--PAGE_BREAK--Критический анализ результатов первого года выполнения принятых решений свидетельствует о больших сложностях, с которыми сталкивается процесс реформ в рассматриваемых отраслях. Среди причин такого положения особо следует отметить:
отсутствие в обществе согласия по вопросам необходимости, существа и темпов проведения намеченных реформ;
недостаточно продуманную организацию этого процесса;
отсутствие у федеральных органов исполнительной власти достаточных механизмов для исполнения принятых решений.
В результате уже наметилось заметное отставание в практической реализации принятых решений.
5.1 Электроэнергетика
5.1.1 Реформы 1992—1996 гг.
Акционирование и частичная приватизация предприятий в российской электроэнергетике начались в 1992 г. До начала реализации планов по акционированию предприятий российской электроэнергетики была проведена предварительная реструктуризация этой отрасли, необходимость которой была связана с особенностями существовавшей системы электроснабжения страны с её неравномерным размещением генерирующих мощностей и зависимостью большинства российских регионов от межсистемных перетоков электроэнергии и мощности. При отсутствии отлаженной системы межрегиональной оптовой торговли электроэнергией и неготовности федеральных органов власти осуществлять эффективное регулирование рынка межсистемных перетоков, отсутствии необходимой законодательной и нормативной базы такая неравномерность могла привести к монополизму энергоизбыточных регионов и дезорганизации межсистемных перетоков. Результатом поиска быстрого решения проблем сохранения работоспособности отрасли в этих условиях стало сосредоточение всех отраслевых управленческих функций в рамках единой холдинговой компании, контролирующей электроэнергетику всей страны, и перевод в режим оптовой торговли крупнейших генерирующих мощностей страны, вывод этих мощностей и межсистемных сетей из состава региональных энергоснабжающих организаций, — Росийского акционерного общества (РАО) энергетики и электрификации «ЕЭС России» (учреждено в декабре 1992 г.).
В составе РАО «ЕЭС России» предполагалось сосредоточить отраслевые объекты межсистемного значения: все крупные тепловые (мощностью от 1000 мВт и выше) и гидравлические станции (мощностью от 300 мВт и выше), имеющие общую мощность 95 000 мВт (около половины всей установленной мощности в стране), системообразующую высоковольтную сеть, а также центральное и объединенные диспетчерские управления и другие отраслевые предприятия и организации. Все эти структурные подразделения становились дочерними компаниями с передачей РАО 100% их акционерного капитала. Кроме того, в уставной капитал РАО передавалось 49% акций каждого из региональных акционерных обществ энергетики и электрификации (АО-энерго), создаваемых на базе имущества бывших региональных производственных объединений энергетики и электрификации, после изъятия из них крупных станций и сетевых объектов. Для сохранения государственного контроля над отраслью государство закрепило за собой контрольный пакет обыкновенных акций РАО (51%) сроком на 3 года (в 1996 г. этот срок был продлен еще на 3 года).
Частично реформированная холдинговая структура решила главную задачу отрасли в условиях перехода от централизованного планирования к рыночным отношениям: она обеспечила устойчивое и достаточно надежное снабжение потребителей электрической и тепловой энергией в условиях практически полного отказа от государственного финансирования и высокой инфляции, сменившейся острым кризисом неплатежей. Одновременно такая организация электроэнергетики содействовала интеграции регионов страны и социальной поддержке населения. Были сохранены технологические предпосылки и созданы благоприятные структурные предпосылки для развития конкурентного федерального оптового рынка электроэнергии.
Наряду с процессами реструктуризации электроэнергетики были заложены организационные основы для формирования системы государственного регулирования электроэнергетики с разграничением полномочий между федеральным и региональным уровнями. Начиная с 1991 г. появились региональные энергетические комиссии, сформированные в каждой области (республике, крае) при исполнительных органах власти для регулирования потребительских тарифов на тепловую и электрическую энергию, поставляемую местными энергоснабжающими организациями. Позднее для выполнения функций регулирования цен на рынке межсистемных перетоков и рассмотрения возникающих в регионах разногласий по тарифам была создана Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК), работавшая на представительской основе.
5.1.2 Нерешенные задачи реформирования к началу 1997 г.
Реструктуризация и развитие конкуренции.
Частично проведенная реструктуризация электроэнергетики и замедление процессов развития конкуренции не позволили реализовать экономические преимущества ФОРЭМ. Созданная система оптовой торговли осталась полностью регулируемой ФЭК России, которая устанавливает индивидуальные тарифы для каждой электростанции ФОРЭМ с учетом ее потребности в покрытии планируемых затрат и получении прибыли, а также тарифы на поставки электроэнергии с ФОРЭМ. В пределах каждого периода регулирования тарифы оставались неизменными и не отражали изменений текущих условий производства и спроса на электроэнергию.
Масштабы оптовой торговли на ФОРЭМ остались довольно ограниченными, что стало результатом неполной реализации указа Президента Ґ 923.
В условиях избытка генерирующих мощностей вместо отбора лучших мощностей и вывода из эксплуатации неэффективных мощностей произошло нерациональное распределение нагрузки между всеми производителями электроэнергии.
Вытеснение бартерными операциями нормальных схем денежных расчетов за поставленную электроэнергию сильно усложнило и повысило затраты на функционирование расчетной системы ФОРЭМ. Непрозрачность механизма платежей и отчетности на ФОРЭМ затруднило контроль за проведением расчетов между участниками оптовой торговли, что не могло не отразиться на снижении доверия к оптовому рынку и заинтересованности производителей и покупателей электроэнергии участвовать в такой оптовой торговле.
