ВОЕННЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙУНИВЕРСИТЕТ
Кафедра № 2Научная работа
РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОБОРОНУ:
ДИНАМИКА, ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Слушателя 2 курса 241учебной группы
подполковника Приветкина А.А.
Руководитель: профессор Савинский П.Ф.
Москва — 2006
СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
Введение
3
1.
6
2.
10
3. я
16
Заключение
22
Список литературы
23
Приложения
27 ВВЕДЕНИЕ
Мы живем в интересное времяи являемся свидетелямии участниками живых и эпохообразующих событий, коренным образом преобразующих нашустрану в экономической, социальной и политической сферах. Продолжается реформирование Вооруженных Сил Российской Федерации(далее по тексту Вооруженные Силы). Но какие бы измененияне происходили, обеспечение обороны страны — или военнаябезопасность — не потеряет своегозначения.
Военнаябезопасность — это состояниевнутренних и международных условий существованиянации и государства, которые нейтрализуют или исключают возможности нанесения ущерба военными средствами. Она характеризуется отсутствием военной угрозы или способностьюгарантированно противостоятьвоенному давлению или вооруженной агрессии. Силовой стороной военнойбезопасности являетсясоздание и поддержание в постояннойготовности военной мощи и военной организации государства, способныхреагировать и противостоять реальными потенциальным военным угрозам [34. с.11].
Военнаяорганизация государства играет здесьосновную роль [23. п.11]. Она включает в себяВооруженные Силы Российской Федерации, составляющиеее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинскиеформирования и органы,предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами,органы управления ими, а также частьпромышленного и научного комплексов страны, предназначенная дляобеспечения задач военнойбезопасности [23. п.12]. Основным элементом военной организации государства является, несомненно, ее вооруженнаясоставляющая.Немаловажную роль имеет система жизнеобеспечениявоенной организации государства (оборонно-промышленный комплекс, другие отрастиэкономики и науки, работающие в сфере военной безопасности), посредствомкоторой перераспределяется часть ресурсов общества на обеспечение военнойорганизации государства кадрами, современным оружием, боевой техникой, военнымимуществом и т.д.
Другая сторонавоенной организации государства, котораяосталась вне зоны внимания Военнойдоктрины Российской Федерации — это несколько миллионов людей, проходящих военную службу или работающих в ВооруженныхСилах, члены их семей, пенсионеры, работники оборонной промышленности.
В обществе довольно часто обсуждаетсявопрос: много ли тратит государство на оборону и на содержание Вооруженных Силкак в средствах массовой информации среди специалистов в области экономики игосударственного управления, так и вбыту среди людей, причастных в той или иной степени к Вооруженным Силам.Сопоставление абсолютных цифр за весь период существованияРоссийского государства (рис.1) свидетельствует, на первый взгляд, о росте расходов на оборону и содержаниеВооруженных Сил.
Целью данной работы являетсяпроведение комплексного анализа расходов федерального бюджета на оборону ирасходов на содержание Вооруженных Сил в сопоставлении с расходами навыполнение других функций государства (государственное управление, судебная власть, правоохранительнаядеятельность и безопасностьгосударства), выявление тенденций впроцессе определения ассигнований наобеспечение военной безопасности.
Рис. 1. Динамика расходов федерального (республиканского) бюджета на оборону за период с 1992 по 2006 годы
в соответствии с законами о бюджете на эти годы, млн.руб. (до 1997 года — тыс.руб.) 1. МЕТОДИКА АНАЛИЗА РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГОБЮДЖЕТА НА НАЦИОНАЛЬНУЮ ОБОРОНУ
Анализ проводилсяс точки зрения обеспечения выполненияосновных, присущих с момента зарождениясамого государства как категории, функций государства: управление, оборона,обеспечение правопорядка иправосудие, насколько изменяются взглядына финансирование выполнения мероприятий по исполнению этих функций.
При проведении анализа было произведено абстрагирование отпроводимых военных реформ (в ходе которых менялся качественный состав и численность ВооруженныхСил), политических и экономических преобразований в нашем обществе (приведших кснижению доходов федерального бюджета, экономическим и политическим кризисам).С одной стороны, их необходимо было бы учитывать, так как они непосредственновлияют на финансовые возможностигосударства и потребности на содержание Вооруженных Сил. Но, с другой, нельзя говорить, что обороны должно быть больше или меньше: специфика такой функциигосударства как оборона в том, что она есть или ее нет, и говорить частичнообороняемсяили частично не обороняемся, как минимум, не логично. Можно говорить только отом, что государство в полной или не полной мере обеспечивает с финансовойточки зрения потребность общества вобороне от военных угроз, а также насколько целесообразно распределяютсявыделенные денежные средства.
