірою залежить ефективність зазначеногопровадження, всього інституту адміністративної відповідальності.
Постанова пронакладення адміністративного стягнення – це, так би мовити, виконавчийдокумент, вона є обов’язковою для виконання всіма державними і громадськимиорганами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами ігромадянами.
Для того, щобпостанова була обов’язковою для виконання, вона повинна набрати чинності. Нажаль, в КпАП України момент набрання постановою чинності не визначено. Зазагальним правилом, встановленим ст.299 КпАП, постанова про накладенняадміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення. В разіоскарження або опротестування постанови вона набирає чинності після залишенняскарги чи протесту без задоволення, тобто з дня прийняття відповідного рішення.Виняток становлять випадки, коли рішення про застосування адміністративногостягнення вже фактично виконано, про що мова йшла вище.
Постанова пронакладення адміністративного стягнення звертається до виконання органом(посадовою особою), який її виніс. На нього ж в більшості випадків покладаєтьсяі виконання постанови. Однак постанови про накладення окремих стягненьвиконують спеціально уповноважені на те органи (наприклад, постанови прозастосування адміністративного арешту або виправних робіт – органи внутрішніхсправ, про застосування конфіскації – державні виконавці). Якщо щодо однієїособи винесено кілька постанов про накладення адміністративних стягнень, кожнапостанова виконується окремо.
За наявностіобставин, що ускладнюють виконання постанови про накладення адміністративногостягнення у вигляді адміністративного арешту чи виправних робіт або роблять їївиконання неможливим, допускається відстрочка її виконання. Відстрочкавиконання постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу(за винятком стягнення штрафу на місці вчинення адміністративногоправопорушення) здійснюється в порядку, встановленому законом. Правовідстрочити виконання постанови має лише орган (посадова особа), який її виніс.За змістом ст.301 КпАП, відстрочка виконання постанови – це право, а необов’язок відповідного органу чи посадової особи, вона застосовується на йогорозсуд тільки у виняткових випадках. До таких випадків належать, наприклад,хвороба особи, підданої адміністративному стягненню, складні сімейні обставиниабо інші поважні причини, які перешкоджають негайному виконанню постанови. Колоосіб, які мають право клопотатися про відстрочку виконання постанови,законодавством не визначено; частіш за все це самі правопорушники, хочаклопотання можуть подати і їх рідні, трудові колективи, об’єднання громадян,ініціатором може бути також сам орган (посадова особа), який виніс постанову.Строк, на який допускається відстрочення виконання постанови про накладенняадміністративного стягнення, обмежено одним місяцем.
Інколи під часвиконання постанови про накладення адміністративного стягнення можуть виникнутиобставини, передбачені ст.247 КпАП, які виключають провадження в справі проадміністративне правопорушення. Таких обставин може бути три: видання актаамністії, якщо він усуває застосування адміністративного стягнення, скасуванняакта, який встановлює адміністративну відповідальність, і смерть особи, щодоякої було розпочато провадження в справі. В таких випадках орган (посадоваособа), який виніс постанову, припиняє її виконання. Рішення про припиненнявиконання надсилається органові, який виконує постанову.
З метоюпідвищення оперативності виконання постанов, а також забезпечення прав особист.303 КпАП закріплено строки, протягом яких постанова може бути звернута довиконання, іншими словами, передбачено строки давності виконання постанов. Зазагальним правилом постанова про накладення адміністративного стягнення непідлягає виконанню, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьохмісяців з дня винесення. Варто зазначити, що постанова вважається звернутою довиконання, коли орган (посадова особа), який її виніс, вручає або надсилає їїкопію відповідній особі або надсилає органу, уповноваженому безпосередньо їївиконувати.
У випадкахподання скарги або принесення протесту на постанову перебіг строку давності їївиконання зупиняється до розгляду скарги або протесту. В разі відстрочкивиконання постанови перебіг строку давності зупиняється до закінчення строкувідстрочки. Крім цього, законодавством України може бути передбачено і іншістроки звернення постанов до виконання. Зокрема, Митним кодексом Українивстановлено, що предмети порушення митних правил конфіскуються незалежно відчасу вчинення або виявлення порушення таких правил, тобто в цих випадкахдавність виконання постанов взагалі не передбачена.
Якщо під часвиконання постанови про накладення адміністративного стягнення у порушника абоінших осіб виникають якісь питання, їх вирішує орган чи посадова особа, якийвиніс постанову. Порядок вирішення таких питань КпАП не врегульовано, хоча їхініціаторами, як свідчить практика, можуть бути порушник, потерпілий або орган,що виконує постанову. В цих випадках звернення має бути розглянуто невідкладноі прийнято відповідне рішення.
