Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Иркутский государственный университет
Юридический Институт
Кафедра конституционного права
Дипломная работа
Административно-правовые основы государственногоуправления в сфере использования и охраны недр.
ИРКУТСК 2009
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
ГЛАВА 2. ФУНКЦИИГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
ГЛАВА 3. ОРГАНЫГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
3.1 СООТНОШЕНИЕ ФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ ИПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВСФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
3.2 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАСРТВЕННОЙ ВЛАСТИСПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ
3.3 ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СПЕЦИАЛЬНОЙКОМПЕТЕНЦИИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Согласно ст.9 п.1Конституции РФ: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются вРоссийской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих насоответствующей территории»[1]. Среди природных ресурсовособое место занимают ресурсы недр, поскольку обладают большим объемом весьмаценных свойств.
Ресурсы недр делятся на 6основных видов: месторождения твердых, жидких и газообразных полезныхископаемых; отвалы вскрывшихся и вмещающих пород, терриконы угольных шахт,отвалы и склады забалансовых полезных ископаемых; отходы горно-обогатительногои металлургического производства; глубинные источники пресных, минеральных итермальных вод; внутреннее глубинное тепло недр Земли; природные и техногенныеполости в массиве горных пород.[2]
Полезные ископаемыепринято классифицировать на общераспространенные и необщераспространенныеполезные ископаемые, в отдельную категорию выделяется торф.Общераспространенными называются полезные ископаемые, включенные в специальныйперечень. По сравнению с необщераспространенными они считаются малоценными. Ихместорождения часто встречаются на всей территории России, в силу чего добычаведется из месторождений, выходящих на земную поверхность или расположенных нанебольшой глубине. Она, как правило, не требует сложных технических приемов ипоэтому в небольших размерах по силам даже отдельным гражданам. Добытыеполезные ископаемые в большинстве своем используются в сыром виде длястроительных целей.[3]
Полезные ископаемые входе хозяйственной эксплуатации отделяются от толщи земного шара и превращаютсяв другую юридическую категорию – минеральное сырье.[4]
Невозможно представитьнаучно-технический прогресс, и даже сохранение завоеваний современнойцивилизации без применения добытого из недр минерального сырья. Его используетпрактически любая отрасль народного хозяйства. Для России эксплуатация богатствнедр имеет огромное значение. Наша страна является одним их крупнейшихпроизводителей минерального сырья, занимая ведущее место по его экспорту. Взарубежные страны экспортируется около 80% многих видов полезных ископаемых. Вэкономическом и социальном устройстве нашего общества горнодобывающая отрасльзанимает исключительно важное место. Будучи крупнейшим в мире экспортеромминерального сырья, Россия обеспечивает благоприятный для себя торговый баланс.Горнодобывающая промышленность создает основу национальной безопасности страны.В этой отрасли занята значительная часть трудоспособного населения России, чтоспособствует экономической жизнеспособности большинства городов и посёлков. Вобщей сложности в данной отрасли занято более 20% работоспособного населения.Горнодобывающая отрасль служит источником значительного количествадополнительных рабочих мест не только в области разведки, добычи и обогащенияполезных ископаемых. Но и в сфере различных услуг и ряда других вспомогательныхи обрабатывающих секторов экономики, таких, как транспорт производствооборудования, строительство.
В Концепциидолгосрочного социально-экономического развития Российской федерации на периоддо 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008года №1662-р, отмечается, что Российская Федерация обладает уникальнойминерально-сырьевой базой, которая в условиях нарастающего дефицита природныхресурсов в мире является важным фактором конкурентоспособности государства. По показателямдобычи и потребления газа на душу населения Россия опережает многие развитыегосударства. По добыче нефти и угля на душу населения Россия опережает СШАсоответственно в 3 и 1,5 раза. При этом в долгосрочной перспективе развитиеминерально-сырьевой базы столкнется со следующими основными вызовами:
многиеместорождения стратегически важных полезных ископаемых вступили в стадиюпадающей добычи и добыча ряда полезных ископаемых не компенсируется приростомзапасов;
призначительных запасах относительно низкокачественных и сложных для обогащенияруд некоторые полезные ископаемые добываются в ограниченных масштабах, авнутреннее потребление обеспечивается в основном импортом (свинец, тантал,ниобий, вольфрам, барит, хром, марганец и т.д.).
Выделяютсяследующие приоритетные направления развития минерально-сырьевой базы:
разработканефтегазовых месторождений юга Сибирской платформы и континентального шельфаРоссийской Федерации, что является основой для развития новейших промышленныхтехнологий, а также в целом социально-экономического положения ее прибрежныхрегионов (доли добычи нефти и газа на континентальном шельфе с учетом шельфаострова Сахалин в общем объеме их добычи в Российской Федерации к 2020 годумогут составить соответственно до 7 и 15 процентов);
проведениев целях укрепления ресурсной базы твердого топлива поисковых, оценочных иразведочных работ с целью добычи угля в угольных бассейнах и на месторожденияхЗападной и Восточной Сибири, Дальнего Востока, а также создание новых сырьевыхбаз на территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.
Крометого, важное значение имеет реализация работ по интенсивному освоению инаращиванию производства угля в Кузнецком и Канско-Ачинском угольных бассейнах,а также по освоению новых угольных месторождений в Сибирском и Дальневосточномфедеральных округах, в частности Эльгинского угольного месторождения.
Предполагаетсяобеспечить прирост добычи угля с 313,8 млн. тонн в 2007 году до 330 млн. тонн к2009 году, 340 — 370 млн. тонн к 2012 году и до 430 — 480 млн. тонн к 2020году, а также достичь высокой степени корреляции между уровнем развитияугольной промышленности и планами развития транспортной инфраструктуры,электроэнергетики и металлургической промышленности. Прирост запасов дефицитныхкоксующихся углей ожидается в Кузнецком, Печорском и Южно-Якутском бассейнах.
Сцелью обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы ядерной энергетикинеобходимо разработать технико-экономическое обоснование для ввода новыхпроизводств на базе месторождений урана Эльконского и Забайкальского районов.Выявление новых районов с месторождениями богатых и комплексных ураносодержащихруд позволило бы к 2020 году создать новые центры по производству урана.
Вцелях укрепления ресурсной базы черной и цветной металлургии предполагаетсяпроведение поисковых, оценочных и разведочных работ с целью добычи соответствующихруд в перспективных с геологической точки зрения районах (Южный Урал,Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Красноярский край, Хабаровскийкрай и др.).
Набазе богатых природных запасов дальнейшее развитие получат основныеиндустриальные центры Сибири и Дальнего Востока, специализирующиеся на глубокойпереработке полезных ископаемых, металлургии, химии и нефтехимии, в том числеКрасноярская, Иркутская и Хабаровская агломерации (г. г. Новосибирск, Томск иОмск).
Всвязи с этим проблема эффективности использования богатств недр сегодня и вперспективе остаётся актуальной.