Для определения возможности игнорированияи сглаживания в расчетных показателях таких отклонений применяется правило существенности, с помощью которого можноотбросить незначительные расходы, не имеющие принципиальной значимости. Пределысущественности при проведении анализа расходов на оборону в соответствии сфункциональной классификацией расходов федерального (республиканского) бюджетаи расходов на содержание Вооруженных Сил определяются на основе правила существенности в аудите [26.Правило 4].
За все времясуществования Российского государстванеоднократно менялись представления государства о своих функцияи расходах на их исполнение,подтверждением чему может быть сопоставление функциональных классификаций, покоторым разрабатывались федеральные бюджеты 1994 и 2004 годов (Табл.1).
До проведенияанализа расходов на оборону и содержание Вооруженных Сил можно сделать первыевыводы о принципах финансового планированияв нашем государстве. Даже на первый взглядбросается изменение отношения государства к самому себе: если в 1994 годуобеспечение управления стояло на 9 месте (раздел IX функциональнойклассификации расходов) [5. ст.16], то в 2004 году обеспечение самого себя становитсяво главу всего (раздел 01 функциональной классификации расходов) [15. Приложение6].
Изменения вБюджетную классификацию после принятия закона 1996 года вносились систематически:дважды в 1998 году, начиная с 2000 года — ежегодно, дважды в 2004 году.Вследствие этого при анализе расходов бюджета необходимо привести к общемузнаменателю показатели федерального бюджета, основанные на бюджетнойклассификации, вычленения равнозначныхрасходов и их комбинированияприменимо к бюджетной классификации одного из годов, который принят базовым. С точки зренияактуальности базовым необходимо принять2006 год, но в то же времяцелесообразнее 2004 год по той причине, что в 2005 году пересмотрен составрасходов по разделам и сокращено их количество с 31 до 11.
Самой сложной частью анализа расходов на оборону является приведение к базисному 2004 году разделов иподразделов функциональной классификации расходов федерального бюджета заанализируемые годы. Для привязки разделов и подразделов в некоторых случаях использована ведомственнаяклассификация расходов, с помощьюкоторой можно определить, на что конкретно направлены ассигнования из бюджета.
Таблица 1Сопоставлениеразделов и подразделов функциональной классификации расходовфедерального бюджета в 1994 и 2004 годах
Классификация 1994 года
Классификация 2004 года
IX. Государственное управление — всего, в том числе:
— Управление делами Президента РФ
— Государственная Дума Федерального Собрания РФ
— Совет Федерации Федерального Собрания РФ
— министерства и ведомства РФ
01 Государственное управление и местное самоуправление
01 01 Функционирование главы государства — Президента РФ
01 02 Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти
01 03 Функционирование исполнительных органов государственной власти
01 05 Прочие расходы на общегосударственное управление
VIII. Федеральная судебная система и органы прокуратуры РФ — всего, в том числе:
— Верховный Суд РФ
— Конституционный Суд РФ
— Высший Арбитражный Суд РФ
— органы прокуратуры РФ
— верховные суды республик, краевые, областные, окружные и городские суды, народные суды
02 Судебная власть
02 01 Федеральная судебная система
V. Национальная оборона — всего
в том числе:
— содержание Вооруженных Сил
— закупки вооружений и военной техники
— научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы
— капитальное строительство
— пенсии военнослужащим
— расходы Министерства РФ по атомной энергии
04 Национальная оборона
04 01 Строительство и содержание Вооруженных Сил РФ
04 02 Военная программа Министерства РФ по атомной энергии
04 03 Обеспечение мобилизационной и вневойсковой подготовки
04 04 Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности
04 05 Обеспечение деятельности отраслей для национальной обороны
VII. Правоохранительная деятельность и органы безопасности — всего, из них:
— Федеральная пограничная служба — Главное командование Пограничных войск РФ
— Министерство внутренних дел РФ
05 Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства
05 01 Органы внутренних дел
05 02 Внутренние войска
05 03 Уголовно-исполнительная система
05 05 Органы государственной безопасности
05 06 Органы пограничной службы
05 07 Таможенные органы
05 08 Органы прокуратуры
05 10 Органы юстиции
05 11 Государственная фельдъегерская служба
05 12 Органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ
Другой проблемой стала вычленение расходов по разделам иподразделам в части министерств и ведомств, финансировавшиеся в разные периоды существования государства за счет расходов по своим разделам илидругих (например, на оборону или правоохранительную деятельность).
