Министерствообразования Российской Федерации
Контрольнаяработа
Дисциплина: Корпоративноеуправление
Тема: Рольгосударственных корпораций в российской экономике
Екатеринбург,2009г.
Содержание
Введение
1. Предпосылкиформирования государственных корпораций в 2007 году
2. Государственнаякорпорация как организационно-правовая форма
3. Контрольсо стороны учредителя за достижением уставных целей
4. Рискипри осуществлении деятельности и пути их минимизации
Заключение
Списоклитературы
Введение
Новаярыночная система в России функционирует на экономической основе государственнойсобственности — на базе крупных производств и производственных комплексов.Таким образом, создание госкорпораций становится основным направлением государственноймакроэкономической политики, начиная со второй половины 2007 г. За это время в России уже появилось несколько таких компаний, обладающих весьма значительнымиполномочиями и капиталами: «Фонд содействия реформированию ЖКХ», «Роснанотех»,«Банк развития», ГК «Олимпстрой», «Российские технологии». Кроме того, врезультате консолидации активов в отраслях гражданского авиастроения,судостроения и атомной энергетики были созданы «Объединенная авиастроительнаякорпорация» (ОАК), «Объединенная судостроительная корпорация» (ОСК) иГосударственная корпорация по атомной энергии «Росатом». В ряде капиталоемкихотраслей, относящихся к сфере ведения федеральных властей, осуществляетсяподготовка к созданию еще нескольких госкорпораций.
Именно нагоскорпорации возлагаются главные надежды на успехи в экономическом развитииРоссии.
Госкорпорациидолжны оказаться эффективными участниками рынка, поскольку они имеют правопривлечения отечественных и иностранных кредитов, получения гарантий и выпускаоблигаций, следовательно, могут быть надежными партнерами для частного бизнеса.
Такимобразом, госкорпорации призваны скоординировать взаимодействие государственногои частного капитала в направлении развития национальных проектов.
1. Предпосылкиформирования государственных корпораций в 2007 году
До 2007 года — втечение более чем семи лет с момента появления организационно-правовой формы«государственная корпорация» — государство всего дважды использовало даннуюформу. Первая госкорпорация – «Агентство по реструктуризации кредитныхорганизаций» — была создана в 1999 году в соответствии с законом о реструктуризациикредитных организаций, а вторая – уже только в конце 2003 году, когда былпринят закон о страховании вкладов физических лиц в банках РоссийскойФедерации, предусматривающий, в том числе создание государственной корпорации«Агентство по страхованию вкладов». Данные госкорпорации создавались висключительных случаях, в финансово-банковской сфере, на стыке полномочийПравительства РФ и Центрального банка РФ. В этот период нормы по созданию идеятельности госкорпораций «погружались» в более широкий контекст регулированияв соответствующих областях, а сами корпорации четко позиционировались какинструмент, а не самостоятельная сверхзадача. В 2007 году ситуацияпринципиально изменилась: в течение года, в очень сжатые сроки были рассмотреныи приняты федеральные законы о создании 6 крупных государственных корпораций(табл. 1).
Таблица 1. Принятиезаконов о создании государственных корпораций в 2007 году
Законы о создании государственных корпораций, принятые в 2007 году
Инициатор законопроекта
Дата внесения законопроекта в Государственную думу
Дата принятия Государственной Думой в окончательной редакции
Дата подписания закона Президентом РФ Федеральный закон №82-ФЗ «О Банке развития» Правительство РФ 19.01.2007 20.04.2007 17.05.2007 Федеральный закон №139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» Депутаты 04.06.2007 04.07.2007 19.07.2007 Федеральный закон №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» Депутаты 04.06.2007 06.07.2007 21.07.2007 Федеральный закон №238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» Депутаты 12.09.2007 18.10.2007 30.10.2007 Федеральный закон №270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии» Президент РФ 25.09.2007 9.11.2007 23.11.2007 Федеральный закон №317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» Президент РФ 01.10.2007 13.11.2007 01.12.2007
Созданные в 2007 годугосударственные корпорации глубоко различны по своим задачам, функциям, базовымпринципам деятельности и могут быть условно разбиты на три основные группы:
1. Внешэконобанк, «Роснано» — компенсация «провалов» как рынка, так и государственной системы управления,формирование финансовых институтов развития в виде госкорпораций;
2. Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой» — повышение эффективности и гибкости административной системы, «аутсорсинг»отдельных функций государственных органов управления на уровень госкорпораций;
3. «Росатом», «Ростехнологии» — повышение конкурентоспособности отдельных стратегических секторов (отраслей),обеспечение национальной безопасности, реструктуризация и консолидация соответствующейгосударственных активов.