Регулирование цен.
Ценовое регулирование электроэнергетики, основанное на чисто затратных принципах (при ограниченных возможностях ФЭК России и региональных энергетических комиссий по проверке этих затрат), не стимулировало к эффективной работе предприятия отрасли, а возникающие в связи с этим дополнительные затраты перекладывались на потребителей электроэнергии.
Контроль за инвестициями.
Постановлением Правительства Российской Федерации Ґ 48 от 29 января 1992 г. для финансирования капиталовложений в электроэнергетику было разрешено образование целевых инвестиционных фондов, расходы из которых относились на себестоимость продукции (услуг). С незначительными изменениями этот порядок финансирования был сохранен до конца 1996 г. постановлениями Правительства Российской Федерации Ґ 513 от 29 июня 1993 г. и Ґ 140 от 13 февраля 1996 г. Однако из-за отсутствия должного контроля со стороны государства не было обеспечено использование инвестиционных средств предприятиями отрасли рациональным образом и только по прямому назначению.В результате за последние годы неоправданно разрослось число новых инвестиционных проектов, имеющих сомнительную эффективность и не обеспеченных финансовыми источниками.
Отчисления в инвестиционные фонды, увеличивая уровень тарифов на электрическую и тепловую энергию, ухудшали ситуацию с платежами потребителей, что не позволяло в полной мере аккумулировать планируемые инвестиционные ресурсы.
Участие представителей государства в акционерном управлении.
Не была выработана концепция участия государства в акционерном управлении, определяющая в чем заключаются имущественные и иные интересы государства в этой отрасли, а также механизмы их представления и защиты. В число представителей государства в совете директоров РАО «ЕЭС России» входил Президент РАО «ЕЭС России», а почти все представители субъектов РФ и акционеров в этом органе управления являлись одновременно генеральными директорами АО-энерго. В результате государство, являющееся самым крупным владельцем акций РАО «ЕЭС России», практически полностью потеряло возможности осуществлять внутренний акционерный контроль за работой аппарата управления этого акционерного общества.
5.1.3 Программа 1997 г.
С целью создания структурных предпосылок для развития конкуренции намечены следующие меры по реструктуризации:
создание независимой организации — оператора оптового рынка;
создание на базе тепловых электростанций РАО «ЕЭС России» ряда генерирующих компаний, каждая из которых не будет занимать монопольное положение ни в одной из зон оптового рынка.;
ГЭС, выполняющие общесистемные функции, сохранятся в составе РАО «ЕЭС России». Тарифы на электрическую энергию и мощности, поставляемые этими ГЭС на оптовый рынок, будут регулироваться Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации.
В сфере государственного регулирования намечены сдежующие шаги.
Завершить формирование федеральных и региональных органов регулирования сферы естественной монополии в электроэнергетике.
Разработать и утвердить комплекс нормативно-правовых документов по государственному регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, которые должны обеспечить:
включение в тарифы всех обоснованных производственных затрат регулируемых организаций электроэнергетики и получение обоснованной прибыли на используемый капитал;
дифференциацию тарифов для различных групп потребителей и регионов Российской Федерации, в наибольшей мере отражающую различие издержек в энергоснабжении;
поэтапное прекращение перекрестного субсидирования;
введение тарифов на транспортировку электрической и тепловой энергии.
Структурную реформу предполагается осуществлять в три этапа. Подготовительные этапы рассчитаны на 1997 и 1998 гг., а к 2000 г. предусмотрены:
переход к конкуренции электростанций по полным затратам с выводом из эксплуатации неэкономичных мощностей;
расширение состава крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок;
участие в оптовом рынке ТЭЦ в составе региональных акционерных общества энергетики и электрификации;
прекращение регулирования цен на электроэнергию, формируемых на спотовом рынке, развитие контрактных отношений на оптовом рынке;
формирование окончательной структуры энергетических компаний, которая будет соответствовать условиям конкуренции.
5.1.4 Оценка первых результатов и задачи дальнейшего реформирования
Реструктуризация и развитие конкуренции.
Была проделана определенная работа по упорядочению внутрихозяйственной структуры РАО «ЕЭС России» и установлению контроля за его финансовыми потоками .
Вместе с тем не разработаны обоснования и планы формирования генерирующих компаний, работа по формированию независимого оператора оптового рынка началась только в марте 1998 г. Выполнение задач по реструктуризации и развитию конкуренции усугубляется следующими обстоятельствами:
РАО «ЕЭС России», не перестроившее свою внутреннюю корпоративную структуру в соответствии с новыми задачами, не имеет внутренней мотивации и достаточного кадрового потенциала для проведения широкомасштабной реформы;
нет четкого распределения ответственности за реализацию (сопровождение) плана реформ отрасли и необходимого взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;
нет диалога и поиска компромиссных решений с субъектами Российской Федерации;
участие самих энергетиков в реформировании отрасли весьма ограничено, на ключевых постах в отрасли пока очень мало подготовленных и ориентированных на реформы руководителей;
смысл и принятые решения по реформированию электроэнергетики плохо объясняются и освещаются в средствах массовой информации.
Ценообразование.
Среди нерешенных проблем ценообразования на оптовом рынке электроэнергии в 1997 г. следующие.
Неоптимальность плановых балансов электрической энергии и мощности.
