Содержание
Введение
Глава1. Субъекты федерации в системе государственного управления экономическимразвитием и принципы модернизации политики иэкономики современной России
Глава2. Проблемы политического управления экономическим развитием РоссийскойФедерации и пути их разрешения
Заключение
Списокиспользованной литературы
Введение
Управление экономическим развитием России в настоящее времяпредставляет собой достаточно хаотичное явление. В управленческой риторике ипрактике как на уровне президента, так и на уровне правительства постоянноприсутствуют утверждения о проводимых в России реформах. В то же времяперспективы этих реформ и порядок управления ими остаются неясными.
Президент в настоящее время практически не имеет управленческихмеханизмов реализации своей политической воли в системе исполнительной власти.Потенциал у него сейчас таков: послание Федеральному собранию и контроль егоисполнения через Контрольное управление, назначение и отстранение от должностии отставка правительства. К сожалению, в современной управленческой практикепоследние два способа используются очень редко, поэтому на практике остаетсяодин, практически не имеющий механизма реализации.
Модернизация российской экономики в русле инновационного развитиятребует демократизации нынешней политической системы; такая возможностьзарождается, так как потребность в «экономическом прорыве» создает в России«реформационную ситуацию», при которой власть не может управлять по-старому.
Следует также отметить существенную роль в экономическом развитиисубъектов федерации, управлению которыми в действующей политической системеследует уделять особое внимание.
В данной работе рассматриваются принципы взаимодействия междуполитической и экономической властью современной России.
Актуальность данной тематики заключается в необходимости функциональногоструктурирования политической и экономической власти для налаживания ихэффективного взаимодействия на современном этапе развития экономики РоссийскойФедерации.
К основным объектам данной работы следует отнестиполитическую и экономическую власть современной России.
При этом предметом данной работы является совокупностьфакторов взаимодействия политической и экономической власти современной России.
Целью данной работы является формирование целостной картинывзаимодействия политической и экономической власти в России.
В соответствии с целью данной работы, нами были поставлены ирешены следующие задачи:
1. Охарактеризоватьфакторы соотношения политики и экономики в современной России.
2. Датьхарактеристику субъектам федерации в системе государственного управленияэкономическим развитием Российской Федерации.
3. Выявитьсистемные проблемы управления экономическим развитием в Российской Федерации.
4. Сделатьвыводы по проделанной работе.
Таким образом, актуальность рассматриваемой в работе проблемы насовременном этапе развития политики и экономики Российской Федерации определилавыбор темы «Взаимодействие между политической и экономической властью всовременной России».
Источниками информациидля написания работыпослужили базовая учебная литература, фундаментальные теоретические трудынаибольших мыслителей в данной области, статьи и обзоры в специализированных ипериодических изданиях, посвященных взаимодействию политической и экономическойвласти в России, что описано в разделе использованных источников информации.
Даннаяработа состоит из введения, двух глав основной части, заключения и спискаиспользованной литературы.
Глава 1. Субъекты федерации в системегосударственного управления экономическим развитием и принципы модернизацииполитики и экономики современной России
Общественныепреобразования, происшедшие в Российской Федерации в 90-х гг., существенноизменили роль административно-территориальных формирований страны – областей,краев, автономных республик, областей и округов. С принятием Конституции РФ (1993 г.) данные административно-территориальные формирования получили статус субъектов федерации, чтонепосредственно отразилось на их роли в системе национальных федеративныхотношений и тех функциях, которые они призваны выполнять в системегосударственного управления (регулирования) экономическим развитием страны.
Внастоящее время в научных публикациях, посвященных российскому федерализму,сложились две четко выраженных точки зрения на возможности конституционныхпринципов развития субъектов федерации как равноправных элементов системыфедеративных отношений и государственного управления экономическим развитиемстраны.
Перваяточка зрения отражает мнение тех ученых, политиков, госслужащих, которыесчитают, что современная модель российского федерализма не определяетоптимальный механизм распределения предметов ведения и полномочий по ихосуществлению между федеральным центром и субъектами федерации. В этой связиделается вывод о необходимости модернизации действующей Конституции и особеннотой ее части, где определяются полномочия субъектов федерации в областиуправления экономическим развитием своих территорий.[1]
Основнымвыводом работ, формирующих вторую точку зрения, является признание действующейконституционной модели федеративных отношений в качестве фундаментальной основыдля их развития и совершенствования. Представляется, что вторая точка зрения навозможности современной модели российского федерализма является наиболееприемлемой для постепенного перехода РФ к такому управлению федеративнымиотношениями, которое бы координировало и стимулировало экономическое развитиесубъектов в соответствии с принятой федеральным центром национальной стратегиейразвития.