Контроль заправильним і своєчасним виконанням постанови про накладення адміністративногостягнення здійснює орган (посадова особа), який виніс постанову. Здійснюєтьсяцей контроль, перш за все, шляхом перевірки ознайомлення порушника із змістомпостанови, своєчасністю вручення йому її копії, надісланням постанови органу(посадовій особі), уповноваженому безпосередньо її виконувати. У відповіднихдокументах органу (посадової особи), який виніс постанову, робиться відміткапро повне виконання постанови або про неможливість її виконання з об’єктивнихпричин.
В главах 26-33КпАП врегульовано порядок виконання постанов про накладення окремихадміністративних стягнень, а також постанов в частині відшкодування майновоїшкоди.
Найпростішийпорядок встановлено для виконання постанови про винесення попередження. Вонавиконується органом (посадовою особою), який виніс постанову, шляхом їїоголошення порушнику. Якщо така постанова виноситься під час його відсутності,вона виконується шляхом вручення або надсилання протягом трьох днів порушникуїї копії. У випадках, коли допускається оголошення попередження на місцівчинення правопорушення, воно фіксується у встановленому порядку.
Для постанов пронакладення штрафу встановлено добровільний і примусовий порядок виконання.Перший полягає в тому, що порушнику надається право самому сплатити штраф вустанову Ощадного банку України (за винятком штрафу, що стягується на місцівчинення правопорушення) протягом 15-ти днів з дня вручення йому копіїпостанови, а в разі її оскарження або опротестування – з дня повідомлення прозалишення постанови без зміни. Якщо у порушника віком від 16-ти до 18-ти роківвідсутній самостійний заробіток, штраф мають сплатити його батьки, або особи,що їх замінюють.
У разі несплатипорушником штрафу у зазначений строк постанова, відповідно до ст.308 КпАП,надсилається для примусового виконання до відділу державної виконавчої службиза місцем проживання порушника, роботи або за місцезнаходженням його майна впорядку, встановленому законом. Тобто в таких випадках діють правила, встановленіцивільним процесуальним законодавством).
Спеціальнийпорядок стягнення штрафу, так само як і здійснення деяких інших процесуальнихдій, передбачається Митним кодексом України. Як спеціальний можна назвати такожпорядок стягнення у відповідних випадках штрафу на місці вчиненняправопорушення, коли порушникові видається квитанція встановленого зразка, якає документом суворої фінансової звітності.
Порядок виконанняпостанов про оплатне вилучення, конфіскацію предмета та грошей, одержанихвнаслідок вчинення адміністративного правопорушення, за змістом маловідрізняється. І в тому, і в іншому випадку предмет вилучається і реалізуєтьсявідповідно до ст.ст.312, 315 КпАП. Однак в разі виконання оплатного вилученнясуми, виручені від реалізації, передаються колишньому власникові звідрахуванням комісійних витрат, а у випадку застосування конфіскації –перераховуються до державного бюджету (так само як гроші, одержані внаслідоквчинення адміністративного проступку).
В наш часпостанови і про оплатне вилучення, і про конфіскацію предмета, який ставзнаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення,та грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення,виконуються державними виконавцями в порядку, встановленому законом.
Виконанняпостанови про позбавлення спеціального права полягає у вилученні управопорушника відповідного документа, що надає таке право (посвідчення водія,свідоцтва, диплома, мисливського квитка). Порядок виконання зазначеноїпостанови врегульовано гл.30 КпАП. Залежно від виду спеціального правапостанови про його позбавлення виконують посадові особи Державної автомобільноїінспекції, Державної інспекції по маломірних суднах України (або інших органіврічкового транспорту) і керівники обласних чи районних органів, які здійснюютьдержавний нагляд за додержанням правил полювання (ст.317 КпАП).
Варто нагадати,що вилучення посвідчення водія (свідоцтва, диплома чи іншого документа, якийпідтверджує надання спеціального права) ст.265 КпАП передбачено як західзабезпечення провадження в справі про адміністративне правопорушення. Тому вразі прийняття постанови про позбавлення права керування транспортним засобом,річковим або маломірним судном її виконання може полягати в неповерненнізазначених документів порушнику.
КпАП (ст.320)передбачає можливість скорочення строку позбавлення спеціального права. Цепитання може вирішити орган (посадова особа), який наклав стягнення, однак занаявності ряду обставин. Це, перш за все, сумлінне ставлення до праці ізразкова поведінка (хоча, на нашу думку, таку умову в наш час не зовсім простоз’ясувати), закінчення не менше, ніж половини призначеного строку стягнення, атакож клопотання громадської організації чи трудового колективу. Уявляється, щопідстави скорочення строку позбавлення спеціального права в наш час потребуютьперегляду (за винятком відбування не менше, ніж половини строку стягнення).