Исходяиз вышеизложенного, целью моей работы является комплексное исследованиевопросов государственного управления в сфере охраны и использования недр иоценка его эффективности. Данная цель достигается с помощь решения следующихосновных задач: исследовать понятие управления в сфере использования и охранынедр, его функции и структуру; обозначить роль Президента РФ, Правительства РФи высших органов исполнительной власти субъектов РФ в управлении в сфереиспользования и охраны недр; провести анализ правового статуса МинприродыРоссии и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти какорганов специальной компетенции в сфере использования и охраны недр; датьхарактеристику деятельности органов исполнительной власти субъектов РФспециальной компетенции в сфере использования и охраны недр.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯВ СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
Управление в сфереиспользования и охраны недр обладает как чертами, характерными для управлениявообще, так и специфическими чертами, присущими управлению в данной сфере. Так,управление представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие,реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственносубъектом управления. Отсюда видно, что в управлении участвуют две стороны:субъект управления, который оказывает воздействие на объект управления, иобъект управления, который испытывает воздействие со стороны субъектауправления.
В общих чертах управлениев сфере охраны и использования недр можно определить как совокупностьосуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнениетребований законодательства об использовании и охране недр. Однако такоекраткое определение вызывает необходимость уяснения целого ряда вопросов. Так,следует выяснить, что понимается под охраной недр, недропользованием,установить круг субъектов, уполномоченных осуществлять управление, определитьсистему действий, которые они осуществляют, выявить закрепленные взаконодательстве требования, исполнение которых должно быть обеспечено и такдалее.
Требования,устанавливаемые законодательством при производстве горных работ подразделяютсяна две группы, с одной стороны, порядок использования недр, с другой – охрануокружающей природной среды.
Охрана недр заключается внаблюдении за надлежащим применением недропользователями:
технических методов испособов горных работ и соответствия геологическому строению месторождений, ихособенностям и характеру залегания пород и полезных ископаемых;
правил, касающихсятехнической правильности и целесообразности ведения горных работ для полногоиспользования месторождений ископаемых.[5]
Также необходимо уяснить,что понимается под использованием недр. Калинин И.Б. считает, что отношенияпользования природными ресурсами в зависимости от характера воздействия наприродный ресурс делятся на две группы: без изъятия ресурсов и с изъятием. В ходепользования природными ресурсами без их изъятия, используются неизвлекаемыеполезные свойства объекта или самой окружающей среды (например, строительство иэксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.Эти виды пользования можно классифицировать следующим образом:
эксплуатация природногоресурса в качестве транспортных коммуникаций и мест прокладки технологическихкоммуникаций (например, континентального шельфа для прокладки подводных кабелейи трубопроводов);
захоронение отходов исоздание мест захоронения в подземных полостях, в том числе на континентальномшельфе;
рекреационноеиспользование;
создание искусственныхинженерных и иных объектов (строительство подземных сооружений, не связанных сдобычей полезных ископаемых);
восполнение природныхресурсов в ходе поиска, разведки, оценки, изучения, ведения мониторинга игосударственного кадастра отдельных видов природных ресурсов, проведенияисследовательских работ;
иное, не связанное сизъятием природных ресурсов использование (научно-исследовательское,культурно-просветительское и др.).
Пользование природнымиресурсами, связанное с их изъятием, включает в себя такие его виды, как добычаосновных природных ресурсов (извлечение ресурса из окружающей среды), а такжесопутствующее ресурсопользование, которое возникает при необходимостиизвлечения из природного ресурса его дополнительных полезных свойств (вторичныхприродных ресурсов).[6]
В законе «О недрах» конкретизируютсявиды пользования недрами. Так согласно ст. 6 указанного закона недра предоставляютсяв пользование для:
1) региональногогеологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы,геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания,научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные наобщее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированиюземлетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведениюмониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иныеработы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
2) геологическогоизучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, атакже геологического изучения и оценки пригодности участков недр длястроительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычейполезных ископаемых;
3) разведки и добычиполезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего исвязанных с ним перерабатывающих производств;
4) строительства иэксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) образования особоохраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое,санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны,геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другиеподземные полости);
6) сбораминералогических, палеонтологических и других геологических коллекционныхматериалов.[7]
Иными словами, Закон исходит из предельно широкогопонимания категории «недропользование», рассматривая в качествепользования деятельность, связанную как с изъятием природного ресурса, так ибез такового, в том числе деятельность, предшествующую и вместе с темобусловливающую извлечение полезных свойств недр. В частности, Закон о недрахотносит к числу видов недропользования геологическое изучение недр, а такжеразведку полезных ископаемых, то есть виды деятельности, которыенепосредственно не сопряжены с извлечением полезных свойств из подземныхпространств.
Под государственнымуправлением использования и охраны недр понимается нормативно определеннаядеятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации в правоустановительной,правоприменительной, регулятивной и правоохранной формах в целях обеспеченияправа каждого на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства ирационального использования природных ресурсов недр.
Сущность государственногоуправления состоит в воздействии органов государства на другие органы, скоторыми устанавливаются вертикальные и горизонтальные связи. К этому следуетдобавить, что указанное воздействие осуществляется не только на другие органы,но и на организации и граждан. Наиболее полным представляется такое определениепонятия государственного управления, в соответствии с которым оно составляетцеленаправленную организующую, подзаконную, исполнительно-распорядительную,регулирующую деятельность системы органов государственной исполнительнойвласти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленныефункциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различныхотраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного иадминистративно-политического строительства. Из данного определения можносделать несколько выводов.
Во-первых,государственное управление — это система органов исполнительной власти.
Во-вторых, оно включаетцеленаправленную организующую, исполнительно-распорядительную, регулирующуюдеятельность органов исполнительной власти.
В-третьих, этодеятельность составляет реализацию функций государства. Различаются следующиефункции государства: экономическая, социальная, обеспечение прав и свободчеловека и гражданина, охрана правопорядка, экологическая, стимулированиенаучно-технического прогресса и ограничение его вредных последствий,информационная.
В-четвертых,государственное управление осуществляется на основе и во исполнение законов.
Наконец, в-пятых,государственное управление — классифицируется на виды по отраслям народногохозяйства.
Есть и другие признакигосударственного управления. Так, основными функциями государственногоуправления являютсяинформационное обеспечение деятельностигосударственных органов, прогнозирование и моделирование, планирование,организация, распорядительство, руководство, координация, контроль,регулирование, учет.
Классификациясубъектов государственного управления в рассматриваемой области может бытьпроизведена по критериям, принятым в науке административного права: а) взависимости от федеративного устройства России; б) по организационно-правовымформам; в) по характеру компетенции. В зависимости от федеративного устройстваРоссии различаются:
1) Федеральныеорганы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства,федеральные службы, федеральные агентства);
2) Органыисполнительной власти субъектов РФ (администрации, правительства, министерстваи др.). Кроме того, федеральные органы исполнительной власти и органыисполнительной власти субъектов РФ могут иметь свои территориальные органы. Впервом случае это федеральные агентства по субъектам РФ и региональныеагентства по федеральным округам, главные управления федеральных служб пофедеральным округам и управления по субъектам РФ и т.д. В субъектах РФтерриториальными органами отраслевых органов исполнительной власти обычновыступают территориальные управления.
Взависимости от организационно-правовых форм следует выделять:
1) Правительства (Правительство РФ,правительства субъектов РФ);
2) Министерства (федеральные, субъектовРФ);
3) Федеральные службы;
4) Федеральные агентства.