ВКонституции Российской Федерации закрепляется и последовательно проводитсяключевой принцип равноправия субъектов федерации во взаимоотношениях сфедеральными органами государственной власти и между собой. Содержание этогопринципа раскрывается через следующие положения Конституции.
Предметсовместного ведения в контексте исследования роли субъектов федерации вэкономическом пространстве России означает, что Конституция утверждает равноедля всех субъектов федерации право участия в управлении (т.е. право приниматьуправленческие решения и нести за их выполнение и последствия ответственность)экономическим развитием государства посредством управления развитиемсоответствующего региона страны и участия в решении задач общенациональногоразвития. Ни один из вопросов, относящихся к предмету совместного ведения, неможет быть признан окончательно решенным, если в его решении не принималиучастие субъекты федерации, чьи интересы он затрагивает.
Анализсодержания предметов совместного ведения свидетельствует, что фактически всестратегически важные для экономического развития РФ вопросы решаются принепосредственном участии ее субъектов. К таким вопросам относятся:
· обеспечение соответствияконституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовыхактов краев, областей, городов федерального значения, автономной области,автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
· защита прав исвобод человека и гражданина;
· защита правнациональных меньшинств;
· обеспечениезаконности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другимиприродными ресурсами и др. [4]
Нарядусо стратегическими задачами общенационального характера, субъекты федерациинаделены также полномочиями управлять экономическим развитием своих территорий.Для обеспечения данных полномочий Конституцией РФ определен предмет ведения еесубъектов, т.е. те сферы общественного развития, управление которыми отнесено кполномочиям данных территориальных формирований страны. Предмет ведения каждогосубъекта федерации состоит из трех групп вопросов (ст. 72, 73 Конституции РФ).
Первуюгруппу составляют вопросы совместного ведения с Российской Федерацией,направленные на обеспечение единства политического и экономическогопространства страны. К ним можно отнести такие вопросы, как:
· обеспечениесоответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актовсубъектов федерации Конституции РФ и федеральным законам;
· обеспечениезаконности, правопорядка, общественной безопасности;
· установлениеобщих принципов налогообложения и сборов;
· административное,административно-процессуальное, трудовое семейное, жилищное, земельное, водное,лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
· установлениеобщих принципов организации системы органов государственной власти и местногосамоуправления, разграничение государственной собственности. [5]
Главнаязадача данной группы вопросов совместного ведения – обеспечить единство на всейтерритории Российской Федерации политико-экономических условий дляэкономического развития регионов страны и управления данным процессом органамигосударственной власти субъектов федерации.
Содержаниевторой группы составляют также вопросы совместного ведения, но по своемусодержанию они могут быть отнесены к сфере регионального управления, т. к. ихразвитие напрямую влияет на уровень и качество жизни населения субъектов. К нимотносятся:
· владение,пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природнымиресурсами;
· природопользованиеи охрана окружающей среды;
· воспитание,образование, наука, культура, физическая культура и спорт; здравоохранение исоциальная защита населения и др.
Третьюгруппу формируют вопросы, не вошедшие в предмет ведения Российской Федерации ипредмет совместного ведения РФ и ее субъектов. Их состав определяется исходя изпотенциальных возможностей и инициатив местного сообщества, направленных наэкономическое развитие своего региона.
Такимобразом, конституционный принцип равноправия субъектов Федерации относительноих полномочий по участию в решении стратегических национальных и собственныхрегиональных задач социально-экономического развития создает основу дляформирования «новой» модели системы государственного управления национальным, вт. ч. и территориальным, развитием. Безусловно, необходимо еще многое сделать,и прежде всего в области бюджетного федерализма. Основным направлением развитияконституционных принципов бюджетного федерализма должно стать обеспечение нетолько равенства прав, но и равенства финансовых возможностей субъектовфедерации, соответствующего нормативам их финансовой обеспеченности.
Другимконституционным принципом построения федеративных отношений, оказавшим влияниена роль субъектов федерации в системе государственного управления экономическимразвитием страны, является принцип их самостоятельности в управлениисоциально-экономическим развитием своих территорий, или так называемый принципэкономической самостоятельности.