Таблица 2. Государственные корпорациив России Корпорация
Дата создания
Акт АРКО 08.07.1999 №144-ФЗ Агентство по страхованию вкладов 23.12.2003 №177-ФЗ Внешэкономбанк 17.05.2007 №82-ФЗ Роснанотех 19.07.2007 №139-ФЗ Фонд содействия реформированию ЖКХ 21.07.2007 №185-ФЗ Олимпстрой 30.10.2007 №238-ФЗ Росатом 01.12.2007 г. № 317-ФЗ Ростехнологии 23.11.2007 г. № 279-ФЗ
Если создание Банкаразвития (Внешэкономбанка), Фонда содействия реформированию ЖКХ можнорассматривать как некоторые элементы «эволюции» в примененииорганизационно-правовой формы «государственная корпорация», то создание другихгосударственных корпораций существенно выбивается из этой линии и в значительнобольшей степени связано с реализацией отраслевых приоритетов, а такжекорректировкой административной системы. Большинство созданных госкорпораций(за исключением ГК «Олимпстрой») были сформированы за счет достаточно большогоимущественного взноса Российской Федерации, хотя его структура (пакеты акций,имущественные комплексы, денежные средства и т.п.) применительно к каждой изкорпораций достаточно индивидуальна. Некоторые из корпораций в определеннойстепени «замещают» в новом качестве ранее существовавшие структуры, в том числена уровне отдельных полномочий. Административный статус созданных госкорпорацийвесьма высок: руководители и наблюдательные советы большинства этих корпорацийназначаются Президентом РФ, определены достаточно длительные сроки ихназначения.
Рассматривая причиныстоль кардинального усиления внимания государства к созданию государственныхкорпораций, следует выделить следующие основные факторы:
1. Существенноусилился дисбаланс между обновленным (расширенным) составом приоритетных задачсоциально-экономического развития (диверсификация экономики, переход кинновационному типу развития) и имеющимися в распоряжении государстваинструментами их решения. Торможение и выхолащивание разумных инициатив посовершенствованию инструментов реализации экономической политики в ходемежведомственных согласований, низкая эффективность администрированияприменения многих из существующих инструментов привели к сдвигу отсовершенствования косвенных инструментов стимулирования экономического роста,развития институциональной среды к расширению и усилению механизмов прямоговоздействия государства.
2. Недостаточноекачество административной системы, ее преимущественная ориентированность нарешение текущих задач, проблемы в формировании и осуществлении системы мер поразвитию новых секторов экономики обусловили потребность в формированиидополнительных субъектов реализации государственной политики, определеннойтрансформации отдельных ведомств для решения долгосрочных задач.
3. Значимымфактором «переключения» внимания государства на создание государственныхкорпораций представляется ограниченность времени до вероятной смены властныхэлит в сочетании со стремлением в этих условиях дополнительно зафиксироватьотдельные приоритеты в государственной политике, сформировать под них необходимыеимущественно-финансовые заделы.
2.Государственная корпорация как организационно-правовая форма
Согласно Федеральныйзакону «О некоммерческих организациях», государственной корпорацией признаетсяне имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РоссийскойФедерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществлениясоциальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Имущество,переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностьюгосударственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает пообязательствам РФ, а Российская Федерация не отвечает по обязательствамгосударственной корпорации, если законом не предусмотрено иное.
До 2001-2005 года былив основном статусы ФГУП и ОАО.