Всеперечисленные выше органы образуют систему органов исполнительной власти какединого, динамично развивающегося государственного правового механизмавзаимодействия, взаимосогласованности, взаимообусловленности ее элементов иопределяющем каждому из них конкретное место и роль в управлении.
Исходяиз характера компетенции, можно выделить органы общей компетенции (ПрезидентРФ, Правительство РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, правительствосубъекта РФ), органы отраслевой компетенции (федеральные министерства,федеральные агентства и службы, министерства, главные управления, управленияправительств субъектов РФ), а также органы межотраслевой компетенции.
Государственноеуправление необходимо отличать от других видов управления: муниципального,производственного и общественного.
Муниципальное управлениеохватывает деятельность органов местного самоуправления в пределах территориймуниципальных образований. Его объектом является территориальное хозяйство вмуниципальных образованиях, включающее в себя производственную и социальнуюсферы. Содержание муниципального управления определяется федеральнымзаконодательством и законодательством субъектов РФ, а также актами органовместного самоуправления, В рамках муниципального управления также различаетсяотраслевое управление: в сфере транспорта, здравоохранения, использования иохраны недр и т.д.
Необходимо различатьгосударственное управление недрами со стороны государства как собственника всехнедр в нашей стране и внутрихозяйственное управление недрами со стороныпользователей недр, так называемое производственное управление. Они различаютсямежду собой как по субъектам, так и по характеру функций. Государственноеуправление осуществляется органами государства и от имени государства, а посодержанию представляют собой организацию использования фонда недр.Государственное управление недрами может быть подразделено на общее иведомственное управление, которое принадлежит различным министерствам иведомствам. Внутрихозяйственное (производственное) управление недрами выполняютнедропользователи от своего имени. Оно является правомочием недропользователей,призванным обеспечить наиболее рациональное и комплексное использованиеполезных ископаемых.[8]
ГЛАВА 2. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
В юриспруденции всегдауделялось большое внимание разработке теоретических основ управления,всесторонне исследовались принципы управленческой деятельности, способы иметоды управленческого воздействия на общественные отношения. Функцииуправления занимают в этом ряду важное место, поскольку с помощью даннойкатегории, законодатель выражает направления управленческого воздействия,осуществляет его предметное разделение между субъектами, наделенными властнымиполномочиями.
Под функциями (от лат. functio – совершение, исполнение)государственного управления традиционно понимаются направления деятельностиорганов, которые осуществляют волевое воздействие на объекты в целях решенияпоставленных задач. В социологии этот термин служит для обозначения роли,которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению кцелому. В юриспруденции он часто используется при характеристике тех или иныхправовых институтов или явлений. Причем можно говорить о разноплановости егоприменения. Например, рассматриваются функции конституции, выделяются функциифедерализма. Но наиболее употребим этот термин в контексте характеристикнаправлений деятельности органов как субъектов властного воздействия.Определить функцию органа, значит обозначить цель его создания, установить рольи предназначение в системе органов, а также направления деятельности.
Наиболее разработанасистема функций управления в науке административного права. Её представителивыделяют наиболее общие функции, осуществляемые органами государственногоуправления, относя к ним прогнозирование, координацию, регулирование иконтроль. Возможен и другой подход, когда деление их осуществляется нараспорядительные, регулирующие, организационно-контрольные и исполнительские.Причем, если первые исходят из сущности деятельности соответствующих органов,то вторые в основу классификации кладут полномочия различных органовисполнительной власти, то есть классификация последних основывается не надолжном, а на данном. В то же время теория управления исходит изинтегрированного (глобального в масштабах станы) объекта управления, поэтомуобщие подходы могут быть применены к особенностям отраслевого государственногоуправления с учетом тех целей, которые стоят перед конкретными государственнымиорганами.
Конкретные виды исодержание функций, могут быть различными в зависимости от целей управления.Общая цель управления недропользованием совпадает с целью всегоорганизационно-правового механизма природопользования, — создание оптимальных условийдля жизнедеятельности людей, рациональное использование природоресурсногопотенциала государства.
Эта общая цель имеетподцели, соответствующие требованиям охраны и рационального использования недр,решению экологических проблем.
Преамбула закона Российскойфедерации «О недрах» позволяет выделить ряд подцелей, среди которых:
а) обеспечениекомплексного рационального использования недр;
б) организация охранынедр;
в) обеспечение защитыинтересов государства;
г) защита интересовграждан;
д) защита правпользователей недр.
На протяжении последнихдесятилетий целеполагание в политике недропользования практически не менялось.Внешне государство провозглашало охрану интересов настоящего и будущегопоколений людей, видя залог их обеспечения в рациональном природопользовании.Весь механизм правового регулирования природоресурсных отношений, в том числе иинститут управления ими был сориентирован на потребление природных ресурсов,минимизацию расходов, связанных с охраной окружающей среды. Некоторые функции, введениекоторых казалось очевидным, не находили своего воплощения в практикерегулирования недропользования. В частности, экологическая экспертиза не моглаоказать, сколько-нибудь заметного влияния, поскольку находилась в зачаточномсостоянии. Не мог быть эффективен контроль за рациональным использованием недр,поскольку функции управления и контроля были сосредоточены в ведении одногоуправляющего субъекта.
Нынешний период развитияфункциональной составляющей института управления недропользованием отличаетсяот предыдущего этапа. При сохранении ориентира на достижение оптимальногосочетания экологических и экономических интересов иконституционно-декларированном условии обеспечения прав граждан наблагоприятную окружающую среду, предпринимаются попытки существенно изменитьсодержание деятельности органов государственного управленияприродопользованием. Причем, если сама номенклатура функций не претерпелазначительных корректировок, то трансформировалась их значимость. Так, например,в советский период на первый план выдвигалось директивное планирование, котороеподчас даже юристами квалифицировалось не только как основная управленческаяфункция, но и как деятельность равная или параллельная управлению. Сейчас же еёзначение принижено, хотя планирование как функция является важной частьюуправления и не может быть игнорирована в силу объективной потребности в такомвиде управленческого воздействия. Другое дело, что директивность всеобщегопланирования исчезла, её заменило прогнозирование, базирующееся на учете интересоввсех участников рассматриваемых отношений. Императивной составляющей отводитсядостаточно скромная роль в регулирующем воздействии на участников экологическихотношений.
Изменившаясяэкономическая система, вызвавшая пересмотр отношений собственности, привела кпереложению бремени расходов по реализации большинства функций в управлении вобласти использования недр на субъекты предпринимательской деятельности. Именнопоэтому на смену прямому директивному управлению приходят экологическаяэкспертиза, сертификация, лицензирование, государственная регистрация прав наприродные объекты. Эти функции требуют создания соответствующейнормативно-правовой базы. Ведь большинство управленческих действий, связанных сих реализацией, оплачивается за счет природопользователей. Более того,появляются новые направления деятельности, якобы необходимые для повышенияэффективности управления, например, экологический аудит. Те же функции, чтопо-прежнему финансируются за счет бюджета, реализуются крайне неэффективно, например,информационная функция и, в частности ведение кадастров природных объектов,целевое планирование и прогнозирование воздействий на окружающую среду.
