МИНИСТЕРСТВООБРАЗОВАНИЯ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Государственноеобразовательной учреждение высшего профессионального образования
МОСКОВСКИЙГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБЛАСТНОЙ УНИВЕРСИТЕТ
Институт экономики, управления и права
Экономический факультет
кафедра «Социальных наук и государственного управления»
РЕФЕРАТ
по дисциплине
«РЕГИОНАЛЬНАЯЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ»
НА ТЕМУ «Проблемныерегионы России»
Работу выполнил
студент 1 курса, 12 группы, 3,5 лет
экономического факультета
заочного отделения
специальности
«государственное и муниципальноеуправление»
И.А. Волчановская
Работу проверил
Доцент, кандидат экономических наук
Т.В. Коренькова
Москва, 2010г.
План
1. Проблемные регионы России: классификация ихарактеристики
2. Факторы пространственного неравенства
3 Экономический рост и неравенство регионов РФ
3.1 Промышленность
3.2 Сельское хозяйство
3.3 Сектор услуг
3.4 Бюджетная политика
Список использованной литературы
1. Проблемные регионыРоссии: классификация и характеристики
Выделяют три типа кризисныхтерриторий:
— зону вооруженных территориальныхконфликтов на СеверномКавказе, прежде всего в Чечне;
— “нищающие окраины”: этнические, северные, кавказские, атакже просто периферийные регионы;
— районы классической депрессии с сильным спадом производства ибезработицы.
Однозначно, что Чечню надо рассматриватьотдельно.
Регионы, вошедшие во вторую группу,можно также охарактеризовать как “традиционно отсталые”. К ним по итогамразвития за 1995 – 1999 гг. мы относим 9 регионов, а именно: республики Алтай,Тыва, Калмыкия, Кабардино-Балкарию, Карачаево-Черкесию, Дагестан, Ингушетию, атакже Амурскую и Еврейскую автономную области. Сравнение групп наиболееотсталых регионов, выделяемых по разным критериям, приводит к выводу, что вчисло отсталых регионов устойчиво входят республики Северного Кавказа (Кабардино-Балкария,Карачаево-Черкесия, Дагестан, Ингушетия), республики юга Сибири (Алтай и Тыва),а также Калмыкия.
Относительно третьей группы – классическихдепрессивных регионов имеются как расхождения, так и серьезные совпадения срезультатами выделения группы депрессивных регионов, проведенных по различнымметодикам.
2. Факторы пространственногонеравенства
Фундаментальной причинойэкономического неравенства является давно изученный в региональной наукепроцесс концентрации экономической деятельности в тех местах, которые обладаютконкурентными преимуществами, что позволяет снижать издержки бизнеса. Средитаких преимуществ в «новой экономической географии», разработанной П. Кругманом(Krugman P.R. (1991) Geography and Trade. MIT Press, Cambridge, MA), выделяютсяфакторы «первой природы» (богатство природными ресурсами и выгодноегеографическое положение, снижающее транспортные издержки) и факторы «второйприроды» (агломерационный эффект, высокий человеческий капитал, лучшаяинституциональная среда), связанные с деятельностью государства и общества.
Как показывают многочисленныеисследования, в том числе готовящийся к публикации Мировой доклад за 2009 годаВсемирного банка, посвященный пространственному развитию, тенденциитерриториальной концентрации экономики в местах, обладающих конкурентнымипреимуществами, характерны для всех стран мира, независимо от уровня ихразвития. Разница только в том, что в развитых странах, уже ориентированных нафакторы «второй природы», темпы роста региональных экономических различийневелики, их пик пришелся на начало ХХ века и был связан с бурным развитиеминдустриальной экономики. Но Россия пока к развитым странам не относится, а вгруппе стран догоняющего развития экономическое неравенство регионов растет,повторяя тренд Западной Европы столетней давности.
Экономическая история показывает, чтопреимущества, особенно «первой природы», не являются вечными и незыблемыми.Упрощая, можно сказать, что в раннеиндустриальную эпоху важнейшими факторамиразвития были обеспеченность минеральными ресурсами и географическое положение,а в постиндустриальную – человеческий капитал и институты. Поскольку роль техили иных факторов со временем меняется (например, снижается значимостьприродных ресурсов и растет роль человеческого капитала и институтов), лидерамистановятся другие территории с иным набором преимуществ. Множествоисследований, от классиков «центро-периферийной» теории Дж. Фридмана, Ф.Броделя и П. Валлерстайна до современных работ по региональной экономике иэкономической географии (П. Кругман, М. Фуджита, А. Трейвиш и др.), показывают,что экономическое неравенство остается, меняется только его география. Говорясовременным языком, оно переформатируется в пространстве.
Помимо смены ведущих центров роста вдлительной перспективе, идет диффузия (расширение) зон роста вокругсуществующих центров, особенно от крупных агломераций на соседние территории. ВРоссии это наиболее явно проявляется в расширении зоны роста Московскойстоличной агломерации. В то же время влияние богатых ресурсодобывающих регионовна своих соседей, как правило, намного слабее.
В современной России в явном виде«работают» три преимущества. Первое – агломерационный эффект, который даетэкономию на масштабе, обеспечивая широкий выбор работников и рабочих мест нарынке труда, снижая транспортные расходы, позволяя более интенсивноиспользовать инфраструктуру и тем самым, снижая издержки бизнеса (правда, доопределенного предела, ведь земля, недвижимость и работники в агломерацияхстоят дороже). Второе — обеспеченность сырьевыми ресурсами, востребованнымимировым рынком; в годы кризиса оно смягчило экономический спад, а в периодроста обеспечивало более высокие доходы бюджетам экспортно-сырьевых регионов изанятым в этих отраслях. Проблема регионов и стран, обладающих этимпреимуществом – зависимость от конъюнктуры мировых цен на сырье и полуфабрикаты(нефть, газ, металлы). Третье преимущество, проявившееся только в годыэкономического роста — выгодное положение на основных путях мировой торговли,особенно приморское, поскольку большая часть экспортно-импортных грузовперевозится морем. В советское время, за «железным занавесом», это преимуществоне могло проявиться в полную силу, а в годы кризиса и ослабевших институтовгосударства препятствием стала криминализация портовых регионов. В менее явномвиде крупные города и небольшие наукограды обладают преимуществом болеевысокого человеческого капитала, но условий для его реализации, особенно внаукоградах, пока недостаточно. Как и вся страна, регионы не отличаютсяхорошими институтами (нормами и правилами, снижающими трансакционные издержкидеятельности экономических агентов).
Явные преимущества проявляются вопережающем росте обладающих ими территорий: крупнейших агломераций — в первуюочередь федеральных городов с прилегающими областями, нефтегазовых иметаллургических регионов, а с 2000-х годов – западных и южных приморскихрегионов, на востоке все еще велики барьеры криминализации и удаленности.Бизнес активней всего инвестирует в территории, имеющие конкурентныепреимущества, поскольку это позволяет снижать издержки и повышать доходы. Врезультате экономическое неравенство регионов растет вследствие объективныхфакторов.
Если власть хочет ускоритьэкономический рост, она должна делать ставку на те регионы, которые обладаютконкурентными преимуществами. Однако государство несет ответственность заразвитие всей территории, поэтому еще одна его функция — поддержка менееразвитых регионов путем перераспределения бюджетных средств для смягчениятерриториальных различий. Любой стране приходится искать оптимальный для неебаланс между стимулирующим и выравнивающим векторами региональной политики. Какправило, в развивающихся странах преобладает стимулирующая политика, чтобысократить отставание, а в развитых странах, хотя и не во всех, баланс сдвинут всторону выравнивания. И хотя динамика экономического развития регионов зависитот политики властей, как стимулирующей, так и выравнивающей, именно базовыефакторы задают «коридор возможностей».
В России в период экономическогокризиса и децентрализации 1990-х гг. федеральная политика ограничиваласьперераспределением относительно небольших финансовых ресурсов и раздачеймногочисленных льгот и привилегий, в основном политически обусловленных. Еевлияние на развитие регионов ощущалось слабо. В 2000-е годы влияние федеральнойполитики усилилось в ходе начавшейся рецентрализации и возросшегоперераспределения бюджетных ресурсов, а затем роста государственных инвестицийв экономику и реализации программ развития приоритетных территорий. Хотяследует отметить, что стратегия территориального развития в России так и неразработана, поэтому федеральная стимулирующая политика остается несистемной.
