Содержание
Введение
1 Понятие и особенностиадминистративного правового регулирования
1.1 Понятиеадминистративно–правового регулирования
1.2 Особенности и видыадминистративно–правового регулирования
2 Методыадминистративно–правового регулирования
2.1 Понятие методовадминистративно–правового регулирования
2.2 Виды методовадминистративно–правового регулирования
Заключение
Список используемойлитературы
/>Введение
Актуальность темы. Категория административно-правовогорегулирования позволяет глубже познать юридическую часть политическойнадстройки, раскрыть органическое единство всех правовых явлений и одновременноопределить место каждого из них в системе юридического воздействия. Кроме того,категория административно-правового регулирования дает возможностьсосредоточить внимание на таких правовых явлениях, которые при обычных условияхсостояния науки находятся как бы в тени устоявшихся понятий, иногда выполняютроль вспомогательных, дополнительных факторов. К таким понятиям относятся,например, предмет административно-правового регулирования, методадминистративно-правового регулирования, которые обычно использовались лишь какинструменты научного построения системы права. Далее, категория административно-правовогорегулирования позволяет ввести в юридическую науку новые понятия, как,например, механизм административно-правового регулирования, структураадминистративно-правового регулирования и т. д.
В целом же категория административно-правовогорегулирования в самой обобщенной форме отражает социальное назначение,служебную роль права как одного из важнейших организующих факторов в системесоциального управления общественными процессами. В юридической литературедостигнуто почти единодушное понимание административно-правового регулированиякак совокупности различных форм и средств юридического воздействия государствана поведение участников общественных отношений, осуществляемого в интересахвсего общества или определенного коллектива с целью подчинить поведениеотдельных субъектов установленному в обществе правопорядку.
Однако многие вопросы административно-правовогорегулирования по-прежнему изучены не достаточно. Это и определило выбор темыисследования.
Актуальность темы заключается также в том, что обществообъективно нуждается в установлении определенной организованности в системеобщественных отношений. Эта организованность общества сообщается ему действиемразличных закономерностей и факторов объективного и субъективного порядка.
Целью данной работы является определение и анализ административно–правовогорегулирования, выявление его особенностей и методов.
Реализация поставленной цели потребовала решенияследующих исследовательских задач:
— определение понятия административно–правовогорегулирования;
— установление особенностей административно–правовогорегулирования;
— определение понятия и видов методовадминистративно–правового регулирования.
Объект исследования – административно–правовоерегулирование, его особенности и виды.
Предмет исследования – совокупностьадминистративно-правовых норм, научно–теоретических положений отечественныхученых юристов по вопросам административно–правового регулирования.
Научно–практическое значение работы связанно свозможностью использовать ее результаты в учебном процессе при изучениидисциплины «Административное право» и в юридической практике.
Структура работы в соответствии с поставленнойцелью и задачами включает в себя введение, 2 главы, заключение и списокиспользованных источников.
/>1Понятие и особенности административного правового регулирования/>/>
1.1 Понятие административно–правовогорегулирования
Чтобы раскрыть сущности административно–правовогорегулирования необходимо уяснить понятие «правового регулирования» вообще.Правовое регулирование представляет собой «единство социологического,нормативного и практического аспектов». Она начинается тогда когда в целях,содержании, требованиях закона «схватывается» назревшая общественнаяпотребность в упорядочивании взаимосвязей и взаимодействий людей, причемопределенным образом и в определенном направлении. Имеется в виду не субъективноепредставление, какого–либо органа власти, а именно то, что в сознании массылюдей сформировалось как нечто необходимое, нужное, актуальное, крайне важноедля их дальнейшей жизни. Формирование нормативно–правового акта или законаосуществляется на основе информации о прошлом, но сама норам будет применятьсяв будущем, которое неизвестно. То есть в социологическом смысле правовоерегулирование имеет прогностический характер, и показывает, что люди способны«конструировать» свою завтрашнюю жизнь.
Основой правового регулирования являетсянормативный аспект, т.е. разработка и юридическое закрепление (установление)норм (правил) поведения людей. Такие нормы (правила) воспринимаются по-разному,что зависит от их целей и содержания; порой они ограничивают свободу, очерчиваяее границы, но в большинстве являются советом, помощью людям в упорядочиванииих взаимоотношений. Нормы ряда отраслей права, например трудового, семейного,жилищного и т.д., практически не знают серьезных ограничений и санкций, апередают людям опыт, пример поведения в жизни.
Иначе, правовое регулирование это – требованиегосударства, необходимое для упорядочивания общественной жизни. Поэтому данныетребования должны быть социально обусловлены, системно организованы ипрактически реализованы. Правовое регулирование в разных сферах общественнойжизни имеет свою специфику, что следует учитывать при ее анализе и оценке. Своюособенность несет и правовое регулирование в сфере административного права. Подправовым регулированием понимается процесс воздействия государства наобщественные отношения с помощью юридических норм (норм права)[1].
Основные направления развития административноправового регулирования на современном этапе хорошо сформулированы КозловымЮ.М. – вот они[2]:
· разработка и реализация политики, выражающейся в государственныхпрограммах общефедерального и регионального масштабов (приватизации,демонополизации, инвестиционная, жилищная, энергетическая);
· установление и эффективное проведение в жизнь правовых иорганизационных основ хозяйственной жизни (государственное стимулированиепредпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защитаправ собственника, охрана прав потребителя, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции);
· управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;
· регулирование функционирования различных объектовнегосударственного сектора;
· координация функционирования национализированного иденационализированного секторов хозяйственного социально – культурного иадминистративно – политического строительства;
· обеспечение реализации прав и обязанностей физических июридических лиц в сфере государственного управления;
· осуществление государственного контроля и надзора за работойуправляемой и регулируемой сфер.