Критериемнеобходимости и достаточности функций управления недропользованием должнаявляться эффективность использования недр в интересах всего общества, а так жекачество окружающей среды. Причем всё большую озабоченность вызывает охранаокружающей среды при разработке и эксплуатации месторождений. Несмотря надекларируемые меры, параметры окружающей среды не только не улучшились посравнению с дореформенным периодом, но по некоторым показателям ухудшились.Этому явлению есть много причин, одна из которых – неэффективность деятельностиуправленческих структур.
Рассмотреввопросы о сущности и классификации функций государственного управления, можновыделить основные функции в сфере недропользования. К ним следует отнестиследующие:
1) распоряжениегосударственным фондом недр;
2) государственнаяэкспертиза запасов полезных ископаемых;
3) государственныйучет:
а) государственныйкадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых,
б) государственныйбаланс запасов полезных ископаемых;
4) государственныйконтроль за рациональным использованием и охраной недр;
5) государственныйнадзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;
6) прогнозирование ипланирование недропользования;
7) горно-экологическиймониторинг деятельности горных предприятий;
8) лицензированиепользования недрами.
Распоряжениегосударственным фондом недр, т.е. решение конкретных вопросов, возникающих вуправляемой сфере. Для их решения создана система органов исполнительнойвласти, наделенных полномочиями по распоряжению государственным фондом недр.Сущность этой функции состоит в том, что орган исполнительной власти в сференедропользования осуществляют распределение и перераспределение участков недр впределах территории Российской федерации и ее континентального шельфа.
Государственнаяэкспертиза запасов полезных ископаемых имеет важное значение для рациональногоиспользования недр. Цель такой экспертизы — оценка достоверности информации,имеющейся в распоряжении государства и предоставляемой пользователями недр, оразведанных полезных ископаемых, а также об иных свойствах недр,характеризующих их ценность или опасность. Государственная экспертиза можетпроводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии,если представляемые на государственную экспертизу геологические материалыпозволяют дать объективную оценку количества и качества запасов полезныхископаемых, их народнохозяйственного значения, горно-технических,гидрогеологических, экологических и других условий их добычи. Государственнойэкспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодныхдля строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных сразработкой месторождений полезных ископаемых. Предоставление недр впользование для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с ихдобычей, разрешается только после проведения государственной экспертизы ихзапасов. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимостиразведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановкина государственный учет.
Функциягосударственного учета в сфере недропользования имеет очень большое значениедля эффективного недропользования. Эта функция проявляется в ведениигосударственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр,предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных сих добычей. Государственный учет осуществляется и путем ведениягосударственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых игосударственного баланса запасов полезных ископаемых, обеспечения вустановленном порядке постановки запасов полезных ископаемых на государственныйбаланс и их списание с государственного баланса. Государственный кадастрместорождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспеченияразработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр,комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рациональногоразмещения предприятий по их добыче, а также в других народно-хозяйственныхцелях. Государственный кадастр должен включать в себя сведения по каждомуместорождению, характеризующие количество и качество основных и совместно сними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты,горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условияразработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждомуместорождению, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениямполезных ископаемых. Государственный баланс запасов полезных ископаемых ведетсяс целью учета состояния минерально-сырьевой базы. Он должен содержать сведенияо количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезныхископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении,о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченностипромышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификациизапасов полезных ископаемых.
Ведениегосударственных кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых,государственного баланса запасов полезных ископаемых, реестра работ погеологическому изучению недр тесно связаны с такой функцией, какгосударственный мониторинг недр, т.е. система наблюдений за состоянием недр.Основными задачами мониторинга являются: получение, обработка и анализ данных осостоянии недр; оценка состояния недр и прогнозирование его изменений;своевременное выявление и прогнозирование развития природных и техногенныхпроцессов, влияющих на состояние недр; учет состояния недр по объектамнедропользования, запасов подземных вод и их движения; разработка, обеспечениереализации и анализ эффективности мероприятий по обеспечению экологическибезопасного недропользования и охраны недр, а также по предотвращению илиснижению негативного воздействия опасных геологических процессов; регулярноеинформирование органов государственной власти, организаций, недропользователейи других субъектов хозяйственной деятельности об изменениях состояния недр вустановленном порядке; межведомственное взаимодействие и международноесотрудничество в сфере экологически безопасного природопользования.
Прогнозированиеи планирование недропользования еще одна функция государственного управления врассматриваемой сфере, которая неразрывно связана с предыдущими. Планированиеиспользования и охраны недр призвано обеспечить полноту и эффективностьгеологического изучения недр Российской Федерации, рациональное распределениеминерально-сырьевых ресурсов с учетом российских и мировых потребностей,надлежащий учет требований по охране недр и охране окружающей природной среды.Информация, полученная в результате осуществления вышеназванных функцийгосударственного управления, является основой для формирования федеральных ирегиональных программ геологического изучения недр, предложений опредоставлении участков недр в пользование, их рационального использования иохраны.
Еще однафункция, на которой следовало бы остановиться, — горно-экологический мониторингдеятельности горных предприятий. Так, Федеральная служба по экологическому,технологическому и атомному надзору организует государственную экспертизу посозданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности,предусматривающих использование природных ресурсов.
Особоеместо в силу своей значимости представляет функция лицензирования пользованиянедрами. При лицензировании недропользования государство, определяя целилицензирования, выступает в большей степени как собственник недр. Данная формагосударственного регулирования позволяет вести контроль за осуществлениемнедропользования с самого начального этапа использования природных ресурсов исвоевременно принять меры защиты при выявлении правонарушении.
Лицензияна геологическое изучение недр удостоверяет право ведения поисков и оценкиместорождений полезных ископаемых и объектов, используемых для строительства иэксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемыхотдельно не предоставляется, право разведки предусматривается в лицензии падобычу полезных ископаемых. В качестве иных целей использования недр выделеныдобыча полезных ископаемых и использование отходов горнодобывающего и связанныхс ним перерабатывающих производств; строительство и эксплуатация подземныхсооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образование особоохраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое,санптарно-оздоровителыюе и иное значение (научные и учебные полигоны,геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другиеподземные полости); сбор минералогических, палеонтологических и другихгеологических коллекционных материалов. Для этих целей участок недрпредоставляется пользователю в виде горного отвода.
Реализациюобщих функций осуществляют федеральные органы государственной власти (ПрезидентРФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ), органы государственнойвласти субъектов РФ. Для осуществления специальных (управленческих) функций всфере недропользования создается система исполнительных органов, уполномоченныхдействовать от имени государства и решать задачи, вытекающие из необходимостиреализации более высоких и общих целей (общих функций). Указом Президента РФ от9 марта 2004 года (в ред. от 22 июня 2009 г.) система этих органов включает: Министерство природных ресурсов РФ, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования,Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба поэкологическому, технологическому и атомному надзору. На каждое из них возложеновыполнение определенных (специальных) функций.
Функциипо выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию всфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологическойбезопасности возложены на Министерство природных ресурсов РФ.
Функциипо контролю и надзору в сфере экологии и природопользованию возложены наФедеральную службу по надзору в сфере природопользования.
Функциипо оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом,правоприменительные функции в сфере недропользования возложены па Федеральноеагентство по недропользованию.