В развитии регионов России доминируютунаследованные особенности, или path dependency (зависимость от пройденногопути или, как говорят институциональные экономисты, «наезженная колея»). Этозависимость от сложившейся в регионе структуры экономики, степени освоенноститерритории, демографической ситуации, социокультурных особенностей населения инеформальных институтов (традиций и норм), воздействующих на формы занятости,доходы, мобильность населения, а в более широком плане — на человеческий исоциальный капитал. Фактор унаследованных особенностей часто недооценивается,поскольку в советской плановой экономике новые города и предприятия создавалисьбез учета особенностей территории, нередко на «пустом месте». Впереходный период немалая часть из них оказалась нежизнеспособной:монопромышленные города-заводы, так и не ставшие настоящими городами сдиверсифицированной структурой занятости и городским образом жизни,деградировали, а многие предприятия, размещенные без учета реальных издержек(транспортных тарифов, состояния инфраструктуры, качества рабочей силы и др.),не смогли адаптироваться к новым условиям. В рыночной экономике влияниеунаследованных особенностей развития чрезвычайно велико и во многом определяет«коридор возможностей» для развития того или иного региона.
Влияние политики региональных властейв переходный период не стоит переоценивать, другие факторы оказались сильнее.Сама политика региональных властей — во многом продукт унаследованнойинституциональной среды и накопленного человеческого капитала, от которыхзависят качественные характеристики элиты и тип политического режима в регионе.Кроме того, политика региональных властей весьма причудливо сочетает элементымодернизации с крайне традиционалистскими подходами, поэтому нелегко разложитьвсе регионы по полочкам, в диапазоне от «продвинутых» до «слабомодернизированных». Только при комплексной оценке влияния унаследованногоразвития, институциональной среды и политики региональных властей можно понять,почему трансформации в регионах шли и до сих пор идут с разной скоростью, апорой и в разных направлениях.
Унаследованные факторы развитиянаиболее инерционны, они проявлялись и в период плановой экономики, но приснижении регулирующей роли государства их значимость резко усилилась. Особенноэто характерно для центро-периферийных различий, которые всегда углубляются впереходные периоды. В наиболее синтезированном виде унаследованныегеографические различия обобщены А.И. Трейвишем. Он выделяет четыре оси (типа)региональных различий, «сочетание которых на большой территории порождаетразнообразие регионализмов»:
· центр – периферия;
· запад – восток (староосвоенные регионы и регионынового освоения);
· север – юг (ресурсно-индустриальные иаграрные);
· русское ядро –этнорегионы (болеемодернизированные и более традиционалистские).
Современная пространственная картинасоциально-экономического развития стала крайне мозаичной: на унаследованныетерриториальные типы регионов (староосвоенные индустриальные регионы,ресурсодобывающие регионы нового освоения, южные аграрно-индустриальныерегионы) наложились новые характеристики («открытые» для глобальнойэкономики и закрытые регионы), усилились межрегиональные центро-периферийныеразличия, прежде всего между Москвой и остальной Россией.
Внутри регионов также происходит ростцентро-периферийного неравенства. Региональные центры и города экспортныхотраслей адаптируются к новым условиям намного быстрее, чем города с меньшейчисленностью населения и сельская местность, за исключением пригородовагломераций. Для регионалистов уже давно стало аксиомой, что не только средниеданные по России, но и данные по субъекту РФ чаще всего показывают«среднюю температуру по больнице».
3. Экономический рост и неравенстворегионов РФ
Пространственные тренды развитияРоссии за годы экономического роста во многом схожи с мировыми тенденциями. Устойчивойчертой всего постсоветского периода развития остается растущая концентрацияэкономики России в сильнейших регионах с особыми преимуществами – Москве иТюменской области с автономными округами. С 1994 г. их доля в суммарном валовомрегиональном продукте (ВРП) регионов страны выросла вдвое — с 16,5% до 35% ВРПвсех регионов в 2006 г. (табл. 1).
Доля Москвы удвоилась уже к 2000 г.,опережающий рост экономики столицы связан не только с ускоренным развитиемновых постиндустриальных отраслей, но в первую очередь – с концентрациейштаб-квартир федеральных монополий и крупнейших сырьевых компаний. Крупныйбизнес к началу 2000-х централизовал систему управления, и значительная частьэкономической деятельности стала отражаться в отчетности по месту «прописки»управляющих структур – в Москве.
Доля Тюменской области с округамивыросла за 1994-2006 гг. почти вдвое (с 6,3 до 11,7%), благодаря росту цен наэнергоносители и объемов добычи нефти. При этом вклад двух нефтегазодобывающихокругов в суммарный ВРП Тюменской области остается доминирующим, хотя инесколько снизился за 2003-2006 гг. (с 90 до 83%).
Именно Москва и Тюменская область сокругами обеспечили рост доли десяти крупнейших регионов в суммарномрегиональном продукте России. За период экономического роста (с 1999 по 2006гг.) на Москву пришлось почти четверть всего объема прироста ВРП регионов, наТюменскую область 12,5%, что намного больше их доли в населении.Экспортно-сырьевой тип экономического роста и сверхцентрализация финансовыхресурсов усиливают внутренние диспропорции развития. В последние годы выросладоля еще двух крупных субъектов – Московской области и С.-Петербурга, аостальные регионы из первой десятки самых крупных почти не меняли или дажетеряли позиции, как и большинство менее крупных и менее развитых.
Экономический «вес»слаборазвитых и слабозаселенных регионов ничтожен: даже без учета ужеобъединенных автономных округов, на регионы последней десятки (республикиАдыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Калмыкия, Ингушетия, Марий Эл,Алтай, Тыва, Еврейская АО и Магаданская область) совокупно приходится 1%российского ВВП.
Динамика экономического ростарегионов различна. Медленнее всего росли восточные регионы страны с наименееразвитой инфраструктурой и негативным воздействием удорожающих факторов –слабой заселенности, удаленности, неблагоприятных условий развития, а такжезначительным сокращением численности населения из-за миграционного оттока (рис.1). Темпы роста ВРП Дальневосточного федерального округа за 1998-2006 гг. были самыминизкими, в том числе в большинстве его регионов, за исключениемнефтедобывающего Сахалина и Чукотского АО. В последнем выдающийся ростотмечался только в начале 2000-х гг. благодаря «прописке» на Чукотке трейдеров«Сибнефти», которой владел губернатор. Максимальные темпы роста имели регионыЦентра, Запада и Юга страны, но измерения в целом по федеральным округамскрывают сильные различия: и в Центре, и на Северо-западе «моторами» роста былиагломерации двух федеральных городов, что еще раз показывает рольагломерационного фактора в развитии страны. Из других регионов с городами миллионниками быстро росла только половина — Свердловскаяобласть (сочетание агломерационного эффекта и усилившейся специализации наэкспортной металлургии), Ростовская, Новосибирская и Омская. В этих областяхпоказатели 1998 г. были относительно низкими после кризисного спада, идополнительно сработал так называемый эффект базы (при более низких исходныхзначениях показателя каждый процент прироста обеспечивается меньшим приростомобъема ВРП, чем при высоких исходных значениях). Кроме того, на динамику Омскойобласти повлиял тот же фактор (и автор), что и на Чукотке – юридическая«прописка» структур «Сибнефти»; после продажи компании Газпрому рост экономикиобласти в 2006 г. практически прекратился.
График еще раз подтверждает, что вРоссии наряду с агломерационным работает и сырьевой (нефтегазовый) факторроста, особенно если добыча сырья росла. Сверхвысокие темпы роста Архангельскойобласти обеспечены входящим в ее состав Ненецким АО, в котором добыча нефтивыросла за 2000-е гг. в 13 раз. Еще один пример – Сахалин.
