Принципы охранывоздушного пространстваРоссийскойФедерации
Принципы международноговоздушного права, выработанные международной практикой использования воздушногопространства, являются фундаментом, «активными центрами» современногоправопорядка. Они определяют политико-правовой облик всего воздушногопространства. От уровня их признания и соблюдения зависит действенность международногоправопорядка.
Эти принципы обладаютвысшей степенью нормативной обобщенности, носят универсальный характер.Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед инымиправовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты.[1]
Сами принципы, какабстрактная правовая категория, по мнению Р.З.Лившица, несмотря на свой высокообобщающий, общеправовой характер, могут непосредственно применятся в процессерешения конкретных вопросов, спорных дел, при возникновении конфликтныхситуаций в целях обеспечения реального воплощения той или иной отраслевой формыв фактических действиях субъектов в строгом соответствии с законодательством.Общие принципы права выводятся из самой правовой материи, они охватывают всюправовую материю, идеи, нормы, и отношения и придают ей логичность,последовательность и сбалансированность. В принципах права синтезируетсямировой опыт развития права.[2]
Особую актуальность изначимость в современной российской правовой действительности приобретаетразработка четкого механизма использования воздушного пространства РоссийскойФедерации и его охраны. В разное время аналогичную проблему анализировалимногие юристы-международники. Однако чаще всего ими она рассматривалась спозиции норм международного права. Безусловно, международные принципыиспользования воздушного пространства, в числе которых уважение полного иисключительного суверенитета государства над воздушным пространством в пределахего территории, обеспечение безопасности международной гражданской авиации исвобода полетов в международном воздушном пространстве, служат основой и дажегде-то перекликаются с национальными принципами охраны воздушного пространства,однако не во всем. Именно в особенностях применения принципов охраны воздушногопространства Российской Федерации и постараемся разобраться.
«Принцип», впереводе с латинского, — это первооснова какого-нибудь явления, исходноеотправное начало. Толковый словарь В.Даля определяет принцип как научное,нравственное начало, основание, правило, основа, от которой не отступают.[3]В правовой науке, в каждой отрасли существуют свои принципы. Принцип, писалВ.Т. Кабышев, — это такое руководящее начало, идея, в которой проявляютсяобъективные закономерности, тенденции, потребности общественного развития.Принципы — это продукты человеческого сознания, они должны отражать объективнуюреальность, соответствовать тенденциям общественной жизни.[4]
Все принципы,закрепленные в международном и внутригосударственном законодательстве, имеютсвои признаки. В частности, необходимо выделить три основных признака:нормативность, универсальность и высокая степень обобщенности. В свое времяА.В.Мицкевичем были точно выделены основные признаки, определяющиенормативность предписаний:
1) неконкретностьадресата, т.е. распространенность на неопределенный круг лиц;
2) возможностьнеоднократного применения;
3) сохранениедействия предписания независимо от его исполнения.[5]
В правовых принципахполучают предметное отражение самые характерные для государства и обществасоциальные отношения, составляющие их устои. Отсюда особого рода нормативностьэтих принципов — им присуща большая степень правовой обобщенности. Это значит,что правовые принципы оказывают регулирующее воздействие на совокупностьотношений не только в рамках данной отрасли права или отдельных институтов, но иопределяют ведущие направления, тенденции правового регулирования охранывоздушного пространства в государстве.
Все вышеизложенныеположения позволяют сделать вывод о том, что принципы охраны воздушногопространства Российской Федерации имеют своеобразную природу. Во-первых, онивыступают в качестве правовой категории, которая хотя и не закреплена вдействующем законодательстве, но подразумевается последним (они есть ни чтоиное, как «дух закона»). Во-вторых, они олицетворяют собойопределенные доктринальные установки (незыблемость и неприкосновенностьвоздушных границ, суверенное воздушное пространство), утвердившиеся в процессеразвития идей о воздушном пространстве. В этом они определяют содержание иидейный смысл Воздушного кодекса Российской Федерации, Закона РоссийскойФедерации «О Государственной границе Российской Федерации», а такжедругих актов в области использования воздушного пространства РоссийскойФедерации. В-третьих, в реальной действительности они воплощаются в целях изадачах, деятельности соответствующих органов государственной власти,уполномоченных в области использования и охраны воздушного пространстваРоссийской Федерации. Именно эти принципы обуславливают внутреннююсогласованность всей совокупности правовых норм, определяют общую линиюправотворческой деятельности данной сфере. Как явление сущностного порядка, ониопределяют внутреннее единство правовой составляющей учений о воздушномпространстве, пронизывают все ее части, обеспечивают согласованное их действие.