При анализе индекс инфляции(или индекс потребительских цен) не применяется. Влияниеинфляции будет нивелироваться путем сравнениядоли расходов на оборону и содержание Вооруженных Сил в общих доходахфедерального бюджета. Таким образом возможно провести достаточно объективнуюоценку стремления государстванаиболее полно и рационально распределить доступные финансовые ресурсы для исполнениясвоих функций.2. АНАЛИЗ ДИНАМИКИ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА ОБОРОНУ ЗА ПЕРИОД С1992 ПО 2006 ГОДЫ
Группировка и вычленение расходов на оборону, а также наисполнение других функций государства, с которыми производитсясопоставление, приведено в приложении 1 (с учетом изменений в законы) иприложении 3 (по отчетам об исполнении бюджета). Применяя Правило существенности в аудите [26. Правило 4],изменениями сумм по разделамфункциональной классификации, происходящиевследствие разделения и объединения различных функций, допустимо пренебречь при 5% поразделу и 1% в общей сумме доходов бюджета. Также при расчете не учитывалисьдополнительные средства сверх установленных законом о бюджете, если их сумма неимела четко обозначенных размеров, вследствие чего они имели декларативный характер,например в 1998 году [9. ст.28,29,82].
Еще одну сложность представляет1998 год, в котором планировалось создание целевого бюджетного Фонда содействия военной реформе, в который должны были равномернов течение года направляться 1% средств по всем расходным статьям федерального бюджета (за исключением расходов нанациональную оборону и обслуживание государственного долга) с соответствующимсокращением расходов по указанным статьям,а также 5% средств, поступивших от приватизации федеральной собственности на аукционахили конкурсах и продажи акций акционерных обществ, созданных в процессеприватизации (что составило бы около 4 млрд.руб.) [9. ст.30]. Однако сведенийоб исполнении доходов и расходов этого фонда нет, в числе семи целевыхбюджетных фондов, поименованных при распределении расходов федерального бюджетана 1998 год по разделам и подразделам функциональной классификации расходовфедерального бюджета он тоже отсутствует.
В процессе анализа были сделаны следующие допущения:
- ям,включались в соответствующие разделы и подразделы по принадлежности получателя этих средств;
- ядеятельность и обеспечениенациональной безопасности", так как после ликвидации этой службы функции иличный состав были возложены на другие органы исполнительной власти, деятельность которых попадает под финансирование изэтого раздела;
- я деятельностьи обеспечение национальной безопасности", так как в 2004 году онафинансируется по разделу«Предупреждение и ликвидацияпоследствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий", кроме 1992-1996годов, когда они не вычленялись израсходов Министерства внутренних дел, однако в 1997 году их сумма (2 499 084,6млн.руб.) составляет 4,9% отскорректированной суммы по разделу «Правоохранительная деятельностьи обеспечение национальной безопасности" (50 816 828,9 млн.руб.) и 0,5% отсуммы расходов федерального бюджета (434 365,1 млрд.руб.), что входит вустановленные пределы по правилу существенности, поэтому мы можем пренебречьими;
- ятым к анализу, норанее относились к другим разделам, включены по принадлежности разделов 2004года (например, органы прокуратуры), аналогично произведено исключение расходов(например, пенсии военнослужащим);
- я кразделу «Национальнаяоборона", а, учитывая неразберихув понятияхвоенная и правоохранительная служба, также к разделам «Правоохранительная деятельностьи обеспечение национальной безопасности" и «Предупреждение иликвидация последствий чрезвычайныхситуаций и стихийных бедствий", но в соответствии с бюджетной классификацией,действовавшей в 2004 году, исключены из раздела «Национальная оборона" в 1997 и 1998 годах.