Но не только регионы с конкурентнымипреимуществами оказались лидерами роста. Самые высокие темпы роста в странеимела слаборазвитая республика Дагестан – в 2,6 раза за 1998-2006 гг. С однойстороны, это следствие эффекта низкой базы, но не только. Россия отличается отстран догоняющего развития более сильной выравнивающей политикой государства.Благодаря федеральной поддержке темпы роста многих наименее развитых республикв составе России ближе к динамично развивающимся сильным регионам. Но вструктуре ВРП слаборазвитых регионов доминируют нерыночные услуги государства,оказываемые за счет финансовой помощи федерального бюджета, а значит,отсутствует устойчивая основа развития – не будет финансовой помощи, не будет ироста.
Приведенные выше объяснения помогаютпонять, почему в России слаба (статистически малозначима) связь между уровнемэкономического развития субъектов РФ и темпами роста их экономики. Иного труднобыло ожидать, ведь на региональное развитие влияет множество факторов – отрегиональных (географическое положение, отраслевая структура экономики,институциональные преимущества и барьеры и др.), до глобальных (конъюнктурамировых цен, иностранные инвестиции) и федеральных (выравнивающая политикавластей, стратегии крупного российского бизнеса). Существуют и методическиепроблемы измерения динамики ВРП, что негативно сказывается на точности расчетовиндекса.
Реальные российские лидеры роста засчет конкурентных преимуществ делятся на три типа и в основном соответствуютмировым тенденциям:
· крупнейшиеагломерации страны инекоторые регионы с городами-миллионерами;
· ресурсодобывающиерегионы, особенно сростом добычи нефти;
· отдельныеприморские регионы на основных путях торговли (Ленинградская, Калининградская области и, пока менееявно, Краснодарский край).
Влияние на развитие регионов Россиитакого преимущества как концентрация человеческого капитала и инноваций покавыражено слабо, среди лидеров нет развитых индустриальных регионов свысокотехнологичными отраслями машиностроения. Расширение зоны ускоренногороста на более широкий круг относительно развитых, базовых для страны регионовостается важнейшей задачей на перспективу.
По душевому ВРП регионы Россииразличаются в диапазоне от развитых до слаборазвитых стран и неравенстворастет. Показатели Ингушетии в 2006 г. были в 46 раз ниже душевого ВРПТюменской области (с автономными округами), а в 2000 г. – только в 26 раз, нотакие сравнения некорректны из-за ценовых различий между северо-восточными июжными регионами страны. Душевой ВРП каждого региона необходимо корректироватьна стоимость жизни в регионе (в этих расчетах использован коэффициент стоимостификсированного набора товаров и услуг, разработанный Росстатом, но можноиспользовать и отношение прожиточного минимума в регионе к среднероссийскому).Но даже с корректировкой на стоимость жизни различия душевого ВРП Тюменскойобласти и Ингушетии выросли с 20 до 34 раз.
Для сравнения в динамике душевой ВРП,скорректированный на стоимость жизни, пересчитан в постоянных ценах. На рис. 3показан рейтинг регионов за 2000-2006 гг. (в ценах 2005 г.). При почти всеобщемустойчивом росте (за исключением Калмыкии, Чукотского АО и еще 1-2 областейсеверо-востока страны с сильным миграционным оттоком) различия, тем не менее,усиливаются – это видно при сравнении показателей на три даты для регионов изгруппы лидеров и из группы аутсайдеров.
Можно также соотносить региональныепоказатели со средним душевым ВРП по всем регионам страны. Такой способ даетнекоторые искажения, поскольку средний показатель с каждым годом «взлетает»вверх из-за возросшего вклада субъектов-лидеров, но более наглядно показываетрегиональную дифференциацию. В 2006 г. только 16% субъектов РФ имелискорректированный душевой ВРП выше среднего по стране или равный ему. Такихрегионов стало меньше, чем в 2000 г. (20%), что во многом объясняетсяусилившимся разрывом между средним и медианным значениями ВРП из-за ускоренногороста показателей Москвы и Тюменской области. В число лидеров по-прежнемувходят федеральная столица и экспортно-ресурсные субъекты РФ (нефтегазовые иметаллургические). Доля «срединных регионов» с душевым ВРП от половины досреднероссийского показателя наиболее велика и достаточно устойчива: в начале2000-х и в 2006 г. она составляла почти 2/3. Доля регионов-аутсайдеров сдушевым ВРП менее половины среднероссийского ВРП выросла за 2003-2006 гг. с 13%до почти 22% субъектов РФ. Среди них выделяется республика Ингушетия, душевые показателикоторой ниже средних по стране почти в 8 раз.
Группа аутсайдеров представленаслаборазвитыми республиками (автономные округа исчезли из статистики послеукрупнения), а также депрессивными регионами. При гигантских различиях«богатых» и «бедных» субъектов РФ, их все же меньшинство, адоминирует плотная срединная группа, которая остается относительно устойчивойвесь переходный период.
Если сопоставить не число регионов сразным уровнем ВРП, а долю живущего в них населения, то соотношение будет заметнолучше: почти четверть населения России живет в относительно благополучныхсубъектах РФ с душевым ВРП выше среднего по стране, все те же 2/3 — в регионахсрединной группы с показателями от половины до среднего, и 14% (в 2004 г. было10%) — в слабейших субъектах РФ с душевыми показателями ВРП в 2-8 раз нижесреднероссийских.
Сравнение регионов сосреднероссийскими душевыми показателями также подтверждает, что региональноенеравенство растет. В 1999 г. скорректированный душевой ВРП Тюменской области савтономными округами опережал среднероссийский в 3 раза, а в 2004-2006 гг. – в4,2-4,3. Отрыв душевого показателя Москвы от среднего по стране за 1999-2004гг. несколько сократился (с 2,0 до 1,7 раз), но только потому, что послепереписи 2002 г. официальная численность населения столицы выросла на полторамиллиона человек. В 2006 г. столица вновь опережала страну в 2,1 раз (скорректировкой на стоимость жизни).
Большинство относительно развитыхрегионов, наоборот, сблизились со среднероссийским показателем. Им сложноугнаться за быстро растущими лидерами, не имея таких преимуществ как столичныйстатус или 2/3 объема добычи российской нефти. Только немногим «счастливчикам»удалось прочнее закрепиться в опережающей группе или стремительно тудаворваться. Помогла благоприятная конъюнктура мировых цен на основную продукцию,прежде всего металлы (Липецкая, Вологодская области), ускоренный рост добычинефти (Сахалинская область), промышленности и портового хозяйства(Ленинградская область), позволившие войти в группу относительно развитыхрегионов по душевому ВРП. Однако существует и «статистический» рост благодаряпрописке на территории крупных компаний. Таким способом Чукотскому АО удалосьнарастить душевой ВРП за 1999-2003 гг. с 0,5 до 1,6 от среднероссийского уровня,а Омской области – с 0,7 до 1,1 раз, и временно оказаться в группе лидеров. Нов 2006 г. показатели этих регионов опустились ниже среднего по стране,поскольку компания «Сибнефть» была купленной Газпромом, и юридический адресновой компании («Газпромнефть») и ее трейдеров переместился в С.-Петербург.
Большая группа «срединных» регионовуплотнилась и еще больше отстала от лидеров (см. рис. 3). Стягивание«срединных» регионов в более плотную группу происходит на фоне расширениядиапазона различий лидеров и аутсайдеров. Душевые показатели некоторыхслаборазвитых регионов «провалились» относительно среднероссийских: в Ингушетии– с 0,25 до 0,13 за 1999-2006 гг., в депрессивной Ивановской области – от 0,44до 0,36. Однако и среди аутсайдеров регионов нет общей тенденции, некоторыереспублики улучшили показатели, приблизившись к средним (Дагестан – от 0,26 до0,37). Тем не менее, неравенство субъектов РФ в период экономического роста вцелом выросло.
Нарастание регионального неравенства,причем не только по показателю душевого ВРП, подтверждает динамика коэффициентовДжини. Они были рассчитаны для показателей душевого ВРП и доходов населения,скорректированных на стоимость жизни в регионах, а также показателейбезработицы и уровня бедности. Наиболее быстрыми темпами росло экономическоенеравенство регионов и различия в уровне безработицы. Снижение неравенства подушевому ВРП в 2006 г. обусловлено чисто статистическим фактором – данные пошести автономным округам, которые относились к группе слаборазвитых регионов ибыли объединены с «материнскими» регионами, больше не публикуются, и этонарушило сопоставимость. Реальное, а не статистическое снижение экономическогонеравенства требует огромных усилий по выявлению и развитию конкурентныхпреимуществ слаборазвитых регионов.