Отсутствие связи между планируемыми потоками электроэнергии и мощности, положенными в основу расчета тарифов, и реальными режимами работы субъектов ФОРЭМ и станций АО-энерго, вдечет за собой ряд негативных следствий:
не обеспечивается минимизация расходов потребителей на покупку электроэнергии (мощности);
использование цен, рассчитанных на основе планового баланса электрической энергии и мощности ФОРЭМ, не может гарантировать, что финансовые средства, полученные электростанциями (или АО-энерго), соответствуют их расчетной потребности в финансовых средствах, установленной в процессе регулирования тарифов;
отсутствие механизмов учета отклонений плановых и фактических режимов работы оптового рынка электроэнергии в процессе очередного пересмотра тарифов сохраняет весь экономический эффект «дооптимизации» исходно неоптимального баланса в отрасли и не стимулирует использование для расчетов оптовых тарифов оптимального планового баланса электрической энергии (мощности).
Неполный переход на двухставочные тарифы.
В условиях существующей организации оптовой торговли электроэнергией, когда АО-энерго сохраняют в своем составе генерирующие мощности, чрезвычайно важно, чтобы отпускной тариф с оптового рынка был двухставочным с раздельными ставками оплаты за электрическую энергию и мощность, поскольку одноставочный тариф не обеспечивает правильных ценовых сигналов для загрузки собственных мощностей АО-энерго.
Попытка ФЭК России ввести такие двухставочные тарифы в 1997 г. не удалась. Из-за заметного удорожания покупной электроэнергии с оптового рынка от этой схемы ценообразования пришлось отказаться в энергозоне Сибири. Для других энергозон (Центра, Северо-Запада, Юга, Волги и Урала) были сохранены двухставочные тарифы, но им была предложена альтернатива – использовать одноставочные тарифы на электрическую энергию, дифференцированные по зонам времени суток, отпускаемую с ФОРЭМ.
Введение такой альтернативной схемы ценообразования на ФОРЭМ трудно признать продуманным решением по следующим причинам:
оплата электроэнергии и мощности, получаемых с оптового рынка, по-прежнему, не дает правильных экономических сигналов АО-энерго для загрузки собственных мощностей. Наоборот, она стимулирует загрузку даже самых дорогих мощностей АО-энерго: ставка оплаты, установленная для периода максимума нагрузки в размере 300 руб./кВт-ч, дороже конденсационной выработки на станциях АО-энерго;
высокая зональная ставка для периода максимума нагрузки является сильным стимулом для покупателей уйти из этой зоны графика нагрузки, что в условиях статичной схемы ценообразования будет вести к хронической нехватке финансовых средств на оптовом рынке (через единую ставку оплачиваются постоянные расходы, которые электростанции ФОРЭМ несут вне зависимости от того, производят они электроэнергию или нет);
одновременное и несогласованное использование двух схем ценообразования также затрудняет обеспечение финансовой сбалансированности на оптовом рынке.
Перекрестное субсидирование между энергозонами ФОРЭМ.
Сохраняется выравнивание тарифов на электрическую энергию (мощность), отпускаемую с ФОРЭМ, в пределах трех энергозон, вместо ранее выделявшихся семи энергозон6. Выравнивание отпускных тарифов с ФОРЭМ в пределах европейской части России и Урала ведет фактически к перекрестному субсидированию издержек на поставки электроэнергии (мощности) потребителям одних территорий России за счет потребителей других территорий. В наименее выгодном положении оказываются в этой ситуации потребители энергозоны Урала.
Оплата избыточной (невостребованной) мощности.
Одним из факторов, удорожающих стоимость электроэнергии в стране, является наличие больших резервов избыточных генерирующих мощностей, стоимость содержания которых, в отличие от других отраслей, продолжает предъявляться потребителям электроэнергии путем включения этих расходов в регулируемые тарифы. ФЭК России совместно с РАО «ЕЭС России» не нашли пока решение этой сложной проблемы. Ситуация еще усугубляется тем, что наименее эффективные избыточные мощности находятся в АО-энерго и не попадают под «юрисдикцию» Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации.
Улучшение платежей.
Ни одно из принятых до сих пор решений не позволило кардинально решить проблему неплатежей, сократить объемы бартера в электроэнергетике. Особенно остро эта проблема стоит для электростанций, работающих на оптовом рынке, которые удалены от потребителей, не имеют постоянной привязки к потребителям определенных регионов и стоят последними в платежной цепочке. Это является в настоящее время одной из самых серьезных проблем развития оптового рынка электроэнергии и создания условий конкуренции.
5.2 Газовая промышленность
5.2.1 Реформы 1992—1996 гг.
Реструктуризация газовой промышленности России, в отличие от электроэнергетики, не привела к серьезным структурным преобразованиям. Крупнейший производитель газа — государственный концерн «Газпром», созданный в 1990 г. на месте бывшего Мингазпрома СССР, — акционировался как единая вертикально интегрированная компания, объединившая в себе добычу, сбор, переработку, магистральный транспорт и хранение природного газа. В РАО «Газпром», образованное в 1992 г. на основании Указа Президента РФ Ґ 1333 «О преобразовании Государственного газового концерна «Газпром» в Российское акционерное общество «Газпром» от 5 ноября 1992 г., вошли практически все территориальные подразделения государственного концерна «Газпром».
РАО «Газпром» получило монопольные права на осуществление хозяйственной деятельности по экспортной торговле газом, осуществляемой его дочерней компанией «Газэкспорт».
Преобразованная структура газовой отрасли, в которой сохранена интеграция сферы добычи природного газа с газотранспортной системой в рамках РАО «Газпром», в принципе, соответствует нынешним условиям добычи газа (высокая степень концентрации на относительно небольшом числе газовых месторождений с сопоставимыми затратными характеристиками) и особенностям существующей интегрированной, централизованно управляемой системы магистральной транспортировки газа. Однако пока создание системы регулирования газовой промышленности существенно отстает от аналогичных процессов в электроэнергетике. С созданием в 1996 г. новой ФЭК России, которая получила функции регулирования оптовой цены газа и тарифов на услуги по транспортировке газа, были сделаны первые шаги по формированию системы государственного регулирования газовой промышленности на федеральном уровне.
