--PAGE_BREAK--
1.2
. Денационализация экономики — теория и практика.
Эффективность функционирования хозяйствующих субъектов во многом зависит от степени их хозяйственной самостоятельности, которая обеспечивается в процессе разгосударствления экономики.
Разгосударствление представляет собой совокупность мер по преобразованию государственной собственности, направленных на устранение чрезмерной роли государства в экономике.
Кроме того, разгосударствление означает снятие с государства большинства функций хозяйственного управления, передачу соответствующих полномочий на уровень предприятий, замену вертикальных хозяйственных связей горизонтальными.
Разгосударствление не означает, что государство перестает играть важную роль в рыночной экономике. Уменьшаются масштабы государственного предпринимательства, но государство остается структурным элементом смешанной экономики.
Процесс разгосударствления не равнозначен денационализации, т.к. последняя не сводится к одной приватизации. Процесс разгосударствления сохраняет государственную собственность и направлен на повышение эффективности функционирования остающихся в государственном секторе предприятий.
Основными способами разгосударствления являются:
1) либерализация рынков;
2) коммерциализация;
3) стимулирование создания и расширение сферы деятельности смешанных предприятий (государственно-частных);
4) денационализация.
Структуру разгосударствления собственности можно определить через призму трех аспектов собственности:
Прежде всего, разгосударствление — есть процесс изменения форм собственности (в переходной экономике происходит движение от государственной собственности к многообразию ее форм, причем в ходе приватизации движение идет преимущественно от государственной собственности к частной). Далее, разгосударствление можно рассмотреть как перераспределение прав собственности с их новой спецификацией (расщепление единого права государственной собственности на отдельные правомочия с их закреплением за различными собственниками). И, наконец, разгосударствление означает изменение отношений социально-экономического присвоения (переход от социалистического характера присвоения к капиталистическому и от общественно-регулируемой формы присвоения к рыночно-конкурентной форме).
Денационализация государственной собственности в подавляющей своей части носит непосредственный приватизационный характер. При этом собственность государственных предприятий может переходить не только в частные руки, но и к банкам, коллективам государственных предприятий, кооперативам.
Результатом разгосударствления является уменьшение доли валового национального продукта, перераспределяемого через государственный бюджет. Иначе говоря, сокращается часть чистого продукта, создаваемого предпринимателями, изымая через налоговые и другие платежи в централизованный доход государства. По уровню такого изъятия можно судить о степени огосударствления или, наоборот, разгосударствления экономики и соответственно о развитии рыночных механизмов.
Следует уточнить, что при разгосударствлении форма собственности не изменяется (в отличие от процесса приватизации). В экономической теории и практике современный процесс разгосударствления адекватен приватизации.
Связь понятия приватизации и разгосударствления заключатся в том, что приватизация является разгосударствлением собственности. Иногда эти процессы воспринимаются как возврат государственной собственности её истинным владельцам. Однако процесс разгосударствления не означает, что государство покидает рыночную экономику. Уменьшая собственную предпринимательскую деятельность, оно остается структурным элементом смешанной экономики, стремясь наилучшим образом приспособиться к рыночным отношениям, меняя формы своей деятельности.
Современное разгосударствление не равнозначно денационализации, а последняя не сводится к одной приватизации. Разгосударствление – сложный процесс совершенствования экономики смешанного типа – означает предоставление предприятиям, независимо от формы собственности, полной экономической свободы и отказ государства от прямого управления их хозяйственной деятельностью. В связи с этим небезынтересно отметить, что в западной экономической литературе все негосударственные формы собственности принято относить к частной собственности.
Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основой участия государства в экономике являются экономические, в частности фискальные, меры. При этом государства стремятся уменьшить свое непосредственное участие в производственном процессе (например, Германия). В этой связи одним из основных способов управления федеральной собственностью становится приватизация предприятий. Рассмотрим опыт различных стран в проведении приватизации [5].
Великобритания
Приватизация в Великобритании началась в 1979 году и продолжается до сих пор. Большую часть общей суммы в 97 миллиардов долларов, поступившей от приватизации в период с 1979 по 1995 гг., правительство Великобритании получило от приватизации 48 крупнейших компаний, таких как Бритиш Телеком, Бритиш Гэз, Бритиш Эйруэйз и Бритиш Петролеум. Среди других основных достижений британской программы приватизации можно назвать:
1) значительно возросшую эффективность и прибыльность бывших государственных предприятий;
2) значительный рост числа акционеров (от 4% взрослого населения в 1979 г. до более 25% в середине 90-х годов);
3) значительное сокращение государственных субсидий ГП.
Хотя бюджетный дефицит в стране по-прежнему большой, в 1995 году он составлял 6% от ВВП, общее влияние приватизации на состояние государственных финансов Великобритании было положительным. По данным «Евромани» (февраль 1996 г.), в 1981 году затраты на ГП обходились британским налогоплательщикамв 50 млн. фунтов стерлингов в неделю, выплачиваемых в форме субсидий; те же самые компании сейчас вносят в казну страны 55 млн. в неделю в форме налогов. Такой поворот событий не был бы возможен без приватизации. Основными чертами британской приватизации являются ее постепенность, акцент на получении прибыли, тщательная подготовка законных и нормативныхрамок для каждого отдельного случая продажи.
Великобритания стимулировала широкое владение акциями посредством особого внимания к их розничному распределению, установления скидок на предлагаемую цену, доступности акций через посредничество банков и широкомасштабных рекламных кампаний в средствах массовой информации, а также создания различных программ стимулирования покупки акций сотрудниками предприятий и структур, предлагающих акции.
Еще одной характерной чертой была эффективная система регулирования деятельности естественных монополий в послеприватизационный период, включая лицензирование и контроль за ценами, создание режима потолка цен, ограничивающего возможности приватизированных монополий в повышении цен. Регулирование с помощью установления потолка цен срабатывает гораздо лучше, чем традиционное регулирование на основе уровня возврата инвестиций, которое не способствует эффективности.
Франция
Французская программа приватизации, начатая в 1986 году правительством Ширака, была приостановлена в 1988 году и возобновлена в 1993 году правительствами Балладура и Жюппе частично из-за озабоченности по поводу бюджета. Франции предстоит сократить свой бюджетный дефицит с 5,3% до 3% от ВВП к 1998 г. с тем, чтобы удовлетворять критериям Маастрихта в отношении членства в Европейском валютном союзе. В ходе приватизации до сегодняшнего дня было получено примерно 43 млрд. долларов, в ближайшие два-три года предстоит продать 25 государственных групп, при этом ожидается получить доход в 11 млрд. долларов.
Приватизационная кампания способствовала увеличению числа акционеров во Франции в 1994 году с 4,5 млн. до 5,7 млн., то есть на 27%.