Исследование указанной проблематики, связанной с основнымипринципами действующего международного права, представляет несомненный научныйи практический интерес. Он обусловлен еще и тем, что в курсах, учебниках идругих публикациях по проблемам использования и охраны воздушного пространствадо сих пор можно встретить самый разнообразный подход не только к оценкесущности и значения системы таких принципов, но и к применению единойтерминологии. Вместо понятия «основные принципы» используются,например, такие правовые категории: «высшие принципы», «общиепринципы», просто «принципы» или же «основные нормы»современного международного права.[6]
Ознакомление с этими принципами показывает, что современнаямеждународно-правовая и государственно-правовая практика и доктрина едины втом, что незыблема свобода полетов в открытом воздушном пространстве исуверенитет государств над воздушным пространством своей территории. Болеетого, доктрина международного права относит эти нормы к основным исходнымначалам или положениям, которые предопределяют правовой статус и режимвоздушного пространства. Но вслед за этим дается самая различная юридическаяквалификация указанным началам. Весьма активно при этом используются такиеправовые понятия и категории, как «основные принципы» или просто«принципы», «отраслевые принципы».[7]
Подобное разнообразие можно объяснить, прежде всего, относительнойновизной такого правового явления, как основные принципы воздушного правовообще и охраны воздушного пространства в частности. Традиционномумеждународному праву и его доктрине не было присуще выделение каких-либо норм вкачестве основных принципов. Сказывается, видимо, и тот факт, что различныенаучные понятия и правовые категории хотя и служат важным средством познанияправовой действительности, но они все же представляют собой «субъективноеотражение правовой реальности». Поэтому на доктринальных понятиях и категорияхвсегда важно именно то их «объективнее содержание, которое верно отразилоэту реальность, независимо от привнесенного исследователем».[8]С учетом этих вводных замечаний (и непретендуя, естественно, на бесспорность суждений) попытаемся провести анализнекоторых вопросов, связанных с понятием и значением основных принципов охранывоздушного пространства Российской Федерации.
Многолетняя практикаиспользования советского, а теперь российского воздушного пространствапозволила сформулировать следующие принципы охраны воздушного пространстваРоссийской Федерации:
1) неприкосновенностьвоздушного пространства и внешних границ Российской Федерации;
2) взаимноеуважение суверенитета, территориальной целостности государств, граничащих сРоссийской Федерацией;
3) мирноеразрешение конфликтных ситуаций, возникающих при нарушении правил использованиявоздушного пространства Российской Федерации;
4) всестороннеесотрудничество органов государственной власти, уполномоченных в областирегулирования использования воздушного пространства Российской Федерации;
5) комплексноеприменение сил, войск и средств в интересах охраны воздушного пространстваРоссийской Федерации;
6) ответственностьорганов государственной власти за обеспечение надежной охраны и надлежащегоиспользования воздушного пространства Российской Федерации;
7) взаимодействиеразличных сил и средств в интересах охраны воздушного пространства Российской Федерации;
8) сосредоточениеосновных усилий войск ПВО и ВВС России на важнейших стратегическихвоздушно-космических (воздушных) направлениях и обороне наиболее важныхобъектов;
9) эшелонированноепостроение сил и средств, участвующих в охране воздушного пространстваРоссийской Федерации, на всю глубину проникновения средстввоздушно-космического нападения.
Принцип неприкосновенностивоздушного пространства и внешних границ Российской Федерации являетсяпервоосновой для деятельности специально уполномоченных органов государства вобласти охраны воздушного пространства Российской Федерации. В соответствии сУставом ООН под территориальной неприкосновенностью понимается полный иисключительный суверенитет государства над своей территорией, не допускающий какоебы то ни было иностранное вооруженное или невооруженное вмешательство, внезависимости от того имеет ли такое вмешательство целью отторжение частигосударственной территории или не имеет.[9]Данный принцип обеспечивает целостность и государственной и национальнойтерритории.
По мнению Б.М.Клименко,которое автор полностью разделяет, реализация принципа неприкосновенноститерритории (воздушного пространства) государства предполагает соблюдениеследующих правил: не приобретать территории путем угрозы силой или ееприменения; уважать неприкосновенность государственных границ; не использоватьтерритории иностранного государства без согласия территориального суверена; неиспользовать своей территории таким образом, что бы этим наносился ущербтерритории другого государства. Опыт действий оккупационных сил в Иракеуказывает на полное пренебрежение этим принципом «лидерами мировой демократии».[10]
Неприкосновенность воздушного пространства и воздушных границ РоссийскойФедерации является одним из основных элементов безопасности государства, а ихзащита и обеспечение — одной из важнейших его функций. На это, в частностиуказывается в Конституции Российской Федерации: «Российская Федерацияобеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, т.е. суши, води воздушного пространства.»[11]
Активизация деятельности России в области международного сотрудничества ипартнерства, важные шаги, предпринятые Россией для ядерного разоружениямирового сообщества, другие активные действия на пользу мира и безопасностисвидетельствуют о новых приоритетах в военной доктрине Российской Федерации.Однако до тех пор, пока будет оставаться потенциальная угроза вооруженногонападения на нашу страну со стороны другого государства (или группыгосударств), Россия вынуждена будет поддерживать достаточный уровеньобороноспособности для защиты жизненно важных интересов государства, в томчисле для обеспечения целостности и неприкосновенности своего воздушногопространства.