• ФГУП.Преимущества: тотальный контроль над активами, возможность не публиковатьотчетность. Недостатки: высокий уровень контроля со стороны правительства,проверки Счетной палаты, ответственность по обязательствам РФ, санкции состороны иностранных государств. Наиболее известные примеры –«Рособоронэкспорт», «Почта России»
• ОАО.Преимущества: относительная автономия от правительства, возможность проводитьоперации на фондовом рынке (выход на IPO,обмен акциями с партнерами). Недостатки: наличие обязательств передминоритариями, необходимость публикации отчетов, внешнего аудита, рискбанкротства, контроль со стороны государственных органов (ФНС, Генпрокуратура,Следственный комитет МВД). Наиболее известные примеры — Газпром, Роснефть, РЖД,Транснефть, Аэрофлот.
Форма госкорпорацийсовмещает преимущества ОАО и ФГУП. Статус некоммерческой организации позволяетобходить заградительные барьеры на внутренних и внешних рынках (использованиетерриторий дипмиссий, неподпадание под часть международных санкций,ограниченность публичности, право собственности на находящееся в управленииимущество). Госкорпорации не подпадают под надзор Счетной палаты и под действиезакона «О несостоятельности (банкротстве)».
Организационно-правоваяформа госкорпорации более удобна для менеджмента корпораций, нежели для органоввласти.
3. Контрольсо стороны учредителя за достижением уставных целей
Таблица 3. Законодательныенормы, обеспечивающие контроль за достижением целей государственной корпорациисо стороны учредителя.
Государственная корпорация
Цели
Нормы 1.Росатом Проведение государственной политики, осуществление нормативно-правового регулирования, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, развитие и безопасное функционирование организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов, обеспечение ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и образования, осуществления международного сотрудничества в этой сфере. [Ст.4]
Правительство РФ утверждает программу деятельности корпорации на долгосрочный период. [Ст. 5] Программа предусматривает выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей, в том числе заданий государственного оборонного заказа [ст.19]
Корпорация направляет годовые отчеты Правительство РФ 2. Роснанотех Содействие реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развитие инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализация проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии [Ст.3, п.1] Корпорация ежегодно представляет в Правительство РФ годовой отчет, аудиторское заключение по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключение ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иные документы корпорации [Ст.6, п.4] 3. Олимпстрой Осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта [Ст.3, п.1]
Корпорация направляет квартальные и годовые отчеты Президенту и Правительству РФ.
Квартальный отчет включает отчет об осуществлении строительства олимпийских объектов и о реализации связанных с ним иных мероприятий, предусмотренных перечнем объектов, подлежащих строительству, а также квартальную финансовую (бухгалтерскую) отчетность, содержащую сведения о направлениях расходования средств Корпорации и об их объемах.
Годовой отчет включает аналогичные данные за отчетный период, плюс заключение ревизионной комиссии, аудиторское заключение по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности и отчет о результатах мониторинга.
Мониторинг строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий осуществляется на основе сбора и анализа отчетности о ходе строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий, представляемой в исполнителями соответствующих работ (услуг) [Ст. 8, пп. 6-9. Ст. 19.] 4. Ростехнологии Содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внешнем рынке российских организаций — разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс [Ст.3, п.1].
Президенту РФ и в Правительство РФ направляется годовой отчет.
Годовой отчет включает в себя отчет о деятельности Государственной корпорации «Ростехнологии» за прошедший отчетный период, в том числе в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, а также показатели деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения; годовую бухгалтерскую отчетность; бухгалтерский баланс; отчет об исполнении финансового плана доходов и расходов; отчет о формировании и об использовании фондов корпорации; аудиторское заключение. [Ст.8] 5. Банк развития (Внешэкономбанк) Обеспечение повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификация, стимулирование инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства.
Правительство Российской Федерации утверждает Меморандум о финансовой политике Внешэкономбанка, устанавливающем основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий. Порядок подготовки Меморандума, его содержание и период действия определяются Правительством Российской Федерации.