Механизм административно-правового регулирования — это совокупность правовых средств, а также процессов и состояний, которыенаступают в волевых общественных отношениях в области государственногоуправления в результате воздействия на них административно-правовых норм.
Категория механизма административно-правовогорегулирования выработана наукой для показа права в развитии, выявлениязакономерностей его функционирования, повышения эффективности правовогорегулирования.
В структуру этого механизма входят следующиеэлементы:
a) нормы административного права и его принципы, объективно выраженные взаконах, указах и других нормативных актах;
b) акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченнымина то органами;
c) акты применения норм административного права;
d) административно-правовые отношения;
e) правосознание, юридические факты, законность.
Каждый элемент механизма административно-правовогорегулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей ивозникающих на его основе общественных отношений. Следовательно, эти элементымеханизма одновременно выступают в качестве юридических средствадминистративно-правового регулирования. При этом административно-правовыесредства включаются в процесс регулирования в определенной последовательности.
Таким образом, административно-правовоерегулирование представляет собой процесс последовательного использованияадминистративно-правовых средств для достижения целей регулирования поведенияучастников общественных отношений[3].Определение данному понятию можно дать следующим образом:административно-правовое регулирование — это целенаправленное воздействие наобщественные отношения в сфере государственного управления системыадминистративно-правовых средств регулирования, закрепленных в нормахдействующего законодательства[4].
Административно-правовое регулированиеуправленческих общественных отношений может иметь различную целевую нагрузку и,соответственно, различные формы своего выражения. Учитывая это, можно говоритьо трех важнейших проявлениях регулятивной функции административного права.
В полном соответствии с ролью исполнительнойвласти в государственно-властном механизме с достаточной степенью отчетливостипроявляется правоисполнительная функция административного права. Это означает,что главное содержание административно-правового регулирования находит своевыражение в обеспечении свойственными ему средствами проведения в жизнь(исполнения) требований действующего российского законодательства.
Административно-правовое регулирование вместе с темвыражается и в том, что соответствующие субъекты исполнительной властиполномочны самостоятельно, но на подзаконной основе творить правовые нормы. Вэтом суть правотворческой или правоустановителъной функции административногоправа. Главное, что необходимо при этом учитывать, заключается в том, чтоадминистративное нормотворчество производно от основной, т.е.правоисполнительной, функции административного права и служит ее интересам.Практически это означает, что нормы административного права, создаваемые самимиорганами исполнительной власти, по своей сути также являются конкретной формойправоисполнения. Так, Правительство Российской Федерации – высший органисполнительной власти издает правовые акты, имеющие нормативный характер, наосновании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативныхуказов Президента РФ.
В процессе административно-правового регулированияреализуется также и правоохранительная функция, имеющая своим назначениемобеспечение соблюдения установленного правового режима и защиту законных прав иинтересов участников регулируемых общественных отношений. Следует еще разподчеркнуть, что в порядке осуществления широкого круга контрольно-надзорныхполномочий и применения мер административного принуждения исполнительные органыи их должностные лица практически обеспечивают правовую защиту многихобщественных отношений, регулируемых иными отраслями действующего права.
При осуществлении административно-правовогорегулирования в настоящее время главное внимание уделяется реализациифедеральных и региональных программ (например, жилищной, энергетической);проведению в жизнь требований, обеспечивающих организационно-правовые основыхозяйственной жизни (например, пресечение монополизма, государственноестимулирование предпринимательства, охрана прав потребителей); обеспечениюреализации прав (включая их охрану) и обязанностей физических и юридических лицв сфере государственного управления; координации деятельности федеральных ирегиональных органов исполнительной власти, государственного и частногосекторов хозяйственной и социально-культурной жизни; осуществлениюгосударственного контроля и надзора в регулируемой сфере общественных отношений[5]./>/>
1.2 Особенности административно–правовогорегулирования
Административное право – совокупность правовыхнорм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения,возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти.
Дело в том, что, как уже на это обращалосьвнимание, отношения управленческого характера могут возникать за пределамигосударственно-управленческой деятельности.
Так, несомненно, управленческий характер имеютвнутрипартийные или внутрипрофсоюзные отношения, имеющие своей цельюорганизацию «собственных дел» (самоорганизация). Например, это образованиесоответствующих органов управления, установление внутриорганизационных правил ит.п. на основе уставных норм.
За пределами государственно-управленческойдеятельности складываются достаточно разнообразные, управленческие по своемуназначению, общественные отношения также в системе местного самоуправления.
Нас же интересуют такие общественные отношенияуправленческого характера, в которых ввиду их прямой связи сгосударственно-управленческой деятельностью непосредственно выражаетсягосударственный (публичный) интерес, государственная управляющая воля.Соответственно при определении предмета административного права в центревнимания должны быть общественные отношения, прямо связанные сфункционированием системы исполнительной власти. Но такое функционированиепредполагает наличие специального субъекта, который имеет все необходимыевозможности и полномочия по реализации исполнительной власти. Следовательно,границы сферы государственного управления определяются, прежде всего, наличиемспециальных субъектов – участников соответствующих управленческих отношений.Иное неизбежно приведет к тому, что под сферой государственного управленияпридется понимать любые варианты общественно значимой деятельности, т.е. дажереализацию законодательной и судебной властей. Очевидно, что подобное решениерассматриваемой проблемы неприемлемо.