В связи с тем,что функциональная классификация расходов в 2005 и 2006 годах претерпелазначительные изменения, расчетвключенных в итоговую таблицу (приложение 1) показателей составлен отдельно вприложении 2. Учитывая, что в 2004году расходы по разделу 04 подразделу 07 были направлены на Государственнуюподдержку отраслей для национальнойобороны Министерства промышленности и энергетики РФ (021 04 07 610Ведомственной классификации расходов), произведена выборка расходов поведомственной классификации 2005 и 2006 годов. Возможно, что эти расходы включеныв подраздел 03 раздела 02 функциональной классификации расходов в сумме 3,5млрд.руб., но по ведомственной классификации эти расходы не были распределены,в связи с чем невозможно определитьнаправления использования этих средств. По правилу существенности (0,9% и0,1%), данной суммой можно пренебречь.
Динамика расходов федерального бюджета по принятым дляанализа разделам функциональной классификации, скорректированным по указаннымправилам, приведены в приложении 5. Проведенный анализ сопоставляемых расходов за период с 1992 по 2006 год показалследующее:
- ядоля расходов по принятым к анализу разделам функциональной классификациирасходов нестабильно, но увеличивается(с 24,9% в 1992 году до 33,2% в 2006 году) (рис.2);
- я расходы на оборонувыросли всего лишь примерно в 850 раз, на правоохранительную деятельность примерно в 2500 раз, в целом же расходыбюджета увеличились примерно в 1000 раз (рис.3);
- ячасть бюджета увеличилась в 1931 раз, расходы на оборону выросли в 875 раз, врезультате реальные расходы на оборону за анализируемый период уменьшилисьпримерно вдвое (875/1931=2,2);
- доходы бюджетавыросли в 40 раз, если принять вовнимание, что численность Вооруженных Сил изменилась за этот же период уменьшиласьна 25% (2200 тыс.чел. военнослужащих и 600 тыс.чел. гражданского персонала посостоянию на 1 января1994 года [5. ст.33], 1207 тыс.чел. военнослужащих и 876 тыс.чел. гражданскогоперсонала по состоянию на 1 января2005 года [29]), то удельнаяресурсообеспеченность на одного человека в Вооруженных Силах снизилась такжепримерно вдвое (40/13,5*2100/2800=2,2).
ВЫВОД: ежегодно происходит уменьшение расходов на оборону,высвобождаемые бюджетные средства расходуютсяне на развитие экономики, а осваиваютсяна содержание и охрану самого государства; несмотряна рост расходов на оборону в абсолютных цифрах, значительная часть роста произошла вследствие инфляционных процессов, а реальные ассигнования на оборону уменьшились, и ниже ассигнований,выделенных в начале истории Российского государства.
Рис. 2. Динамика скорректированных расходов по разделам функциональной классификации федерального
(республиканского) бюджета в процентах к общим расходам с 1992 по 2006 годы (извлечение)
Рис. 3. Динамика скорректированных расходов по разделам функциональной классификации федерального
(республиканского) бюджета с 1992 по 2006 годы по отношению к 1992 году (извлечение) 3. РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА СОДЕРЖАНИЕ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ: ПРОБЛЕМЫ ИПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Для анализарасходов федерального бюджета на содержание Вооруженных Сил используются 2003-2005 годы, так как расходы, согласноведомственной классификации, на содержание Вооруженных Сил приведены в законахнесекретными приложениями, являются общедоступными и допускают проведение анализа иобсуждения его результатов безнеобходимости проведения мероприятий по защите государственной тайны. Небольшая проблема возникла с 2006 годом, так как объемызакупок и ремонта вооружения ивоенной техники за 2006 год приведены длясравнения в соответствии с даннымисредств массовой информации в связис засекречиванием.
Расходы федерального бюджета на содержание Вооруженных Сил кфункциональной классификации расходов 2004 года не приводились. Заанализируемые годы произведена группировка по направлениямиспользования денежных средств, аименно «Текущие расходы», «Капитальные вложения" и «Непроизводительные расходы»,которые определены на основе следующих принципов:
- янной боевойготовности и укомплектование Вооруженных Сил;
- явключены расходы на совершенствование Вооруженных Сил, такие как новоестроительство, реконструкция,формирование новой структуры Вооруженных Сил, закупки и ремонт вооружения и военной техники;
- яполитика), «Выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторскихработ по государственным контрактам» (в раздел Общегосударственные вопросыили Национальная экономика);
- я информации в несекретной части закона офедеральном бюджете (кроме указанных выше расходов на закупки и ремонтвооружения и военной техники в 2006году).
Таблица группировки в соответствии с этими принципамиприведена в приложении 8. Структура расходов представлена на рис.4.