Российская Федерация располагает для этого всеми необходимыми силами исредствами: Вооруженными Силами, которые согласно приоритетам военной политикиРоссии должны быть предназначены исключительно для защиты независимости итерриториальной целостности Российской Федерации, а также для выполнения еемеждународных обязательств; федеральными органами внешней разведки иконтрразведки; пограничными, внутренними и другими войсками.
Безопасность Российской Федерации, включающая обеспечение целостности инеприкосновенности ее территории, достигается единой государственной политикойв данной области, соответствующими краткосрочными и долгосрочными федеральнымипрограммами, системой мер экономического, политического, организационного ииного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности,общества и государства.
Принципнеприкосновенности территории России органично вытекает из территориальноговерховенства Российской Федерации. Вопреки распространенному мнению о том, чтоданная норма посвящена только внешнеполитическому аспекту необходимо отметить,что она также затрагивает и вопросы внутригосударственного характера. В этойсвязи принцип неприкосновенности территории государства, а равно как и принципнеприкосновенности государственного воздушного пространства получил выражение изакрепление в ряде универсальных и региональных международно-правовых актов, атакже двусторонних договорах Российской Федерации с сопредельнымигосударствами, в том числе в Уставе ООН, Уставе Совета Европы, Заключительномакте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, принятых в рамкахэтого Совещания документах, и пр.
С точкизрения внутригосударственной и внешнегосударственной характеристикисуверенитета, это положение означает: во-первых, юридическую невозможностьуступки Российской Федерацией, ее органами и должностными лицами частитерритории России иностранному государству, в том числе на основаниимеждународного договора; во-вторых, запрет на создание и деятельностьобщественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушениецелостности Российской Федерации (статья 13 Конституции Российской Федерации);в-третьих, налагает на органы государственной власти, прежде всего ПрезидентаРоссийской Федерации и Правительство Российской Федерации, обязанности попринятию необходимых и достаточных мер по охране суверенитета РоссийскойФедерации, ее независимости и государственной целостности, обороны страны,государственной безопасности (статьи 80, 82, 87, 114 Конституции РоссийскойФедерации); в-четвертых, невозможность выхода субъекта Российской Федерации изее состава; в-пятых, в случае угрозы территориальной целостности инеприкосновенности Российской Федерации, исходящей от субъекта Федерации,возможность «федеральной интервенции» для преодоления этой угрозы.
ИзКонституции Российской Федерации не следует, что обеспечение неприкосновенностигосударственной территории Российской Федерации может быть осуществленоисключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. КонституционныйСуд Российской Федерации указал, что использование иных мер, следовательно, и«федеральная интервенция», возможно в «экстраординарныхситуациях».[12]
О важности принципа неприкосновенности территории Российского государстваговорит сам факт помещения данного конституционного положения в главу,определяющую основы конституционного строя Российской Федерации.
Принцип взаимного уважениясуверенитета, территориальной целостности в воздушном пространстве государств,граничащих с Российской Федерацией. Он заимствован из норм международноговоздушного права и теперь занимает ведущее место не только в системе принципови норм международного права, но и в воздушном законодательстве РоссийскойФедерации, определяя содержание конкретных норм и особенности правоотношений поповоду использования суверенного воздушного пространства Российской Федерации.Поскольку последнее является составной частью государственной территории,принцип уважения суверенитета, территориальной целостности государств ввоздушном пространстве выражает общее свойство суверенитета — верховенствогосударства на своей территории и независимость в международных отношениях.
По мнению Ю.Н.Малеева,данный принцип не является некоей «вечной» категорией. Егостановление и дальнейшее развитие связано с появлением средств воздухоплаванияи авиации и происходило вначале обычно-правовым путем на основе молчаливого илиявного выраженного признания законодательной и иной практики государств.[13]
Суверенитет Российской Федерации, предполагает верховенство,независимость и самостоятельность власти государства, ее полноту на еготерритории и независимость в международном общении — необходимый качественныйпризнак Российской Федерации как государства, характеризующий ееконституционно-правовой статус, подчеркнул в своем постановленииКонституционный Суд России.[14]
Современное понятие государственного суверенитета существенно отличаетсяот традиционного представления о нем, сложившегося в условиях абсолютизма иэтатизма в XVI-XVII вв. и сводящегося к полной юридической независимостигосударства от любой другой власти как внутри государства, так и вне его. Этоустаревшее представление о государственном суверенитете в наше время полностьюиспользуется только тоталитарными, антидемократическими режимами. Вдемократических правовых государствах объем их суверенитета существенноограничен как внутренними, так и внешними факторами и нормами.