В предложенном ранее определении административногоправа содержится упоминание о том, что регулируемые им управленческие отношениявозникают «в связи» и «по поводу» реализации исполнительной власти. Иэтоне случайно.
Что означает возникновение управленческих отношений,регулируемых административным правом, в связи с реализацией исполнительнойвласти?
То (и это весьма существенно), что имеются в видутолько те отношения, в которых непременно участвует тот или иной исполнительныйорган, т.е. соответствующий субъект исполнительной власти.
Без их участия общественные отношения выходят зарамки административно-правового регулирования. Это, например, отношения междугражданами, между общественными объединениями и внутри них, отношения междупроизводственными предприятиями, коммерческими структурами, основанные нахозяйственно-договорных началах, и т.п.
Это объясняется тем, что в названных отношенияхнет участника, способного в юридической форме выражать волю и интересыгосударства, практически реализовать в исполнительно-распорядительном вариантегосударственную власть (публичный интерес). Именно его деятельность являетсяпрямым выражением системы и механизма исполнительной ветви государственнойвласти, что и закрепляется соответствующими нормами административного права.
Таким образом, в регулируемых административнымправом общественных отношениях всегда предполагается участие субъекта,наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями. Это органыисполнительной власти, а также действующие от их имени должностные лица.
Что означает возникновение управленческихотношений, регулируемых административным правом, по поводу реализацииисполнительной власти?
Одно лишь наличие органа исполнительной власти(исполнительного органа) далеко не во всех случаях может служить достаточнымоснованием для того, чтобы данное общественное отношение безоговорочно отнестик управленческим, причем включать его в предмет административного права.
Дело в том, что такие органы нередко совершаютдействия, которые в соответствии с российским законодательствомрегламентируются не административным, а иными отраслями права. Например, онимогут заключать имущественные сделки, регламентация которых составляет предметгражданского права. Ряд действий, совершаемых ими в бюджетно-налоговой сфере,подпадает под регулирующее влияние норм конституционного и финансового права ит.п. Объясняется это тем, что в подобных случаях тот или иной исполнительныйорган не выполняет функции исполнительно-распорядительного характера: например,при заключении сделки он реализует свои имущественные права.
Только тогда, когда данный исполнительный органфактически реализует свою управленческую компетенцию, он реально выступает вкачестве субъекта исполнительной власти. Иначе говоря, имеется в виду, что имреализуются юридически властные полномочия, которые и составляют содержание егокомпетенции. А таковой он наделяется именно для того, чтобы быть способнымосуществлять государственно-управленческую деятельность.
Таким образом, в регулируемых административнымправом общественных отношениях всегда предполагается не только участие того илииного исполнительного органа, но и прежде всего его функционирование в качествевыступающего от имени государства субъекта исполнительной ветви государственнойвласти.
В целом управленческие отношения в интересующемнас смысле являются «полем» осуществления исполнительно-распорядительныхфункций и применения соответствующих им юридически властных полномочий. Ниграждане, ни негосударственные формирования подобными полномочиями не обладают.
Изложенные положения в определенной степенипомогают пониманию содержания такого понятия, как «сфера государственногоуправления». Тем не менее, административно-правовому регулированию общественныхотношений свойственны некоторые весьма специфические черты, проявляющиеся и впредмете административного права.
Фактически имеется в виду следующее. В буквальномсмысле сфера государственного управления охватывает любые проявлениягосударственно-управленческой деятельности. Это бесспорно. Однако на практикедело обстоит таким образом, что в эту сферу включаются все основные проявленияэкономической, социально-культурной и административно-политической жизнистраны.
Соответственно управленческие отношения,составляющие предмет административного права, нередко обнаруживаются и там, гдедействуют нормы других отраслей российского права. Например, управленческими посвоей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет трудового,финансового, экологического, предпринимательского и даже гражданского права.Это отношения, связанные с обеспечением государственной финансовой дисциплины,с оформлением прав на осуществление предпринимательской деятельности, свозникновением имущественных отношений на началах административнойподчиненности и т.п. Естественно, что подобного рода отношения не могут бытьисключены из предмета административного права.
Конечно, и отдельные стороны деятельностиисполнительных органов могут также регулироваться нормами иных отраслей права.Уже приводился пример с регулированием имущественных сделок, заключаемыхорганами государственного управления. Еще один пример: основная массаработников исполнительных органов действует помимо норм административногоправа, также и на основании норм трудового права и т.п.
Есть еще одна специфическая особенность административно-правовогорегулирования. Ее суть заключается в следующем: административное право имеет всвоем распоряжении юридические средства, с помощью которых осуществляетсязащита общественных отношений, регулируемых иными отраслями права. Имеется в видуадминистративная ответственность.
Все изложенное, отражая специфические особенностиадминистративно-правового регулирования, должно учитываться при характеристикепредмета административного права. Однако есть еще ряд позиций, прямоотносящихся к его определению.
Государственно-управленческая деятельность в своихосновных проявлениях является организационной или организующей. При этом подорганизацией понимается создание условий, необходимых для нормальной работы тойили иной системы (общества в целом, его отдельных элементов, коллективов ит.п.).