Для виконанняпостанови про позбавлення спеціального права має значення момент позбавленняцього права. За загальним правилом (ч.1 ст.321 КпАП) цей момент визначаєтьсяднем винесення відповідної постанови. Якщо особи, позбавлені спеціальногоправа, ухиляються від здачі документа, що посвідчує це право, то строкпозбавлення їх спеціального права обчислюється з дня здачі або вилучення такогодокумента.
Після закінченняпризначеного строку позбавлення спеціального права, а також у разі йогоскорочення особі повертаються у встановленому порядку вилучені у неї документи.Вилучене посвідчення водія транспортного засобу повертається після проходженнявідповідною особою перевірки знань правил дорожнього руху у Державнійавтомобільній інспекції.
Постанова прозастосування виправних робіт надсилається суддею міського (районного) суду навиконання органу внутрішніх справ не пізніше, ніж наступного дня після їївинесення (ст.322 КпАП). На підставі постанови із заробітку порушникапровадяться відрахування в доход держави протягом строку відбуванняадміністративного стягнення в розмірі, визначеному постановою.
Порядокобчислення строку виправних робіт визначено в ст.323 КпАП. Їх відбуванняобчислюється часом, протягом якого порушник працював і з його заробіткупровадились відрахування. Кількість днів, відпрацьованих порушником, має бутине менше кількості робочих днів, що припадають на встановлений календарнийстрок стягнення. Якщо порушник не відпрацював зазначеної кількості робочих днівбез поважних причин, відбування виправних робіт триває до повного відпрацюванняпорушником належної кількості робочих днів.
На адміністраціюпідприємства, установи або організації за місцем відбування порушникомвиправних робі покладається ряд обов’язків (ст.324 КпАП): правильне і своєчаснепровадження відрахувань із заробітку порушника в доход держави і переказвідрахованих сум у встановленому порядку; трудове виховання порушника (що в нашчас дуже проблематичне); повідомлення органів внутрішніх справ про ухиленняпорушника від відбування стягнення.
В разі ухиленняособи від відбування виправних робіт невідбутий їх строк може бути заміненоштрафом від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян абоадміністративним арештом з розрахунку один день арешту за три дні виправнихробіт, але не більше, ніж на п’ятнадцять діб. Слід зауважити, що виправніроботи з переходом до ринкової економіки втрачають своє значення, і навіть зацих умов заміна їх штрафом або адміністративним арештом допускається,відповідно до ст.325 КпАП, лише у випадку призначення за вчинення дрібногохуліганства, що не можна визнати правильним. На нашу думку, це має бутизагальним правилом, тобто заміну одного виду адміністративного стягнення іншимможна було б передбачити як загальне правило для всіх випадків, коли виконаннястягнення з якихось причин неможливе. Тим самим виконувалося б головнепризначення провадження – реальна реалізація заходів адміністративноївідповідальності.
Виконанняпостанови про застосування найсуворішого адміністративного стягнення –адміністративного арешту – покладається на органи внутрішніх справ. Такапостанова виконується негайно після її винесення.
В ст.ст.327, 328передбачено деякі правила відбування адміністративного арешту. Так, осіб,підданих цьому стягненню, тримають під вартою в спеціальних приймальниках,створених в системі органів внутрішніх справ, вони підлягають особистомуоглядові, використовуються на фізичних роботах без оплати праці, заробітнаплата за місцем постійної роботи за ними також не зберігається. Разом з тим достроку адміністративного стягнення зараховується строк адміністративногозатримання, що свідчить про гуманність законодавства про адміністративніправопорушення.
Що стосуєтьсявиконання постанови в частині відшкодування майнової шкоди, воно практично невідрізняється від виконання постанови про накладення штрафу. Майнова шкода маєбути відшкодована порушником в ті ж строки, які встановлено для добровільноїсплати штрафу (ст.329 КпАП). В разі невиконання цієї вимоги постанованадсилається для стягнення збитків у порядку виконавчого провадження.
Як вищезазначалося, виконання постанов про накладення адміністративних стягнень можнавизнати вирішальною стадією всього провадження в справах про адміністративніправопорушення. Адже якщо постанову винесено, але не виконано, втрачається весьвиховний вплив накладеного стягнення, а робота, здійснена багатьма органами тапосадовими особами для притягнення винного до адміністративноївідповідальності, виявляється марною.