Суверенитет государств выражается в том, что в рамках международногоправа все государства имеют равные права и обязанности. В связи с этим нагосударства накладывается обязанность уважать право друг друга определять иосуществлять по своему усмотрению их отношения с другими государствами согласномеждународному праву и другим общепризнанным принципам и нормам. Важнойкачественной характеристикой государственного суверенитета является то, чтограницы государств могут изменяться в соответствии с международным правоммирным путем и по договоренности. Государственный суверенитет характеризуетсятакже правом государств по своему усмотрению принадлежать или не принадлежать кмеждународным организациям, быть или не быть участниками союзных договоров.[15] ВЗаключительном акте 1975 г. особо оговаривается право государств нанейтралитет.[16]
Принцип уважения территориальной целостности Российской Федерации исопредельных с ней государств, а также пространственные пределы ее суверенныхправ, как выражение суверенитета в отношениях с другими государствами и международнымиорганизациями, предусмотрены многочисленными международно-правовыми актами. Вих числе — Устав ООН, Устав Совета Европы, основополагающие документы СНГ и др.Защита и обеспечение целостности и неприкосновенности территории от опасностинападения со стороны других государств являются одной из функций РоссийскойФедерации, как и любого государства.
Верховная власть государства в воздушном пространстве является полной,т.е. не урезанной ни в одном из своих элементов (если только это не предусмотреноправомерными международными соглашениями), и исключительной, т.е. исключающейверховную власть какого-либо иного субъекта международного права в этомпространстве. Вместе с тем полный и исключительный суверенитет государств внациональном воздушном пространстве не носит абсолютного характера. Государствамогут правомерно распоряжаться своим воздушным пространством только такимобразом, чтобы при этом не нарушать права других государств как в пределахсуверенной территории последних, так и в пределах международной территорииобщего пользования.[17]
Практика знает множество примеров того, что некоторые государства ещенедавно выдвигали территориальные претензии к России; такие споры должнырешаться только мирными средствами в соответствии со справедливымиматериально-правовыми и процедурными требованиями международного права.
Мирное разрешениеконфликтных ситуаций, возникающих при нарушении правил использования воздушногопространства Российской Федерации — этот принцип остаетсяисходным в системе принциповмирного сосуществования государств. Продолжая научный анализ Д.Б.Левина иБ.М.Клименко в современной научной ситуации следует говорить о двух егосоставляющих: мирные средства разрешения конфликтов и запрещение применения силыили ее угрозы для разрешения конфликта.[18]
Характерной чертойсовременного регулирования мирного разрешения международных споров, по мнениюГ.Г.Шинкарецкой является специализация средств разрешения по отрасляммеждународного права и приспособление всего процесса мирного урегулирования кособенностям правоотношений, порождающих тот или иной спор. Поскольку воздушноеправо сравнительно молодая отрасль права, известны доктринальные попыткизаимствования большинства приемов и способов разрешения споров из норммеждународного морского права.[19]
За долгую историю развития международного права сложилисьмногообразные методы мирного урегулирования международных споров. Опыт ихфункционирования внес несомненный вклад в формирование списка таких средств,вошедшего в ст. 33 Устава ООН. Это переговоры, добрые услуги, посредничество,примирение,[20]обследование, арбитраж, суд. К началу 70-х годов нашего века дву- и многосторонниемеждународно-правовые акты, относящиеся к морскому праву, содержали нормы обиспользовании самых разнообразных средств мирного разрешения международныхопоров. Основательная кодификация их была проведена в ходе III Конференции ООН поморскому праву при подготовке всеобъемлющей Конвенции ООН по морскому праву.Часть XV Конвенции «Урегулирование опоров» стала значительнымявлением в современном международном праве.[21]
Хотя в воздушном праве нормы, регулирующие разрешение споров,далеко не так многочисленны, как в морском, остановимся на них подробнее, таккак в отечественной литературе пока отсутствуют работы, посвященной ихсистематическому анализу.
Переговоры (консультации). На международные ивнутригосударственные отношения, связанные с использованием воздушногопространства, распространяется принцип мирного разрешения международных споров,и если стороны какого-либо «воздушного» договора не связаныобязательством применять какое-то определенное средство урегулирования, этозначит, что они могут сами выбирать то средство, которое считают наиболееподходящим. На практике это чаще всего означает использование переговоров.Таким образом, для споров о деятельности в воздушном пространстве, где правовоерегулирование пока не достигло необходимого уровня развития, переговоры играютвесьма полезную роль.
