--PAGE_BREAK-- 4.1Характерные черты проекта.
Федеральный бюджет 2003 г. практически повторяет подходы и приоритеты, использовавшиеся при разработке бюджетов последних лет Главный приоритет — обязательность и первоочередность погашения внешнего долга. Второй из важнейших приоритетов — расходы на оборону и содержание госслужб. Третий приоритет, не уже из разряда желательных, — финансирование социальной сферы. Инвестиции и экономический рост по-прежнему остаются вне бюджетной политики.
Реализацию этих приоритетов предстоит осуществлять в условиях фактического снижения объема финансовых ресурсов, находящихся в руках государства для выполнения им своих функций. Хотя номинально доходы проекта Федерального бюджета 2003 г. вырастут по сравнению с предыдущим годом на 10,7%, однако с учетом дефлятора ВВП, равного 114,1%, эти доходы в реальном выражении сократятся на 3%.
При прогнозируемом на 2003 г. росте ВВП в сопоставимых ценах на 3,5-4,4% снижение реальных доходов бюджета свидетельствует о недостаточной эффективности структурной политики государства, существенных диспропорциях в стоимостной и физической структурах ВВП. Эти крайне неблагоприятные условия существенно затрудняют реализацию приоритетов, заявленных в проекте Федерального бюджета. Причем проблема обостряется тем, что, во-первых, на 2003 г. приходится пик выплат по внешнему долгу. Во-вторых, при разработке проекта бюджета соблюдалось требование обеспечить его профицитность. Достижение этих действительно важных целей в условиях
доходов и обеспечения выбранной системы приоритетов возможно только за счет уменьшения расходов в сферу материального производства, от состояния которой зависят темпы экономического роста
Институт экономики РАН (Центр финансово-банковских исследований) в своих заключениях на проекты федеральных бюджетов предыдущих лет постоянно указывал на опасность такой практики разработки бюджета, поскольку обеспечение должного экономического роста становится проблематичным. Характер социально-экономического развития России в 2000-2002 гг. и прогнозные оценки на 2003 г. подтвердили эти опасения. Чрезвычайно благоприятная ситуация (как внешняя — цены на нефть, так и внутренняя — импортозамещение в результате девальвации рубля), сложившаяся в 2000-2001 гг., не была использована для закрепления высоких темпов роста. Темпы роста экономики, в том числе инвестиций, были неустойчивыми и имели тенденцию к замедлению. Стала очевидной невозможность достижения в 2002—2003 гг. темпов экономического прироста ВВП в 5— 6%, намеченных в проекте «Основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2010 года».
Правда, в прогнозе социально-экономического развития страны на 2004 и 2005 гг. предусмотрены темпы роста ВВП (по 2-му варианту, принятому в расчет бюджета на 2003 г.) соответственно в 5,5 и 5,9%. Однако реальность этих показателей в значительной мере будет зависеть от условий, созданных в 2003 г. для последующего экономического роста. Во всяком случае, Минэкономразвития разработало в качестве первого вариант с темпами прироста ВВП в 2004-2005гг.
на уровне менее 0%.
В проекте Федерального бюджета 2003 г. усугубляются некоторые составляющие бюджетов прошлых лет. В то же время он имеет и свои особенности.
1)Усилилась зависимость бюджета от ряда внешних и внутренних условий, а также ранее принятых решений. Строго говоря, каждый бюджет неизбежно испытывает на себе давление этих факторов. Однако в 2003 г. такое давление приобрело особенно резкие формы. Предопределенность структуры расхода Федерального бюджета 2003г. обусловлена следующими факторами:
1. величиной внутренней и внешней задолженности, на оплату которых бюджет должен затратить примерно 640 млрд. руб., или 26% бюджетных доходов; принятыми решениями по военной и судебной реформе, развитию правоохранительных других силовых органов, на что в бюджете также выделено более 640 млрд. руб.,
2. частично проведенным повышением денежного довольствия и пенсий военнослужащим, оплаты труда лиц, замещающих государственные должности, и рядом других мер, что в целом составляет 12—15% всех доходов федерального бюджета.
Таким образом, только перечисленные расходы отвлекают примерно 65% всех ресурсов Федерального бюджета 2003 г. С учетом других предопределенных расходов можно утверждать, что три четверти всех возможных доходов бюджета заранее распределено по определенным расходным статьям. И только одна четверть может быть подвергнута распределению, исходя из социально-экономических задач 2003 г.