Последнийреализуется посредством предоставления им Конституцией следующих прав:
· принимать иутверждать свои конституции (уставы) (ст. 5);
· формировать своиорганы государственной власти (ст. 11);
· принимать решенияпо вопросам, относящимся к предметам их ведения (ст. 73);
· участвовать врешении вопросов, относящихся к предмету совместного с федеральными органамигосударственной власти ведения (ст. 72). [2]
Содержаниепринципа экономической самостоятельности субъектов федерации раскрывается нетолько в Конституции РФ, но и в соответствующих статьях Федерального закона от6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации». Ключевым в контексте рассматриваемой проблемы аспектомреализации данного принципа является предоставление им права самостоятельноформировать, утверждать и использовать в качестве основных средств управленияэкономическим развитием своего региона такие инструменты, как программаэкономического развития, региональные налоги, бюджет и внебюджетные фонды,федеральная (врамках полномочий субъекта федерации) и региональнаясобственность.
Такимобразом, единый конституционно-правовой статус, а также единый подход кформированию предмета ведения субъектов федерации обеспечивают необходимуюметодологическую основу для достижения главной цели федеративных отношений –устойчивого социально-экономического развития как субъектов федерации, так истраны в целом.
Однакоконституционные принципы федеративных отношений – это только условия дляразвития субъектов федерации.
Ихприменение требует соответствующих принципов организации системыгосударственного управления социально-экономическим развитием страны. Такиепринципы утверждены федеральным законом «О государственном прогнозировании ипрограммах экономического развития Российской Федерации». [7]
В немопределен механизм управления экономическим развитием РФ и роль в нем еесубъектов. Речь идет о предоставлении субъектам федерации права участия вразработке таких документов государственного управления, как долго-, средне- икраткосрочные прогнозы, концепция долгосрочного развития и среднесрочнаяпрограмма развития Российской Федерации, федеральные целевые программы. Втеории регионального управления и имеющейся законодательной практике именноданные инструменты рассматриваются как наиболее эффективные средстваобеспечения учета интересов и согласования действий федеральных органовгосударственной власти и субъектов федерации.
Необходимыминаправлениями совершенствования действующей в настоящее время системыгосударственного управления экономическим развитием должны стать:
· определение ролифедерального центра в сфере вопросов совместного ведения как регулирующего,координирующего и контрольного субъекта системы государственного управлениясоциально-экономическим развитием страны;
· установлениепорядка, при котором функции, отнесенные к исключительному ведению РФ,осуществляются только федеральными органами государственной власти;
· продолжениеукрупнения субъектов федерации, совершенствование правовой и методической базыэтого процесса, с тем чтобы превратить российскую федеративнуюгосударственность в систему экономически самодостаточных регионов;
· проведение курсана постепенное делегирование исполнительно-распорядительных полномочийфедеральных органов власти в сфере совместного ведения органам власти субъектовфедерации;
· формированиесистемы бюджетного федерализма, органично сочетающей принцип экономической ифинансовой эффективности с принципом социальной справедливости – иными словами,системы, которая, с одной стороны, стимулирует территории к эффективномуиспользованию собственного потенциала, собственных ресурсов, а с другой –обеспечивает снижение чрезмерных разрывов в уровнях развития регионов, уровне иусловиях жизни их населения. [4]
Сформулированныевыше предложения по укреплению роли субъектов федерации в федеративныхотношениях находят отражение в совершенствовании законодательных основ вобласти определения прав и полномочий субъектов федерации как подсистемнационального политического и экономического пространства. Необходимо толькополноценное применение данных принципов в конкретных ситуациях, складывающихсяв отношениях между федеральным центром и субъектами федерации.
Темамодернизации политики и экономики России приобрела сегодня исключительнуюактуальность, особенно на фоне мирового экономического кризиса, наглядновскрывшего слабости и пороки российской экономики. Слово «модернизация»необыкновенно популярно, оно прочно вошло в лексикон политических выступлений,не сходит со страниц газет и журналов, с экранов телевизоров. Однако понятие, обозначаемоеэтим словом, далеко не однозначно и употребляется в разных смыслах. Для одних«модернизация» – это просто «обновление». Для других – становлениевысокотехнологичного производства. Третьи усматривают в ней переход к«модерну», к современному обществу, олицетворяемому индустриально развитыми«западными» демократиями. Невольно закрадывается сомнение, не скрывается ли заэтой размытостью словоупотребления желание «заболтать» действительную проблемуназревших и перезревших качественных перемен в российском социуме?
Сомнениетолько увеличивается в связи с тем, что в дискуссиях смазывается вопрос осоотношении технологического и социального содержания модернизации, экономики иполитики в самом подходе к ней. Имеет место стремление свести модернизацию ктехнологическим изменениям, замкнуть ее на экономике, не допустить, чтобы онасущественно затронула политическую систему, режим власти, основанный на жесткойвертикали и не опирающийся на горизонтальные пласты гражданского общества. Намоткрытым текстом говорят, что технологическую модернизацию экономики можетосуществить только авторитарная власть, а в итоге экономических преобразованийона сама демократизируется.