Из этого вытекает вывод о том, что организационныеотношения могут иметь место не только в сфере государственного управления. Так,отдельные их проявления обнаруживаются в деятельности органов законодательной исудебной властей, органов прокуратуры. Они связаны, например, сфункционированием аппарата Федерального Собрания Российской Федерации,аппаратов законодательных органов субъектов Федерации, с деятельностьюруководителей судебных органов по руководству аппаратом и прокуроров поназначению работников нижестоящих звеньев прокурорской системы, поосуществлению контроля за их работой и т.п. По своей сути такого родадеятельность не является проявлением законодательной или судебной власти,прокурорского надзора. Она служит целям организационного обеспечения выполненияконституционных функций, возложенных на эти государственные органы. Конечно,она не является и проявлением исполнительной власти. Но, будучивнутриорганизационной, она осуществляется на основе правил, устанавливаемыхнормами административного права. Однако руководители вышеуказанных органовчасто используют юридически властные полномочия, характерные для исполнительныхорганов (например, при наложении административных взысканий). Очевидно, что вподобных случаях налицо административно-правовая регламентация такого рода ихдеятельности, осуществляемая в рамках норм закрепленных кодексом обадминистративных правонарушениях.
Практика свидетельствует также и о том, что всфере государственного управления могут возникать отношения без участиясубъекта исполнительной власти. В подобной ситуации, однако, его обязательнодолжен заменить иной субъект, наделяемый юридически властными полномочиями,характерными для исполнительных органов государственной власти (делегированныеполномочия). Тем самым этот иной субъект получает возможность выступать уже отимени государства. Наделение юридически властными полномочиями не органовисполнительной власти обозначается в качестве их делегации.
Наиболее ярким примером подобного рода можетслужить предусмотренная ч. 2 ст. 132 Конституции РФ возможность наделениязаконом органов местного самоуправления, которые, как уже подчеркивалось, неявляются государственными органами, отдельными государственными полномочиями спередачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовыхсредств.
Вместе с тем административное право регулируеттакже управленческие отношения между органами местного самоуправления(администрацией районов, городов) и органами исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации (администрацией краев, областей), республиканскимиправительствами, в состав которых они входят.
Предмет административно-правового регулированияможно определить как особое правовое состояние, связанное с регламентациейучреждения и функционирования организационных структур, применением особыхметодов воздействия на подвластные объекты, связанных с ними управленческихпроцедур, регулятивных и охранительных специальных правовых режимов, в рамкахкоторых действует государственная администрация в целях обеспечения реализацииучредительной и внутриорганизационной деятельности аппарата государственнойвласти, применения механизма взаимодействия личности и государства, а такжевыполнения функций по обеспечения безопасности.
Определив суть предмета административно–правовогорегулирования и изучив особенности можно сделать вывод о том, что предметадминистративного права весьма многообразен.
И это полностью предопределенообщественно-политической значимостью государственно-управленческойдеятельности, охватывающей и в современных условиях развития рыночных отношенийширочайший круг общественных связей в экономической и социальной сферах жизни.Новые явления (экономические реформы, становление институтов частнойсобственности, приватизация и т.п.) не проявляются сами по себе, стихийно. Онитребуют не только государственной «поддержки и защиты, но и регулирования.В силу этого служебная роль государства как основного субъекта социальногоуправления сохраняется, что находит свое выражение, в частности, в известномрасширении и модификации административно-правового регулирования.
В заключительной части рассматриваемого вопросаследует обозначить особенности административно–правового регулирования:
· Специальный субъект, который наделен исполнительно–распорядительнымиполномочиями;
· Предмет административно–правового регулирования;
· Особенности юридических средств, влияющих на защиту общественныхотношений регулирующих иными отраслями права.
· Наличие административно–правового регулирования в деятельностиорганов законодательной власти, судебной системе, прокуратуре.
· В рамках административно–правового регулированияпредусматривается возможность делегирования полномочий.
· Методы административно–правового регулирования (рассмотрены впоследующей главе).
/>2 Методы административно–правовогорегулирования/>/>
2.1Понятие методов административно–правового регулирования
Постулат о превалировании административно-правовоговоздействия, а не взаимодействия субъектов при функционировании государственнойадминистрации следует из традиционно определяемых юридических характеристикотрасли административного права и особенностей метода правового регулирования.
Несмотря на некоторые расхождения в теоретическихпозициях, в большинстве административно-правовых исследований отмечается, чтоадминистративное право имеет свой особый метод регулирования, выражающийся вподчинении со стороны тех субъектов, в отношении которых осуществляютсяуправленческие функции исполнительно-распорядительных органов.
Традиционно в административно-правовыхисследованиях противопоставлялись субъекты и объекты управления, что характернодля технических или социотехнических действий. Однако функционированиеуправляющей (руководящей) и управляемой (подчиненной) систем невозможнорассматривать только как субъектно-объектное действие. Государственноеуправление и руководство деятельности особого рода, их юридические средства иправовые формы устанавливаются и реализуются через специфические механизмымышления и поведения.
В изложенных признаках методаадминистративно-правового регулирования верно отмечено, что подчинениехарактерно для государственно-управленческих (а если быть более точным государственно-руководящих)отношений. Вместе с тем деятельность государственной администрации,охватывающая, в том числе исполнительно-властное воздействие, не ограниченалишь руководящим воздействием, что отмечалось в работах Е.А. Агеевой, К.С.Бельского[6].