Все это не означает, что указанные выше заранее предопределенные расходы не нужны. Большинство из них, особенно социальные, крайне необходимы. Речь идет непомерно высокой связанности расходной части бюджета.
Не меньшая, если не большая связанность наблюдается и в формировании доходов проекта Федерального бюджета 2003 г. Их общая сумма, во первых, предопределена учтенными в бюджете мировыми ценами на нефть (для определения проекта Федерального бюджета 2003г. принята цена нефти в размере 21,5 долл. за баррель).
Во-вторых, размер доходов бюджета определен проведенной налоговой реформой Ее основные задачи заключались в уменьшении налогового пресса на предприятия в целях стимулирования производства и выведения многих доходов из «тени». Снижение налогового пресса грозило сокращением налоговых поступлений. Однако этот негативный эффект должен компенсировать за счет доходов, бывших ранее «теневыми». Реализованы эти задачи далеко не в полно мере, что существенно ограничило рост доходов проекта бюджета 2003 г. Последнее в значительной мере предопределило снижение в 2003 г. доходной части бюджета в реальном выражении даже в условиях заложенного в него роста ВВП.
В результате жесткой определяющей зависимости параметров проекта Федерального бюджета 2003 г.
от внешних и внутренних условий и ранее принятых решений правительство и Госдума оказались ограничены в своих возможностях активно влиять на процесс формирования бюджетных расходов. Разработка проекта бюджета во все большей
мере превращается в процесс вынужденной регистрации заранее предопределенных параметров.
2)Проект Федерального бюджета 2003 г. явно недостаточен для стимулирования развития реальной экономики и решения перспективных задач экономического роста.
причем по сравнению с 2000-2002 гг. эта ситуация только усугубляется. Единственный блок статей расходов, доля которых в общем, объеме снижается, — это расходы на реальную экономику (промышленность, энергетика и строительство, сельское хозяйство и рыболовство, транспорт, связь и информатика, дорожное хозяйство). Их доля сокращается с 8,5% в бюджете 2002 г. до 7,6%. Если бы в 2003 г. та доля была сохранена на уровне 2002 г., то реальный сектор экономики получил дополнительно более 20 млрд. руб.
В условиях физического старения основных фондов жизнеобеспечивающих отраслей экономики и при возрастании рисков техногенных катастроф такая бюджетная политика чревата нарастанием угроз экономической безопасности страны.
Наибольшие опасения должно вызывать не столько уменьшение доли совокупных расходов в реальную экономику в общих расход. бюджета, сколько уменьшение их суммы в сопоставимых ценах против уровня 2002 г. Номинально сумма расходов по этому блоку растет в меньшей степени, чем все расходы бюджета, — на 8%, а с учетов индекса-дефлятора (принят дефлятор по промышленности, равный 113%) бюджетное государственное финансирование реального сектора экономики снижается на 10%. Это и есть та цена, которую придется заплатить за сохранение прежних подходов и приоритетов при разработке бюджета в условиях снижения общей суммы бюджетных доходов и обеспечения профицитности.
Особенно сильно сокращаются инвестиции в производственную сферу. Так, капитальные государственные вложения по двум главным направлениям инвестиций — на приобретение и модернизацию оборудования и строительство объектов производственного назначения -уменьшаются в номинальном выражении с 15,9 млрд. руб. по бюджету 2002 г. (это крайне низкая цифра, представляющая собой совершенно ничтожную долю во всех инвестициях) до 14,2 млрд. руб., т.е. на 16%. А с учетом индекса-дефлятора (по строительству — 112,3%) снижение составляет более 20%.
Понятно, что финансирование производственных инвестиций — это задача, прежде всего и в основном корпораций и предприятий. Однако эффективность корпоративного финансирования остается явно недостаточной, что компенсирует потери бюджета за счет снижения налоговой нагрузки. На современном этапе важная роль в производственном инвестировании принадлежит государству (при долевом участии в инвестиционных проектах). Его неоправданно быстрый уход из этой сферы в 2000-2002гг. был ошибкой, которая привела замедлению темпов экономического роста. Такая линия усилена в проекте Федерального бюджета 2003гг. что будет отрицательно влиять на темпы экономического роста в 6лижай-шем будущем.
3)Позитивная особенность проекта Федерального бюджета 2003 г – достаточно заметное увеличение абсолютных расходов и их доли по социальному блоку (образование, культура, СМИ, здравоохранение, социальная политика).