Отличительной чертой французской программы является сохранение правительством значительного контроля за приватизированными компаниями. Во Франции впервые были опробованы методы, которые позднее были использованы в других странах, в частности, во франкоговорящих странах Африки. Они включают методы:
1) автоматическое распределение акций между сотрудниками приватизированных компаний;
2) частное размещение крупных блоков акций у «стабильного ядра» (noyau dur) институциональных инвесторов, которые не будут использовать эти акции в спекулятивных целях, способствуя таким образом их будущему твердому положению на фондовом рынке.
Французское правительство часто использовало «золотую акцию». Однако это использование предотвратило выгодную операцию по слиянию Рено с Вольво в 1994 году, когда акционеры Вольво отказались одобрить эту сделку, предоставляющую неограниченные полномочия французским властям.
Недавние проблемы с предложением акций в широкую продажу во Франции связаны с тем, что у инвесторов сложилось впечатление, что французское правительство и после приватизации будет продолжать свое постоянное вмешательство. Это одна из причин, по которой от продажи акций вместо планируемых 11 млрд. долларов удалось получить только 4 млрд. долларов. Еще одной проблемой общего характера является относительная слабость внутреннего рынка капитала в стране.
Италия
Приватизация в Италии была начата в 1992 г. правительством Амато с целью продажи нескольких государственных банков, страховых компаний, производственных предприятий и крупных компаний коммунальных услуг. Сюда вошли три крупнейшие государственные организации: IRI (Индустриальное реконструкционное агентство), ENI (энергетическая группа) и ENEL (электрическая компания). Хотя и предыдущие правительства продавали некоторые предприятия, в Италии еще не было приватизации в таких широких масштабах.
Общий закон о приватизации был принят в 1992 г., согласно которому все ГП превращались в совместные предприятия, целиком принадлежащие итальянскому министерству финансов и для их продажи не требовалось дальнейшего одобрения парламента. До 1996 г. правительство получило около 17 млрд. долларов в виде поступлений от продаж, и итальянские власти предполагают получить еще 64 млрд. долларов в ближайшие пять лет после того, как будут проданы крупные компании, такие как ENI и STET (телекоммуникационная холдинговая компания) [15].
Правительство также надеется получить еще 12,9 млрд. долларов от продажи своих банковских авуаров и принадлежащей ему недвижимости.
Основной целью приватизации является погашение государственного долга и сокращение бюджетного дефицита с 7,4% от ВВП в настоящее время до 3%, чтобыудовлетворить требования Европейского валютного союза. Правительство надеется расширить число держателей акций, всяческистимулируя мелких акционеров, чтобы создать в стране более крупный рынок для будущих выпусков акций. Эти стимулы включают в себя добавочные дивиденды, сопоставимые акции, скидки и сокращение налогов на дивиденды. Учитывая исторически недоразвитые рынки капитала в Италии, это является одной из первоочередных задач данной программы приватизации ГП. В июне 1994 г. был принят закон, позволяющий правительству держать у себя «золотую акцию» в стратегически важных предприятиях, в частности в естественных монополиях и предприятиях коммунальных услуг, таких как STET и ENEL.
Канада
Реализация программы приватизации в Канаде началась в 1985 г. и продолжается до сегодняшнего дня. Программа полностью придерживается принципов индивидуального подхода к приватизации каждого отдельного предприятия, пользуясь предложением акций на фондовом рынке для населения, продажей посредством тендера и продажей посредством переговоров. К 1997 году было приватизировано 26 государственных предприятий, включая государственную авиалинию, государственную железнодорожную и объединенную нефтяную компанию, а также компанию по обогащению урана, телекоммуникационные компании и компании, производящие самолеты и оружие. Поступления от приватизации составили 7,6 млрд. долларов, из которых приблизительно 6 млрд. получило Правительство. Финансовое положение Канады стало особенно трудным в начале 90-х годов, в 1993 г. дефицит государственного бюджета превысил 5 процентов от ВВП, а национальный долг (включая долг канадских провинций) составил почти 100% от ВВП. В 1995 г. нынешнему правительству Канады удалось сократить уровень дефицита до 4% от ВВП. Доходы от приватизации, составившие примерно 2,8 млрд. долларов в 1995 г., позволили правительству сократить займы. Программа приватизации в Канаде расширила рынки капитала и явно способствовала росту эффективности бывших государственных предприятий.
Испания
В Испании программа приватизации существует с 1982 года и проводится то с большей, то с меньшей интенсивностью. Преобладающей формой приватизации является предложение акций в широкую продажу через Испанскую фондовую биржу и на международных рынках капитала. Бюджетный дефицит, составляющий 5,9% от ВВП, и высокий уровень государственного долга стали основными факторами, влияющими на темпы и объемы испанской программы приватизации (к 1998 году необходимо было сократить дефицит в два раза для того, чтобы удовлетворять требованиям Европейского Валютного Союза).
Правительство заявило, что оно ускорит темпы приватизации, но его сдерживает относительная незрелость местных рынков капитала и небольшое число держателей акций среди широких слоев населения. В конце июня 1996 г. кабинет одобрил программу массовой распродажи ГП для того, чтобы погасить национальный долг Испании, он же стал инициатором проведения всеобъемлющей реструктуризации убыточных предприятий. Из предприятий, ожидающих приватизации, можно назвать такие, как нефтяной гигант Репсойл, банковская группа Аргентария, телекоммуникационная группа Телефоника де Еспанья, компания Табакалера, на 52 процента находящаяся в государственной собственности, компания по снабжению электроэнергией Эмпреса Насьональ де Электрисидад, авиалиния Иберия и другие. Стратегия правительства заключается в том, чтобы приватизировать крупные государственные активы через выпуск акций, а более мелкие предприятия, нуждающиеся в реструктуризации и специальной технологии, методом прямых частных продаж [5]. продолжение
--PAGE_BREAK--
Глава 2. ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ РОССИИ.
2.1. Этапы и особенности приватизации в РФ.
Процесс приватизации в России рассматривался правительством как важнейшая часть экономической реформы преобразования командной экономики в рыночную и состоял из двух этапов: ваучерной и денежной приватизации.
Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-I “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР” (далее – Закон о приватизации 1991 года), с которого следует вести отсчет российской приватизации, определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам предприятий. Закон предусматривал пять способов приватизации государственной собственности: продажа предприятия по конкурсу, на аукционе, продажа долей (акций) в капитале предприятия, выкуп арендованного имущества, преобразование предприятия в акционерное общество. В соответствии со статьей 3 Закона Государственная программа приватизации, утверждаемая высшим законодательным органом, устанавливала цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации.
Формы, конкретные пути и варианты приватизации были определены «Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации на 1992 год».
В основу выбора способа приватизации был положен размер предприятия. По этому признаку предприятия разделялись на три категории, для каждой из которых устанавливались свои условия приватизации (оценка фондов на 01.01.1994 г.)