5.2.2 Нерешенные задачи реформирования к началу 1997 г.
Реструктуризация и развитие конкуренции.
Сохранение вертикально интегрированной структуры газовой промышленности исключило возможности для появления даже элементов конкуренции. Самостоятельная торговля газом (главным образом попутным нефтяным газом) независимых поставщиков по прямым договорам с потребителями газа, была существенно затруднена из-за отсутствия недискриминационного доступа к газотранспортной сети РАО «Газпром».
Регулирование цен.
В газовой промышленности действовала упрощенная схема пересмотра оптовой цены на газ путем ее индексации (в соответствии с индексом роста цен на промышленную продукцию) без анализа финансового положения и реальных производственных издержек РАО «Газпром». Это вело к опережающему росту оптовой цены на газ для промышленных потребителей по сравнению с общим уровнем цен, способствовало образованию ценовых диспропорций в различных секторах экономики страны и сохранению инфляционного потенциала.
Дополнительной проблемой в газовой промышленности было межрегиональное перекрестное субсидирование. Несмотря на существенную дифференциацию затрат на транспорт газа в общих издержках газоснабжения, оптовая цена природного газа оставалась единой в пределах всей Единой системы газоснабжения. Эта ситуация не только грозила обострением межрегиональных противоречий в будущем, но и негативным образом влияла на экономику газопотребления, затрудняла принятие потребителями газа рациональных долгосрочных решений по размещению своих производственных объектов и выбору источников энергоснабжения.
Непоследовательным образом осуществлялось регулирование цен на природный газ на региональном уровне.
Использовалось крайне ограниченное число категорий потребителей газа — население и остальные потребители, что не позволяло адекватным образом относить на потребителей затраты, связанные с их обслуживанием, и устанавливать цены, отражающие объемы, режимы газопотребления и другие факторы.
Контроль за инвестициями.
Экономический спад и инфляция в 1991—1993 гг. негативно повлияли на инвестиционные процессы в газовой промышленности: снизились вводы новых мощностей, сократились объемы капитальных вложений и строительно-монтажных работ.
На снижении инвестиционных возможностей РАО «Газпром» сказались длительные задержки в изменении оптовых цен на газ, регулируемых государством, при быстром росте в условиях высокой инфляции свободных цен на инвестиционные товары (трубы, цемент, оборудование): с декабря 1991 г. по декабрь 1993 г. цены на газ увеличились в 419 раз, тогда как в среднем цены по корзине инвестиционных товаров выросли более чем в 800 раз.
Сказались на уменьшении инвестиционных ресурсов и задержки с переоценкой стоимости основных фондов, что в условиях высокой инфляции заметно сократило возможности финансирования за счёт амортизационных отчислений.
Внутренние инвестиционные возможности РАО «Газпром» были восстановлены, когда ему удалось добиться, аналогично энергетикам, создания сначала инвестиционного фонда, а затем и фонда стабилизации и развития РАО «Газпром» (Указ Президента РФ Ґ 2116 от 6 декабря 1993 г.).
Впрочем, хотя отчисления в единый инвестиционный фонд РАО «Газпром» составляли в структуре себестоимости добычи и транспорта газа значительную величину (в 1993 г. — 44,6%), они не стали надежным источником инвестиционных ресурсов из-за растущих неплатежей и спада потребления газа на внутреннем рынке и рынке стран СНГ.
Отмена в 1996 г. инвестиционных фондов заставило РАО «Газпром» перейти для финансирования своих экспортных инвестиционных проектов к привлечению средств из внешних источников, но поиск источников финансирования инвестиций, необходимых для внутренних нужд, продолжает оставаться острой проблемой.
Участие представителей государства в акционерном управлении.
В отличие от РАО «ЕЭС России», руководство РАО «Газпром» самостоятельно отказалось от совмещения должностей Председателя Совета директоров и Председателя Правления компании. На должность Председателя Совета директоров был назначен представитель государства. Вместе с тем влияние государства на акционерное управление РАО «Газпром» было существенно ослаблено, когда в соответствии с Указом Президента РФ Ґ 599 от 22 апреля 1996 г. 35 из 40% акций РАО «Газпром», закрепленных в федеральной собственности, были переданы РАО в доверительное управление сроком на 3 года.
5.2.3 Программа 1997 г.
Основными положениями структурной реформы в сферах естественных монополий и Программой мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий, принятой в исполнение Основных положений, в газовой промышленности были намечены следующие меры.
В качестве цели структурной реформы в газовой промышленности было определено создание условий для более эффективного газоснабжения потребителей России, в том числе предусматривающей:
усиление государственного регулирования в сфере транспортировки газа;
стимулирование конкуренции в потенциально конкурентных видах хозяйственной деятельности и постепенное ослабление в соответствии с этим государственного регулирования;
развитие договорных отношений между поставщиками и потребителями газа.
Главный акцент в реформировании газовой отрасли сделан на создании системы ее государственного регулирования и улучшении применяемых методов ценообразования.
В этой связи были поставлены две основные задачи.
Установить в рамках РАО «Газпром» более четкое разграничение финансовых результатов по отдельным структурным подразделениям этого акционерного общества и по видам их деятельности и обеспечить «прозрачность» формирования затрат по всей «газовой цепочке».