В определеннойстепени реализацию общих функции в сфере недропользования осуществляют(причастны к осуществлению): Федеральная служба по экологическому,технологическому и атомному надзору, Федеральной служба по гидрометеорологии имониторингу окружающей среды, Федеральное агентство водных ресурсов.
ГЛАВА 3. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
3.1 СООТНОШЕНИЕФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯИ ОХРАНЫ НЕДР
В Законе РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» вопросам полномочий федеральных органов государственнойвласти в сфере регулирования отношений недропользования посвящена ст. 3. Изэтих полномочий к правоустановительной форме управления можно отнестиразработку и совершенствование законодательства РФ о недрах, установлениеобщего порядка пользования недрами и их охраны, разработку соответствующихстандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозныхресурсов полезных ископаемых, а также установление размеров и порядка взиманияплаты за геологическую информацию о недрах.
Правоприменительная формауправления охватывает создание и ведение единой системы федерального итерриториального фондов геологической информации о недрах, государственнуюэкспертизу информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствахнедр, определяющих их ценность или опасность, определение совместно ссубъектами РФ региональных перечней полезных ископаемых, относимых кобщераспространенным, а также выделение участков недр федерального значения,регионального значения и местного значения, установление перечней участковнедр, право пользования, которыми может быть предоставлено на условиях соглашенийо разделе продукции, составление государственного баланса запасов полезныхископаемых, государственный учет участков недр, используемых для добычиполезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных сдобычей полезных ископаемых, ведение государственного кадастра месторождений ипроявлений полезных ископаемых, государственная регистрация работ погеологическому изучению недр.
Регулятивная формауправления включает: определение и реализацию федеральной политикинедропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства,дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путемразработки и реализации федеральных программ, распоряжение совместно ссубъектами РФ государственным фондом недр (за исключением участков, находящихсяв исключительном ведении Российской Федерации), распоряжение недрамиконтинентального шельфа Российской Федерации, координациюнаучно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных спользованием недрами, заключение международных договоров Российской Федерациипо геологическому изучению, использованию и охране недр.
К правоохранительнойформе управления можно отнести такие полномочия как введение ограничений напользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальнойбезопасности и охраны окружающей природной среды, а также защиту правпользователей недрами и интересов граждан РФ, разрешение споров по вопросампользования недрами между субъектами РФ.
В ст. 4 Закона РФ «Онедрах» определены полномочия органов государственной власти субъектов РФ всфере регулирования отношений недропользования. Их анализ позволяет сделатьвывод о том, что подавляющее их большинство можно отнести к регулятивной формеуправления. Это такие полномочия, как: участие в разработке и реализациигосударственных программ геологического изучения недр, развития и освоенияминерально-сырьевой базы, разработка и реализация территориальных программразвития и использования минерально-сырьевой базы, создание и ведениетерриториальных фондов геологической информации, распоряжение информацией,полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ исоответствующих местных бюджетов; участие в государственной экспертизеинформации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр,определяющих их ценность или опасность, распоряжение совместно с РФ единымгосударственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с РФучастков недр федерального, регионального и местного значения, а также участиев пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, всоглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр.
Правоохранительная формауправления включает защиту интересов малочисленных народов, прав пользователейнедр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами,государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональнымиспользованием недр в соответствии с установленным правительством РФ порядком.
К правоустановительнойформе управления следует отнести принятие и совершенствование законов и иныхнормативных правовых актов субъектов РФ о недрах и установление порядкапользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенныхполезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительстваподземных сооружений местного значения.
А к правоприменительнойформе следует отнести: составление территориальных балансов запасов и кадастровместорождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр,используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычейполезных ископаемых.3.2 ФЕДЕРАЛЬНЫЕОРГАНЫ ГОСУДАСРТВЕННОЙ ВЛАСТИ СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ
Всистеме государственного управления недропользованием МПР Россиизанимает ведущее положение и находится в центре системы органов, имеющих строгоспециальные направления деятельности. В соответствии с Положением оМинистерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденнымпостановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 года №404 (в ред. от 13.10.2008N 753, от 07.11.2008 N 814, от 29.12.2008 N 1052, от 27.01.2009 N 43) Министерствоосуществляет функции по выработке государственной политики инормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства,охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр.
Министерствоприродных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координациюдеятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфереприродопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федеральнойслужбы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральнойслужбы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральногоагентства водных ресурсов.
Для осуществлениявозложенных полномочий Министерство природных ресурсов и экологии можетобразовывать в установленном порядке свои территориальные органы. Вминистерстве создаются структурные подразделения по различным направлениямдеятельности. На сегодняшний день это – 8 депаратаментов.
Министерствоприродных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и контрольдеятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфереприродопользования и Федерального агентства по недропользованию. В этих целяхминистр осуществляет следующие функции: утверждает ежегодный план и показателидеятельности федеральной службы и федерального агентства, а также отчет об ихисполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральнойслужбы и федерального агентства проект положения о федеральной службе,федеральном агентстве, предложения о штатной численности этих органовисполнительной власти и фонде оплаты труда их работников; вносит вПравительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к сферамдеятельности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования иФедерального агентства по недропользованию; во исполнение поручений ПрезидентаРФ, Председателя Правительства РФ дает поручения подведомственным федеральнойслужбе и федеральному агентству и контролирует их исполнение; имеет правоотменить противоречащее федеральному законодательству решение федеральнойслужбы и др.
Наосновании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральныхконституционных законов, федеральных законов, актов Президента РоссийскойФедерации и Правительства Российской Федерации Минприроды России самостоятельнопринимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфередеятельности:
порядокгосударственного учета и ведения государственного реестра работ погеологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычиполезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий напользование участками недр;
порядокпостановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списанияс государственного баланса;
порядокпереоформления лицензий на пользование участками недр;
классификациязапасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных ископаемых;
методикигеолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых иучастков недр по видам полезных ископаемых;
порядоки условия использования геологической информации о недрах, являющейсягосударственной собственностью;
формабланка лицензии на пользование недрами;
региональныеперечни видов полезных ископаемых, относимых к общераспространенным.
Всоответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» министерство не вправеосуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору,кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениямиПравительства РФ. В соответствии с Положением о разграничении полномочиифедеральных органов исполнительной власти в области подготовки, заключения иреализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю за ихреализацией на Министерство природных ресурсов и экологии РФ возложеноосуществление следующих полномочий: участие в пределах своей компетенции в осуществленииконтроля объемов добытого и подлежащего разделу минерального сырья всоответствии с условиями соглашений о разделе продукции, а также объемовминерального сырья, передаваемого государству в результате раздела продукции;участвует в пределах своей компетенции в осуществлении контроля объемовминерального сырья, передаваемого в собственность инвестора в качествекомпенсационной и соответствующей части прибыльной продукции; осуществляетконтроль за соблюдением условий соглашений о разделе продукции в частитехнологии производства работ по обустройству месторождений минерального сырьяи их эксплуатации; осуществляет контроль за соблюдением условий соглашений оразделе продукции в части исполнения инвесторами и/или операторами обязательствпо поиску и разведке, технологии производства поисково-разведочных работ;осуществляет контроль за соблюдением установленного законодательствомРоссийской Федерации порядка пользования недрами; участвует в разработкепроектов федеральных законов об участках недр и месторождениях, правопользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, вподготовке обоснований целесообразности включения таких участков недр иместорождений в указанные перечни; участвует в подготовке предложений повключению участков недр и месторождений в перечни участков недр иместорождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условияхраздела продукции.
Федеральноеагентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти,осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлениигосударственным имуществом в сфере недропользования. Это агентство находится введении Министерства природных ресурсов РФ.
Вустановленной сфере деятельности Федеральное агентство по недропользованию осуществляетследующие полномочия: полномочия собственника в отношении федерального имущества,необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов, государственнойвласти в сфере недропользования, в том числе имущества, переданного федеральнымгосударственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениями казенным предприятия, подведомственным Агентству; организует государственноегеологическое изучение недр, экспертизу проектов геологического изучения недр, проведениев установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценкиместорождений полезных, ископаемых и участков недр, проведение в установленномпорядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, проведениегосударственной экспертизы информации о разведанных запасах полезныхископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых впользование участках недр; осуществляет отнесение запасов полезных ископаемыхк кондиционным или некондиционным запасам, а также определение нормативов содержанияполезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих)породах, и отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающегопроизводства, по результатам технико-экономического обоснованияэксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов; предоставление впользование за плату геологической информации о недрах, полученной в результатегосударственного геологического изучения недр; выдачу заключений об отсутствииполезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения наосуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а такжеразмещение в местах их залегания подземных сооружений; организационноеобеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, учетпоступающих заявок на получение лицензий, информирование о них органовисполнительной власти соответствующих субъектов РФ, принятие решений опредоставлении права пользования участками недр в установленномзаконодательством РФ порядке, принятие решений об утверждении итогов конкурсовили аукционов на право пользования участками недр в установленномзаконодательством РФ порядке, выдачу, оформление и регистрацию лицензий напользование недрами, внесение изменений и дополнений в лицензии на пользованиеучастками недр, а также переоформление лицензий, принятие, в том числе попредставлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иныхуполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении иограничении права пользования участками недр; внесение представлений органуисполнительной власти субъекта РФ по конкретному размеру ставки регулярногоплатежа за пользование недрами по каждому участку недр, на пользование которымвыдана лицензия; определение конкретного размере ставки регулярного платежа запользование недрами по каждому участку, находящемуся на континентальном шельфеРФ, в исключительной экономической зоне РФ или за пределами РоссийскойФедерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, атакже арендуемых у иностранных государств или используемых на основаниимеждународного договора (если иное не установлено международным договором), впределах минимальных и максимальных ставок, установленных законодательствомРоссийской Федерации; рассмотрение и согласование проектной и техническойдокументации на разработку месторождений полезных ископаемых; осуществляетведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезныхископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, обеспечениев установленном порядке постановки запасов полезных ископаемых нагосударственный баланс и их списание с государственного баланса; ведениегосударственного учета и обеспечение ведения государственного реестра работ погеологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычиполезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий напользование недрами; осуществляет экономический анализ деятельности подведомственныхгосударственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели ихдеятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственнойдеятельности и использования имущественного комплекса.
Такимобразом, можно отметить, что Федеральное агентство по недропользованию являетсясамостоятельной структурной частью системы федеральных органов исполнительнойвласти. Его основные функции — управление государственным имуществом, оказаниегосударственных услуг в сфере недропользования и осуществление другихправоприменительных функций, за исключением функций по контролю и функций понормативному правовому регулированию. Агентство осуществляет полномочиясобственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспеченияисполнения функций федеральных органов государственной власти в сфере недропользования,и том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарнымпредприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям.Агентство организует деятельность подведомственных предприятий и организаций,утверждает экономические показатели их деятельности; осуществляет выдачу,оформление и регистрацию лицензий; ведет государственный кадастр месторожденийи проявлений полезных ископаемых; ведет государственный учет работ погеологическому изучению недр.
Федеральная служба понадзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти,осуществляющим функции по контролю надзору в сфере природопользования, в томчисле и недропользования. Эта служба в области недропользования наделенаследующими полномочиями: осуществляет контроль и надзор за геологическимизучением, рациональным использованием и охраной недр; за рациональнымиспользованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; выдаёт вустановленном порядке лицензии (разрешения) на экспорт коллекционных материаловпо минералогии и палеонтологии, полудрагоценных камней и изделий из них;экспорт информации о недрах по районам и месторождениямтопливно-энергетического и минерального сырья, расположенным на территорииРоссийской Федерации, и в пределах континентального шельфа и морской зоныРоссийской федерации; создание, эксплуатацию и использование искусственныхостровов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных сгеологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов,а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морскихводах, территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфеРоссийской Федерации в пределах своей компетенции.
В целях реализацииполномочий в сфере недропользования Федеральная служба по надзору в сфереприродопользования имеет право организовывать проведение необходимыхисследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научныхисследований по вопросам осуществления контроля и надзора в рассматриваемойсфере, применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного,предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и(или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданамиобязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресеченияфактов нарушения законодательства РФ.
Помимо органовисполнительной власти, входящих в систему Министерства природных ресурсов РФ, восуществлении функций государственного управления недропользованием принимаютучастие и иные органы государственной власти.
Полномочиями в сферегосударственного управления недропользованием наделена и Федеральная службапо экологическому, технологическому и атомному надзору. Положение об этойслужбе утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору являетсяфедеральным органом исполнительной власти, руководство которым осуществляетПравительство РФ.
В соответствии сПоложением Служба является органом государственного горного надзора иосуществляет контроль и надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованиемнедрами, с целью обеспечения соблюдения всеми пользователями недрзаконодательства РФ, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм,правил) по охране недр (в пределах своей компетенции), по безопасному ведениюработ, а также с целью предупреждения и устранения их вредного влияния нанаселение, окружающую среду, здания и сооружения; осуществляет лицензированиедеятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов в части,касающейся деятельности по эксплуатации объектов, на которых ведутся подземныеи открытые горные работы по добыче и переработке полезных ископаемых, склонныхк самовозгоранию, а также работы на других горных объектах, технология которыхпредусматривает ведение пожароопасных работ, в том числе не связанных с добычейполезных ископаемых; выдает разрешения на застройку площадей залегания полезныхископаемых в пределах горного отвода; согласовывает условия лицензий,технические проекты на пользование недрами, на разработку месторожденийполезных ископаемых при их добыче и первичной обработке, материалов по созданиюорганизаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности,предусматривающих использование природных ресурсов./>3.3 ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ
В государственномуправлении недропользованием в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «О недрах»участвуют и органы государственной власти субъектов РФ. При этом следует иметьввиду, что органы государственной власти субъектов РФ реализуют в сференедропользования полномочия двух видов: по разрешению вопросов, находящихся всовместном ведении Российской Федерации и се субъектов, и вопросов, находящихсяв исключительном ведении субъекта Российской Федерации.
Реализация общейфедеральной политики недропользования в Российской Федерации возлагается нафедеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальныеорганы по согласованию с субъектами РФ. Так, в ст. 3 ФЗ «О недрах» ксовместному ведению отнесены такие вопросы как: определение региональных перечнейполезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделениеучастков недр федерального значения, регионального значения и местногозначения, установление перечней участков недр, право пользования которыми можетбыть предоставлено на условиях соглашении о разделе продукции; распоряжениегосударственным фондом недр, за исключением участков, находящихся висключительном ведении Российской Федерации.