Для него (метода) характерны такие черты, какпреобладание предписаний, исключение юридического равенства участниковотношений, где одному из них предоставлен определенный объем юридическивластных полномочий, адресуемых другому. Как следствие этого, превалируетодносторонность волеизъявлений одного из участников отношений; далее — наличиеофициальной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке различныевопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.Административно-правовые отношения это властеотношения, а метод ихрегулирования сочетает способы подчинения одного субъекта другому и являетсяметодом командного типа.
Выражение требования как средства руководящеговоздействия безусловный результат реализации властных полномочий вотносительных правоотношениях, когда субъект совершил действия и (или)обратился для удостоверения юридических фактов и состояний (за регистрацией поместу пребывания или по месту жительства), получения государственногосодействия (пенсий, пособий, льгот), легализации приобретаемого статуса илидеятельности), обратился за защитой нарушенного права. Кроме приведенныхслучаев, приказы возможны при выдвижении требований по поддержанию ивосстановлению публичного порядка.
Таким образом, первая и основная чертаадминистративно-правового воздействия заключается в обязательноминституциональном правообеспечении публичных интересов неограниченного кругасубъектов, так как человеческая история показала и подтвердила много раз, чтолучше пользоваться более ограниченной системой субъективных прав, крепкоогражденных и действительно обеспеченных, чем видеть, как твой безграничныйкруг субъективных притязаний попирается произволом соседей и деспотическойвластью. Предписания выступают только средством проявления названнойхарактеристики в относительных правоотношениях, так как, вступив в них,заинтересованное лицо не может по своему усмотрению реализовать обязанности иправа, а действует под руководством представителя государственнойадминистрации.
Появление особого институционального формирования,занятого постоянным осуществлением государственного управления и руководства винтересах других лиц, свидетельствует о наличии функционального и юридическогонеравенства субъектов административного права.
Иначе говоря, если правовое состояние основано наустановлении конкретных материальных различий функций, выполняемых субъектами(начальника и подчиненного, инспектора и контролируемого, и т.д.), вследствиенеобходимости деятельности в чужих интересах, то адекватным методом правовоговоздействия является приказ.
Метод административно правового регулированияхарактеризует способ воздействия административно–правовых норм на общественныеотношения.
Категорию «метод административно-правовогорегулирования» характеризуют следующие признаки:
а) административно-правовой метод — этостатическая составляющая способа правового регулирования общественных отношенийв сфере государственного управления;
б) он содержит ключевые идеи, принципырегулирования в различных областях исполнительно-распорядительной деятельностигосударства, создает общую направленность юридического воздействия и являетсясистемообразующим фактором для правового инструментария внутри отрасли;
в) включает методы управления, в той степени, вкоторой они подвергнуты нормативно-правовой регламентации;
г) имеет в числе разновидностей отраслевойадминистративно-правовой метод.
В научной литературе понятие и содержание методовадминистративно-правового регулирования непосредственно связываются ссоциальным управлением (управлением в социальной системе). В общем видеуправление может быть определено как процесс воздействия на систему для переводаее из одного состояния в другое или для поддержания ее в установленном режиме.В соответствии с тремя областями развития окружающего мира выделяют три видауправления: управление в технических системах, управление в биологическихсистемах, управление в социальных системах. Государственное управление являетсяподвидом управления в социальных системах.
При изучении проблемы методаадминистративно-правового регулирования, важно обратить внимание на категорию«метод управления», которая трактуется как способ или совокупность приемов,операций и процедур подготовки и принятия, организации и контроля выполненияуправленческих решений, осуществляемых участниками управленческой деятельности.
В числе характерных черт понятия «методадминистративно-правового регулирования» можно назвать следующие позиции:
a) Это статическая составляющая способа правового регулированияобщественных отношений в сфере государственного управления.
b) Содержит ключевые идеи, принципы регулирования в различных областяхисполнительно-распорядительной деятельности государства, создает общуюнаправленность юридического воздействия и является системообразующим факторомдля правового инструментария внутри отрасли.
c) Включает методы управления в той степени, в которой они подвергнутынормативно-правовой регламентации.
d) Имеет в числе разновидностей отраслевой административно-правовой метод.
Административно-правовой метод отражает способвоздействия права на государственно-управленческие отношения посредствомопределенной совокупности административно-правовых средств, закрепленных вдействующем законодательстве. Он придает волевому поведению участниковобщественных отношений определенное качество в форме «автономности» либо«соподчиненности». При этом данные категории понимаются соответственно какопределенное состояние воли субъектов, выражающееся в их способностисознательно и целеустремленно руководить своими поступками (в определенныхрамках свободы своего поведения) и не зависеть от произвольной воли другихсубъектов данного отношения, а также способность руководить своими действиями врамках, установленных (в определенном регламентном порядке) волей другихсубъектов./>/>
2.2 Виды методов административно–правовогорегулирования
Существуют различные классификации методовправового регулирования, которые вполне можно применить и к методамадминистративно–правового регулирования.
Во-первых, методы административно–правовогорегулирования можно подразделить на запреты, предписания и дозволения.