Построить такую систему цен на газ, которая бы:
обеспечила самофинансирование РАО «Газпром»;
стимулировала надежное газоснабжение;
обеспечила соответствие цен условиям равновесия спроса и предложения, недопущение дефицита или избытка газа на рынке.
продолжение
--PAGE_BREAK--была бы согласована с механизмами начисления и взимания налогов, с инвестиционной и дивидендной политикой РАО «Газпром»;
учитывала условия конкуренции разных видов топлива и принципы стимулирования энергосбережения.
5.2.4 Оценка первых результатов и задачи дальнейшего реформирования
Реструктуризация и развитие конкуренции.
Реструктуризация в газовой промышленности была связана с рационализацией внутренней структуры РАО «Газпром». Компанией была проделана работа по сокращению непрофильных и убыточных производств, принадлежащих РАО, и выделению отдельных видов деятельности в самостоятельные дочерние компании.
Вместе с тем не были подготовлены предложения по дальнейшему развитию и частичной демонополизации существующей структуры газовой промышленности. Не были разработаны предложения по созданию конкурирующих торговых компаний в целях развития внутрироссийского рынка природного газа и организации торговли газом на основе прямых договоров с потребителями.
Ценообразование.
Так же, как и в электроэнергетике, схема регулирования тарифов и цен, применяемая в газовой промышленности, не стимулирует снижение издержек. Процессы формирования системы государственного регулирования газовой отрасли начались на пять лет позже, чем в электроэнергетике, и в этой отрасли сохраняется еще много нерешенных методологических и практических проблем.
В 1997 г. были сделаны первые важные шаги на пути к экономически обоснованной системе оптовых цен на природный газ, учитывающей стоимость его транспортировки от мест добычи до потребителей, – решением ФЭК России Ґ 110 «Основные положения по регулированию оптовых цен на газ, вводимых в действие с 1 декабря 1997 г.» от 26 сентября 1997 г. были введены в действие оптовые цены на газ, дифференцированные по шести ценовым поясам с 25%-й дифференциацией.
Однако большинство проблем ценового регулирования в газовой промышленности, отмеченных выше, пока не нашли своего решения.
Временное положение о государственном регулировании тарифов на услуги по транспортировке газа по распределительным газопроводам, принятое решением ФЭК России Ґ127/1 от 19 декабря 1997 г., носит пока экспериментальный характер и содержит еще много методических недоработок.
Нерешенность проблем ценового регулирования во многом связана с отсутствием утвержденной методики регулирования оптовых цен на газ, тарифов на услуги по транспортировке газа. Были разработаны только проекты соответствующих документов. Альтернативные проекты методических положений были представлены Минэкономики России и РАО «Газпром».
Минэкономики России представило Временные методические положения по регулированию оптовых цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа в Российской Федерации, а РАО «Газпром» — Положение о регулировании цен на природный газ и Положение об установлении тарифов на услуги по транспортировке газа по газотранспортной системе РАО «Газпром» для независимых поставщиков газа. Краткое сопоставление этих предложений приведено в табл. 5.3.1.
Перекрестное субсидирование.
Так же как и в электроэнергетике, в 1997 г. были приняты решения по поэтапному сокращению перекрестного субсидирования в газовой промышленности. Недостатки принятых решений аналогичны отмеченным выше для электроэнергетики.
Доступ к услугам сетевой инфраструктуры.
Для существующего уровня развития рынка газа вопросы доступа к газотранспортной системе РАО «Газпром» решены удовлетворительно (кроме завышенного уровня тарифов на услуги по транспортировке газа и методики определения этих тарифов). Определен порядок и создана Межведомственная комиссия по рассмотрению вопросов, связанных с доступом независимых организаций к газотранспортной системе РАО «Газпром». Однако в будущем потребуется сделать дальнейшие шаги по обеспечению более гибких условий доступа, и прежде всего перейти от административных схем предоставления прав доступа к экономическим схемам.
Улучшение платежей.
Принятые решения по улучшению платежей в газовой промышленности не позволили улучшить ситуацию с неплатежами, сократить объемы бартера в газовой промышленности. Как и в электроэнергетике, не создана эффективная и открытая для контроля системы предоставления скидок к ценам для потребителей, осуществляющих платежи в денежной форме.
5.3 Железнодорожный транспорт
5.3.1 Нарастание кризисных явлений в 1992—1996 гг.
Глубинные причины критической ситуации, сложившейся в отрасли к 1997 г., изначально были объективно заложены внутри самой системы железнодорожного транспорта. В первую очередь это относится к системе управления и финансово-экономическим принципам организации производственно-хозяйственной деятельности.
Организационно-финансовая система.
Государственное управление железнодорожным транспортом осуществляет МПС России, причем управление перевозочным процессом относится к исключительной компетенции министерства. Организационная структура отрасли включает 17 железных дорог, более 60 их отделений, представительств и филиалов, станции, депо, дистанции пути, сигнализации и связи, электроснабжения, ремонтные заводы, промышленные предприятия, строительные организации, объекты и учреждения социальной сферы (жилищно-коммунальное хозяйство, наука, образование, здравоохранение, культура и спорт).
Сама структура управления при этом построена по производственному, а не по функциональному признаку.
В соответствии с принципами управления организована и финансово-экономическая деятельность отрасли. Действующая номенклатура расходов по основной деятельности железных дорог включает два раздела — эксплуатационную и подсобно-вспомогательную деятельность. Она основана на «котловом» методе учета затрат.