Общая сумма расходов по указанным статьям в проекте Федерального бюджета 2003 г. номинально увеличивается с 230,6 млрд. руб. по бюджету 2002 г. до 313,4 млрд. руб., или на 36%, а их доля во всех расходах — с 11,7% до 13,4%. Правда, это номинальный прирост. С учетом инфляции он составит уже не 360/, а около 20%. Но и это существенно. В значительной мере этот рост достигнут за счет уменьшения расходов в реальный сектор экономики, что в будущем может негативно сказаться и на социальной сфере.
4)В проекте консолидированного бюджета 2003 г., как и в 2002 г., не выдерживается установленное Бюджетным кодексом соотношение между Федеральным бюджетом и территориальными бюджетами (50: 50). Соотношение по доходам установлено на 2003 г. в пропорции 56: 44 в пользу федерального бюджета. Такое перераспределение доходов между Центром и регионами будет постоянно создавать трудности с выплатой зарплаты бюджетникам, содержанием отраслей социальной сферы — ЖКХ, здравоохранения, образования.
Несмотря на все попытки добиться более равномерного распределения доходов в схеме Центр — регионы, перекос в сторону централизации доходной части усиливается. В основном он образуется за счет большой доли налоговых доходов: 1,892 трлн руб. — Федеральный бюджет; 1,329 трлн — бюджеты территорий, и ключевую роль в этом разрыве играют акцизы по подакцизным товарам (продукции): 227,7 млрд. руб. — Федеральный бюджет, 51,46 млрд. — бюджеты территорий.
Недостаточное внимание уделено обеспечению сбалансированности не только Федерального бюджета, но и всей бюджетной системы страны. По имеющимся прогнозам, в 2004-2005 гг. возможен общий дефицит региональных бюджетов, что требует тщательного анализа всех аспектов завершения налоговой реформы в стране, с тем чтобы обеспечить полную сбалансированность бюджетов регионов. Между тем катастрофически вырос разрыв между богатыми и бедными регионами Естественно, он был всегда, но все же в разумных пределах. Например, самый богатый регион — Москва по различным показателям лишь в 3,5 раза превосходил самые бедные регионы. Сейчас этот разрыв стал 80-кратным! Даже в первые годы реформирования бюджетное соотношение Центра и регионов старались держать примерно на уровне 50/50. Сейчас Центру достается до 60% всех доходов, а ухудшение финансового положения регионов отрицательно сказывается на формировании общероссийского рынка
5)По проекту Федерального бюджета 2003 г. несколько снижается отношение непроцентных расходов к ВВП. Это отношение (без расходов за счет социального налога) снижается в 2003 г. до 13,0% против 13,7% по бюджету 2002 г. Если бы в бюджете было достаточно средств для полноценного выполнения государством своих функций, то эту тенденцию следовало бы считать позитивной. Однако такой достаточности не существует. Представляется, что снижение этого отношения преждевременно и может отрицательно сказаться на межбюджетных отношениях Центра и регионов.
6)Усиливаются риски реализации проекта Федерального бюджета 2003 г., о чем будет подробнее сказано ниже.
В проекте Федерального бюджета 2003 г. явно прослеживается тенденция к «обещанию будущих улучшений», которые трансформируются в состояние их ожиданий. Особенно наглядно это видно в социальной сфере: индексация зарплаты бюджетников (гражданских) намечена только на 1 октября 2003 г. (на конец года) — на 33%; рост окладов госаппарата также на эту дату, но на 11% (в размерах инфляции, которая уже состоится). Практически эту ситуацию можно определить как «эффект несбывшихся ожиданий».
Обращают на себя внимание структурные деформации в динамике изменения отдельных статей бюджета по отношению к его основным макроэкономическим параметрам. При 3-кратном увеличении объема бюджета с 25 млрд. долл. в 2000 г. до планируемых 75 млрд. долл. в 2003 г. рост расходов в социальную и инвестиционную сферы не превышает50-100%.
Основные параметры бюджета выглядят внешне вполне оптимистично: доля налогов в ВВП снижается с 15,4% до 14,5%, доля непроцентных расходов — с 13,7% до 13%. Одновременно существенно растут расходы
на социальную политику (на 54,2% по сравнению с 2002 г.), правоохранительную деятельность (на 45,9%), культуру (на 35,5%), судебную систему (на 33%), национальную оборону (на 26%), образование (на 21,5%), фундаментальную науку (на 21,3%), здравоохранение (на 21,1%), финансовую помощь бюджетам других уровней (на 17%). Но эти цифры HP должны гипнотизировать Ниже будет, показано, что до действительного экономического благополучия еще далеко.