Сравнение душевых показателей ВРПрегионов России со странами мира условно, т.к. регионы – открытые экономическиесистемы, их валовой продукт перераспределяется государством. Но такое сравнениеочень показательно. Душевой ВРП российских регионов, пересчитанный в долларыСША по паритету покупательной способности (расчеты 2005 г., паритета за 2006 г.пока нет), различается в гигантском диапазоне. Для Тюменской области савтономными округами он соответствует уровню наиболее развитых стран — Люксембургаи Швейцарии (душевой ВРП нефтегазовых автономных округов Тюменской области ещевыше), однако не отражает реального потребления домохозяйств, т.к. большаячасть регионального продукта изымается и перераспределяется государством.Москва уже достигла уровня Португалии, который намечен как перспектива для всейстраны при удвоении ВВП. Татарстан и Липецкая область близки к Эстонии иСловакии, опережая Польшу. Половина российских регионов имеют душевыепоказатели от 4 до 8 тыс. долл. ППС. Для наименее развитых республик сравнениетакже показательно: Тыва схожа с Вьетнамом, а Ингушетия – с Угандой.
Поскольку регионы, в отличие отстран, – открытые системы, лучше сопоставлять не произведенный продукт (онперераспределяется государством), а то, что потребляется в регионе. Этофактическое конечное потребление домохозяйств в системе национальных счетов.Данный показатель также имеет недостатки: не учитывается потребление жителей запределами своего региона и приписывается москвичам потребление всех приезжающихв столицу. Но в большинстве регионов он более-менее пригоден для сопоставлений.Перераспределение государством произведенного продукта приводит к тому, что вавтономных округах Тюменской области потребляется домохозяйствами только 16-20%ВРП, в Ненецком АО – 10%, а в слаборазвитых республиках потреблениедомохозяйств даже превышает ВРП (почти все республики Южного федеральногоокруга, республики Тыва, Алтай и др.). В результате душевое конечноепотребление домохозяйств не так сильно дифференцировано по регионам: различиямежду показателями пяти самых «богатых» и пяти самых«бедных» субъектов РФ составляли в 2005 г. 3 раза, в то время как подушевому ВРП – 7 раз (с корректировкой на стоимость жизни).
Проведенные расчеты в целомподтверждают главный вывод – экономическое неравенство велико и усиливается.Региональные диспропорции во многом обусловлены объективными факторами «первой»(обеспеченность ресурсами, географическое положение) и «второй» природы(агломерационный эффект) и поэтому имеют долгосрочный характер. Немалую рольиграет и сверхцентрализация экономических ресурсов в столице страны, которуюнельзя объяснить только агломерационным эффектом – это следствие сложившейся вРоссии системы управления, в том числе бизнесом, т.е. институциональный фактор.Хотя рост экономического неравенства регионов характерен для многих стран, но вРоссии диспропорции крайне велики и выросли буквально на глазах – за переходныйпериод, поэтому общество не готово адаптироваться к новой ситуации.Выравнивающая политика государства воспринимается как недостаточная, постояннораздаются требования увеличить объемы перераспределяемых финансовых ресурсов.Однако перераспределение в очень больших масштабах замедляет экономический роствсей страны, ведь ресурсы для помощи слабым изымаются у наиболее развитыхрегионов. Важнейшей задачей становится поиск оптимального баланса выравнивающихи стимулирующих мер региональной политики.
3.1 Промышленность
В связи с переходом с 2005 г. нановый классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД) Росстат пересталпубликовать данные отраслей промышленности по старому отраслевомуклассификатору (ОКОНХ), поэтому некоторые графики и таблицы раздела включаютпоказатели только до середины 2000-х гг.
В переходный период, особенно впервые кризисные годы, специализация промышленности стала важнейшим факторомдинамики промышленного производства в регионах. К 1996 г. объем промышленногопроизводства РФ сократился вдвое (до 48% от показателя 1990 г.), но динамикаспада и последующего роста по отдельным отраслям была очень разной.Нефтегазовая промышленность, и в советское время частично работавшая наэкспорт, быстрее адаптировалась к новым условиям, поэтому спад производства вней был менее болезненным. Металлургия и химия с середины 1990-х годов также переориентировалисьна внешний рынок. В России сформировалась экспортноориентированная модельэкономики, основанная на вывозе ресурсов и продукции первичной переработки. Впоследующие годы развитие экспортных отраслей сильно зависело от конъюнктурымировых цен на их продукцию. В машиностроении спад был более сильным, заисключением производства легковых автомобилей, большинство предприятий ВПКоказались в глубоком кризисе. В легкой и пищевой промышленности,ориентированных на внутренний спрос, объем производства сократился в 8 и 2 разасоответственно, однако в период экономического роста пищевая промышленностьдинамично развивалась.
Устойчивый рост промышленностиначался только после дефолта 1998 г. Первыми начали расти потребительскиеотрасли импортозамещения, особенно пищевая промышленность, затеммашиностроение, получившее крупные заказы сырьевых экспортеров. Рост объемовпроизводства экспортных отраслей начался несколько позже, но оказался наиболееустойчивым из-за благоприятной ценовой конъюнктуры на мировых рынках. Врезультате за годы экономического роста отраслевая структура промышленностиизменилась незначительно и осталась преимущественно сырьевой.
Различия в отраслевой динамикеобусловили динамику промышленного производства в регионах. Она была оченьразной и в период кризиса, и в годы экономического роста.
В период кризиса (1991-1996 гг.)максимальный спад промышленного производства имели слаборазвитые регионыпоздней индустриализации — республики Северного Кавказа, Калмыкия, ЕврейскаяАО, в них сохранилось только 16-25% промышленного производства от уровня 1990г. В старопромышленных регионах Европейского Центра производство сократилосьпочти в три раза, а в текстильной Ивановской области, машиностроительныхМосковской и Псковской областях — до 29-31% от уровня 1990 г. В федеральныхгородах спад был не менее сильным (29-32%), но развитие третичного секторапозволило компенсировать кризис в промышленности. Самым мягким спадомотличались регионы, экспортирующие газ (Ямало-Ненецкий АО — 75%) и алмазы (Якутия- 70%). С середины 1990-х годов переориентировались на экспорт регионы соспециализацией на металлургии и химической промышленности, поэтому Вологодская,Липецкая, Самарская, Пермская области, Башкирия, Татарстан, Красноярский крайсохранили более 60% производства. Выход на мировой рынок позволил сохранитьзанятость и обеспечил более высокие доходы части занятого населения. В 1997 г.благодаря росту платежеспособного спроса начало улучшаться положение врегионах, производящих товары для населения (пищевая промышленность,автомобилестроение, производство шин). Первые, хотя и неустойчивые, тенденциироста были отмечены в половине субъектов РФ, в основном Европейской частистраны.
Разная динамика производства поотраслям промышленного привела к следующим структурным изменениям за 1990-1997гг.:
· усилениюмоноотраслевой специализации в экспортноориентированных регионах;
· «размыванию»специализации в машиностроительных и текстильных регионах;
· деиндустриализациислаборазвитых регионов и столичных городов, которая только в столичных городахкомпенсировалась ростом сектора рыночных услуг.