Таблица 4. Размеры предприятия и условия приватизации [15].
Малые предприятия, к которым не применялась процедура корпоратизации, подлежали продаже через аукцион или на конкурсной основе выставлялись на торги. Такой шаг был нацелен на то, чтобы узнать их рыночную стоимость и создать конкуренцию между покупателями. Предусматривалось также, что малые предприятия могут выкупаться частными лицами, работающими на них. Такой метод мог использоваться коллективами предприятий, которые заключили с государством договор аренды с правом последующего выкупа имущества предприятия.
На средних и крупных предприятиях приватизация проходила, как правило, в два этапа. Сначала проходило акционирование, затем выпускались акции, которые распределялись между членами трудового коллектива, руководства предприятия и посторонними физическими и юридическими лицами в пропорциях определяемых коллективом.
Но проведение аукционов часто сопровождалось множеством конфликтов между участвовавшими банками (их инвестиционными компаниями), а после завершения аукционов возникли конфликты также между банками-залогодержателями и менеджментом компаний. Менеджмент стремился сохранить контроль, не допуская представителей банков в корпоративные органы управления, препятствуя открытию всей финансовой информации и, тормозя тем самым, начало реструктуризации предприятий (таким, например, было противостояние «Норильского никеля» и ОНЭКСИМбанка).
Первый этап – массовая (так называемая ваучерная) приватизация (1992–1994 гг.). В первый этап приватизации было вовлечено все население России. Возможно, поэтому она получила название «народной». Инструментом её проведения послужили приватизационные чеки (ваучеры), розданные всем гражданам России. Одновременно приватизация преследовала цель создать максимум заинтересованных трудовых коллективов в эффективной работе приватизированных предприятий.
В связи с этим программа приватизации предусматривала три основных варианта приватизации, различающиеся между собой по наборам льгот, предоставляемых работникам предприятий.
По первому варианту работники предприятий получали следующие льготы:
- право на привилегированные акции в объеме 25% уставного капитала. Эти привилегированные акции не давали права голоса (их владельцы не могут голосовать на общих собраниях пайщиков), но предоставляли приоритетное право на дивиденды по сравнению с другими акционерами. Они также получали право на получение своей доли в случае банкротства;
- право на покупку 10% простых акций дающих право голоса на очень льготных условиях;
- право использования ваучеров при приобретении акций — привилегированных и простых;
- возможность приобретения администрацией предприятия простых акций по номинальной стоимости на сумму не более 5% уставного капитала.
По второму варианту действовали следующие условия:
- до 50% стоимости акций могут быть оплачены приватизационными чеками;
- общее количество акций, подлежащих продаже работникам приватизируемого предприятия и работникам предприятий, входящих вместе с ним в единый промышленный комплекс, не может превышать 51% от величины уставного фонда.
При третьем варианте группе работников (не обязательно всему трудовому коллективу) предоставлялось право заключить соглашение с соответствующим фондом имущества о реорганизации предприятия. По соглашению данная группа работников должна была провести в течение года реорганизацию предприятия, вложить в него свои личные средства размере не менее 200 минимальных зарплат, установленных на территории России. В случае выполнения условия члены коллектива получают право приобрести 20% простых акций по номинальной стоимости.
Особых приемов потребовала приватизация крупных предприятий и объединений-гигантов. Здесь первым шагом стало преобразование их в акционерное общество открытого типа. Но акционирование это ещё не приватизация в общепринятом смысле, а изменение организационно-правовой формы предприятия. До продажи предприятие остается в собственности государства.
В каждом конкретном случае органам приватизации и коллективам приходилось решать, что лучше при акционировании: выделять из состава действующих гигантов конкурентно способные малые и средние предприятия или объединять некоторые группы предприятий, создавая крупные компании, владеющие акциями и получившие названия холдингов.
Холдинговые компании создаются, прежде всего, для проведения согласованной политики во всей группе подконтрольных предприятий. Важно, чтобы при этом холдинг не препятствовал их конкуренции с другими и не мог «грабить» непосредственных производителей извлекая из них сверхприбыль. Поэтому создание холдингов было запрещено в тех сферах, где конкуренция является единственным средством утверждения цен на приемлемом для потребителя уровне: в торговле, общественном питание, бытовом обслуживание, сельском хозяйстве, большинстве отраслей транспорта. Не допускается и создание суперхолдингов, объединяющих целые отрасли производства. Предусмотрены и другие меры антимонопольного характера.
Однако чековые аукционы заслуживают определенную критику. Дело в том, что установленные законом ограничения на количество приобретаемых акций мало что дают. Имеется возможность действовать через подставных лиц, о чем весьма наглядно свидетельствует опыт приватизации «Уралмаша».
Ваучерный этап приватизации способствовал тому, что государственная собственность распродавалась за бесценок. Так, если переконвертировать акции предприятий через ваучеры, использованные в механизме продажи, то получится, что самое дорогое предприятие РАО ЕЭС «Россия» стоит 640 595 тыс. долл. Крупнейший металлургический комбинат «Норильский никель», производящий значительную долю всего мирового объема цветных металлов, оценен в 465 581 тыс. долл. РАО «Газпром» — в 228 256 тыс. долл. Северное морское пароходство и Мурманский траловый флот — по 3 млн. долл., а 51% акций Тульского оружейного завода, крупнейшего в мире, оценены в современных ценах в 350 000 долл.
К особенностям приватизации можно отнести сохранение в собственности государства значительной части акций приватизированных предприятий.
Таблица 5. Доля госсобственности в акциях приватизированных предприятий [21]
Это означает, что эти предприятия стали смешанными. Наличие в России не только государственных предприятий, неподлежащих приватизации, но и полугосударственных предприятий дает государству более широкие возможности для использования различных форм экономического регулирования и госконтроля за значительным сектором промышленности.
Рассматривая итоги ваучерной приватизации в России с точки зрения выбранных вариантов, то можно сделать вывод, что явное предпочтение было отдано второму варианту, позволяющему трудовому коллективу получить контрольный пакет акций. Этот вариант избрали около 75% предприятий. Однако такая форма перекрывает возможности внешнего влияния и контроля над ним. Эта ситуация сводится к минимуму при нормальном функционировании рынка ценных бумаг. Но, как показывает опыт, что во время закрытой подписки или по её завершению начинается скупка акций директоратом или внешним инвестором.
Приватизация в России принесла с собой чековые инвестиционные фонды (ЧИФ), которые собрали более трети всех ваучеров, а среднее количество акционеров в них составило 22,8 млн. человек или 15,4% населения России. ЧИФ должны были стать одной из опор новой финансовой структуры, они должны были играть важную роль в мобилизации и свободном переливе капиталов, интересоваться в первую очередь инвестированием в производство с учетом рыночной ситуации. Однако практика первого этапа приватизации показала, что ЧИФ, в основном, были заинтересованы в получение максимальных дивидендов, а не в реальном развитии предприятия.