Все это в целом является основной причиной «непрозрачности» финансовых потоков внутри отрасли. Наличие перекрестного субсидирования одних железных дорог за счет других приводит к тому, что МПС совмещает как функции федерального органа исполнительной власти, так и функции специализированного финансового агента, перераспределяющего 1,7% валового внутреннего продукта страны.
Реформа железнодорожных тарифов, проведенная в 1989—1990 гг., предусматривала, что тарифные ставки в базовом прейскуранте являются предельными, что позволяло снижать тарифы в зависимости от условий конкретных перевозок. В прямом (между дорожном) сообщении предоставление скидок является прерогативой МПС, в местном (внутри дорожном) сообщении железные дороги вправе предоставлять любую скидку. Все это создавало условия для личного обогащения определенного круга лиц, принимавших решение о скидках и лоббировавших интересы конкретных грузовладельцев. Практика индивидуальных скидок оказала развращающее воздействие на экономику транспорта, о чем свидетельствуют результаты контрольных проверок работы железных дорог, проведенных в 1997 г. комиссией по валютно-экспортному контролю, антимонопольным комитетом, налоговой службой, министерством внутренних дел, органами прокуратуры.
В целом автоматическая индексация тарифов и огромное число скидок и льгот привели к тому, что базовый прейскурант грузовых железнодорожных тарифов фактически утратил свою основную функцию регулятора и объективного оценщика фактических издержек железнодорожных перевозок.
Первые меры государственного регулирования.
В то время как большинство предприятий страны находились в жестких тисках конкуренции и состоянии экономического кризиса, внутриотраслевая конкуренция в системе МПС почти отсутствовала, а межвидовая конкуренция со стороны других видов транспорта была развита крайне слабо. Механизм автоматической индексации тарифов и отсутствие жесткого внешнего контроля над издержками железных дорог привели не только к завышению тарифов, но и стали основной причиной финансового благополучия отрасли. Рентабельность грузовых перевозок возросла с 26% в 1992 г. до 52% в 1995 г., общая рентабельность с учетом убыточности пассажирских перевозок — с 2,7 до 19,4% соответственно (табл. 5.3.2).
Однако реальная эффективность железнодорожной отрасли оставалась крайне низкой. Уровень так называемых условно-постоянных затрат, не зависящих от объема перевозок, составляет на железнодорожном транспорте 70—75%. Даже учитывая спад перевозок, это слишком большая величина — в развитых странах она не превышает 30%. При снижении пассажирских и грузовых перевозок за 1992—1996 гг. на 30—50% численность персонала снизилась лишь на 6%, и была завышена как минимум на 12%.
Сохранение высокой рентабельности при низкой экономической эффективности стало возможным за счет опережающего роста тарифов на перевозки по сравнению с другими ценами (см. табл. 5.3.2). Постоянные жалобы потребителей на чрезмерно высокие тарифы и возрастающее влияние роста тарифов на общие показатели инфляции не могли не вызывать соответствующей реакции правительства.
В 1994 г. право ценового регулирования железных дорог было официально закреплено за министерством экономики. Механизм принятия решения предусматривал согласование вопроса с министерством финансов и МПС. Но регулирование тарифов, по сути, осуществляли 4—5 сотрудников департамента цен Минэкономики. Ни о каком жестком контроле над издержками и ценами не могло быть и речи.
В 1995 г. был принят федеральный закон «О естественных монополиях». Функция государственного контроля над ценами и инвестициями в сфере электроэнергетики, газовой промышленности, на транспорте и в области связи, была возложена на специальные регулирующие органы, независимые от субъектов естественных монополий. Президент и правительство дважды принимали решение о создании федеральной службы по регулированию естественных монополий на транспорте (в 1995 и 1996 гг.), однако поставленная цель была достигнута лишь в 1997 г.
Осенью 1995 г. правительство пошло на беспрецедентный шаг: в четвертом квартале грузовые железнодорожные тарифы были заморожены. В первом полугодии 1996 г. железным дорогам разрешалось повышать грузовые тарифы не более чем на 80% от роста оптовых цен в промышленности. Результат был практически мгновенным. Впервые за годы реформ перевозки грузов и пассажиров в 1996 г. стали в целом убыточными. Задолженность железных дорог перед бюджетом и внебюджетными фондами нарастала как снежный ком. В течение всего периода экономических реформ кредиторская задолженность превышала дебиторскую, отрасль в целом была чистым должником. Но в 1996 г. этот разрыв увеличился до трех раз. Правительство отчетливо осознало всю важность и необходимость проведения структурных реформ в отрасли железнодорожного транспорта.
Мощным толчком к практическим действиям стало совместное Заявление Правительства и Центрального банка России о среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996 г. В документе были сформулированы основные задачи в области структурной реформы отраслей естественных монополий.
5.3.2 Действия, предпринятые в 1997 г.
В соответствии с указом Президента России о реформе естественных монополий, в сфере железнодорожного транспорта перед правительством ставились следующие конкретные задачи на 1997 г.:
совершенствование действующей системы тарифов и введение нового порядка государственного регулирования грузовых тарифов и сборов;
снижение тарифов на грузовые железнодорожные перевозки;
сокращение перекрестного субсидирования пользователей услуг грузового железнодорожного транспорта;
создание конкурентной среды на рынке фрахта железнодорожных перевозок;
выделение из системы федерального железнодорожного транспорта неиспользуемых мощностей (ремонтных, строительных, машиностроительных и других предприятий), их приватизация;
включение в проект федерального бюджета на 1998 г. средств на компенсацию убытков от пассажирских перевозок;
завершение формирования федеральной службы по регулированию естественных монополий на транспорте;
принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по возмещению убытков железным дорогам от перевозок пассажиров поездами пригородного сообщения;
применение раздельного финансового учета затрат предприятий железнодорожного транспорта на грузовые и пассажирские перевозки;
создание условий для развития конкуренции на рынке железнодорожных транспортных услуг, обеспечивающих равный доступ к инфраструктуре и ремонтной базе железнодорожного транспорта различных владельцев подвижного состава;
разработка программы реформирования системы управления железнодорожным транспортом.