Период экономического роста начался после дефолта 1998 г. иотличался волновым характером. В начале самые высокие темпы роста имели южныерегионы (края и области Северного Кавказа) с развитым АПК. Они получили импульсроста благодаря сокращению конкуренции продовольственного импорта. Рост врегионах лесной промышленности (Карелия, Архангельская область) был обусловленснижением издержек и возросшим спросом на мировом рынке, но оказалсянеустойчивым. Вторая волна роста (с конца 1999 г.) затронула машиностроительныерегионы Центра, Северо-Запада и Урала. Более длительный и устойчивый рост имелирегионы с агломерационными преимуществами (Московская и Ленинградская области)благодаря близости рынков сбыта и притоку инвестиций в пищевую промышленность имашиностроение. С 2000 г. ускорился рост в основных экспортных регионах,особенно нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих, в связи с ростом мировых ценна нефть. В 2003-2004 годах по этой же причине быстро росли и металлургическиерегионы. В последние годы благодаря росту реальных доходов населения вновьускорилось развитие южных регионов и крупных городских агломераций с развитойпищевой промышленностью. Экономический рост был значительным и в депрессивныхпромышленных областях (Псковской, Ивановской, Пензенской и др.), и в наименееразвитых республиках юга, но он не отличался устойчивостью. На Дальнем Востокепромышленный рост начался позже и в первые годы был самым низким средифедеральных округов из-за множества проблем, характерных для удаленных ислабоосвоенных территорий страны.
В целом пространственная структурапромышленности существенно изменилась в пользу ресурсно-экспортных регионов иприобрела устойчивый характер. Как отмечает А.И. Трейвиш, «старый Центр воглаве с Москвой уступил срединному поясу России, вытянутому по осиТаймыр-Ямал-Урал-Волга». После дефолта этот профиль немного сдвинулся назапад из-за опережающего роста импортозамещающих производств. Однако новыйрывок нефтедобывающих и металлургических регионов в 2000-2005 гг. показал, чторесурсно-экспортная Сибирско-Урало-Поволжская ось, концентрирующая болееполовины промышленного производства, остается «становым хребтом»экономики России.
Концентрация промышленногопроизводства в России чрезвычайно велика и продолжает расти: на долю десятикрупнейших по объему производства субъектов РФ до дефолта (в 1997 г.)приходилось 45% промышленного производства страны, а в 2007 г. – болееполовины, в том числе на Тюменскую область с автономными округами – 12%. Ростконцентрации промышленного производства происходил в двух типах регионов – сэкспортно-сырьевой экономикой и в крупнейших агломерациях страны, где быстрорастут импортозамещающая обрабатывающая промышленность и инфраструктурныеотрасли.
При переходе в 2005 г. на новыйклассификатор ОКВЭД (в нем выделяются добывающие, обрабатывающие иинфраструктурные отрасли) в статистике промышленности регионов возникли труднообъяснимые сдвиги. Скорее всего, они связаны с особенностями статистическогоучета по месту регистрации компаний, а также вкладом инфраструктурных отраслей(доля производства и распределения электроэнергии, газа, воды составила в 2007г. 11% объема промышленного производства страны). В результате более чем двоевыросла доля федеральной столицы (табл. 3). Главным фактором является ееинституциональное преимущество — «перенос» в столичные штаб-квартирызначительной части прибыли сырьевых компаний, в том числе с помощьютрансфертного ценообразования, и такой рост имеет чисто статистическийхарактер. По этой же причине сократился вклад Тюменской области и еекрупнейшего нефтедобывающего округа — Ханты-Мансийского (с 10,0 до 8,6%промышленного производства страны). Цифры статистики говорят сами за себя: в 2006г. два тюменских округа давали более половины (53%) объема производствадобывающих отраслей всей страны, а в 2007 г. их доля сократилась до 44%, Москваже произвела 11% продукции добывающих отраслей, хотя нефтяных скважин вокругнее не найти. Специфическая отчетность бизнеса не может отменить тот факт, чтополовина всей сырьевой продукции России производится в двух ее главныхнефтегазовых субъектах, это характеризует экономику страны и роль сырьевогофактора в развитии регионов.
Восстановление объемов промышленногопроизводства в регионах идет разными темпами. К концу 2007 г. почти два десяткасубъектов РФ превысили уровень 1990 г. или достигли его. Среди лидеров большересурсно-экспортно-регионов, избежавших сильного спада в годы кризиса, но естьи быстро развивающиеся области вокруг крупнейших агломераций. Однако вбольшинстве регионов объем промышленного производства составляет 60-90% отпоказателей 1990 г.
В десятку «аутсайдеров»(без слаборазвитых автономных округов) входят наиболее проблемные регионы ДальнегоВостока, депрессивные области и только некоторые республики юга.
В Москве заметный рост производстваначался только в последние годы и по разным причинам. Во-первых, это реальныйрост пищевой промышленности, имеющей огромный рынок сбыта. Во-вторых, новыйклассификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД), введенный с 2005 г.вместо отраслевого (ОКОНХ), включает производство электроэнергии, воды и тепла,которым занимается огромное коммунальное хозяйство столицы. В-третьих, это ростчисто статистический, за счет размещения в столице юридических адресовкрупнейших компаний. В результате индекс промышленного производства в Москвевырос за 2003-2007 гг. почти вдвое – с 57% от уровня 1990 г. до 100%. Однакоглавная тенденция осталась неизменной — промышленные функции в столицезамещаются сервисными, это подтверждает структура ВРП, в которой доля услугсоставляет 78%. В С.-Петербурге промышленное производство восстановилось почтидо среднероссийского уровня (79%), хотя планируемое размещение в городе новыхавтомобильных заводов может через несколько лет изменить цифры. Однаковероятность «новой индустриализации» второй столицы невелика, т.к. крупнейшиегорода мира постепенно сбрасывают промышленные функции, и С.-Петербург вряд либудет исключением.
За десятилетие сменилось околополовины регионов- лидеров и аутсайдеров. Для лидеров в 1990-е годы важнеевсего были преимущества в виде экспортных сырьевых ресурсов и отраслейпервичной переработки сырья, востребованного мировым рынком. Это преимуществооказалось устойчивым, но не гарантирующим успеха. Так, нарастает отставаниепромышленных регионов Восточной Сибири и Мурманской области из-за дефицитаинвестиций, Самарская область оказалась под ударом сократившегося спроса наотечественные автомобили и, вместе с Томской областью, – политической кампанииразрушения ЮКОСа. Высокие темпы роста теперь демонстрируют не только регионыдобычи нефти и производства металлов, но и новые лидеры — крупнейшиеагломерации федеральных городов, юга (Ростовская область), а с 2005 г. иприморская Калининградская область. Сочетание близости к крупнымпотребительским рынкам, приморского положения на путях внешней торговли и болееразвитой инфраструктуры оказалось выигрышным в период экономического роста, этифакторы роста более устойчивы, т.к. они не зависят от конъюнктуры мировых ценна сырье.
Наиболее жесткие барьеры дляаутсайдеров – слаборазвитость или неконкурентоспособность советскойиндустриальной базы. Слаборазвитые автономные округа (Усть-Ордынский Бурятский,Корякский и Эвенкийский) наряду с Ингушетией фактическидеиндустриализировались: по сравнению с 1990 г. их промышленное производствосократилось в 4-7 раз. Более крупные регионы, сократившие промышленныйпотенциал в 2-4 раза, отличаются неконкурентоспособными активами и проблемнойотраслевой специализацией. Удаленность восточных регионов повышает издержкипроизводства, это долговременный негативный фактор, и его воздействие будетусиливаться из-за роста транспортных тарифов и стоимости энергоресурсов. Вомногих регионах неэффективна политика региональных властей, низкое качестворегионального менеджмента при несменяемости губернаторов также становитсябарьером развития.
В регионах, не преодолевших сильныйпромышленный спад, негативные социальные последствия проявляются и на рынкетруда, и в доходах населения, и в дефиците социальных расходов бюджетов. Вресурсно-экспортных регионах бюджеты получают больше налоговых доходов, чтопозволяет поддерживать социальную сферу, однако доминирование сырьевых отраслейне обеспечивает устойчивого роста занятости, усиливаются отраслевыедиспропорции заработной платы и неравенство населения по доходу.
3.2 Сельское хозяйство
Спад производства и возросшийдиспаритет цен привели к сокращению доли сельского хозяйства в ВВП страны с16,4% в 1990 г. до 5,4-5,5% в 2003-2004 гг. Только в республиках Южногофедерального округа и республике Алтай доля агросектора в ВРП достигает 20-32%,а в аграрных русских регионах (Краснодарском, Ставропольском и Алтайском краях,Орловской области) -17-20%.