Переговоры, как средство урегулирования возникшего спора, прямопредусмотрены во многих договорах и соглашениях по поводу использованиявоздушного пространства. Так, в соответствии с частью 1 статьи 18 Соглашениямежду Российской Федерации и Кореей о воздушном сообщении, договаривающиесяСтороны при возникновении любого спора между ними в связи с толкованием илиприменением данного соглашения должны в первую очередь попытаться разрешить егопутем переговоров между авиационными властями Сторон.[22]
Согласительнаяпроцедура. Согласительная процедура в чистом виде не предусмотрена в воздушномправе. Одна из ее форм, очень специфичная, включена в Соглашение о гражданскойавиации и об использовании воздушного пространства. Споры и разногласия между двумя или более Договаривающимисягосударствами, которые не могут быть урегулированы путем переговоров междуними, по просьбе любого государства, вовлеченного в эти споры разногласия,разрешаются Советом по авиации и использованию воздушного пространства. Совет устанавливает обоснованностьпретензии о компенсации и определяет ее сумму. Решение Совета являетсяокончательным и обязательным, если об этом достигнута договоренность междусторонами; в ином случае Совет выносит окончательное определениерекомендательного характера, которое стороны рассматривают в духе доброй воли.При недостижении согласованного решенияуказанным Советом, споры и разногласия передаются на рассмотрение Главправительств Договаривающихся государств.[23]
Суд (арбитраж).Международное разбирательство с участием арбитров получило свое распространениесовсем не давно. Поскольку в международной практике практически не развитасудебная инстанция, государства предпочитают в случае возникновения спораполагаться на мнение третьей стороны — арбитра. Иногда в договорах понятия«суд» и «арбитраж» отождествляются. Так в статье 20 Соглашение между Правительством РоссийскойФедерации и Правительством Французской Республики о воздушном сообщении2001 г. сказано, что в случае возникновенияспора между Договаривающимися Сторонами по толкованию настоящего Соглашенияавиационные власти будут стремиться разрешить его путем прямых переговоров.Если авиационные власти не достигнут соглашения, спор станет предметомконсультаций между Договаривающимися Сторонами.
Еслиобе Договаривающиеся Стороны не придут к соглашению путем переговоров, онимогут передать спор на рассмотрение третьему лицу или третьей организации посогласованию между собой, или по просьбе одной из Договаривающихся Сторон нарассмотрение суда, состоящего из трех арбитров. Каждая Договаривающаяся Сторонаназначает по одному арбитру, а третий, который не должен быть гражданиномгосударства ни одной из Договаривающихся Сторон, будет выбран этими двумядругими и будет исполнять обязанности председателя суда. Каждая ДоговаривающаясяСторона назначает арбитра в течение шестидесяти (60) дней с даты вручения однойДоговаривающейся Стороной по дипломатическим каналам ноты, требующейарбитражного решения спора; третий арбитр будет назначаться в течениепоследующих шестидесяти (60) дней за назначением двух первых. Если одна изДоговаривающихся Сторон не назначит арбитра в течение шестидесяти (60) дней илитретий арбитр не будет назначен в выше установленный срок, одна изДоговаривающихся Сторон может обратиться к Президенту Международной организациигражданской авиации с просьбой о назначении арбитра или арбитров.
Договаривающиеся Стороны подчиняются любому решению, принятому всоответствии с положениями пункта 2 настоящей статьи.
В случае если одна или другая Договаривающаяся Сторона не выполняетрешения, вынесенные согласно пункту 2 настоящейстатьи, и пока существует такое нарушение, другая Договаривающаяся Сторонаможет ограничить, приостановить или отозвать права или привилегии,предоставленные в соответствии с настоящим Соглашением, той ДоговаривающейсяСтороны, которая не соблюдает указанные условия.[24]
Анализ международной и государственной практики указывает на то, чтоиспользование данного способа чаще всего имеет место при урегулировании«правовых» споров.
Итак, вдокументах, регламентирующих деятельность по использованию воздушногопространства, пока немного норм, относящихся к мирному разрешению споров. Чащевсего в договоры не включены никакие конкретные положения. Это означает, что в случае возникновения спора его стороныполностью свободны в выборе средств разрешения и могут использовать любое изсуществующих. Отрицательной стороной такой ситуации является необходимостьзатрачивать время и усилия на выбор средства или разработку процедуры.