Если подводить позитивные итоги первого этапа приватизации, то следует отметить, что он позволил добиться существенного разгосударствления экономики, поскольку большая часть объектов малой приватизации к середине 1994 года уже была передана в частные руки, но они были приватизированы без зданий и сооружений, что характеризует некоторую неопределенность их положения. К концу 1994 года этот процесс завершился почти по всей территории России.
К особенностям первого этапа следует отнести, что земля практически не была вовлечена в этот процесс. А на базе средних и крупных предприятий к концу 1994 было создано более 20 тыс. акционерных обществ, подлежащих приватизации.
Таблица 6. Основные показатели приватизации в России [27]
Показатели
01.01.93
01.01.94
01.01.95
01.01.96
Госпредприятия на самостоятельном балансе (ед.)
204998
156635
126846
90778
Подано заявок на приватизацию (ед.)
102330
125492
143968
147795
Реализовано заявок(ед.)
46815
88577
112625
118797
Продажная цена собственности(млрд.руб.)
57
752
1867
2510
Госпредприятия преобразованные в АО с выпуском акций в продажу (ед.)
2376
14073
24048
27040
Предприятия на аренде,
в том числе с выкупом (ед.)
22216
13868
20886
14978
16826
12806
14663
12198
По сведениям правительства более 40 млн. граждан России стали акционерами. Но невозможно по количеству участников точно оценить реальный результат, так как приватизация это не цель, а средство процесса реконструкции народного хозяйства, а следовательно, и экономики.
В России, по мнению специалистов, было допущено два серьезных промаха:
- невозможность для участников приватизации, в условиях неразвитого рынка реально оценивать стоимость имущества. А следовательно, никто не знает будущую эффективность предприятия, акции которого он получает.
- равномерное распределение «приватизируемых денег» приводит к тому, что АО становится плохо управляемым, и его деятельность подчиняется интересам менеджеров.
Наиболее существенной чертой ваучерной приватизации в России являлось то, что механизм обмена ваучеров на акции не предусматривал четкого соответствия количества обмениваемого, что привело к дезориентации индивидуумов и спекулятивному характеру. Как результат, несмотря на огромные усилия правительства, класс частных собственников так и не сформировался. Не решена проблема привлечения иностранных инвестиций. Это объясняется просчетами в процессе приватизации, к которым можно отнести:
- трудности в приобретение пакета акций, позволяющего реально влиять на положение дел;
- постоянное изменение законодательной базы;
- неопределенность иностранного инвестора.
Таким образом, предоставление неоправданно больших льгот трудовым коллективам и неоправданная оценка предприятий привела к тому, что огромная часть государственного имущества за бесценок осела в частных руках. Произошел не просто переход к рыночной экономике, а ускоренная капитализация страны, приведшая к грандиозному перераспределению доходов и средств производства. Доходы большей части населения значительно упали, а очень узкого слоя — резко взлетели. Исправить сложившееся положение и внести новый интерес к процессу приватизации должен был, начавшийся с 1 июля 1994, второй этап приватизации.
Первый этап, как было сказано выше, закончился в июне 1994 г. Важнейшими моментами ваучерной приватизации в России можно считать следующие:
1. Разгосударствление и приватизация заняли ключевое место в процессе трансформации экономики России, охватившем все основные субъекты общества: органы государственной власти, управления и контроля; предприятия и объединения предприятий; коммерческие структуры; общественные организации; граждан.
2. Впервые была создана и начала работать модель приватизации, позволившая осуществить передачу в частную собственность имущества десятков тысяч предприятий. В 1993 г. было приватизировано более 60 тыс. предприятий сферы торговли, общественного питания и бытового обслуживания, что составляет около 70% всех приватизированных за этот период предприятий.
3. Центральное место в приватизации государственных предприятий заняли чековые аукционы, обладающие положительными моментами с точки зрения инвестирования: открытость, позволяющая привлечь дополнительных инвесторов; возможностью выбирать тактику инвестирования и тем самым увеличивать или снижать собственный риск (использованием двух типов заявок – содержащих и не содержащих ограничения на курс аукциона); гарантии на владение пакетами акций выставленного на продажу предприятия, поскольку результаты аукциона при внесении победителей в соответствующий протокол имеют законную силу. Следовательно, процедура чековых аукционов содержит рыночный механизм вступления инвесторов в права собственности.
Второй этап приватизации (денежная приватизация). (1994–1996 гг.)
В связи с тем, что до конца чековой приватизации оставалось несколько месяцев, это потребовало от правительства создания новой программы приватизации на 1994 год. Это должно было подготовить почву для завершения этапа реформ 1991-1993 гг. и перехода к следующему, новому этапу — денежной приватизации, становлению вторичного рынка ценных бумаг, утверждению всех необходимых структур нормального, цивилизованного фондового рынка в России.
Ваучерную приватизацию, по замыслу, должен был сменить этап, на котором акции приватизированных предприятий продавались бы стандартными методами, за «живые» деньги.
Итак, в соответствии с Указом, подписанным Президентом РФ, с 1 июля 1994 г. начинается новый период в приватизационном процессе – так называемый денежный или постваучерный. Это этап функционирования предприятий в рыночных условиях, их полная адаптация к рыночной среде. Главные проблемы российских предприятий в этот период связаны с инвестиционной политикой. Инвестирование средств в капитал, получение прибыли от его прироста предполагают инвестиционную привлекательность как собственных, так и приобретаемых ценных бумаг приватизированных предприятий. Следовательно, такая привлекательность должна обеспечиваться. Кроме того, предприятиям надлежит заботиться о поддержании ликвидности уже обращающихся акций и активном размещении своих ценных бумаг через фондовые биржи. А увеличение уставного фонда акционерных предприятий (как минимум до 10 млн. руб. вместо 500 тыс. руб.) возможно за счет новых выпусков акций и эмиссии облигаций (для привлечения заемного капитала). Приватизированным предприятиям в этот период необходимо также осваивать новые финансовые инструменты – банковские депозитные сертификаты, векселя, фьючерсы, опционы. В свою очередь государство, используя экономические и административные рычаги, должно совершенствовать инвестиционную политику, в первую очередь с позиции налогообложения. Таким образом, на втором этапе приватизации, когда капиталы пойдут в экономику, должна реализовываться производственная, экономическая и финансовая адаптация приватизированных предприятий к рыночной среде.
Так чем же отличалась новая программа? Она ставила своей главной целью, как и прошлая, формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений. Это предопределило преемственность ее идеологии, главных принципов, методов реализации. Сохранены были все основные способы приватизации, прежние три варианта льгот (резко усилены стимулы третьего варианта) зафиксированы принципы бесплатной чековой приватизации, действующий механизм чековых аукционов и т. д.