Вглобальном измерении вопрос этот приобретает сегодня не только политическое, нои социально-философское значение. На рубеже второго и третьего тысячелетийначался переломный этап в истории человеческого социума, наметился переход кинновационному типу развития (ИТР), базирующемуся не столько на материальныхфакторах, сколько на знании, информации, творчестве («умная экономика»). Ужепроисходят и в еще большей мере предстоят глубокие качественные перемены вовсей жизнедеятельности социума, в образе мышления и поведения людей. Меняетсяхарактер экономического и социокультурного развития общества. Решающим факторомстановится творческий потенциал индивида (человеческий капитал), включенный воснованную на доверии и солидарности кооперацию общественной деятельности(социальный капитал). Теоретическим слепком этих перемен во второй половинепрошлого века стали концепции «постиндустриального» или «информационного»общества. [3]
Переходк ИТР отвечает национальным интересам России, но условия для этого нельзяназвать благоприятными. Инновационное обновление экономики наталкивается напрепятствия, порождаемые консерватизмом и застойностью социально-политическихпорядков и дефицитом политической воли власти для проведения крупных инновацийименно в этой сфере. Внедрение высоких технологий затрудненодеиндустриализацией страны вследствие радикально-либеральных «экспериментов»1990-х гг.
Креативнаяэкономика, инновационное развитие, вообще творчество нуждаются в свободнойатмосфере, то есть в демократии. Именно таким доводом оперируют сторонникивнесистемной оппозиции, утверждая, что сначала в России надо избавиться отавторитарного режима, а уж потом говорить о модернизации и ИТР.
Этааргументация явно страдает доктринерским видением реальных противоречийроссийской трансформации. В силу многих причин путь России к демократии долог итернист. На нынешнем этапе российское общество несет в себе противоречие междупотребностью в «инновационной модернизации» и преобладающими трендамисоциально-политического развития. Рост избыточного социального неравенства и«сословное» расслоение общества ведут к усилению авторитарных тенденций идегуманизации общественных отношений. Но это не застывшее, а живоепротиворечие, которое испытывает двустороннее давление. Не только авторитарныйрежим препятствует переходу к ИТР, но и потребности модернизации бросают вызовыэтому режиму.
Нельзязабывать, что нынешняя политическая система возникла в России не на пустомместе. Вслед за крушением во второй половине 1980-х – начале 1990-х гг.жестко-авторитарной системы, унаследованной от сталинских времен, наступилпериод резкого ослабления государственности и необузданного разгулавседозволенности. Возникло состояние, близкое к хаосу и полной потереуправляемости. Выйти из этого состояния нельзя было без известного ограничениядемократических свобод и укрепления государственных рычагов контроля иуправления. Из этой потребности и вырос режим «мягкого авторитаризма», которыйполучил поддержку большинства общества, уставшего от обрушившихся на негоневзгод и лишений. При слабости гражданского общества и не устоявшихсяотношениях собственности этот процесс сопровождался бюрократизациейгосударственных структур, их клановой и групповой «приватизацией», ростомчиновничьего произвола и коррупции. Словом, режим развивался по линии усиленияавторитарных тенденций. Это не значит, однако, что он превратился в тотальныймонолит.
Властьпоставлена в такое положение, при котором она не может управлять по-старому.Сейчас в России сложилась своего рода «реформационная ситуация», когдаобъективно назрела и перезрела модернизация всей общественной системы.
«Реформационнаяситуация» все сильнее побуждает правящую элиту думать об изменении способовправления. Экономический кризис для нее – тревожный звонок Успешный выходиз кризиса требует гибких творческих решений, подрывающих жесткостьадминистративной вертикали; требует гражданской инициативы и массовогоэнтузиазма, противоречащих авторитарным методам правления. Механизмы ручногоуправления все чаще дают сбои, порождая у правящей верхушки неуверенность всвоей способности справиться с кризисом. Все ее поведение представляет собойсмесь растерянности, робкого поиска иных подходов и страха за свое будущее. Онавынуждена маневрировать, делать противоречивые заявления, советоваться с«аутсайдерами», невольно расширяя круг участников политического процесса, допускаяв него умеренных оппонентов власти. [5]
Экономикаи политика тесно взаимодействуют между собой. Мы видим, что задачитехнологической модернизации выдвигаются «сверху» по мере осознания правящейэлитой императивной необходимости кардинального обновления экономики. В то жевремя решение этих задач, наталкиваясь на барьеры политической системы, даетимпульсы к ее демократизации и тем самым – к расширению возможностеймодернизации общества в целом, возрастанию удельного веса ее инновационнойсоставляющей. Глава2. Проблемы политического управления экономическим развитием РоссийскойФедерации и пути их разрешения
Управлениеэкономическим развитием России в настоящее время представляет собой достаточнохаотичное явление. В управленческой риторике и практике как на уровнепрезидента, так и на уровне правительства постоянно присутствуют утверждения опроводимых в России реформах. В то же время перспективы этих реформ и порядокуправления ими остаются неясными. Реформы разрабатываются и реализуются разнымилюдьми и разными органами, а эффективность их осуществления оценивается явнонедостаточно.