Среди имеющихся в документах норм о разрешении споров заметнопреобладание положений, обязывающих стороны прибегать к двусторонним идобровольным средствам. Здесь выделяются консультации, которые служат скореесредством предупреждения споров, чем средством их разрешения. В процессеконсультацией стороны согласовывают планы будущих мероприятий, т.е.вырабатывают общую политику и создают общие правовые позиции.
Всестороннеесотрудничество органов государственной власти, уполномоченных в областирегулирования использования воздушного пространства Российской Федерации. Использование воздушного пространства — это деятельность, в процессекоторой осуществляется перемещение в воздушном пространстве различныхматериальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а такжедругая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, впроцессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс ватмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и т.п.),которая может представлять угрозу безопасности использования воздушногопространства.[25]
Реализация данногопринципа осуществляется строго в соответствии с нормами действующегозаконодательства Российской Федерации. Под государственнымрегулированием использования воздушного пространства понимается установлениегосударством общих правил осуществления такой деятельности, а также ответственностиза их соблюдение. Государственное регулирование использования воздушногопространства осуществляют следующие органы:
1) специально уполномоченный орган вобласти обороны (Министерство обороны Российской Федерации) — полноегосударственное регулирование использования воздушного пространства;
2) специально уполномоченный орган в области гражданскойавиации (Федеральное агентство воздушного транспорта) — государственноерегулирование деятельности по использованию той части воздушного пространства,которая в установленном порядке определена для воздушных трасс(внутренних и международных), местных воздушных линий, районов авиационныхработ, гражданских аэродромов и аэропортов.[26] При этом следует отметить, что приоритет вэтом вопросе отдан силовому ведомству. Это лишний раз доказывает стратегическуюзначимость воздушного пространства для обеспечения безопасности РоссийскойФедерации вцелом.
Важным свидетельствомединства целей и задач в области охраны воздушного пространства РоссийскойФедерации является то, что названные органы во взаимодействии друг с другом, атакже при участии органов-пользователей воздушного пространства, обслуживающихвоздушное движение (управляющих полетами) образуют собой единую системуорганизации воздушного движения (ЕС ОрВД). Эта система предназначена для обеспечения безопасного, экономичного ирегулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованиювоздушного пространства. Такое обеспечение в свою очередь предполагает:установление структуры воздушного пространства; планирование и координированиеиспользования воздушного пространства; обеспечение разрешительного порядкаиспользования воздушного пространства; организацию воздушного движения;контроль за соблюдением настоящих Федеральных правил использования воздушногопространства Российской Федерации.[27]
Сами механизмы реализациипринципа взаимодействия соответствующих органов очень сложны и громоздки, апотому будут рассмотрены в следующей главе.
Комплексное применениесил, войск и средств в интересах охраны воздушного пространства РоссийскойФедерации. Воздушноепространство Российской Федерации, являясь составной частью ее территории итакже как государственная граница подлежит охране. Однако в отличии отпоследней оно охраняется не по периметру, ограничивающего распространениягосударственный суверенитет России, а полностью над всей территорией. Этозначительно усложняет сам процесс охраны, а его эффективность ставится в зависимостьот деятельности множества органов, организаций и пр. В соответствии со статьей3 Закона Российской Федерации «О Государственной границе РоссийскойФедерации» охрана Государственнойграницы является составной частью защиты Государственной границы иосуществляется пограничными органами и пограничными войсками, входящими всостав федеральной службы, в пределах приграничной территории, ВооруженнымиСилами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде идругими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации вслучаях и в порядке, определяемых законодательством Российской Федерации.Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущенияпротивоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечениясоблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы,пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.Меры по охране Государственной границы рассматриваются как пограничные меры.
Пограничныемеры входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единойгосударственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угрозежизненно важным интересам личности, общества и государства.[28]
Функция охраны воздушногопространства Российской Федерации в основном возложена на Министерство обороныРоссийской Федерации, в структуре которого этими вопросами занимаютсяВоенно-воздушные силы (войска противовоздушной обороны, а также некоторыеавиационные части).
Войска противовоздушной обороны охраняют Государственную границу ввоздушном пространстве Российской Федерации посредством следующих мероприятий:
осуществляют контроль за соблюдением правил пересечения Государственнойграницы;
пресекают полеты и принимают меры к посадке на территории РоссийскойФедерации воздушных судов, незаконно пересекших Государственную границу илинарушивших порядок использования воздушного пространства Российской Федерации;
оказывают содействие воздушным судам, незаконно пересекшимГосударственную границу в случаях форс-мажорных обстоятельств или непреднамеренныхдействий экипажей этих судов, посредством восстановления их ориентировки,вывода на аэродром посадки на территории Российской Федерации или за пределывоздушного пространства Российской Федерации.[29]
Одновременно с этим к охране воздушного пространства могут привлекаться идругие федеральные органы: для издания соответствующих нормативных актов(Федеральное собрание Российской Федерации, Президент Российской Федерации идр.); для устранения инцидентов, вызванных нарушением правил использованиявоздушного пространства, которые не урегулированы Министерством обороныРоссийской Федерации (МИД России); для осуществления транспортного контроля(Федеральное агентство воздушного транспорта) и пр. Использование в охраневоздушного пространства различных сил и средств, взаимодействующих друг сдругом, является залогом эффективности деятельности по охране воздушногопространства Российской Федерации.