По сравнению с промышленностью спад вагросекторе был менее сильным, объем сельхозпродукции в сопоставимых ценах в1998 г. составил 56% от уровня 1990 г. (промышленность – 48%). Но в годыподъема сельское хозяйство отставало по темпам роста, объем сельскохозяйственногопроизводства в 2007 г. составил 77% от уровня 1990 г. (в промышленности – 82%).Еще более острая проблема 1990-х годов — неустойчивое экономическое положениесельхозпредприятий: в 1997-1998 гг. более 80% из них были убыточными. В 2004 г.эта доля стала намного меньше – 35%.
Процесс территориальной концентрациипроизводства в сельском хозяйстве шел не так, как в промышленности. В 1990-егоды преобладали тенденции деконцентрации, обусловленные рядом причин. Первая — опережающий спад производства в ведущих сельскохозяйственных регионах снаиболее интенсивным сельским хозяйством, которое сильнее пострадало от резкогосокращения поставок техники, удобрений, горюче-смазочных материалов. Втораяпричина — рост закрытости региональных рынков продовольствия. Местные властипытались с помощью дотаций усилить самообеспечение сельскохозяйственнойпродукцией даже в неблагоприятной для земледелия зоне, а в основныхземледельческих регионах производство не имело стимулов роста из-запринудительных поставок продукции в региональные закупочные фонды поминимальным ценам, региональных барьеров и ограничений на вывоз продукции,мешала и неразвитость рыночной инфрастуктуры. Все это привело к замыканиюпроизводителей в границах региональных рынков и деконцентрации производства.
По мере развития рыночных отношений иснижения институциональных барьеров ситуация стала меняться. Регионы с болееблагоприятными условиями для зернового хозяйства с конца 1990-х годовразвивались быстрее, поэтому росла пространственная концентрациясельскохозяйственного производства. Если в среднем за 1993-1995 гг. на долюдесяти крупнейших регионов приходилось 30% сельскохозяйственного производства,то в 2002-2006 гг. — более 35% .
Спад в животноводстве был болеесильным, поголовье скота продолжает сокращаться, поэтому в структурепроизводства доля земледелия увеличилась до 55%. Как следствие, в числекрупнейших производителей устойчиво закрепились зерновые регионы Предуралья(Башкортостан, Оренбургская область) и Западной Сибири (Алтайский край, Омскаяи Новосибирская области). И хотя урожайность зависит от погодных условийконкретного года, лидирующие позиции зоны товарного зернового хозяйства укрепляютсяс каждым годом. Это означает, что заработки сельского населения, занятого вагросекторе Черноземья, степных регионов Северного Кавказа, Поволжья, юга Уралаи Западной Сибири, в последние годы растут быстрее, чем в менее благоприятныхдля земледелия регионах.
Фермерские хозяйства так и не сталикрупными производителями сельскохозяйственной продукции, их число сокращаетсясо второй половины 1990-х годов. Развитию фермерства мешают многочисленныеадминистративные барьеры, отсутствие доступного кредита и залоговыхинструментов, медленное формирование рыночной инфраструктуры. Наибольшее числофермерских хозяйств (более 40%) сформировалось в двух основных зерновых районах- на Северном Кавказе и в Поволжье, где фермерство наиболее рентабельно. И хотяфермерские хозяйства в 2004-2006 гг. произвели только 5-6% объемасельхозпродукции страны, за 1995-2006 гг. их вклад в производство зерна вырос с5 до 20%, высокорентабельных семян подсолнечника — с 12 до 29%, сахарной свеклы– с 3 до 10%. Следовательно, сельские фермерские семьи южных зерновых регионовв последние годы стали получать более высокие и устойчивые денежные доходы.
Главным производителемсельскохозяйственной продукции в переходный период стали хозяйства населения,их доля выросла за 1990-1998 гг. с 28 до 59%. Сильный рост обусловлен кризисомобщественного агросектора и стремлением населения компенсировать снижениеденежных доходов возросшими натуральными поступлениями от ЛПХ. С конца 1990-хгодов тренд изменился, рост общественного агросектора привел к сокращению долихозяйств населения до 50% и менее в 2004-2006 гг. Хозяйства населения по-прежнемуконцентрируют производство картофеля (90%) и овощей (78%), половинупроизводства мяса и молока. Доходы от ЛПХ стали основным источником для многихсельских семей, но ведение личного подсобного хозяйства на пределе физическихвозможностей — вынужденная форма адаптации. В годы экономического роста вомногих регионах, особенно в более урбанизированных и расположенных за пределамиосновной зерновой зоны, население начало снижать интенсивность ЛПХ при ростедохода от занятости в общественном сельском хозяйстве или в других отрасляхэкономики. Возродившаяся в переходный период патриархальная традициякрестьянского выживания «на земле», хотя и медленно, но все жесменяется улучшением доступа к иным источникам дохода, что, несомненно, создаетмодернизирующий эффект для развития села.
С конца 1990-х годов в аграрномсекторе расширяются возможности сбыта сельхозпродукции, развивается рыночнаяинфраструктура, снижаются инвестиционные риски, однако позитивные переменыменее явные, чем в промышленности, за исключением зернового хозяйства ипроизводства семян подсолнечника, а также птицеводства. Усиливается интеграцияс предприятиями пищевой промышленности, приходят новые собственники из крупногобизнеса и отраслей переработки с необходимыми инвестициями. Модернизация АПКсопровождается ростом региональных и внутрирегиональных диспропорций: рыночнаятрансформация агросектора идет быстрее в пригородных регионах и в южной зонетоварного зернового хозяйства, а в удаленных периферийных территориях и врайонах с худшими условиями для ведения сельского хозяйства продолжаетсядеградация отрасли и маргинализация сельского населения.
3.3 Сектор услуг
Структурный сдвиг экономики России всторону сектора услуг был наиболее явным. Но причины этой трансформации несовпадают с общемировой тенденцией опережающего роста услуг и перехода впостиндустриальную стадию развития. Рост доли третичного сектора (до 48-52%ВВП) был обусловлен сильным спадом в индустриальном и аграрном секторахэкономики в 1990-х годах. Эти пропорции соханились и в период экономическогороста (51% в 2005 г.), поскольку в России динамично развивались рыночныеуслуги, а нерыночные росли за счет увеличившихся расходов бюджетов всехуровней.
Структурные сдвиги экономики наиболеезаметны в двух типах субъектов РФ (рис. 8). Во-первых, это федеральные города,в которых концентрации населения, более высокие доходы и более развитый спросна рыночные услуги способствуют реальной «терциализации». В Москведоля услуг в ВРП достигла в 2005 г. 78% (данные по новому классификаторуОКВЭД), в т.ч. на торговлю, ремонт, гостиницы и рестораны, финансовуюдеятельность, аренду и операции с недвижимостью суммарно приходится 60%. ВС.-Петербурге доля услуг в ВРП немного ниже — 70%, но вторая столица сильноотстает от Москвы по доле вышеперечисленных рыночных услуг (39%), что говорит оменее развитом сервисном секторе. В большинстве регионов сгородами-миллионниками доля услуг в ВРП ниже средней по стране, что косвеннопоказывает недостаточную развитость сервисного сектора (ВРП по городамсубъектов РФ не рассчитывается).
Во-вторых, сильные структурные сдвигипроизошли в наименее развитых и депрессивных регионах с сильным промышленнымспадом в 1990-е годы. Сектор услуг в них не вырос, а просто заместил вструктуре ВРП утраченные позиции промышленности, в нем преобладают нерыночныеуслуги государства. И хотя в таких регионах доля услуг также заметно вышесредней по регионам (соответственно, 59-69% и 51%), структурный сдвиг носиткризисный характер и не является свидетельством реальной«терциализации», основанной на модернизации экономики. В этой группенесколько слаборазвитых дальневосточных и сибирских регионов с высокойстоимостью бюджетных услуг из-за удорожания жизнеобеспечения (республика Тыва инекоторые автономные округа), а в Европейской России — депрессивная Псковскаяобласть и отдельные республики Северного Кавказа. В таких регионах среди услугпреобладают социальные, коммунальные и госуправления, т.е. преимущественнонерыночные, их общая доля достигает 26-44%.