Контроль за соблюдением Меморандума осуществляется в том числе на основе ежегодного представления Внешэкономбанком годовой бухгалтерской отчетности, аудиторского заключения по этой отчетности, а также заключения службы внутреннего контроля Внешэкономбанка по результатам проверки годовой бухгалтерской отчетности [Ст. 4., п.6-7. Ст. 6., п.6.] 6. Агентство по страхованию вкладов Обеспечение функционирования системы страхования вкладов. [Ст. 15, п.1]
Годовой отчет АСВ направляется в Правительство и Банк России. Обобщенные данные годового отчета и бухгалтерский баланс подлежат обязательному опубликованию.
Годовой отчет Агентства включает: отчет о деятельности АСВ за прошедший отчетный период с анализом состояния системы страхования вкладов и использования денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; годовой бухгалтерский баланс; отчет о движении денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; отчет о прибылях (об убытках), полученных от размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств; реестр банков. [Ст. 24, п.3]
Анализ полномочий всопоставлении с целями позволяет сделать следующие выводы.
1) В большинствезаконов о создании этих государственных корпораций либо полностью отсутствуюткритерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей(случай Ростехнологий, Роснанотеха и АСВ), либо критерии оказываютсясущественно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень ихдостижения (случай Росатома и Внешэкономбанка). Единственным исключением можносчитать Олимпстрой, но это, по-видимому, объясняется конкретностью и узкойнаправленностью его деятельности – строительством олимпийского комплекса г. Сочи,что позволяет сформулировать четкий критерий, а именно – ход строительства ивыполнение планов строительства.
2) Законы непредусматривают для большинства государственных корпораций процедур средне- идолгосрочного планирования, за исключением Росатома. В последнем случае неопределены ограничения на пересмотр показателей программы и частоту ихпересмотра.
3) В законах непрописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствиефактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программв подобных случаях по инициативе учредителя.
4. Риски приосуществлении деятельности и пути их минимизации
За последние годы, вследствиеблагоприятной конъюнктуры на внешних рынках, государство аккумулировалозначительную для экономики сумму денег. Если данные накопления полностью непойдут на поддержку экономики в период кризиса, то рациональным представляетсявложение данных ресурсов в развитие и диверсификацию промышленности, чтобыобеспечить и в будущем достигнутые темпы роста экономики вне зависимости от ценна сырье на мировых товарных рынках.
Общий объем инвестиций вгоскорпорации до 2010г. должен составить около 1 трлл. руб. (примерно 33 млрд.долл.), притом, что «Ростехнологии», «Росатом» и «АСВ» функционируют безпривлечения средств из федерального бюджета. Эта сумма денег будет направленана модернизацию российской экономики и поддержку бизнеса. В эту сумму не входятсредства, переданные Банку развития на антикризисные мероприятия (450 млрд.руб. или около 15 млрд. долл. США).
К примеру, 130 млрд. руб. вложено в«Российскую корпорацию нанотехнологий». Важность этого направления научныхисследований и внедрений не вызывает сомнения. США, Япония и Китай напротяжении последних лет инвестируют значительные суммы в данную область. Корпорацияпланирует соинвестировать в проекты бизнеса на самых рисковых этапах. Мерарациональная в плане стимулирования и гарантирования частного бизнеса впроектах start-upв области нанотехнологий. Нанотехнологии являютсяперспективным направлением развития мировой науки. У России есть шанс занятьзначимую долю данного рынка уже к 2020г. Госкорпорация уже софинансируетнесколько проектов.
Исходя из целей госкорпораций России,прописанных в законах по их учреждению, не остается сомнений в том, что мера поих созданию окажет положительное влияние на экономику страны.
Однако существует рад проблем,которые могут воспрепятствовать реализации задуманных задач.
Первая проблема заключается внепрозрачности и неподконтрольности действий госкорпораций большинству государственныхорганов власти. Корпорации лишь ежегодно представляют правительству отчет,аудиторское заключение, заключение ревизионной комиссии. Счетная палатаРоссийской Федерации по законодательству может определять эффективность ицелесообразность лишь расходов государственных средств и использованияфедеральной собственности. Однако после передачи денежных средств исобственности госкорпорации она становится собственностью самого институтаразвития. Данные меры приняты для содействия оперативности принятия решений иустранения необходимости по совершению большого объема работы по отсчитываниюперед органами власти.