Предписание — закрепление (возложение,установление) прямой юридической обязанности совершить те или иные действия врамках, предусмотренных правовой нормой. Крайней формой данного метода являетсяпринуждение, характеризующееся использованием возможностей государственногомеханизма для силового обеспечения выполнения требований, предписываемыхправовыми нормами. При этом особо оговорим, что административное принуждениеприменяется в большом количестве случаев не только для защитыадминистративно-правовых норм, но и для обеспечения реализации норм всех иныхотраслей российского права. Например, обращение взыскания судебнымприставом-исполнителем на имущество организации-должника, которое можетсопровождаться применением мер административного принуждения, установленныхФедеральными законами от 21 июля 1997 г. „Об исполнительномпроизводстве“[7] и от 21июля 1997 г. ФЗ „О судебных приставах“[8], воснове имеет реализацию гражданско-правовых положений[9].
Запрет — определение прямой юридическойобязанности не совершать те или иные действия. При этом запрет может быть сформулированкак предельно императивно (»запрещается", «не допускается»и т.п.), так и в относительно мягких формах, тем не менее, не меняющих сутизапрета («рекомендуется воздерживаться» и т.п.);
Дозволение — юридическое разрешение совершать теили иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или воздержатьсяот их совершения по своему усмотрению.
Во-вторых, методы административно – правовогорегулирования можно разделить на императивные и диспозитивные.
Императивные нормы выражаются в категорическихпредписаниях, действующих независимо от воли, желания, усмотрения субъектовправа. Они четко, однозначно определяют их поведение, не позволяя участникамправоотношений самостоятельно, по своему усмотрению изменить или отступить отпредписанного правила.
Диспозитивные нормы действуют постольку, посколькусубъекты самостоятельно не установили иные условия своих взаимоотношений. Онипредоставляют субъекту свободу по своему усмотрению выбрать или установитьлюбой вариант своего поведения, иногда с учетом указанных в норме условий иобстоятельств. Таким образом, «отличие диспозитивной нормы от императивной не ввосполнении пробелов волеизъявлением сторон, а в разрешении сторонам отступатьв своих договорах от этой нормы»[10].
Соотношение императивных и диспозитивных норм спервой рассмотренной нами категорией методов регулирования можно представить ввиде следующей классификации:
а) по характеру воздействия на волю субъектовправа — методы убеждения и принуждения;
б) по способу воздействия — обязывающие,уполномочивающие, поощряющие, запрещающие методы;
в) по форме предписания — категорические(императивные), поручительные, рекомендательные и диапозитивные методы.
Подводя итог сказанному о методах административно–правовогорегулирования, отметим, что проблема методологии является достаточнодискуссионной в правовой науке, а применительно к административному праву,обладающему уникальным по объему и сложности предметом правового регулирования — дискуссионной вдвойне.
Совокупность методов административно-правовогорегулирования, используемых для упорядочения «организуемых» общественныхотношений, складывающихся в самых различных областях жизни, можно условноназвать методами материально–правового характера. В группу методовадминистративно-правового регулирования, используемых в сфере управления дляупорядочения своеобразных организационных отношений, назовем методами процессуально–правовогохарактера. Эти группы методов можно обнаружить в нормах материального ипроцессуального права.
Наиболее важными с точки зрения воздействия наповедение участников отношений и преследуемого результата являются методыматериально – правового характера. Они охватывают самую обширную областьотношений, направлены на достижение результатов развития всего общества в целоми потому имеют, определяющее значение по отношению к методам процессуальногохарактера.
Частная классификация методов материальногохарактера возможна, например, в зависимости от такого основания, как функцииадминистративно-правового регулирования (иначе – социальное назначение), т. е.от таких обстоятельств, которые непосредственно определяют содержаниеконкретных групп методов административно-правового регулирования.
Для административно-правового регулирования вобществе характерны три основные функции: две позитивного порядка – статическаяи динамическая, и одна негативная. Каждая из них может быть избрана основаниемдля объединения методов материально–правового характера в соответствующие группы:
а) методы, гарантирующие устойчивость общественныхотношений;
б) методы стимулирующего назначения;
в) методы принудительного воздействия.
Государствос помощью права ставит цель упорядочить часто повторяющиеся варианты поведениялюдей в различных сферах жизни и соответствующие интересам поступательногоразвития общества. Такая направленность административно-правового регулированияпризвана создать устойчивость и известную определенность в общественныхотношениях. Поэтому нормы права, предназначенные осуществлять данноенаправление, объединяют в себе главным образом методы, гарантирующиеустойчивость воли субъектов в реализации установленных нормативных предписанийи в достижении так называемого юридического результата (эффекта). Такого родаметоды присущи, в частности, нормам административного, финансового,гражданского и ряда других отраслей права, где в качестве субъектов выступаюткак отдельные граждане, так и государственные органы и общественныеорганизации. К данной категории методов относятся, например, «автономность»,«соподчиненность», «плановость» и т. д. Относительно приведенной группировкиметодов административно–правового регулирования все перечисленное вышеотносится к методам, гарантирующим устойчивость общественных отношений.
Методы стимулирующего назначения. Сущностьрекомендательного метода состоит в том, что в нормативных предписанияхсодержится, совет без прямой обязывающей регламентации относительно желаемогоповедения, следование которому позволит наиболее эффективно достигнутьрезультата, выгодного конкретному коллективу или всему обществу. Кроме того,рекомендательный метод, как правило, предполагает установление определенныхусловии поддержки, обеспечивающих реализацию избранного поведения.
Несомненно, стимулирующим свойством обладает ипоощрительный метод, устанавливающий такое состояние воли субъекта, при которомпоследний свободен выбирать предписываемое улучшенное поведение с расчетомполучить определенные льготы, – блага в случае достижения предполагаемогорезультата. Особенность поощрительного метода заключается в том, что в нормахправа содержатся указания на определенный вариант поведения, следованиекоторому желательно для всего общества, но не обязательно для каждогоотдельного субъекта. Однако выбор такого поведения подкрепляется обещаниемнаделить субъекта благами сверх общепринятых норм.