4.2Особенности построения проекта и сущность заявленного профицита
Основные параметры проекта Федерального бюджета 2003г. следующие: доходы — 2417,8 млрд. руб., расходы ~ 2345,6 млрд и профицит, который направляется на выплату внешнего долга, -72,2 млрд, или 0,6% от ВВП. И эти проектировки бюджета подают избирателям как исторический шаг. Широко рекламируемые в СМИ цифры без дополнительного анализа создают впечатление благополучия: бюджет сведен с профицитом, которого достаточно, чтобы расплатиться по внешнему долгу. Однако в действительности это не так. Дело в том, что проект Федерального бюджета 2003 г. структурно построен таким образом, что размыто общепринятое понятие профицита. В теории и практике бюджетирования различают два вида профицита (или дефицита):
первичныепрофицит или дефицит — разница между всей суммой доходов бюджета
и непроцентными расходами, т.е. всеми расходами без выплаты и обслуживания внутреннего и внешнего государственного долга;
конечныепрофицит или дефицит — разница между всей суммой доходов бюджета и всей, включая оплату и обслуживание долга, суммой расходов.
В проекте Федерального бюджета 2003 г. эта трактовка профицита и дефицита нарушена. Заявленный профицит в сумме 72,2 млрд. руб. не является ни первичным, ни конечным профицитом, если учитывать погашение внешнего долга. Он получен как разница между всей суммой доходов и расходами, включая обслуживание внутреннего долга
(57,5 млрд. руб.) и сумму обслуживания внешнего долга (220 млрд. руб.). За пределами общей оценки бюджета остается погашение внешнего долга, что затрудняет оценку бюджета и методов обеспечения его сбалансированности.
Разработчики проекта бюджета, вероятно, понимают уязвимость избранной конструкции построения бюджета на основе профицита, поэтому в пояснительной записке к проекту Федерального бюджета 2003 г. они вводят специальный раздел под названием Источники финансирования дефицита бюджета. Более того, в проекте федерального закона «О Федеральном бюджете на 2003 год» в ст 1 предлагается утвердить профицит в сумме 72,2 млрд. руб., а в ст. 3 предусматривается порядок использования финансового резерва для «замещения внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета», а также «погашения государственного долга Российской Федерации».
С учетом принятой методологии составления проекта Федерального бюджета погашение основной части внешнего долга (10,8 млрд. долл.) не входит в расходы бюджета, но средства для этого требуются, поскольку внешний долг подвергается процедуре рефинансирования в относительно небольшом размере, а его реструктуризация и соответствующий переговорный процесс не предусмотрены. Внешний долг не имеет внешних источников его оплаты в размерах, соответствующих его увеличению (10,7 млрд. долл.), поскольку новые внешние заимствования составляют только 1,93 млрд. долл.
В отличие от внутреннего долга, который рефинансируется, погашение внешнего долга, хотя оно и не включено прямо в расходы, требует специальных источников финансирования и создает дополнительную нагрузку на доходную часть бюджета. При этом заявленной суммы так называемого профицита недостаточно, чтобы расплатиться по основной части внешнего долга. Этот недостаток средств, являющийся не чем иным, как конечным дефицитом Федерального бюджета 2003 г. (с учетом погашения внешнего долга), имеется в виду покрыть дополнительными внешними заимствованиями, поступлениями от приватизации и продажи земли, сальдо по госзапасам драг металлов и за счет размещения ценных государственных бумаг, т.е. внутренних заимствований. Таким образом, в действительности основные параметры проекта Федерального бюджета 2003 г. выглядят следующим образом:
Доходы (включая социальный налог) — 2417,8 млрд. руб.
Непроцентные расходы (включая перечисления в Пенсионный фонд, равный социальному налогу) — 2068,1 млрд. руб. (1702 +.365,5)
Первичный профицит — 349,7 млрд. руб.
Процентные расходы — обслуживание — 638,0 млрд. руб.
внутреннего долга (57,5 млрд. руб.),
обслуживание внешнего долга (220 млрд. руб.)
и оплата основного долга (10,7 млрд. долл. х 33,7 млрд. руб.) — 360,5 млрд. руб.
Конечный дефицит бюджета (с учетом, оплаты основной части внешнего долга:
638,0-349,7) — 288,3 млрд. руб.