Президентв настоящее время практически не имеет управленческих механизмов реализациисвоей политической воли в системе исполнительной власти. Потенциал у негосейчас таков: послание Федеральному собранию и контроль его исполнения черезКонтрольное управление, назначение и отстранение от должности и отставкаправительства. К сожалению, в современной управленческой практике последние дваспособа используются очень редко, поэтому на практике остается один,практически не имеющий механизма реализации. [8]
Инициативав проведении преобразований в сфере экономики отсутствует, хотя ее центр,исходя из существующего формального и фактического распределения полномочий,должен находиться в правительстве.
Всамом правительстве, исходя из набора полномочий, общими проблемамиэкономического развития России обязаны заниматься:
1. Председательправительства, который может организовывать эту деятельность как самостоятельночерез аппарат правительства, а также через соответствующие министерства всоответствии с положениями ст.ст. 14, 24 и других федерального конституционногозакона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации».
2. Министерствоэкономического развития и торговли, даже исходя из названия, должно курироватьэкономическое развитие.
3. Отраслевыеминистерства (Министерство промышленности и энергетики, Министерствотранспорта, Министерство сельского хозяйства, Министерство образования и науки)обязаны планировать государственную политику экономического развития всоответствующей отрасли.
4. Министерстворегионального развития, которое должно заниматься вопросами региональногоэкономического развития.
Подобноеразделение функций, хотя и не представляется совершенным, так как иногданеоправданно объединяет функциональный и отраслевой подход к управлению, все жепозволяет организовать системы управления, которые должны работать следующимобразом:
1. Отраслевыеминистерства через систему подведомственных органов собирают необходимуюсоциально-экономическую и статистическую информацию в соответствующих отрасляхи вырабатывают проекты необходимых решений.
2. Проекты решенийобобщаются и корректируются Минэкономразвития и утверждаются правительством.
3. Реализациярешений осуществляется министерствами и подведомственными им органами прикоординации Минэкономразвития и контроле аппарата правительства. 4]
Такимобразом образуются два управленческих потока: восходящий – при разработкерешения и нисходящий – при его реализации.
Важныммоментом является установление процедур каждого из перечисленных видовдеятельности, особенно порядка разрешения споров, возникающих при согласованиипроектов решений. На практике ситуация далека от описанной идеальной.
Во-первых,Минэкономразвития не является носителем основной идеологии и ревнителем курсареформ. Его активность в управленческой сфере хаотична и часто дублируетдеятельность отраслевых министерств, что приводит к управленческим конфликтам,формальных процедур разрешения которых нет, поэтому часто используютсянеформальные, при которых главную роль играет аппаратный вес министерства,который не в последнюю очередь зависит от контроля финансовых потоков. Такимобразом, в процессе разработки и отчасти реализации решений основным игрокомстановится Минфин, который является основным органом, ответственным запланирование и исполнение бюджета. Минфин оказывается основным органом, скоторым нужно договориться отраслевому министерству при планированиимероприятий по экономическому развитию в своей отрасли. Поэтому возникаетосновное противоречие в реализации государственной экономической политики –главный орган в этой сфере Минфин, а не Минэкономразвития. Полномочия Минфина иМинэкономразвития установлены соответственно положением о Министерстве финансовРоссийской Федерации, утвержденным постановлением правительства РоссийскойФедерации от 30 июня 2004 года № 329 и положением о Министерстве экономическогоразвития и торговли, утвержденным постановлением правительства от 27 августа2004 года № 443. [2]
Указанныеположения не являются кодифицированными актами в части полномочий министерств,которые осуществляют также иные функции в установленной сфере деятельности,если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовымиактами президента Российской Федерации или правительства Российской Федерации.
Такихфункций предусмотрено значительное количество. В соответствии с указомпрезидента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральноеминистерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющимфункции по выработке государственной политики и нормативно-правовомурегулированию, а также самостоятельное правовое регулирование в установленнойсфере деятельности.