Ответственностьорганов государственной власти за обеспечение надежной охраны и надлежащегоиспользования воздушного пространства Российской Федерации. Важными элементом, гарантирующимнадежную охрану воздушного пространства Российской Федерации, его надлежащееиспользование является ответственность соответствующих органов, должностных лици граждан (иных физических лиц). Закон Российской Федерации «ОГосударственной границе Российской Федерации» содержит общую норму,согласно которой лица, виновные в нарушенииправил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктахпропуска через Государственную границу, несут уголовную ответственность,предусмотренную федеральными законами, либо административную ответственность,предусмотренную федеральными законами или законами субъектов РоссийскойФедерации.[30] Законодатель не конкретизировал субъектныйсостав, подлежащий ответственности в данном случае. Однако, по мнению автора,эта норма предполагает наступление ответственности не только в отношении«потенциальных» нарушителей, но и в отношении органов и должностных лиц,чья деятельность должна быть направлена на охрану воздушного пространства, ноне соответствует таковой.
Конкретизируетсяданная норма уже в другом документе: ответственность за организациюиспользования воздушного пространства Российской Федерации возложена на главнокомандующегоВоенно-воздушными силами Российской Федерации.[31]
По каждому случаю нарушения порядка использования воздушного пространстваРоссийской Федерации проводится расследование. Расследование, организация учетаи анализа нарушений порядка использования воздушного пространства РоссийскойФедерации производятся органами ОрВД.
Основанием для проведения расследования нарушения порядка использованиявоздушного пространства Российской Федерации являются сообщения органов ОрВД(управления полетами), органов ВВС и ПВО, доклады командиров воздушных судов,материалы объективного контроля, а также сообщения других органов и граждан,которым стало известно о факте нарушения.
Пользователи воздушного пространства, органы ОрВД(управления полетами), граждане и юридические лица, по вине которых произошлонарушение порядка использования воздушного пространства Российской Федерации всоответствии с законодательством Российской Федерации, возмещают расходы,связанные с использованием сил и средств в целях пресечения нарушения порядкаиспользования воздушного пространства.
Кроме того, законодательдопускает наступление административной и в отдельных случаях уголовнойответственности за нарушение правил использования воздушного пространства, еслитакие будут квалифицированы, как нарушение Государственной границы РоссийскойФедерации.
Взаимодействиеразличных сил и средств в интересах охраны воздушного пространства РоссийскойФедерации. Институтвзаимодействия в современной практике развивается в двух основных направлениях.Взаимодействие в интересах охраны воздушного пространства Российской Федерациина внутригосударственном уровне и на уровне международном.
Закон РоссийскойФедерации «О Государственной границе Российской Федерации» определяетосновные направления развития межведомственного сотрудничества. В частности, пограничные органы и пограничныевойска, Войска противовоздушной обороны, Военно-Морской Флот оказываютсодействие друг другу при выполнении возложенных на них обязанностей по защитеГосударственной границы; координируют действия государственных органов,осуществляющих различные виды контроля за поддержанием режимов наГосударственной границе, не вмешиваясь в эти действия; организуютнепосредственно на Государственной границе взаимодействие своих сил и государственныхорганов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений,участвующих в защите Государственной границы или осуществляющих деятельность,затрагивающую интересы защиты Государственной границы. Руководитель Федеральнойслужбы безопасности Российской Федерации, главнокомандующие Военно-ВоздушнымиСилами, Военно-Морским Флотом издают в пределах своей компетенции распоряженияпо вопросам соблюдения режимов на Государственной границе, обязательные дляисполнения всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями,общественными объединениями, должностными лицами и гражданами на территорииРоссийской Федерации; осуществляют взаимодействие в защите Государственнойграницы с соответствующими органами, войсками, флотами иностранных государств впорядке, устанавливаемом международными договорами Российской Федерации, в томчисле межведомственного характера.[32]
Второе направлениевзаимодействия ориентировано на государства-участники СНГ. Основываясь на Решении о МеморандумеСовета глав государств Содружества Независимых Государств «Основныенаправления интеграционного развития Содружества Независимых Государств»,а также исходя из необходимости объединения усилий по противовоздушной оборонегосударств-участников СНГ и охраны их границ в воздушном пространстве 10февраля 1995 г. в г.Алматы было подписано Соглашение
«О создании объединенной системы противовоздушной обороныгосударств-участников СНГ».[33]
Государства-участники создают объединенную систему противовоздушнойобороны государств-участников Содружества Независимых Государств (ОС ПВО).