Если сравнить «демократизм» этих двух программ, то в новой наметилось некоторое ухудшение — больше стало ведомственных запретов, введены дополнительные жесткие бюрократические процедуры. Вместе с тем, удалось отстоять в правительстве и закрепить документально все важные для чековой приватизации процедуры, существенно расширить перечень приватизируемого имущества.
В отличие от прежней программы, новая предусматривает продажи акций предприятий, имеющих стратегическое значение. Хотя и в прежнем законе существовали так называемые «запретительные списки», но в отдельных случаях правительство имело право самостоятельно исключать из этих списков какие-то объекты и проводить их приватизацию. В новом законодательном документе за правительством сохранено право только подавать свои предложения о приватизации для утверждения Государственной Думой. Принятые предложения оформляются поправкой к закону.
Предусматривается продажа всех объектов только по рыночной стоимости. Исключено неконтролируемое не соответствующее интересам страны участие в приватизации иностранного капитала.
Новое в законе то, что он предусматривает проведение конкурсов, условия которых могут включать набор «социальных обременении». Например, сохранение и увеличение рабочих мест. При этом покупателю снижается цена продажи.
Этот законопроект разграничивает также приватизацию объектов федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной. Приватизация не будет распространяться на земли сельскохозяйственного назначения, которые находятся у сельскохозяйственных предприятий, фермеров и крестьян. Допущена приватизация коммунальных квартир. Запрещено приватизировать объекты социально-культурной сферы.
Программой было также ограничено применение Указа Президента о вексельном обращении: из сферы его действия исключены предприятия с государственной долей имущества свыше 25 процентов. Таким образом, имущество этих предприятий реализовывалось за ваучеры и лишь после завершения чековой приватизации могли действовать иные принципы. Через приватизацию должны были пройти и все предприятия-банкроты.
Новый раздел об иностранных инвестициях практически снял все ограничения для участия зарубежных предпринимателей в аукционах и при покупке акций как за деньги, так и за чеки. Другое дело, что реализация этого не была стабильной из-за нестабильности политической ситуации в России.
Программа также предусматривала значительное укрепление роли инвестиционных фондов. Им, наконец, разрешено было увеличить долю акций одного предприятия в своих активах до 25 процентов, вместо прежних десяти, что позволило фондам реально участвовать в управлении акционерными обществами, некоторые из фондов собрали всего по тысяче ваучеров и, поняв, что просто не могут функционировать, вынуждены были уступить свои акции более крупным и сильным коллегам. Такая практика «поглощения» одних фондов другими была легализована Программой.
Значительное место в Программе 1994 года было уделено защите прав акционеров. Среди главных ее постулатов — защита акционерного «меньшинства», которому обеспечена возможность «коммулятивного» голосования.
Государственная программа приватизации на 1994 год, Указы Президента о новом статусе Фонда федерального имущества и мерах, активизировали механизм действия Закона о несостоятельности (банкротстве) предприятий. Однако нельзя было забывать о главном принципе приватизации — предотвращении банкротства. Таковую проблему двух параллельно действующих процессов — приватизации и банкротства, удалось решить. Это стало возможным, когда были найдены ключевые идеи и принципы, позволяющие не только не наносить ущерба приватизации, но и решительно ускорить процесс смены собственности, причем именно через приватизацию избежать массовой ликвидации предприятий-банкротов. Было создано Федеральное управление, для того, чтобы привести в действие процесс банкротства. Каким образом Федеральное управление решало судьбу отдельного предприятия-банкрота? Было несколько вариантов, которые государство как собственник могло реализовать еще в досудебной процедуре. Например, если у государства не было возможности содержать предприятие-должника, кредитором которого и собственником выступало оно само, в этом случае государство должно было, решив ряд социальных вопросов, ликвидировать предприятие и продать его имущество на аукционе. Второй способ, когда предприятие само добровольно признавало себя банкротом (правда, не без помощи Федерального управления). Тогда собственник-государство в досудебной процедуре принимало решение о внешнем управлении этим предприятием, если оно запрещено к приватизации -снимало директора, приводило реорганизацию и т. д. Само же предприятие продолжало существовать и функционировать.
И, наконец, третий путь — это была обязательная (принудительная) смена собственности, срочная приватизация, если финансовый крах неизбежен. Такая норма была заложена в Указе, который поручал Федеральному управлению по делам о несостоятельности принимать решения о принудительной приватизации. Причем ее план, принятый управлением, был обязателен для реализации. В этом случае трудовой коллектив уже не получал всех льгот, предусмотренных при обычной приватизации. Ведь речь шла не о перераспределении собственности, а об экономическом оздоровлении предприятия. Ему необходимо было находить инвестора, продавать на инвестиционном конкурсе необходимый пакет акций по тем условиям, которые одобрит потенциальный покупатель. Конкурсные и аукционные торги были в таких случаях необходимы: это предотвращало возможную коррупцию и позволяло одновременно более четко и взвешенно форсировать процесс принудительной приватизации.
Этап денежной приватизации по прогнозам должен был носить качественно новый характер, поскольку его целью являлось обеспечение перехода прав собственности, приобретенных на первом этапе, в руки реально ответственных собственников. К основным объектам приватизации нового этапа относились три вида имущества:
- государственные пакеты акций приватизированных предприятий;
- земельные участки;
- недвижимость.
Положение о приватизации предусматривало преобразование крупных предприятий, с балансовой стоимостью основных фондов более 20 млн.руб., в АО открытого типа. Все остальные должны приватизироваться на аукционе или по коммерческому или инвестиционному конкурсу.
Предполагались новые следующие методы приватизации:
- безвозмездная передача акций работникам;
- продажа акций работникам по закрытой подписке;
- продажа акций по инвестиционному конкурсу;
- продажа акций по коммерческому конкурсу;
- продажа акций на аукционе;
- продажа предприятий на аукционах;
- продажа предприятий по инвестиционному конкурсу;
- продажа предприятий по коммерческому конкурсу;
- выкуп арендованного имущества;
- продажа предприятий должников;
Предполагалось, что переход к денежной модели приватизации должен повысить не только госбюджет, но и бюджеты предприятий. Денежный этап приватизации ставил перед собой несколько целей:
- сформировать инвесторов, владеющих значительным пакетом акций, что повысит их заинтересованность в долгосрочных инвестициях;
- обеспечить приватизируемые предприятия средствами;
- пополнение госбюджета.
Однако на денежном этапе продажа акций уже не могла быть массовой и единовременной. Пакеты должны были выставляться на денежные аукционы постепенно и равномерно, обеспечивая бесперебойные денежные поступления в бюджет и инвестиции в развитие компаний. Несмотря на это, намеченная схема не смогла эффективно заработать, по крайней мере, по трем причинам.