Правительству многое удалось реализовать из поставленных задач. Сформирована Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте. За счет выделения из состава железных дорог подразделений рефрижераторного хозяйства создано единое государственное унитарное предприятие «Рефсервис». Правительство создает нормативную базу для расширения участия в перевозочном процессе собственников подвижного состава.
В соответствии с президентским Указом о совершенствовании структуры железнодорожного транспорта определен перечень ремонтных и обслуживающих предприятий и подразделений, непосредственно не связанных с перевозочным процессом, и подлежащих выведению из системы МПС с дальнейшей их приватизацией.
Значительно увеличилось число конкурсных торгов (тендеров) на закупки материально-технических ресурсов и проведение научных разработок в области железнодорожного транспорта. В течение года проводилась жесткая ценовая политика по отношению как к внешним поставщикам продукции для нужд железнодорожного транспорта, так и к предприятиям отрасли. В IV кв. 1997 г. на 30% снижены цены на ремонт подвижного состава.
Численность занятых в основной деятельности федерального железнодорожного транспорта за 1997 г. уменьшилась на 148 тысяч человек, или на 10%. Соответственно возросла на 5% производительность труда (впервые за годы реформ). Тем не менее, она продолжает оставаться на достаточно низком уровне и составляет в настоящее время около 40% от аналогичного показателя железных дорог США для сопоставимых расчетных условий. По оценкам же Всемирного Банка производительность труда российских железнодорожников еще до падения объемов перевозок была более чем в два раза ниже производительности американских.
В октябре 1997 г. под давлением правительства на 5% снижен общий уровень грузовых железнодорожных тарифов. Снижение тарифов на перевозки минерально-строительных материалов, каменного угля, лесоматериалов, сельскохозяйственной продукции, энергетических сжиженных газов, нефтяных грузов составило от 25 до 50%. Также снижены тарифы на перевозки в порожнем состоянии.
Вместе с тем продолжал действовать прежний механизм индексации общего уровня грузовых тарифов, в целом за год они повышались шесть раз. Годовой индекс грузовых железнодорожных тарифов, несмотря на все предпринятые меры по их снижению, составил 101,4%. Правда, следует отметить, что статистика учитывает лишь изменения общего уровня тарифов и не отражает отдельные скидки и льготы, снижений тарифов по отдельным родам грузов. По экспертным оценкам, проведенное летом 1997 г. дифференцированное снижение тарифов по отдельным родам перевозимых грузов равноценно снижению общего уровня тарифов на 4,7%.
С 1 апреля 1997 г. установлен новый порядок предоставления скидок с тарифов экспедиторам, исключающий дискриминацию в сфере транспортно-экспедиционной деятельности; с 1 июля 1997 г. введена в действие единая система скидок с тарифов в зависимости от прироста объемов отправления грузов и сроков предварительной оплаты за перевозки.
Разработаны и введены в действие с 1 января 1998 г. тарифы за пользование производственной инфраструктурой федерального железнодорожного транспорта, обеспечивающей перевозочный процесс. Впервые сформулировано само понятие «производственная инфраструктура». Теперь собственник подвижного состава четко знает, сколько стоит пробег его локомотива или вагона по железным дорогам. Тем самым сделан первый шаг по созданию условий для равного доступа к пути независимых перевозчиков.
К концу 1997 г. улучшено положение с платежами в федеральный бюджет. В целом за год платежи в бюджетную систему России по основной деятельности железных дорог превысили 19 трлн руб., в том числе в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты — более 9 трлн.
5.3.3 Направления дальнейшего реформирования
Во исполнение поставленной Указом Президента задача по разработке программы реформирования системы управления железнодорожным транспортом Правительство образовало специальную рабочую группу под руководством министра Российской Федерации Е. Ясина. На обсуждение рабочей группы были вынесены три программы, разработанные МПС, министерством транспорта и Федеральным управлением по делам о несостоятельности. В итоге длительных дискуссий о направлениях и способах реформирования железнодорожной отрасли правительственная рабочая группа разработала на основании представленных вариантов единую концепцию структурной реформы федерального железнодорожного транспорта, которая была утверждена весной 1998 г. План действий по ее реализации в соответствии с поручением правительства должен быть разработан в трехмесячный срок.
Концепция предполагает поэтапное разделение монопольных и конкурентных видов деятельности на железнодорожном транспорте в организационном и экономическом отношении. Тем самым правительство преследует цель определить сферы и степень вмешательства государства в экономику транспорта, создать условия для развития конкуренции в потенциально конкурентных секторах отрасли.
К монопольному сектору отнесена инфраструктура (путь и путевое хозяйство, постоянные устройства, станции), локомотивное хозяйство, технические и информационные системы, обеспечивающие управление перевозочным процессом и формирование заказов на пользование инфраструктурой. К конкурентному сектору отнесены доставка грузов и пассажиров, комплекс транспортно-экспедиционных услуг.
В системе железнодорожного транспорта сохраняются только те предприятия и организации, которые обеспечивают устойчивую работу железных дорог и социально необходимые условия железнодорожникам. Речь идет в основном о предприятиях-монополистах, а также тех предприятиях, которые осуществляют свою деятельность в отдаленных районах страны (в Сибири и на Дальнем Востоке) с крайне низкой плотностью населенности.