Российская Федерацияможет передавать отдельные полномочия по регулированию отношениинедропользования субъектам РФ. Порядок передачи части полномочий Федеральнымиорганами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФрегулируется ФЗ «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации». Соглашения о передаче части полномочий федеральнымиорганами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФопределяют порядок и условия, срок действия соглашения, порядок финансирования,ответственность сторон, основания и порядок досрочного расторжения соглашения ииные вопросы, связанные с исполнением соглашения. Но следует отметить, что всфере недропользования такие соглашения не получили широкого распространения.
Следует также иметьввиду, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами федеральныеорганы управления и органы управления субъектов РФ должны решать совместно. Нодействующее законодательство не предусматривает такой формы акта управления каксовместное решение пли распоряжение органов исполнительной власти РФ исубъектов РФ, не установлена и процедура подготовки и принятия таких решений.
Компетенция органовгосударственной власти субъектов РФ закреплена в статье 4 Закона РФ «О недрах».В области управления недропользованием на своих территориях органыисполнительной власти субъектов РФ: разрабатывают и реализуют территориальныепрограммы развития и использования минерально-сырьевой базы; создают и ведуттерриториальные фонды геологической информации, распоряжаются информацией,полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ; составляюттерриториальные балансы запасов и кадастров месторождении и проявлении полезныхископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземныхсооружении, не связанных с добыче полезных ископаемых; устанавливают порядокпользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенныхполезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительствосооружении местного значения; защищают интересы малочисленных народов, правпользователей недр и интересов граждан, разрешают споров по вопросампользования недрами; осуществляют лицензирование видов деятельности, связаннойс пользованием участками недр регионального и местного значения; участвуют впределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, всоглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр; определяютусловия и порядок пользования месторождениями полезных ископаемых; осуществляютгосударственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональнымиспользованием недр в соответствии с установленным порядком; регулируют другиевопросы в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных кведению Российской Федерации.
Так как в соответствии сКонституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятсяв совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то порядокнедропользования в субъектах РФ регулируется законами субъектов, которыепринимаются в соответствии с положениями федерального законодательства. Приэтом следует иметь ввиду, что основные вопросы недропользования, такие как:пределы гражданского оборота прав пользования недрами; запрет на любые сделки сучастками недр в качестве объектов исключительной государственной собственности;классификация запасов полезных ископаемых; порядок ведения государственногобаланса полезных ископаемых и государственного кадастра месторождений полезныхископаемых и их проявлений и т.п., закрепленные федеральными законами инормативными правовыми актами Российской Федерации, не могут в одностороннемпорядке изменяться законами и иными нормативными актами субъектов РоссийскойФедерации.
Органы исполнительнойвласти субъектов РФ в пределах установленной компетенции осуществляют правовоерегулирование отношений в сфере недропользования. Организация системыуправления недрами в субъектах РФ зависит в значительной степени от наличияместорождений полезных ископаемых на территории региона.
Минерально-сырьевая базаИркутской области характеризуется комплексностью и представлена практическивсеми видами полезных ископаемых:
1)топливно-энергетические ресурсы (уголь, нефть, газ);
2) черные металлы(железо, марганец);
3) титан;
4) цветные и редкиеметаллы (олово, литий, ниобий, тантал, рубидий, цезий, бериллий);
5) благородные металлы(золото россыпное и рудное);
6) неметаллическиеполезные ископаемые (слюда-мусковит, магнезит, тальк, фосфорит, каменная икалийная соли, стекольные и формовочные пески);
7) группа полезныхископаемых для стройиндустрии (гипс, мрамор, граниты, долериты, сиениты, глины,песчано-гравийные смеси, бутовый камень и др.);
8) подземные, в том числеминеральные воды.
Указанные полезныеископаемые являются не только одной из ведущих основ развития производительныхсил области, но и важнейшей составляющей экономической безопасности России. Всоответствии с этим создание надежной многокомпонентной минерально-сырьевойбазы обеспечит удовлетворение текущих и перспективных потребностей экономикиРоссии с учетом социальных, демографических, оборонных, экологических и другихфакторов на территории области. Поэтому обеспечение устойчивого развитияэкономики области и России минеральными ресурсами с учетом возрастающейпотребности в них требует заблаговременного восполнения и расширения добывающихмощностей, наращивания масштабов воспроизводства минерально-сырьевой базы наперспективу с ориентацией сырьевого самообеспечения с существенной долейэкспорта.
В структуреподготовленной минерально-сырьевой базы России область занимает места:
1) первое — по редкимметаллам (ниобий, цезий), золоту, слюде-мусковиту, магнезиту, долеритам,сиенитам, цветным камням (лазуриту, чароиту, мраморному ониксу, офикальциту);
2) второе — по каменной икалийной солям, химически чистым известнякам, литию;
3) третье — по тальку играфиту;
4) четвертое — по апатитуи огнеупорным глинам;
5) пятое — по углю,железным рудам, танталу, полевошпатовому сырью.
Область входит в числопервых десяти субъектов Российской Федерации по запасам газа и конденсата,обладает существенными запасами и ресурсами нефти. Из 54 учтенныхгосударственным балансом запасов полезных ископаемых на территории областивидов минерального сырья добывается 20 видов на 500 месторождениях полезныхископаемых. По масштабам переработки горной массы ведущее положение в областизанимает добыча золота, угля, железных руд. В структуре промышленной продукцииобласти доля горно-добывающей отрасли составляет около 12%. По стоимостипервичного товарного продукта доля золота составляет около 40%, угля — около20%, железа — до 20%. На прочие полезные ископаемые приходится до 20%.Суммарная годовая стоимость товарного продукта составляет более 18 млрд.рублей.
В Иркутской областиорганом специальной компетенции в сфере использования и охраны недр является Министерствоприродных ресурсов и экологии Иркутской области. Данное министерствоявляется исполнительным органом государственной власти Иркутской области,осуществляющим функции по управлению в области охраны окружающей среды инедропользования.
В ведении министерстванаходится служба по охране природы и озера Байкал Иркутской области.