Во-первых, на заключительном этапе ваучерной приватизации в целях оживления затухавшего спроса были выставлены на торги и проданы пакеты акций наиболее привлекательных для инвесторов компаний. Во-вторых, у потенциальных инвесторов именно в это время появилась серьезная альтернатива для денежных вложений — рынок государственных ценных бумаг. В-третьих, из-за крайне низких темпов денежной приватизации на передний план выдвинулась задача поступлений в бюджет, оттеснив инвестиционную целевую составляющую.
Если говорить об итогах, то целом в первые два года денежной приватизации не произошло приватизационного бума. Предприятия не могли рассматривать приватизацию как источник крупных инвестиций. Это объясняется тем, что основной целью приватизации 1995 года было финансирование бюджетного дефицита. А компромисса между инвестиционными капиталовложениями и поступлениями в бюджет не бывает. Первоначально сумма доходов федерального бюджета от приватизации была определена в размере 8,7 триллионов рублей, но позже с учетом реальных показателей законом от 27 декабря 1995 года была уменьшена до 5 триллионов рублей. Для оценки эффективности работы приватизационной модели на протяжении почти всего 1995 года следует привести такой пример: в 1995г. в бюджет было собрано 7,3 триллиона рублей от приватизации в России, причем 80% этой цифры было получено за два последних месяца, когда на практике использовался метод залоговых аукционов. Полученный годовой доход в 1,1 триллион рублей от стандартных методов продаж (15% всего дохода) свидетельствует о крайне низкой эффективности массовых аукционов и конкурсов для пополнения бюджета. Для 1995 года было характерно и применение новых методов приватизации. Указ Президента РФ 478 от 11 мая 1995 года содержал поручение правительству разработать процедуру передачи в залог и доверительное управление юридическим лицам акций АО, находящихся в госсобственности. Был использован на практике опыт передачи частным учреждениям в траст пакетов акций, находящихся в федеральном ведении.
Итак, основным итогом денежного этапа приватизации в России стала стабилизация прав частной собственности.
Также принято выделять и третий этап приватизации, начавшийся в 1996 году и протекающий по настоящее время. Это так называемое совершенствование правовых основ распоряжения государственной собственностью продолжение
--PAGE_BREAK--
2.2. Итоги и оценка эффективности приватизации в РФ.
В сентябре 1999 г. Правительством Российской Федерации был принят программный документ нового периода приватизации – Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее – Концепция) [25].
Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с Концепцией должно стать кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно–хозяйственного комплекса в целом.
Среди других новаций, изложенных в Концепции, – дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности, расширение инструментария приватизации; принятие приватизационных решений на основе представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключение договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства; проведение коммерческих конкурсов с социальными условиями; определение целесообразности создания вертикально интегрированных промышленных структур, использующих государственное имущество на основе доверительного управления, и др.
В целом в течение 2002-2003 годов были разработаны детальные механизмы и процедуры реализации для шести способов приватизации из десяти, указанных в новом Законе о приватизации. Для оставшихся четырех способов приватизации нормативная база, конкретизирующая процедуры их применения, на момент проведения экспертно-аналитического мероприятия отсутствовала. Причем, по оценкам экспертов, именно эти способы приватизации являются потенциально наиболее заманчивыми для различных групп интересов с точки зрения организации их лоббирования: продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций ОАО (посредством выпуска и размещения депозитарных расписок); продажа акций ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг; внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО; продажа акций ОАО по результатам доверительного управления.
В 2003 году Правительство Российской Федерации впервые утвердило Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г. в соответствии с процедурой и требованиями нового Закона о приватизации, а также Концепции управления федеральным имуществом.
Российская приватизация носила беспрецедентный характер не только по своим масштабам, но и по содержанию. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где передача в частные руки государственного имущества решала задачу повышения эффективности отдельных предприятий, в России приватизация была призвана обеспечить радикальное изменение отношений собственности, т.е. решить задачи изменения экономического базиса общества.
По данным Госкомстата России, к середине 1992 г. структура собственности (по составу и объему активов) была следующей: 349381 государственное и муниципальное предприятие с полной балансовой стоимостью более 35,6 млрд рублей; 80809 федеральных объединений, организаций, предприятий и учреждений со стоимостью основных фондов более 24,1 млрд рублей.
Распределение государственных и муниципальных предприятий по условиям приватизации было следующим: 25% активов запрещены к приватизации, для приватизации более 53% активов необходимо было решение государственных органов разного уровня, при этом более 50% государственных предприятий относилось к категории запрещенных к приватизации.
По данным Госскомстата России, за период с 1993 по 2003 годы было приватизировано 96414 государственных предприятий, в том числе 16701 предприятий федеральной формы собственности, или 17,32% от общего числа приватизированных предприятий. При этом в 1993-1994 годах было приватизировано 71829 предприятий (соответственно 49924 и 21905), что составляло 74,5% от общего количества предприятий, приватизированных в 1993-2003 годах.
Согласно отчету Госкомимущества России за 2006 год, в результате выполнения Государственной программы приватизации по состоянию на 1 января 2008 года общее число приватизированных предприятий достигло 126793. В 2006 году в государственной собственности находилось 150 тыс. предприятий, Российская Федерация являлась участником (акционером) в 3896 хозяйственных товариществах и обществах, в 2500 акционерных обществах, представляющих базовые отрасли народного хозяйства, доля государства превышала 25% уставного капитала. Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ использовалось специальное право на участие Российской Федерации в их управлении («золотая акция»).
Количественная динамика приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий (объектов) в 90-х годах изображена на рис.2.
Структура приватизированного государственного и муниципального имущества по формам собственности и способам приватизации отражена в таблицах 7 и 8.