Методы процессуального характера используются главнымобразом при применении норм материального права. К методам процессуальногохарактера следует отнести также и методы, используемые в сфере правотворчества.Специфика методов процессуального характера заключается в том, что они вкачестве своего непосредственного объекта имеют волю особых субъектов, таких,которые обладают официальными полномочиями создавать и применять в той или инойсфере государственной деятельности нормы права.
Методыправотворчества используются в деятельности органов государства и отдельныхдолжностных лиц по установлению норм права.
Метод санкционирования выражается, например, в том, чтоотдельные правотворящие органы в силу своей правовой природы обязываютсяокончательно определить юридическую силу норм, принимаемых подотчетными органами.
Методыправоприменения более разнообразны и различаются в зависимости от того, в какойконкретной организационно – правовой форме деятельности они используются.
Методы принудительного воздействия. Своеобразныеметоды административно-правового регулирования используются прирегламентировании правоохранительной деятельности. В первой и вторых главахговорилось о том, что и предмет административное–правовое регулирование выходитза рамки административного права. Административное право и, как следствие административно-правовоерегулирование имеет тесное соотношение с иными отраслями права. Далее приведенпример из уголовной отрасли и это вполне нормально. Т.к. процессуальноепроизводство по административным правонарушениям относит нас непосредственно куголовно–процессуальному праву.
В стадии предварительного расследования прирегулировании взаимоотношений следователя и прокурора используется методпредварительного санкционирования (следователь не может произвести обыск безсанкции прокурора), метод утверждения (обвинительное заключение следователя поделу может быть передано в суд только после утверждения его прокурором) и т. д.При регулировании взаимоотношений между следователем, с одной стороны, исвидетелем, экспертом – с другой, используется, например, метод предупрежденияоб ответственности за ложные показания, заключение и т. Д. Особой природой исодержанием отличаются методы остальных организационных форм правоохраны–надзорной,правообеспечительной, реализации мер государственного принуждения.[11]
Подробные характеристики природы и видовуправления, приведенные выше, позволяют выявить их «юридический срез». Здесьинтересны два аспекта. Первый касается поля применения юридических средств.Будучи комплексным явлением, управление использует для своих целей разныесредства — экономические, материальные, кадровые, идеологические, юридические,технические. Юридические средства имеют как собственное поле применения, так исмежное поле, где они опосредуют использование других средств. Нахождение мерыих правового отражения — дело сложное, и его не всегда удается осуществитьправильно.
Второй аспект связан с радиусом правовогоотражения, имея в виду разные виды управления. Право в целом, все его отраслислужат правовым обеспечением управления в обществе, социального управления иуправления государством, государственными делами. Государственное управление вболее узком смысле опосредуется конституционным и административным правом.
Именно административное право регулируеторганизацию и деятельность специального аппарата — органов исполнительнойвласти, собственно управленческую деятельность. И в то же время административноеправо в функциональном смысле охватывает и управление обществом, и управлениегосударством, поскольку его нормы создают правовые режимы функциональногоназначения. В орбиту этих режимов технологически единообразной деятельностинеизбежно включается широкий круг субъектов права. Иначе невозможно обеспечитьпостоянное, оперативное и специализированное осуществление и охрану публичныхинтересов.
Таковы два основных аспекта, характерных дляправового опосредования всех видов управления. Их более подробному раскрытиюпослужат пояснения природы права и правового отражения организации идеятельности субъектов и объектов управления. Общество и государствозаинтересованы во всемерном внедрении правовых основ управления и в егопоследовательной демократизации.
Но не следует преувеличивать характер этоговоздействия. Его модельный смысл на практике меняется. Право, закон вводятрежимы регулирования и устанавливают порядок деятельности юридических ифизических лиц. Нередко обилие актов не помогает, а мешает делу. Юридическиеошибки — «спутники» управления[12].
/>Заключение
Приступая к рассмотрению административно–правовогорегулирования необходимо отметить, что, прежде всего административное право,связанное с социальным явление получившим название «управление».
Механизм административно-правового регулирования — это совокупность правовых средств, а также процессов и состояний, которые наступаютв волевых общественных отношениях в области государственного управления врезультате воздействия на них административно-правовых норм.
Каждый элемент механизма административно-правовогорегулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей ивозникающих на его основе общественных отношений.
Административно-правовое регулированиеуправленческих общественных отношений может иметь различную целевую нагрузку и,соответственно, различные формы своего выражения.
Административное право – совокупность правовыхнорм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения,возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти.
Административно–правовому регулированиюсвойственно то, что они возникают, изменяются и прекращаются в сферегосударственного управления. Казалось бы, все становится ясным, так как ужеизвестно, что границы данной сферы определяются организацией ифункционированием системы (механизма) исполнительной власти на всех уровняхРоссийской Федерации, процессом осуществления государственно-управленческойдеятельности. Однако пока можно утверждать лишь одно: связь интересующих насобщественных отношений с государственно-управленческой деятельностью даетоснования для того, чтобы обобщенно их можно было бы характеризовать в качествеуправленческих отношений.