Анализ расходов на содержание Вооруженных Сил, которыйпоказал, что доля их в расходах по разделу«Национальная оборона"снижается с каждым годом, например с2003 по 2006 годы с 95% до 75%, снижаетсятакже доля этих расходов в общихрасходах бюджета (рис.5).
Следствием данного процесса являетсясостояние Вооруженных Сил. В 2005году свыше 80 процентов из числа уволенных офицеров, или более 14 тысяч человек — досрочно [30], что приноситМинистерству обороны ущерб от 16 до 20 млрд.руб. [33. с.35]. Достижением является средний налет в 2003 году на одного летчика(экипаж самолета) 28 часов, что выше аналогичного показателя в 2002 году на 4,8 процента [31], а в 2004 годутолько 60 процентов летчиков выполнило установленные нормы налета [33. с.34].
На фоне этих негативных процессов проявляетсяопределенный позитивный момент, который заключаетсяв снижении доли и абсолютного размера непроизводительных расходов, включаемых ванализируемый подраздел. Одновременно происходит увеличение доли и абсолютногоразмера расходов на техническое оснащение и развитие Вооруженных Сил за счетснижения непроизводительныхрасходов, что свидетельствует об изменении приоритетов государства внаправлении технической составляющейобороны страны: при практически неизменной доли расходов на содержаниеВооруженных Сил (текущих расходов) от 55% до 60%, долярасходов на развитие увеличилась с 25% до 35%.
Но каковы бы ни были приоритеты государства, ВооруженныеСилы обеспечиваются в среднем неболее чем на 60-80 процентов от планируемой потребности с учетом выполнения возложенных задач [32. с.16]. Предельные объемыфинансирования МинистерствомФинансов определяются не из расчетов, представленных Министерствомобороны, а на основании лимитов бюджетных обязательствтекущего года, увеличенные, в лучшем случае, на прогнозируемый уровень инфляции [32. с.15].
ВЫВОД: если не принимать во внимание общее снижение расходовфедерального бюджета на оборону и расходов на содержание Вооруженных Сил,государство совершенствует свою военно-техническую политику в направленииповышения технической оснащенностиармии и флота, хотя при этомпроисходит плавное, но все же снижение, вниманиягосударства на обеспечение личного состава и обеспечение выполнения задач Вооруженными Силами.
Предметом данной работы не являетсявыработка путей совершенствованияфинансово-экономической деятельностив Вооруженных Силах, но необходимо предложить доступные методы совершенствования их финансового обеспечения,нашими общими задачами должны стать:
- я в сфере строительстваВооруженных Сил с направленностью на конечный результат — военная безопасность страны, боеваяготовность Вооруженных Сил и способность их к развитию — разработкасогласованных между собой по целям,задачам, месту и времени выполненияфедеральных и ведомственных целевых программ по основным направлениям развитияна основе обоснования необходимыхобъемов финансовых ресурсов с применением методов военно-экономическогоанализа: любое, даже на первый взглядпрогрессивное и рациональное, решение должно рассматриваться на предмет его экономической целесообразности, направленностина достижение конечного результата, возможность включенияв федеральный бюджет единожды обоснованных потребностей позволит уделять больше вниманиядругим вопросам, детальнее разрабатывать планирующие и нормативные документы;
- я натекущие расходы, связанные ссодержанием Вооруженных Сил, поскольку недопустимо перегружать бюджет целевымипрограммами, что вызовет распыление внимания,усложнит контроль над выполнением этих программ;
- ятельности финансово-экономической службы, обменданными по компьютерным сетям,следствием чего будет повышение оперативности документооборота, сбора и анализасведений, и управленияфинансово-экономической деятельностью.
Подтверждением предложенных путей являютсяслова Президента Российской Федерации Путина В.В. в его Ежегодном посланииФедеральному Собранию 10.05.2006 года: «Кроме того, уже с этого годабольшая часть расходов федеральногобюджета должна быть ориентирована на конечный результат", «Мы должны… не гнаться за количественнымипоказателями, не «палить» деньги зря. Наши ответы должны быть основаны наинтеллектуальном превосходстве. Они будут асимметричными, менее затратными..." [22].
Рис. 4. Динамика структуры расходов на строительство и содержание Вооруженных Сил в 2003-2006 годах
Рис. 5. Динамика расходов на строительство и содержание Вооруженных Сил в 2003-2006 годах ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Представленнаяработа базируется на фактическихданных в виде основных пропорций показателей федерального (республиканского)бюджета, и может послужить неплохой базой длядальнейшего раскрыти