Таблица 7. Структура приватизированного государственного и муниципального имущества по формам собственности и способам приватизации в 1993-1997 гг [34]
1993
1994
1995
1996
1997
Число приватизированных государственных и муниципальных унитарных предприятий,
объектов – всего
42924
21905
10152
4997
2743
в том числе по формам собственности:
федеральная
7063
5685
1875
928
374
субъектов Российской Федерации
9521
5112
1317
715
548
муниципальная
26340
11108
6960
3354
1821
Структура приватизированного государственного и муниципального имущества по способам приватизации, в процентах к итогу:
100
100
100
100
100
акционирование
31,1
44,8
27,7
22,5
18,1
продажа на аукционах
6,3
4,4
4,2
3,9
5,5
коммерческий конкурс
30,4
24,0
15,9
8,9
9,6
инвестиционный конкурс
1,3
1,2
1,1
0,7
0,5
выкуп арендованного имущества
29,5
20,8
29,8
32,1
14,6
продажа имущества ликвидируемых, ликвидированных предприятий и не завершенных строительством объектов
0,4
1,5
4,2
5,7
9,1
продажа недвижимости
-
-
15,4
22,9
38,5
продажа земли
-
-
0,6
1,5
2,6
прочие
1,0
3,3
1,1
1,8
1,5
Таблица 8. Структура приватизированного государственного и муниципального имущества по формам собственности и способам приватизации в 1998-2002 гг [34]
1998
1999
2000
2001
2002
Число приватизированных государственных и муниципальных унитарных предприятий, объектов – всего
2129
1536
2274
2287
2557
в том числе по формам собственности
федеральная
264
104
170
125
86
субъектов Российской Федерации
321
298
274
231
226
муниципальная
1544
1134
1830
1931
2245
Структура приватизированного государственного и муниципального имущества по способам приватизации, в процентах:
100
100
100
100
100
продажа государственного и муниципального имущества на аукционе и коммерческом конкурсе
76,1
74,6
73,0
73,9
61,4
из нее продажа:
имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий
6,0
5,2
5,0
3,6
1,8
недвижимости
47,6
47,7
56,7
59,1
47,4
земельных участков в составе имущественного комплекса приватизированных предприятий
4,0
2,3
3,4
4,9
7,2
Выкуп государственного и муниципального имущества, сданного в аренду:
арендатором в соответствии с договором об аренде
6,8
8,3
18,0
20,0
32,9
посредством преобразования в открытое акционерное общество с правом первоочередного приобретения акций арендатором
0,3
-
-
-
-
Продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации:
работникам общества
9,6
12,0
3,7
3,2
3,4
на специализированном аукционе
1,6
1,9
2,0
0,4
0,0
на аукционе и коммерческом конкурсе
4,6
2,2
2,8
1,3
0,8
Преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества с закреплением 100% акций в государственной или муниципальной собственности
0,9
0,7
0,3
0,5
0,6
Внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ
0,1
0,3
0,1
0,7
0,8
Отчуждение находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций
-
-
0,1
-
0,1
Процесс приватизации проходил различно в отдельных отраслях экономики. Данные представлены в таблице 9.
Таблица 9
Структура приватизированного государственного и муниципального имущества в российской федерации по отдельным отраслям экономики
(в % от общего числа приватизированных государственных и муниципальных унитарных предприятий, объектов) [35]
1993
1995
1997
1999
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Всего
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
в том числе по отраслям:
промышленность
28,1
20,6
17,3
13,3
10,8
9,1
7,0
5,4
5,4
19,3
из нее топливная
0,1
1,0
0,6
0,3
0,2
-
0,2
-
-
-
сельское хозяйство
1,6
1,9
2,2
1,6
2,3
2,9
0,4
1,0
0,7
12,4
строительство
8,9
9,3
10,2
6,8
4,9
4,1
4,3
2,8
2,4
11,8
транспорт и связь
3,0
3,0
3,5
2,1
2,4
2,3
1,5
1,9
1,3
6,2
торговля
33,4
32,1
29,1
27,3
22,6
21,4
16,9
15,7
18,4
23,7
общественное питание
6,6
5,8
4,4
4,7
3,3
2,1
1,5
1,6
1,9
0,9
жилищно-коммунальное хозяйство
...
6,1
7,5
13,6
14,5
11,0
11,0
9,3
8,9
2,8
здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение
...
0,8
1,2
1,4
1,1
1,3
0,9
1,3
1,3
1,4
образование
...
0,5
0,6
1,3
0,9
0,9
0,9
1,2
0,9
0,5
культура и искусство
...
0,7
1,4
1,0
1,0
0,8
0,9
1,0
1,2
0,5
наука и научное обслуживание
...
1,8
2,2
1,2
0,9
0,5
0,6
0,4
0,6
4,6
непроизводственные виды бытового обслуживания населения
...
4,3
2,9
3,5
4,2
2,4
2,3
1,7
2,2
2,1
другие отрасли
18,4
13,1
17,5
22,2
31,1
41,2
51,8
56,7
54,8
13,8
Из всего приватизированного государственного и муниципального имущества – имущество отрасли «Бытовое обслуживание населения» (производственные и непроизводственные виды)
17,0
12,1
7,5
7,1
7,4
5,1
4,5
3,6
3,7
6,9
.
Процессы приватизации 1993-2008 гг. сопровождались изменением структуры занятости населения. Наблюдается увеличение доли населения, занятого в частном секторе экономики в указанный период [35].
Но, как уже неоднократно отмечалось, между количественными «успехами» разгосударствления собственности и качественными изменениями в экономике не существует прямой зависимости. Напротив, массовая распродажа государственных активов в отсутствие должных правовых и институциональных условий привели к замедлению процесса формирования эффективных собственников и не стали инструментом содействия реструктуризации и модернизации экономики.
Более того, в результате приватизации в России, по оценкам экспертов Мирового банка, в настоящее время существует один из самых высоких в мире уровень концентрации частной собственности. То есть сложилась ситуация, тормозящая процессы достижения конкурентоспособности российской экономики. Формирование слоя мелких и средних собственников и предпринимателей, являющихся в развитых демократических государствах движущей силой экономического развития и опорой политической стабильности, не состоялось и было отодвинуто на неопределенное время [34].
Чтобы определить динамику приватизации последних лет в РФ, обратимся к статистическим данным об объеме полученных средств:
Таблица 10
Поступление средств от приватизации государственного и муниципального имущества и их распределение [28, с.358]
Можно сделать вывод о том, что объемы поступлений в последние несколько лет имеет тенденцию к снижению. В доказательство можно привести данные и о количестве приватизированных имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий
Таблица 11
Приватизация имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий по формам собственности и способам приватизации в 2003-2008 гг.[28, с 356]
Таким образом, число приватизированных имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятийпостепенно уменьшается.
Снижается и число приватизированных жилых помещений:
Таблица 12
Приватизация жилищного фонда [28, с. 360]
Чтобы дать оценку эффективности проведенной приватизации в РФ необходимо проанализировать ситуацию по трем составляющим:
1. Реализация целей и задач приватизации.
2. Стоимостная оценка результатов приватизации.
3. Социальные последствия приватизации.
1.ы Реализация целей и задач приватизации.
Принимая решение о начале массовой приватизации, органы власти руководствовались аргументами, вытекающими из тогдашнего понимания причин и возможных путей преодоления социально-экономического кризиса начала 90-х годов.
В частности, предполагалось, что приватизация должна была стать инструментом для решения целого ряда актуальных задач:
- формирования слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;
- повышения эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;
- социальной защиты населения и развития объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;
- содействия процессу стабилизации финансового положения в Российской Федерации;
- создания конкурентной среды и содействия демонополизации народного хозяйства;
- привлечения иностранных инвестиций.
Однако реальные, прагматические цели, преследуемыми органами исполнительной власти и собственниками предприятий в ходе реализации конкретных сделок, нередко расходились с официально продекларированными долгосрочными, стратегическими целями приватизации. Отсутствие же полноценной правовой и институциональной базы, а также эффективного внешнего государственного контроля за ходом приватизации на протяжении практических всего периода 90-х годов делало практически невозможным оперативную корректировку действий органов исполнительной власти.