Нотакая основная функция, как выработка государственной политики, не имеетдолжной правовой регламентации: ни в указах президента Российской Федерации, нив постановлениях правительства Российской Федерации, ни в рассматриваемыхположениях о министерствах не закрепляются порядок и принципы реализации даннойфункции.
Отсутствуютв указанных положениях и нормы об ответственности федеральных органовисполнительной власти.
Необходимостьнормативной регламентации порядка и принципов реализации данной функцииназрела. Особенно актуально это сегодня, когда осуществляется на практикепереход к среднесрочному планированию.
Необходимпрактический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10–15лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественныекритерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговойнагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.
Бездолжной правовой регламентации решение данной проблемы представляетсядостаточно сложным. Минфин и Минэкономразвития осуществляют функциигосударственного управления в одной сфере деятельности –социально-экономической.
Разграничениеполномочий между органами государственного управления – министерствами,установленное вышеназванными положениями, нельзя признать достаточным дляправового регулирования, поскольку такая функция Минэкономразвития, каквыработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфереанализа и прогнозирования социально-экономического развития, представляетсяболее общей и включающей в себя функцию Минфина по выработке государственнойполитики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой,валютной деятельности, таможенных платежей.
Такиеналожения при разграничении полномочий между министерствами присутствуют взначительном количестве. Например, очень сложно представить правовоерегулирование таможенного дела (входит в полномочия Минэкономразвития) безрегулирования вопросов таможенных платежей, определения таможенной стоимоститоваров и транспортных средств (входят в полномочия Минфина). [10]
Возможно,что одним из механизмов разграничения полномочий может стать нормативноеустановление понятий «основной исполнитель» и «соисполнитель (соисполнители)»,прав и обязанностей основного исполнителя и соисполнителей, а такжерегламентация их работы.
Этопозволило бы существенно сократить сроки согласования документов, а такжеисключить умышленное затягивание рассмотрения вопросов. Надо сказать, что напрактике это давно устоявшийся и понятный в государственном аппарате термин.Его принятие позволило бы уточнить функции Минфина и Минэкономразвития черезвнесение изменений и дополнений в федеральные законы и постановленияправительства Российской Федерации, регулирующие полномочия Минфина иМинэкономразвития.
Правовоерегулирование взаимодействия министерств при подготовке проектов нормативныхправовых актов осуществляется актами правительства Российской Федерации путемсоздания различных совещательных и консультационных органов (например,Бюджетная комиссия при правительстве РФ), не обладающих необходимымимеханизмами и рычагами для разрешения противоречий.
Процесснормотворчества, осуществляемого различными органами государственногоуправления в одной сфере деятельности либо в смежных сферах, становится болееэффективным при законодательном урегулировании правоустанавливающего процесса,предусматривающего как систему взаимной экспертной оценки проекта нормативногоправового акта (внутренняя экспертиза), так и независимую экспертизу (внешняяэкспертиза).
Вбольшей мере степень участия Минэкономразвития в составлении проектафедерального бюджета ограничивается организацией разработки прогнозасоциально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовыйгод и уточнением параметров среднесрочного прогноза социально-экономическогоразвития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансовогоплана. При этом отсутствуют нормы, обязывающие Минфин руководствоваться даннымипрогнозами. Скорее прогноз социально-экономического развития РоссийскойФедерации является исходной базой для разработки проекта федерального бюджета,но не его определяющей составляющей.
Всоответствии с федеральным законом «О государственном прогнозировании ипрограммах социально-экономического развития Российской Федерации» порядокразработки прогноза социально-экономического развития и порядок разработкиконцепции социально-экономического развития Российской Федерации надолгосрочную перспективу должен был быть определен правительством РоссийскойФедерации. Однако о принятии такого решения правительством и об организациитакой работы министерствами пока ничего неизвестно. Принятие такого документанеобходимо. [7]
Всоответствии с указом президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в этих целяхфедеральный министр осуществляет целый ряд функций, среди которых:
· утверждаетежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральныхагентств, а также отчет об их исполнении;
· вносит вправительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов,относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельностифедеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении;
· во исполнениепоручений президента Российской Федерации, председателя правительстваРоссийской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральнымагентствам и контролирует их исполнение;
· имеет правоотменить противоречащее федеральному законодательству решение федеральногоагентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установленфедеральным законом;
· осуществляеткоординацию деятельности государственных внебюджетных фондов, в том численазначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемыхфедеральным законом, и других.