На первом этапе реформирования МПС обеспечивает организационно-технологическое единство железнодорожного транспорта и оперативное управление перевозочным процессом. За министерством сохраняются функции государственного управления и хозяйственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта.
В целях обеспечения «прозрачности» внутриотраслевых финансовых потоков все предприятия (компании) в системе МПС должны иметь собственный баланс, учет и отчетность с разделением по видам деятельности. Поэтапно прекращается перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых. При этом будет создан механизм их дотации через специальную надбавку к грузовому тарифу, ежегодно сокращаемую по утвержденному графику. «Легализация» перекрестного субсидирования является чрезвычайно важной задачей как с точки зрения повышения «прозрачности» финансовых потоков, так и эффективности деятельности пассажирского комплекса железных дорог.
В монопольном секторе осуществляется государственное регулирование тарифов, в конкурентном секторе осуществляется их поэтапная либерализация по мере развития конкурентного рынка.
6 Государственное регулирование монополий. Антимонопольное законодательство.
Естественная монополия — экономическая организация или форма общественного (государственного) регулирования?
Ответить на поставленный выше вопрос мы можем, только, рассмотрев как способы регулирования естественной монополии со стороны государства, так и формы экономической организации в рамках которых возможно решение ее (естественной монополии) проблем .
Способы регулирования естественной монополии:
прямое государственное регулирование (возможности и границы),
торги за франшизу (возможность использования и эффективность в различных условиях),
ценовая дискриминация (организационный и экономический аспекты)
Начать следует с прямого государственного регулирования естественной монополии. Чаще всего механизм и границы такого регулирования определяются национальными законодательными актами. В частности, в Российской Федерации действует уже упоминавшийся Федеральный Закон “О естественных монополиях” от 17 августа 1995 года, который определяет и отрасли, относящиеся к естественной монополии, и способы прямого ее государственного регулирования .
Считается, что прямое государственное регулирование посредством определения тарифов или решающего влияния на них естественных монополистов достаточно простой и понятный способ, позволяющий снизить роль негативных факторов, существующих в их деятельности. В частности, в российском законодательстве данному способу уделяется первостепенное внимание.
При реализации данного подхода возникает сразу же несколько проблем:
необходимость создания органа государственного контроля за деятельностью естественного монополиста или придания таковых функций уже действующей антимонополистической структуре,
сложность точного определения реальных издержек производителя услуг — естественной монополии.
Рассмотрим их по порядку.
Создание любого государственного органа несет в себе угрозу подмены общественных интересов интересами правящих групп, не говоря уже о соответствующих затратах на содержание госчиновников.
С другой стороны, хорошо известны “расточительные нравы” таких предприятий. Рядовой гражданин (потребитель) в конечном итоге и оплачивает это чрезмерное потребление предприятий — естественных монополистов. В прессе описан пример одного карельского предприятия — естественного монополиста, которое при снижении объема производства за последние годы увеличило штат примерно на половину, сохранив при этом условия оплаты персоналу. Заработная плата работников на данном предприятии является элементом постоянных затрат, т. е. не зависит от объема выпускаемой продукции (!?).
Другой способ регулирования естественной монополии связан с использованием механизма экономической организации. Это — торги за франшизу (право на ведение такой деятельности). Очевиден вывод об ограниченности решения данного вопроса, как рынком, так и государством, в рамках государственной иерархии независимо от формы: либо непосредственная деятельность, либо прямое государственное регулирование.
В первом случае — частная нерегулируемая монополия с установлением монопольно-высокой цены, которую приходится оплачивать обществу в целом (имеем дело с прямым общественным вредом монополии).
Во втором случае — проявляются все недостатки административной, а не экономической системы, где происходят процессы политизации решения проблемы естественной монополии (в интересах государства и правящих элит, но не в интересах общества в целом).
Легко сделать вывод, что, говоря о торгах за франшизу, мы будем иметь дело с контрактной системой как формой экономической организации. Контракт заключается с тем производителем (экономическим субъектом), который предлагает лучшие условия (меньшая цена, больший набор услуг и т. д.).
Стоит ли ожидать, что контрактная система позволит раз и навсегда решить проблему естественной монополии? Конечно, нет.
Феномен естественной монополии не является исключением, поэтому торги за франшизу в деле регулирования естественных монополий выступают в качестве одного из равновероятных вариантов действий.
Торги за франшизу позволили в США решить проблемы с некоторыми естественными монополиями, причем лучшим способом по сравнению с другими способами их регулирования. Это относится к дерегулированию грузовых автоперевозок, к организации работы местных авиалиний, почтовой службы, к работе кабельных телевизионных сетей, в ряде случаев — к работе коммунальных служб, к проблеме дерегулирования железных дорог.
Говоря об естественных монополиях, нельзя обойти вниманием еще один способ их регулирования — ценовые дискриминации.
Возможность использования ценовых дискриминаций имеется как у естественной монополии для увеличения чистого дохода, так и у регулирующих субъектов для снижения общего негативного эффекта от деятельности данного предприятия естественного монополиста.
Естественные монополии достаточно часто прибегают к практике ценовых дискриминаций для максимизации своего чистого дохода. Для этого они сегментируют рынок. Примером такого подхода может быть практика установления более высоких тарифов на электроэнергию, газ, услуги связи, коммунальные услуги для предприятий и организаций и, соответственно, пониженных тарифов — для граждан.
продолжение
--PAGE_BREAK--