В ведущих экспортно-ресурсныхрегионах (прежде всего нефтегазодобывающих и металлургических) в структуре ВРПдоминирует промышленность, а доля сектора услуг минимальна (13-33% по новомуклассификатору ОКВЭД). Включение сырьевых регионов в глобальный рынок позволилоуменьшить кризисный спад, но платой за это стал индустриальный «флюс»экономики и замедление процессов сервисной модернизации. Аналогичные тенденциибыли характерны для нефтедобывающих стран Персидского залива и ЛатинскойАмерики в 1970-1980-е годы, этим странам так и не удалось преодолетьструктурный перекос и добиться опережающего развития сектора услуг.
3.4 Бюджетная политика
Следствием усилившегосяэкономического неравенства в переходный период стал рост региональных различийв уровне жизни, состоянии рынка труда, доступности основных услуг. Глубинарегиональных диспропорций в России неизбежно ставит перед государством задачувыравнивания. Федеральные власти используют наиболее простой механизм — централизацию ресурсов и масштабное перераспределение, чтобы сократитьнеравенство и сгладить накопившиеся противоречия в межбюджетных отношениях.Концентрация бюджетных ресурсов на федеральном уровне стала дополнениемполитической централизации, и социальные последствия такой политики весьмапротиворечивы.
По данным Центра фискальной политики,максимальное перераспределение отмечалось в 2002 г., когда федеральным властямпришлось перечислять в регионы дополнительные средства после принятия решения оповышении заработной платы бюджетникам. В 2004-2006 гг. финансовая помощь(безвозмездные перечисления) нижестоящим бюджетам стабилизировалась на уровне13-14% расходов федерального бюджета (без трансфертов внебюджетным фондам). Дляболее детального знакомства с темой межбюджетных отношений центра и регионов РФрекомендую посетить сайт Центра фискальной политики (www.fpcenter.ru).
Концентрируя все большую долюдоходов, федеральный центр стал намного больше перераспределять, поэтому порасходам пропорции между федеральным и субнациональными (региональными иместными) бюджетами близки к прежнему уровню 50:50 (в 2006 г. это соотношениесоставило 53:47,). Однако по доходам пропорции совсем иные – 62:38 в пользуфедерального бюджета в 2006 г., а в 2005 г. — 64:36. Централизация доходов иполномочий по принятию решений ведет к снижению бюджетной автономии регионов.По расчетам В. Климанова и А. Лаврова, уже в 2001 г. поступления от такназываемых «собственных» налогов покрывали менее 40% расходоврегиональных бюджетов и лишь 13% расходов местных бюджетов.
В результате регионы стали болеезависимыми от федеральной помощи: доля перечислений из федерального бюджета вдоходах консолидированных бюджетов регионов увеличилась с 10% в 1999 г. до16-17% в 2001-2006 г. (данные об общем объеме федеральных перечислений врегионы за 2005 г. не представлены на сайте Федерального казначейства, чтоможет быть обусловлено проблемами финансирования монетизации льгот). Можноотметить еще одну неблагоприятную тенденцию – снижение роли Фонда финансовойподдержки регионов (ФФПР), который является основным инструментом выравнивания.Его доля в федеральных перечислениях сократилась с 48% в 2001 г. до 39% в 2006г. Средства этого фонда распределяются по формуле и поэтому наиболее прозрачны,а финансирование по другим каналам порой обусловлено внеэкономическимипричинами. Например, бюджет Корякского автономного округа накануне объединенияс Камчатской областью вырос вдвое – с 3 млрд. руб. в 2005 г. до почти 6 млрд.руб. в 2006 г. за счет дотаций по обеспечению сбалансированности бюджетов (этотвид помощи появился накануне президентских выборов 2004 г.) и средствфедеральной адресной инвестиционной программы. Эта же программа обеспечилачетверть доходов бюджет Коми-Пермяцкого АО (при объединении с Пермскойобластью), а дотации на сбалансированность дали почти половину доходов бюджетаЧукотского АО после ухода из округа трейдеров «Сибнефти». И таких примеровнепрозрачных перечислений из федерального бюджета в регионы немало.
В связи с этим традиционное делениерегионов на «доноров» и «реципиентов», которые получают дотации из Фондафедеральной поддержки регионов, не вполне соответствует реалиям. В 2001 дотациина выравнивание не получали 13 регионов (их и называютрегионами-«донорами»), в 2004 г. – 20 (благодаря росту цен на нефть иобъемов ее добычи), а в 2006 г. – 17. Эти субъекты имеют очень разную бюджетнуюобеспеченность: в нефтегазодобывающих автономных округах Тюменской областидушевые доходы бюджета в 3-7 раз выше средних по регионам страны, в Москве — более чем в 2 раза, в Татарстане — в 1,7 раза, а в остальных регионахпревышение минимально. Реально же «доноров» больше 30, если считатьтаковыми регионы с положительным балансом всех перечисленных налогов из регионав федеральный бюджет и обратных финансовых поступлений из центра в регион.
На другом полюсе – около 15 беднейшихсубъектов РФ, в которых трансферты ФФПР и другие виды федеральной финансовойпомощи составляют от 50 до 90% доходов консолидированного бюджета региона.Среди них республики Северного Кавказа и юга Сибири, слаборазвитые автономныеокруга востока страны. Аграрный Алтайский край и депрессивные области, восновном восточные, получают в виде перечислений из федерального центра свыше40% доходов своего бюджета. Снижение финансовой зависимости от федеральногобюджета за 2003-2006 гг. произошло примерно в половине регионов-аутсайдеров. Востальных зависимость усилилась, что объясняется и остротой проблем развития, ипотерей важных источников доходов (Чукотский АО), и внеэкономическими причинами– объединяющиеся регионы активно субсидировались федеральными властями.
В качестве аргументов в пользуцентрализации обычно называют такие, как необходимость концентрации ресурсов вцентре для более быстрого реформирования налоговой системы и последующегоснижения налогового бремени, уменьшение неэффективных расходов региональных иместных властей. Но есть серьезные основания для критической оценки политикицентрализации, усиливающей иждивенчество и пассивность региональных и местныхвластей, в том числе в реализации социальных программ.
Основная тяжесть социальных расходов– 76% в 2006 г. — ложилась на региональные и местные бюджеты, хотяцентрализация полномочий приводит к постепенному наращиванию социальныхрасходов федерального бюджета, особенно в образовании и здравоохранении (табл.11). Внутри регионов финансирование всех социальных отраслей также постепенноперераспределяется вверх — с местного на региональный уровень. Фактическисоциальные функции и обеспечивающие их расходные полномочия, которые в развитыхстранах максимально привязаны к уровню местного самоуправления, все дальше«отодвигаются» от самого близкого к населению уровня принятия решений.
Расходы на ЖКХ почти полностьюфинансируются регионами. И здесь, казалось бы, в 2006 г. произошла явнаяцентрализация — перераспределение расходных полномочий от муниципалитетов нарегиональный уровень (табл. 10). Однако средние показатели по России не вполнеотражают реальную картину. Дело в том, что самые большие объемы расходов на ЖКХимеют Москва (34% всех расходов субъектов РФ на эти цели в 2006 г.) иС.-Петербург (9%), а в этих федеральных городах местные бюджеты практическиотсутствуют и финансирование ведется из бюджета города — субъекта РФ. Востальных регионах картина иная: более чем в трети регионов на муниципальныебюджеты приходится свыше 90% всех расходов на ЖКХ, еще в четверти – более 75%.И только в каждом десятом субъекте РФ доля муниципалитетов в финансировании ЖКХниже среднероссийской (46%). За 1998-2006 гг. население стало больше платить зауслуги ЖКХ, но тяжелая «ноша» муниципалитетов по поддержке этойотрасли уменьшилась ненамного – с 25% до 17,8% всех расходов местных бюджетов.
В целом бюджетная политика регионовстала более социально-ориентированной: доля социальных расходов, включая ЖКХ,выросла в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ с 60 до 68% за2002-2006 гг., а без ЖКХ – с 44 до 52%. Несмотря на растущую централизациюрасходных полномочий, местные бюджеты остаются самымисоциально-ориентированными: в 2006 г. доля социальных расходов, включая ЖКХ,составляла в них 79%, в региональных бюджетах – 64%, а в федеральном – 16% всехрасходов (без учета финансовой помощи регионам на социальные цели).