Междутем, насколько это известно, правительство не подвергало анализу результатыисполнения координирующей и контрольной деятельности министерств, в частностиМинфина и Минэкономразвития. А они представляют особый интерес. Вообще орезультатах исполнения функций министерствами практически ничего неизвестно:отчеты министров по исполнению функций не предусмотрены ни федеральном законе«О правительстве Российской Федерации», ни в указах президента, ни внормативных актах правительства.
Анализполномочий Минэкономразвития и Минфина позволяет сделать несколько важныхвыводов. Первое. В целом изначальное разграничение ответственности между нимибыло скорее разумным: Минэкономразвития отвечало за программирование ипрогнозирование, Минфин – за финансовое планирование в краткосрочном периоде иза финансовую дисциплину. [2]
Законодательнуюоснову деятельности двух министерств составляли соответственно два закона:федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственномпрогнозировании и программах социально-экономического развития РоссийскойФедерации» (далее – закон о прогнозировании) – в одном случае и Бюджетный кодекс– в другом.
Проблемойстало разное качество юридической техники этих актов: Бюджетный кодекc явилсяодним из первых законов прямого действия, содержащий конкретные процедурыдеятельности государственных органов.
Законо прогнозировании – типичный пример декларативных законов 90-х годов, которыйсодержит в основном отсылочные нормы и реализация которого зависит от воли ижелания правительства РФ. Никакими санкциями исполнение данного закона также необеспечивается.
Второе.Изначально разный потенциал двух министерств в контроле за финансовымипотоками. Минфин, получив право оперативного планирования государственнымифинансами, неограниченное ничем и никем, кроме требований о финансовойстабилизации и финансовой дисциплине, объективно становится главным министерством,в то время как Минэкономразвития, лишенное конкретной «подчиненной» отрасли иконкретной финансовой основы, вынуждено было искать инструменты повышениясвоего аппаратного веса. В качестве таковых руководство министерства нашлоцелый ряд функций, позволяющих контролировать отдельные финансовые потоки: этоадминистрирование инвестиционного фонда, управление особыми экономическимизонами, отдельные полномочия в области таможенного дела и отдельныелицензионные вещи. В борьбе за административный ресурс министерство неостанавливалось ни перед какими «лакомыми кусочками»: например, лицензированиетуроператорской деятельности, которая как таковая имеет мало общего с основнымизадачами Министерства экономического развития (с 1 января 2007 года лицензированиеэтого вида деятельности было отменено).
Третье.Большую роль играет руководство министерства. В современных условияхфедеральный министр наделен достаточно большими возможностями для организациидеятельности вверенного ему органа. В случае с Минэкономразвития этивозможности заложены уже в самом положении о министерстве, а также впостановлении, которым оно утверждено. Этим постановлением, в частности,установлена обязанность министерства в срок до 1 октября 2004 года внести вправительство РФ проекты нормативных правовых актов, регламентирующих порядокподготовки прогнозов социально-экономического развития, а также совместно сМинфином – проект правового акта, регламентирующего порядок планированиягосударственных финансовых вложений и их финансирования за счет средствфедерального бюджета. Эти документы не были приняты. Соответственно возможносделать вывод о том, что они также и не вносились в правительство. В любомслучае речь идет о неспособности или нежелании руководителя министерстваорганизовывать деятельность по реализации отдельных функций министерства.
Существеннымнедостатком в работе как федеральных органов исполнительной власти в целом, таки Минфина и Минэкономразвития следует признать отсутствие законодательнозакрепленных показателей эффективности деятельности и ответственности за их недостижение. Такие показатели в сочетании с ответственностью позволили быпредметно и конкретно рассматривать и оценивать выполнение каждой функцииоргана исполнительной власти. [6]
Однаиз первых попыток установления таких показателей сделана в федеральном законеот 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» (статья 26.3-2 введена федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ и вступило в силу с 1 января 2007 года).
Вотношении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации переченьпоказателей эффективности их деятельности утверждается президентом РоссийскойФедерации.
Высшеедолжностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)представляет президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых ипланируемых значениях показателей. Порядок и сроки представления докладовустанавливаются президентом Российской Федерации. Введенная нормапредусматривает и относительно новый механизм поощрения органов исполнительнойвласти субъекта Российской Федерации. Так, может быть предусмотрено выделениеза счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации вцелях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значенийпоказателей. Введение такой же либо схожей системы оценки выполняемых Минфиноми Минэкономразвития функций является насущно необходимой. Но, к сожалению, покатакие механизмы разрабатываются и реализуются только в администрациипрезидента, а правительство и его аппарат устраняются от такой работы. [8]
Такимобразом, в деятельности этих двух министерств существуют следующие проблемы:
1. Разный уровень икачество нормативно-правового регулирования исполнения функций попрогнозированию и программированию, а также функций по оперативномубюджетированию. Качество регулирования позволяет более эффективно осуществлятьименно бюджетный процесс, во многом поэтому оперативное бюджетное планированиепревалирует над стратегическим долго- срочным. Это приводит к тому, что напрактике ограничителей деятельности Минфина нет. Для решения проблемыпредлагается законодательно установить процедуры формирования и утвержденияпрогнозов и программ. Желательно включить соответствующие положения в Бюджетныйкодекс, чтобы оба процесса были согласованы.
2. Недостатокаппаратного веса Минэкономразвития. Проблема отчасти решается путемустановления законодательных процедур, отчасти – путем продвижения новойпсихологии в государственном управлении, ориентированной на долгосрочноеразвитие. Конкретные управленческие решения возможны через повышение уровнядолгосрочных программ, которые должны утверждаться законом. В этом случаеМинэкономразвития станет штабом реформ и штабом долгосрочного развития, аМинфин при разработке ежегодного бюджета вынужден будет соотносить свои планы ссоответствующим законом и соответственно с позицией Минэкономразвития, то естьзаймет подчиненную позицию. Возможен также вариант с передачей всех функцийпланирования (как долгосрочного, так и краткосрочного бюджетного) одному федеральномуоргану исполнительной власти, как Минэкономразвития, так и Минфину.
Заключение
Вданной работе рассмотрены принципы взаимодействия политической и экономическойвласти в Российской Федерации.
Последовательнобыли изложены принципы формирования позиции субъектов федерации в системегосударственного управления экономическим развитием, а также принципы модернизации политики и экономики современнойРоссии.
Анализсодержания предметов совместного ведения свидетельствует, что фактически всестратегически важные для экономического развития РФ вопросы решаются принепосредственном участии ее субъектов. К таким вопросам относятся:
· обеспечениесоответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иныхнормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения,автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации ифедеральным законам;
· защита прав исвобод человека и гражданина;
· защита правнациональных меньшинств;
· обеспечение законности,правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; вопросывладения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другимиприродными ресурсами и др.
Данныйвопрос является довольно сложным и неоднозначным в контексте современногополитического и экономического развития в стране.
Выделяясуществующие проблемы взаимодействия политической и экономической власти вРоссии, было определено, что существенным недостатком в работе как федеральныхорганов исполнительной власти в целом, так и Минфина и Минэкономразвитияследует признать отсутствие законодательно закрепленных показателейэффективности деятельности и ответственности за их не достижение. Такиепоказатели в сочетании с ответственностью позволили бы предметно и конкретнорассматривать и оценивать выполнение каждой функции органа исполнительнойвласти.
Эффективнымспособом устранить разделение функций политической и экономической власти былобы объединение функционального и отраслевого подхода к управлению, в результатечего были бы организованы системы управления, которые должны работать следующимобразом:
1. Отраслевыеминистерства через систему подведомственных органов собирают необходимуюсоциально-экономическую и статистическую информацию в соответствующих отрасляхи вырабатывают проекты необходимых решений.
2. Проекты решенийобобщаются и корректируются Минэкономразвития и утверждаются правительством.
3. Реализациярешений осуществляется министерствами и подведомственными им органами прикоординации Минэкономразвития и контроле аппарата правительства.
Список литературы
1. Р. Варфаловская«Структурная инвестиционная промышленная политика России» — «Власть» № 1/2007г.
2. Е. Трофимов«Основные направления формирования законодательной базы национальной политики»- «Власть» № 5/2007г.
3. М. Виллисов«Концептуальные проблемы формирования правовых основ экономики в России» — «Власть»№ 7/2007г.
4. Олейнов А.Г.«Политический процесс сквозь призму экономической науки: комплексный подход» — «Полис»№ 4/2009г.
5. Туровский Р.Ф.«Региональные политические режимы в России: к методологии анализа» — «Полис» №2/2009г.
6. B. Степанченко«Вектор трансформации политической системы России» — «Власть» № 9/2009г.
7. А. Горбунов«Экономика как объект исследования политической науки» — «Власть» № 4/2008г.
8. С. Скурихин«Политическая жизнеспособность общества и человека» — «Власть», №10/2010 г.
9. А. Абрамов«Политическая стратификация общества: анализ подходов» — «Власть», №9/2010 г.
10. Е. Гаталов«Проблемы современной административно государственной реформы в России» — «Власть», №3/2009 г.