Таким образом, в регулируемых административнымправом общественных отношениях всегда предполагается не только участие того илииного исполнительного органа, но и прежде всего его функционирование в качествевыступающего от имени государства субъекта исполнительной ветви государственнойвласти.
Есть еще одна специфическая особенностьадминистративно-правового регулирования. Ее суть заключается в следующем:административное право имеет в своем распоряжении юридические средства, спомощью которых осуществляется защита общественных отношений, регулируемыхиными отраслями права. Имеется в виду административная ответственность.
Подводя итог сказанному о методах административно–правовогорегулирования, отметим, что проблема методологии является достаточнодискуссионной в правовой науке, а применительно к административному праву,обладающему уникальным по объему и сложности предметом правового регулирования,дискуссионной в двойне.
Метод административно правового регулированияхарактеризует способ воздействия административно – правовых норм наобщественные отношения. Иными словами, предмет административного права отвечаетна вопрос, что именно регулирует эта отрасль, в то время как метод объясняет,посредством каких приемов, способов, механизмов.
При изучении проблемы методаадминистративно-правового регулирования, важно обратить внимание на категорию«метод управления», которая трактуется как способ или совокупность приемов,операций и процедур подготовки и принятия, организации и контроля выполненияуправленческих решений, осуществляемых участниками управленческой деятельности.
Во–первых методы административно–правовогорегулирования можно подразделить на запреты, предписания и дозволения.
Во–вторых, методы административно–правовогорегулирования можно разделить на императивные и диспозитивные.
Соотношение императивных и диспозитивных норм спервой рассмотренной нами категорией методов регулирования можно представить ввиде следующей классификации.
а) по характеру воздействия на волю субъектовправа — методы убеждения и принуждения;
б) по способу воздействия — обязывающие,уполномочивающие, поощряющие, запрещающие методы;
в) по форме предписания — категорические(императивные), поручительные, рекомендательные и диапозитивные методы.
Для административно-правового регулирования вобществе характерны три основные функции: две позитивного порядка – статическаяи динамическая, и одна негативная.
Методы процессуального характера используютсяглавным образом при применении норм материального права.
Методыправотворчества используются в деятельности органов государства и отдельныхдолжностных лиц по установлению норм права.
Метод санкционирования выражается, например, в том, чтоотдельные правотворящие органы в силу своей правовой природы обязываютсяокончательно определить юридическую силу норм, принимаемых подотчетнымиорганами.
Методыправоприменения более разнообразны и различаются в зависимости от того, в какойконкретной организационно – правовой форме деятельности они используются.
Специфическая особенность административно-правовогорегулирования. Ее суть заключается в следующем: административное право имеет всвоем распоряжении юридические средства, с помощью которых осуществляетсязащита общественных отношений, регулируемых иными отраслями права. Имеется ввиду административная ответственность.
/>Списокиспользуемой литературы
I.Нормативные акты
1. Кодекс об административных правонарушениях // «Парламентскаягазета», 05.01.2002, N 2-5.
2. Гражданский кодекс РФ от 26.01.1996 г. // «Российская газета»,22.12.2006, N 289.
3. ФЗ «Об исполнительном производстве» от 21.07.1997 г. //«Парламентская газета», 10.10.1997 г, N 131 – С.44-75
4. ФЗ «О судебных приставах» от 21.07.1997 г. // «Российскаягазета», 05.08.1997 г, .N 149 – C.37-81
II. Книги
5. Звоненко Д.П, Малумов А.Ю, Малумов Г.Ю., Административное право. Учебник– М.: ЮНИТИ — ДАНА, 2007 – С. 416.
6. Бельский К.С., Административное право России. Курс лекций., — М.: Юрист, 2008 г. – 704 с.
7. Бельский К.С., Козлов Ю.М., и др. Административное право / Под ред. Ю.М.Козлова и Л.Л. Попова. — М., Юрист, 1999. – 439 с.
8. Горшенев В.М., Способы и организационные формы правового регулирования всоциалистическом обществе. М.: «Юридическая литература», 1973. – 521 с.
9. Иваньков А.Е., Административное право: Учебный минимум, М.:«Юриспруденция», 2005 г. – 473 с.
10. Козлов Ю.М., Административное право: учебник, М.: ЮРИСТЪ, 2005. – 554 с.
11. Савостин А.А. Аттестация в административном праве России (некоторыепроблемы) // Современное право. 2006. № 3. – 69 с.
12. Савостин А.А. К вопросу о роли и значении и актуальности исследованияметодов административно-правового регулирования общественных отношений всовременной России // Закон и право. 2006. № 2. – 74 с.
13. Савостин А.А. Классификация методов административно-правовогорегулирования на современном этапе. // Современное право. 2006. № 1. – 60 с.
14. Савостин А.А. Методика административно-правового регулирования: историяили перспективы развития // Закон и право. 2006. №3. – 84 с.
15. Савостин А.А. Сертификация как метод административно-правовогорегулирования // Современное право. 2006. № 2. – 59 с.
16. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. — М.:Крокус, 2001. – 652 с.
III. Диссертации и авторефераты диссертаций
17. Бобылев А.И. Рецензия на монографию С.В. Алексеева"Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности".МГИУ, 2005. — 320 с
18. Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования иуправления (понятие, сущность, классификации): Монография. — М.: ВНИИ МВДРоссии, 2004. — 49 с.
19. Савостин А.А., Методы административно-правового регулированияобщественных отношений: Автореферат диссертации на соискание ученой степенидоктора юридических наук. — М.,2006. — 45 с.