Как отмечалось выше, покрывается этот дефицит за счет небольшого внешнего заимствования (1,93 млрд. долл.), поступлениями от приватизации и продажи земли (53 млрд. руб.), сальдо запасов драгметаллов (20 млрд. руб.) и размещением государственных ценных бумаг. Принятую методологию разработки проекта бюджета 2003 г. необходимо подвергнуть анализу с позиции действующего Бюджетного кодекса РФ. В ст. 84 «Расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета» перечислены все функциональные виды расходов. К ним относятся, наряду с расходами по обеспечению деятельности высших государственных органов, осуществлению международной деятельности, национальной безопасности, фундаментальных исследований, государственной поддержки железнодорожного, воздушного и морского транспорта, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба, также и расходы на обслуживание и погашение государственного долга Таким образом, при разработке федерального бюджета Бюджетный кодекс не проводит различий между внутренним и внешним долгом, и в расходы бюджета необходимо включать не только расходы на оплату процентов за заимствование средств, получаемых от внутренних и внешних инвесторов, но и погашение основной части долга.
Приведенные цифры свидетельствуют о том, что проекту Федерального бюджета 2003 должна быть дана совершенно иная оценка.
1. С учетом погашения внешнего долга бюджет дефицитен, и этот дефицит весьма значителен — 2,2% к ВВП. Вместе с указанным выше снижением общей суммы бюджетных доходов в сопоставимых ценах это свидетельствует об экономическом неблагополучии в стране, в то время как принятое построение бюджета внешне демонстрирует, наоборот, достаточное благополучие.
2 Для покрытия этого дефицита приходится изыскивать дополнительные ресурсы, которые вновь увеличивают государственный, долг (правда, в основном внутренний). Для оплаты внешнего долга используются сбережения субъектов рыночной экономики, в том числе личные сбережения физических лиц. Это огранивает возможности трансформации сбережений Б. инвестиции.
3. В отечественной экономике создан значительный первичный профицит — 2,8% от ВВП, который изымается из экономики для обслуживания и оплаты в основном внешнего долга.
Принятое построение проекта Федерального бюджета 2003 г. имеет существенные негативные последствия:
во-первых, затушевывается истинное положение дела с профицитом и дефицитом бюджета. Профицит определяется без учета дефицита источников финансирования Внешнего долга;
во-вторых, выводятся за рамки бюджета, а значит, и бюджетного контроля весьма значительные суммы (около 290 млрд. руб.), мобилизованные для покрытия действительного дефицита. Исполнение бюджета становится непрозрачным.
Представляется более правильным все средства, изысканные для покрытия дефицита, включить в доходную часть бюджета. К ним относятся, например, доходы от имущества, находящегося в госсобственности, доходы от продажи нематериальных активов, перечисления прибыли ЦБ и ряд других. Совершенно нелогично, что в доходы бюджета не включены доходы от приватизации и продажи земли, сальдо госзапасов драгметаллов и др. Тем более, что в ст. 43 бюджетного кодекса «Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности» предусмотрено, что «средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объёме ».
В связи с проблемой непрозрачности проекта Федерального бюджета 2003 г. следует особо остановиться еще на одном вопросе. При обсуждении Федерального бюджета 2002 г. было принято правильное решение о создании финансового резерва с целью покрытия в 2003 г. пиковых платежей по внешнему долгу. Его наличие позволило бы в 2003 г. избежать изъятия из экономики на выплату внешнего долга значительных сумм. Этот резерв должен использоваться для покрытия бюджетного дефицита в случае нехватки средств. Однако в табличных материалах проекта Федерального бюджета, расшифровывающих 'внутренние источники такого покрытия, данное обстоятельство не нашло отражения, Судя по сумме непокрытого дефицита, финансовый резерв задействован не полностью, и значительная его часть останется свободной. Направления ее использования должны быть четко определены.
Бюджетный процесс в России имеет фундаментальный изъян: финансовые потоки государства движутся по цепи короткого замыкания — «плюсы» и «минусы» не разнесены. И доходы, и расходы сосредоточены в одном ведомстве Минфине. При нормальном разделении функций контроля в развитых странах возникают типовые бюджетные проблемы: правительства хотят потратить как можно больше, а парламенты отвечают, что денег нет. У нас до сих пор все наоборот: Дума раздувает расходы, а правительство их ограничивает, пытаясь договориться с ней. продолжение
--PAGE_BREAK--