Непрозрачность действий федеральных органов исполнительной власти на протяжении всего периода приватизации и отсутствие эффективной системы внешнего государственного финансового контроля в сфере приватизации затрудняют возможность адекватно оценивать целесообразность продажи того или иного государственного актива. Тем не менее можно сделать вывод о том, что на первом, чековом этапе приватизации (до 1994 г.) основной прагматической задачей органов власти было создание широкого круга собственников, в основном мелких акционеров, посредством безвозмездной передачи государственной собственности. Массовая приватизация была также попыткой (не слишком удачной) остановить и ввести в формально-правовые рамки стихийный номенклатурно-бюрократический передел собственности, активно развернувшийся с конца 80-х годов.
Начиная с 1994 г. «истинной» целью приватизации стало получение доходов в бюджет. Однако эта задача в целом решалась недостаточно эффективно, поскольку недооценка, а порой и намеренное занижение стоимости продаваемых активов в сочетании с незначительным превышением итоговой цены над стартовой ценой приводили к недополучению средств от приватизации в бюджеты всех уровней.
В то же время задача максимизации прибыли государственного бюджета теряет актуальность после 2000 г., когда были преодолены проблемы с бюджетным дефицитом. Однако анализ современного этапа показывает, что федеральные органы исполнительной власти действуют в прежней парадигме, тогда как более целесообразным выглядит перенос акцента на привлечение инвестиций – то есть на решение задач модернизации российской экономики.
Приватизационные процессы, развивавшиеся в постприватизационный период, привели к существенному изменению структуры собственности в Российской Федерации. В качественном плане структура российской собственности является весьма специфической и отличается от структуры собственности развитых государств с рыночной экономикой. Ее основными чертами стали преобладание акционерной формы собственности, причем преимущественно в форме открытых акционерных обществ; аккумулирование на ранних этапах приватизации основной части капитала в руках «инсайдеров» – работников и менеджеров приватизированных предприятий; обесценивание приватизируемой собственности, ее продажа лицам, происхождение капитала которых не было связано с развитием реального производства; сохранение значительного числа пакетов акций в собственности государства, как правило, по величине ниже контрольного и даже блокирующего пакетов[137]. Следует отметить, что такая структура собственности не являлась продуктом эволюции, она не была обеспечена соответствующей ей институциональной средой: отсутствовали как экономические институты, так и законодательные основы защиты и реализации прав собственности, особенно владельцев незначительных пакетов – миноритарных акционеров.
В начале приватизации предполагалось, что сформировавшаяся структура собственности будет носить переходный характер и должна в дальнейшем трансформироваться в более эффективную структуру, и главным фактором в ходе приватизации станет приход на предприятия новых внешних инвесторов, в том числе иностранных, которые через биржевой и внебиржевой фондовые рынки будут инвестировать средства в развитие этих предприятий в обмен на участие в акционерном капитале. Однако эти ожидания не оправдались – очень многие предприятия не смогли привлечь реальные инвестиции в обмен на участие в акционерном капитале. В качестве положительного результата следует отметить тот факт, что параллельно процессу приватизации шло интенсивное образование новых частных предприятий. За период с 1992 по 2002 год общее количество предприятий и организаций возросло с 2250 тыс. до 4149,8 тыс., при этом количество государственных предприятий уменьшилось с 322 тыс. до 157 тыс. (в 2002 году) и составило 3,78% общей численности зарегистрированных юридических лиц.[анализ этой палаты]
Таким образом, приватизация содействовала становлению и развитию целого ряда новых экономических институтов, способствовала созданию условий для привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций, ликвидации дефицита товаров и услуг на внутреннем рынке и пр. В итоге были реализованы следующие задачи приватизации: осуществление перехода к реальному многообразию форм собственности, пополнение доходной части бюджетов.
Однако, несмотря на внушительные количественные итоги начальных этапов приватизации, а также ряд других положительных моментов, основные стратегические цели, заявленные в Государственной программе приватизации, практически достигнуты не были. недостаточная подготовленность правовых и институциональных основ приватизации и трансформации отношений собственности в целом не позволила на том этапе добиться решения многих из поставленных стратегических задач (формирование эффективного собственника, развитие частной инициативы как одного из факторов преодоления кризиса в экономике, повышение эффективности деятельности предприятий и др.).
2. Стоимостная оценка результатов приватизации.
Анализ динамики поступления в федеральный бюджет средств от приватизации государственной собственности в период массовой приватизации 1992–1996 годов и далее показывает, что задания по поступлению в республиканские, федеральные бюджеты доходов от приватизации объектов государственной собственности устанавливались начиная с 1992 года. Бюджетные задания и фактическое поступление средств от приватизации федеральной государственной собственности в республиканские и федеральные бюджеты в период 1993–2003 годов представлены в таблице
таблица
В целом выполнение бюджетных заданий 1993–2003 гг. составило 97,1%. При исключении из итоговой суммы фактического поступления доходов от приватизации суммы, поступившей в 1999 году (в связи с отсутствием установленного бюджетного задания на 1999 год), показатель исполнения бюджета по данному виду доходов снизится до 92,8%.
Анализ бюджетных заданий и их фактического исполнения по годам показал, что исполнение бюджетных заданий колеблется от 6,7% в 1996 году до 447,6% в 1997 году.
При этом в половине случаев годовые задания не были выполнены: в 1994 году выполнение составило 90,7%, в 1995 году – 45,8%, в 1996 году – 93,3%, в 2001 году – 51,0% и в 2002 году – 62,3%; а четыре раза, напротив, значительно перевыполнялись: в 1993 году – на 22,6%, в 1997 году – в 4,5 раза, в 1998 году – почти в 2 раза и в 2000 году – в 1,5 раза. В 2003 году фактическое поступление доходов от приватизации составило 101,5% бюджетного задания.
Финансовые показатели, характеризующие поступление средств от приватизации государственного и муниципального имущества и их распределение между бюджетами различных уровней, отражены в таблице:
Таблица Поступление средств от приватизации государственного и муниципального имущества и их распределение [28, с.358]
Можно сделать вывод о том, что объемы поступлений в последние несколько лет имеет тенденцию к снижению. В доказательство можно привести данные и о количестве приватизированных имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий
Таблица 11
Приватизация имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий по формам собственности и способам приватизации в 2003-2008 гг.[28, с 356]
Таким образом, число приватизированных имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий в последнее времяпостепенно уменьшается.
В качестве краткого итога можно отметить, что особенности и проблемы каждого этапа приватизации объектов федеральной государственной собственности отражались на динамике поступления в федеральный бюджет доходов от их приватизации (рис)
продолжение
--PAGE_BREAK--