Решением может послужить то, чтокроме ежегодного отчета перед правительством и заключения аудиторской фирмы,выбираемой на конкурсной основе самой корпорацией, на обозрение правительства иобщественности предоставлялись заключения двух независимых аудиторскихкомпаний, выбираемых правительством непосредственно перед началом проверки наконкурсной основе. Это позволит добиться объективности информации, не скажетсяна оперативности работы корпораций, сузит возможности влияния на проверяющиекомпании со стороны проверяемых. Кроме того, раз уж создана такая уникальнаяформа собственности, как госкорпоративная, то необходимо внести поправки в законодательствос целью разрешения Счетной Палате РФ проверять эффективность и целесообразностьиспользования имущества и денежных средств данных субъектов хозяйствования, ноне чаще одного раза в год.
Вторая проблема заключается вэффективности работы корпораций. Так как извлечение прибыли не является цельюдеятельности некоммерческой организации, то данные субъекты хозяйствованиярискуют стать простыми перераспределителями бюджетных средств без совершениятехнологического прорыва. Кроме того, четко не прописан план действий пореализации задач реформирования вверенных им сфер деятельности.
Правительства большинства стран мирапутем создания госкорпораций решали вопросы бездорожья, созданиявысокотехнологичной экономики, телекоммуникационного сектора и восстановленияпромышленности после дефолтов, кризисов и войн. В Великобритании, к примеру,госкорпорация была некогда выбрана в качестве организационно-правовой формы дляотраслей промышленности, подвергшихся национализации. И существовала она там с 1945 г. до начала 80‑х. Среди самых известных госкорпораций того времени были: Британскаягазовая корпорация, Национальный угольный совет, Центральный совет по выработкеэлектричества.
Чтобы не повторить опыт других странв части неэффективного управления необходимо принудить корпорации к разработкечеткого плана действий хотя бы на среднесрочную перспективу, с составлениембизнес-планов проектов, куда планируется инвестировать денежные средства, иесли это невозможно (в «Роснанотехе», к примеру, круг потенциальных проектовбудет определятся в течение всего срока существования корпорации), торазработать единый механизм оценки рентабельности и перспективности идей иалгоритм их финансирования.
В структуру управления необходимоввести независимых директоров с предоставлением им реальных полномочий поуправлению. Лишь привлечение опытных менеджеров из бизнес – среды позволиткорпорациям отвечать требованиям современности, работать эффективно и нефункционировать в интересах отдельных лиц или групп влияния.
Третьим актуальнымвопросом является риск увеличения влияния государства в экономике путемнаращивания доли государственных корпораций и увеличения их числа. Учитываяконцентрацию больших денежных ресурсов в руках у государства и такое увлечениесозданием крупных структур (только за второе полугодие 2007г. было создано 6госкорпораций).
Заключение
Идея созданиягосударственных корпораций в России является правильной, так как их целямиявляются развитие инфраструктуры, создание ииспользование инноваций и аккумулирование инвестиций – деятельность, котораяпорой остается непривлекательной для бизнеса или является важной длягосударства, без которой невозможен дальнейший экономический рост и процветаниеРоссии.
Предпосылкамик усилению госкорпораций являются:
• Серьезная административная поддержка и получение крупных бюджетныхсредств при очевидной слабости инструментов контроля за работой корпораций;
• Наличие у участников рынка психологических страхов передактивностью госкорпораций.
Однако при реализацииданной идеи необходимо свести к минимуму риски, обусловленные несовершенствомзаконодательства о госкорпорациях и российскими реалиями, и не повторять ошибокдругих государств, имевших опыт создания таких компаний.
Списоклитературы
1. АвдвшеваС. Б. Холдинги с участием государственных и смешанных компаний: оценкароссийской практики в контексте мирового опыта. – М.: ГУ ВШЭ, 2003.