Министерство всоответствии с возложенными на него задачами в установленном порядкеосуществляет следующие функции:
в сфере обеспеченияохраны окружающей среды: участие в реализации федеральной политики в сфереэкологического развития; участие в определении основных направлений охраныокружающей среды; разработка и реализация областных государственных целевых(ведомственных) программ в сфере охраны окружающей среды; обеспечениеформирования заявок на финансирование мероприятий, реализуемых на территорииИркутской области, для включения в федеральные целевые программы в областиохраны окружающей среды; участие в обеспечении населения информацией осостоянии окружающей среды; разработка нормативов качества окружающей среды,содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм,установленных на федеральном уровне; обеспечение организации и развития системыэкологического образования и формирования экологической культуры; организация ипроведение государственной экологической экспертизы объектов региональногоуровня; информирование населения о намечаемых и проводимых экологическихэкспертизах и их результатах;
в сфере обеспеченияосуществления недропользования: участие в разработке и реализациигосударственных программ геологического изучения недр, развития и освоенияминерально-сырьевой базы Российской Федерации; разработка и реализациятерриториальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы натерритории Иркутской области; создание и ведение территориального фондагеологической информации; участие в государственной экспертизе информации оразведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих ихценность или опасность; составление территориального баланса запасов и кадастраместорождений и проявлений полезных ископаемых и обеспечение учета участковнедр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных сдобычей полезных ископаемых; подготовка предложений по формированию совместно сРоссийской Федерацией регионального перечня полезных ископаемых, относимых кобщераспространенным полезным ископаемым, и выделению участков недр местногозначения; участие в определении условий пользования месторождениями полезныхископаемых; организация проведения конкурсов и аукционов на право пользованиянедрами для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых,участками недр местного значения; проведение государственной экспертизы запасовполезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации опредоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторожденияобщераспространенных полезных ископаемых, участках недр местного значения, атакже об участках недр местного значения, используемых для целей строительстваи эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезныхископаемых; оформление, государственная регистрация и выдача лицензий напользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенныхполезных ископаемых, или участками недр местного значения (в том числеучастками недр местного значения, используемыми для строительства иэксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых).
Министерстворазрабатывает проекты правовых актов в установленной сфере деятельности,утверждает ежегодный план и показатели деятельности, осуществляет иные функциив соответствии с законодательством.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Политические событияпоследних девятнадцати лет в стране, недостаточно продуманный переход к новымэкономико-производственным отношениям негативно сказались на такойспецифической сфере, как недропользование.[9] Сегодняминерально-сырьевой комплекс страны переживает не самые лучшие времена. И этоне смотря на его огромный потенциал и более высокую выживаемость по сравнению сдругими отраслями экономики в условиях ее реформирования.[10]В конце девяностых годов прошлого столетия упали объемы производства и добычиполезных ископаемых, недопустимо снизились масштабы геологоразведочных работ,остро встали проблемы инвестиций, совершенствования налогообложения. Такжефактором не вполне благополучного состояния минерально-сырьевого комплексаявляется истощение сырьевых баз действующих предприятий. При существующихнизких темпах ввода в эксплуатацию новых месторождений и значительномсокращении объемов геологоразведочных работ негативные факторы в ближайшейперспективе могут привести к существенному сбою в работе минерально-сырьевогокомплекса, и как результат, к замедлению экономического развития и ослаблениюэнергетической безопасности страны.
В современныхэкономических условиях проблема эффективного природопользования, опережающеговоспроизводства минерально-сырьевой базы и воссоздания стратегических запасовполезных ископаемых (к числу которых отнесены топливно-энергетические ресурсы,благородные металлы, руды цветных и редких металлов и неметаллов) должнаявляться одной из приоритетнейших в государственной политике России.
Дальнейшее развитиеминерально-сырьевой базы государства, особенно по таким имеющим устойчивыйспрос полезным ископаемым, как нефть, газ, благородные и цветные металлы, имеетхорошие перспективы за счет изучения континентального шельфа РоссийскойФедерации, районов Западной и Восточной Сибири, Дальнего Востока. Однако,проведение геологоразведочных работ, вовлечение в освоение новых месторожденийполезных ископаемых требует стабильности и предсказуемости развития управленияв сфере недропользования и охраны окружающей среды.
Как мы выяснили в ходеисследования, управление, в самом общем виде, представляет собой нормативноопределенную деятельность управомоченных субъектов.
Субъектамигосударственного управления в сфере использования и охраны недр являютсяфедеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной властисубъектов РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляютгосударственное управление в сфере недропользования, реализуя предоставленныйим объем регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий,в процессе геологического изучения, использования и охраны недр на своейтерритории. Однако в ряде случаев эти полномочия совпадают с полномочиямифедеральных органов исполнительной власти, что умаляет роль субъектов вуправлении недрами на своей территории.
Деятельностьуправомоченных субъектов осуществляется в признанных в науке административногоправа правовых формах: правоустановительной, правоприменительной, регулятивнойи правоохранительной. Кроме того, эта деятельность направлена на достижениеследующих основных целей:
1) Обеспечение правакаждого на благоприятную окружающую среду;
2) Охрана,воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов.
Имея конкретный объектуправления необходимо выделять наряду с общими, присущими всей системегосударственного управления, специфические функции, свойственные только, или восновном, данному объекту управления.
Обобщаясказанное, можно сделать вывод о существовании общих функций государственногоуправления в области недропользования и охраны окружающей среды, а такжеспециальных функций, определяющих содержание деятельности специализированныхорганов исполнительной власти. К числу общих функций можно отнести:
1) обеспечениекомплексного рационального использование недр;
2) организациюохраны недр;
3) обеспечениезащиты интересов государства;
4) защиты интересовграждан;
5) защиты правпользователей недр.
К числуспециальных функций государственного управления недропользованием и охранойнедр относятся:
1) распоряжениегосударственным фондом недр;
2) государственнаяэкспертиза запасов полезных ископаемых;
3) государственныйучет:
а) государственныйкадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых,
б) государственныйбаланс запасов полезных ископаемых;
4) государственныйконтроль за рациональным использованием и охраной недр;
5) государственныйнадзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;
6) прогнозирование ипланирование недропользования;
7) горно-экологическиймониторинг деятельности горных предприятий;
8) лицензированиепользования недрами.
Несомненно,количество и номенклатура функций управления недропользованием должны бытьдостаточными для достижения обозначенных выше целей. При этом не следуетбесконечно расширять пределы управляющего воздействия, вводя новые направленияв деятельность органов государственного управления при низком качествереализации уже существующих.
Управленческиеструктуры, на которые возложена реализация функций, должны быть соответствующимобразом подготовлены, как в кадровом, так и материально-техническом отношении. Помимоэтого, полномочия органов не должны пересекаться, они не должны бытьодинаковыми.
В ходеадминистративной реформы 2004 г. была проведена кардинальная реструктуризацияфедеральных органов исполнительной власти в области природопользования и охраныокружающей среды. При этом не в полной мере удалось реализоватьразделение функций по выработке государственной политики и нормативно-правовомурегулированию, функций контроля и надзора, функций по управлениюгосударственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере охраныокружающей среды.
Внастоящее время происходит становление органов, на которые возложена реализацияфункций по управлению процессами в сфере недропользования. Оно сможетзавершиться с принятием всех необходимых нормативных документов, детальноопределяющих полномочия органов, их кадровое, финансовое и техническоеобеспечение.
Система государственного управления в любой сфережизнедеятельности общества может успешно функционировать только при условиисоздания, с одной стороны, законодательной нормативно-правовой базы, а с другой– организационной структуры управления.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. КонституцияРоссийской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г.//Рос. газ. – 1993. – 25 дек.
2. О недрах: законот 21 фев. 1992 г. №2395-1// Собр. Законодательства РФ. – 1995. – №10. –Ст.832.
3. Башмаков Г.С.Право пользования недрами в СССР/Г.С.Башмаков. – М.: Наука, 1974. – 174 с.
4. Недропользованиена территории Российской Федерации и её континентальном шельфе: Федеральноезаконодательство о недрах и практика его применения. – М.: Олита, 2004. – 1240с.
5. Певзнер М.Е. Огорном праве//Государство и право. – 1996. – №8. – С.52-57.