В объединенную систему противовоздушной обороны входят силы и средства(часть сил и средств) противовоздушной обороны государств-участников,действующие по согласованному плану и выполняющие соответствующие задачи, в числе которых: обеспечение охраны государственныхграниц государств-участников в воздушном пространстве; осуществлениесовместного контроля за порядком использования воздушного пространствагосударств-участников; оповещение государств-участников о воздушно-космическойобстановке, предупреждение о ракетном и воздушном нападении; ведениесогласованных действий войск противовоздушной обороны государств-участников поотражению воздушно-космического нападения.
В целях согласования усилий по созданию и совершенствованию объединеннойсистемы противовоздушной обороны и координации действий войск и сил ОС ПВОобразуется Координационный Комитет по вопросам противовоздушной обороны приСовете министров обороны государств-участников Содружества НезависимыхГосударств.
Государства-участники обеспечивают постоянную боевую готовность войск исил, выделяемых в ОС ПВО, и их действия при выполнении совместных задачпротивовоздушной обороны.
Порядок взаимодействия сил и средств ОС ПВО определяется планом,разрабатываемым Координационным Комитетом совместно со Штабом по координациивоенного сотрудничества государств-участников Содружества НезависимыхГосударств, с учетом планов применения сил и средств ПВО (ПВО и ВВС)государств-участников. План взаимодействия сил и средств ОС ПВО утверждаетсяСоветом министров обороны государств-участников Содружества НезависимыхГосударств.
Координация действий сил и средств ОС ПВО осуществляется с Центральногокомандного пункта Войск противовоздушной обороны Российской Федерации.
Развитие сотрудничества со странами СНГ в области охраны воздушныхрубежей является приоритетным направлением, поскольку отвечает интересам Россиии позволяет создать вокруг воздушного пространства Российской Федерации«буферную (прилежащую) зону».
Эшелонированноепостроение сил и средств, участвующих в охране воздушного пространстваРоссийской Федерации на всю глубину проникновения средств воздушно-космическогонападения. В охраневоздушного пространства Российской Федерации, как уже отмечалось, принимаютучастия силы и средства различных ведомств. Их расположение и участие в этомпроцессе носит глубоко эшелонированный характер, обеспечивающий эффективныйконтроль за использованием всего воздушного пространства и своевременностьреагирования на возможные нарушения. Важное место в системе охраны воздушногопространства отводится пограничной авиации.
Развертывание группировки авиации Пограничных войск осуществляетсяв три эшелона, с учетом региональных особенностей охраны участков границы иреальных возможностей по обеспечению ее служебно-боевой деятельности.
Первыйэшелон составляют подразделения (авиационные отряды, звенья и эскадрильи)многоцелевой легкомоторной авиации самолетов и вертолетов для решениятактических задач непосредственно на линии границы в масштабе пограничногоотряда.
Второй эшелон включает авиацию среднего класса для обеспечениямобильности войск и решения оперативно-тактических служебно-боевых задач вмасштабе пограничного округа.
Третий эшелон составляет тяжелая разведывательная, штурмовая итранспортная авиация центрального подчинения, но с региональным базированием,позволяющим обеспечить маневр силами и средствами Пограничных войск наугрожаемые направления в масштабах государства.
Для решениятактических задач и базирования непосредственно в пограничных отрядахпланируется использовать легкие, экономичные, неприхотливые в эксплуатациисамолеты и вертолеты. В то же время они должны иметь большую дальность ипродолжительность полета, хорошее навигационное и пилотажное оборудование,надежные двигатели, минимальное необходимое вооружение, два пилотских места идолжны брать на борт минимум 6-8 человек, то есть укрупненный наряд.
Что жекасается войск ПВО, то …
Сосредоточениеосновных усилий войск ПВО и ВВС России на важнейших стратегическихвоздушно-космических (воздушных) направлениях и обороне наиболее важныхобъектов
Предложенные авторомпринципы имеют весьма важное значение поскольку определяют основное направлениеразвития законодательства в области охраны и использования воздушногопространства Российской Федерации. Данные принципы основаны намеждународно-правовом опыте использования воздушного пространства,перекликаются с принципами международного воздушного права, а следовательно ихиспользование обеспечит открытый доступ международной практики и ееимплементацию в национальное законодательства без вреда интересам безопасностиРоссийской Федерации.