При этом регионы все менее свободны ввыборе собственной политики из-за централизации налоговых доходов. Значительнаячасть средств перераспределяется центром в виде целевых субсидий и субвенций,т.е. федеральные власти диктуют регионам, на что тратить полученные средства.Сильное влияние на региональную бюджетную политику оказывают реформы,проводимые федеральным центром. Возросшие социальные обязательства регионовпосле вступления в силу 122 ФЗ вынудили их изыскивать дополнительные средствана социальные цели, снижая инвестиционные расходы и финансирование другихотраслей из бюджета. В результате усиление социальной ориентации бюджетовсубъектов РФ обусловлено и федеральной политикой, и нехваткой средств на другиецели в бюджетах большинства субъектов РФ.
Однако изменения структуры расходовконсолидированных бюджетов субъектов РФ не были «революционными». Доля расходовна социальные отрасли росла достаточно медленно, в том числе и на социальнуюполитику, поскольку многие регионы монетизировали льготы по минимуму.Воздействие реформ весьма противоречиво, это показывает динамика расходов наЖКХ. В течение нескольких лет политика федеральных властей стимулироваларегионы снижать дотационность ЖКХ, поэтому доля этого вида расходовсокращалась. Однако в 2005-2006 г. она вновь выросла до уровня 2002 г. из-заудорожания тарифов естественных монополий, которое не удалось компенсироватьповышением оплаты жилищно-коммунальных услуг населением.
Структурный сдвиг бюджетов субъектовРФ в сторону социальных расходов, особенно заметный в 2005 г., вовсе неозначает унификации политики регионов. Их бюджеты в очень разной степенисоциально ориентированы (рис. 17). Доля социальных расходов без ЖКХ различаетсяв три раза: от 72% всех расходов бюджета в Бурятии до 26% в Тюменской области,а вместе с ЖКХ – от 80 до 35% в этих же субъектах. Однако большинство регионовтратит на социальные цели 50-60% (без ЖКХ) и около 70% бюджетных расходов,включая ЖКХ
Можно выделить несколько типоврегионов по структуре социальных расходов бюджетов, а также оценить долюкаждого типа среди всех субъектов РФ:
1. Вынужденный«социальный максимум» (20% регионов) – в основном средне- и менее развитыерегионы севера и востока с высокой стоимостью бюджетных услуг и некоторыеобласти Центра с большой социальной нагрузкой; все они отличаются пониженнойбюджетной обеспеченностью, что вынуждает расходовать до 80% средств на социальныецели.
2. Социально-ориентированныес повышенными расходами на ЖКХ (10% регионов) – разные по уровню развитиясубъекты РФ (от Москвы и Ямало-Ненецкого АО до Северной Осетии и Камчатки), вкоторых сохранение высокой дотационности ЖКХ обусловлено политическим выборомрегиональных властей.
3. «Середина» (2/3регионов) – достаточно условный тип с менее выраженными различиями, непозволяющими выделить приоритеты бюджетной политики региональных властей.
4. «Получателипособий» (3%) – уникальная группа из нескольких республик Северного Кавказа смаксимальной долей расходов на социальную политику (в основном это выплатыпособий) при пониженной доле всех социальных расходов. Несмотря наслаборазвитость, эти республики тратят значительные средства на несоциальныецели, и если для Чечни это хотя бы можно объяснить послевоенным восстановлениемхозяйства, то для Ингушетии и Дагестана – только низким контролем за расходамисо стороны федеральных властей.
5. Снесоциально-ориентированными бюджетами (5% регионов) – регионы, получающиезначительные бюджетные доходы от «прописанных» на их территории крупныхкомпаний, а также из других источников, но не обременяющие себя повышеннымирасходами на социальные цели (за исключением Тюменской области); в результатедоля социальных расходов, в том числе на социальную политику, в структуре ихбюджетов минимальна.
Душевые социальные расходыконсолидированных бюджетов по регионам страны различались в 2006 г. в 7 раз (скорректировкой на уровень цен, использованы коэффициент стоимости товаров иуслуг для межрегиональных сопоставлений Росстата и коэффициент федеральногостандарта стоимости услуг ЖКХ). Большинство регионов центра и юга страны имеютпоказатели ниже средних (60-80%), а в слабозаселенных северо-восточных регионахс экстремальными природно-климатическими условиями душевые социальные расходызначительно выше среднероссийских: в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО – в2,5-3 раза, в Ненецком и Чукотском АО – в 3-3,5 раз.
В Москве душевые социальные расходыбюджета вновь опередили среднероссийские в 2 раза, как и в начале 2000-х годов.Власти столицы сохраняют огромные расходы на ЖКУ и повысили расходы насоциальную политику, тем самым обеспечивая жителям больший объем социальныхуслуг, льгот и других видов помощи. Финансовые вливания в бюджет С.-Петербургав 2006 г. обеспечили рост душевых социальных расходов, они в 1,8 раз превысилисредние по регионам РФ (в 2004 г. – только в 1,2 раза). Но не только богатыерегионы выделяются повышенными душевыми социальными расходами бюджета: вАгинском Бурятском АО они вдвое выше средних благодаря налоговым поступлениямот зарегистрированной в округе крупной компании, а в республике Алтай превышаютсредние показатели в 1,5 раз по другой причине – значительной федеральнойпомощи. Выше средних и душевые социальные расходы в Тыве. Все эти слаборазвитыерегионы-реципиенты выделяют каждому жителю более значительные социальныетрансферты, чем многие регионы-доноры, за счет которых перераспределяютсябюджетные средства на поддержку менее развитых субъектов РФ. При такой политикефедеральных властей принцип территориальной справедливости не соблюдается.
Сокращение региональных различий всоциальных расходах бюджетов субъектов РФ – важный компонент социальнойполитики государства, но следует учитывать возможности и ограничения политикивыравнивания. Во-первых, эта политика все более затратная, т.к. объективныетенденции социально-экономического развития пока работают на усилениетерриториальных контрастов. Во-вторых, ее результаты мало заметны: возросшееперераспределение бюджетных ресурсов в 2000-х годах позволило повысить душевыесоциальные расходы слаборазвитых республик и автономных округов, но остротасоциальных проблем сохраняется, собственные доходы большинства региональных иместных бюджетов остаются низкими, а расходы зачастую неэффективны. Врезультате не происходит существенного улучшения условий для развитиячеловеческого потенциала в бедных регионах. В-третьих, масштабная политикаперераспределения порождает сильные иждивенческие настроения: слаборазвитыерегионы нередко опережают по душевым показателям бюджетных расходов регионысредней группы, т.е. слабым быть выгодно.
Помимо вышеперечисленных, есть иболее фундаментальная проблема. Российским властям, как и властям любой страны,приходится учитывать противоречие «равенство-эффективность» в егопространственной форме. Суть его хорошо известна: опережающее развитие наиболеесильных регионов и городов способствует росту эффективности всей экономикистраны, но увеличивает территориальные диспропорции, а значительноевыравнивание путем перераспределения ресурсов от сильных к слабым замедляетрост и снижает эффективность экономики. Поиск оптимальных пропорцийвыравнивания – сложная задача, они меняются в зависимости от конкретных условийразвития. Продиктовать правильный ответ сверху, из Кремля или Минфина,невозможно, его нужно искать только во взаимодействии с регионами, чтобыобеспечить четкое разделение полномочий и финансовых ресурсов междуфедеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.
Список использованнойлитературы
1. Мельников Р.М. Проблемы теории ипрактики государственного регулирования экономического развития регионов. М.,2006.
2. Основы Регионоведения: учебник/ подред. Проф. И.Н. Барыгина. – М.: Гардарики, 2007. – 399 с.
3. Регионы России. ОсновныеХарактеристики субъектов РФ. 2004. М.: Госкомстат РФ.
4. Кузнецова О.В. Экономическое развитиерегионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования.М., 2004.
5. Швецов Государственная поддержкароссийских городов. М., 2002.