--PAGE_BREAK--1. История государственного долга России
Кредитная история России началась в 1769 г., когда Екатерина II сделала первый заем в Голландии. За последующие два с половиной столетия Российская империя заняла на рынке примерно 15 млрд. руб. Большая часть этих средств накануне революции была погашена. К этому моменту старейшими займами в составе русского государственного долга оставались 6%-ные займы 1817-1818 гг. Их капитал составлял 93 млн. руб., а непогашенная часть к 1 января 1913г. равнялась 38 млн. руб.
После аннулирования государственного долга дореволюционной России в 1918 году Советскому правительству в годы НЭПа с трудом удалось восстановить функционирование рынка государственных заимствований. Займы успешно работали на благо финансовой стабилизации и экономического роста. Однако в конце 20-х годов был осуществлен переход к размещению государственных займов по подписке среди населения. Займы стали массовыми и по существу принудительными. Это привело к катастрофическому росту государственного долга. В 1957 году правительство было вынуждено прибегнуть к замораживанию долговых обязательств государства. Отказавшись платить долги своим и иностранным гражданам, правительство Советской России заложило основу новой финансовой культуры. В результате облигации, выдаваемые как часть заработной платы, оказались просто бумажками.
На рис.1 отражена динамика государственного долга Российской империи в начале XX в.: сумма задолженности возросла в период русско-японской войны и революции, а затем стабилизировалась.
Рис.1
На протяжении всего XIX в. и в начале XX в. расходы государства превышали его доходы. Во второй половине XIX в. правительство активно финансировало строительство железных дорог, а также выкупало в казну частные линии.
Стремясь сгладить влияние экстраординарных расходов на структуру бюджета, оно разделяло бюджет на обыкновенный и чрезвычайный. Первый пополнялся из традиционных источников доходов (налоги, акцизы и пр.), доходную часть второго на 90 % составляли средства полученные от внутренних и внешних займов. Именно заемные средства шли на финансирование строительства железных дорог, ведение войн и борьбу со стихийными бедствиями. При благоприятном положении часть чрезвычайного бюджета шла на покрытие расходов по долгосрочной оплате государственных займов. Платежи по займам (проценты и погашение) осуществлялись за счет обыкновенного бюджета.
Выпуск новых займов был в непосредственной компетенции царя и министерства финансов. Однако после созыва Государственной Думы она получила право утверждать каждый конкретный заем. Время и условия займа по-прежнему определялись по решению правительства.
По большей части государственных долгов выплачивалось 4 % годовых. Сумма всех бумаг с такой доходностью составляла более 2,8 млрд. золотых рублей — около 2/3 всего рынка.
Все ценности, размещаемые в то время на рынке, разделялись на 3 категории:
· краткосрочные;
· долгосрочные;
· бессрочные;
Срок обращения краткосрочных обязательств ограничивался законом и колебался от 3 месяцев до 1 года. Купюры выпуска не должны были превышать 500 руб. Право эмиссии по краткосрочным обязательствам предоставлялось лично министру финансов с условием, что общая сумма обязательств в каждый момент не превысит 50 млн. руб. В 1905 г. права министра были расширены до 200 млн. руб. с правом выпуска краткосрочных обязательств, в том числе и на иностранных рынках. Государственное казначейство и частные лица имели право учитывать эти обязательства в Государственном банке, проценты считались в виде дисконта.
Основу государственного долга составляли долгосрочные и бессрочные займы. Долгосрочные займы могли заключаться на достаточно длительные сроки — 50-80 лет. Практиковался выпуск бессрочных обязательств, когда государство обязывалось выплачивать только договорный процент, т.е. для держателя заем становился рентой. Правительство оставляло за собой право принудительной скупки данного инструмента по номинальной стоимости. В этом случае заем погашался тиражами. Иногда государство скупало облигации на бирже.
Также существовало формальное определение внутренних и внешних займов. Первые ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Вторые были рассчитаны на российский рынок. Данное деление не имело никакого экономического значения, так как никаких ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутренних иностранцев не существовало.
В Основном Законе имелась статья 114, в которой говорилось, что “при обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам”. Законодатели заранее пресекали соблазн нарушить одно из основных правил рынка — платить вовремя и полностью.
Российское правительство в результате длительных усилий сумело создать репутацию надежного заемщика, который действует на рынке аккуратно, не злоупотребляя своим государственным статусом.
Но с переходом к формированию основ рыночной экономики в начале 90-х годов Россия столкнулась с отсутствием отечественного опыта по организации и ведению государственных долговых обязательств, адекватного в условиях свободного рынка. В связи с этим пришлось фактически заново готовить специалистов, одновременно обращаясь к традициям прошлого и опыту стран с развитой рыночной экономикой. Даже в 2000 году на международной конференции "XXIвек: новая модель специалиста-экономиста" министром финансов РФ А.Л. Кудриным отмечался недостаток высококвалифицированных кадров по работе с региональными и внешними заимствованиями.
На протяжении всей истории долговой России заимствования финансовых ресурсов производились по разным причинам, и далеко не всегда с целью реализации какого-либо конкретного проекта. Интересы финансовой стабильности, пусть даже в краткосрочном периоде, имели первостепенное значение. Это позволяло следовать выработанной экономической политике, не меняя ее курса.
продолжение
--PAGE_BREAK--2. Понятие, сущность и основные элементы государственного долга.
Государственный долг образуется в результате осуществления государственными органами различных видов заимствований. В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ[2] (ст.97)"государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией".
Основными причинами образования государственного долга являются дефицит государственного бюджета и наличие свободных денежных средств у физических и юридических лиц.
Государственные долговые обязательства могут существовать в следующих формах:
· Кредитные соглашения и договоры РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями в пользу указанных кредиторов;
· Государственные ценные бумаги, выпущенные от имени РФ;
· Договоры о предоставлении государственных гарантий РФ, договоры поручительства по обеспечению обязательств третьим лицам;
· Переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основании федеральных законов;
· Соглашения и договоры РФ о реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.
Государственный долг можно классифицировать по нескольким критериям.
В зависимости от рынка размещения, валюты и других характеристик государственный долг делится на внешний и внутренний. К первому относятся кредиты иностранных государств; международных финансовых организаций; государственные займы, деноминированные в иностранной валюте и размещенные на зарубежных рынках. Ко второму относятся кредиты от национальных банков; государственные займы, деноминированные в национальной валюте и размещенные на национальном рынке. Он состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникшей задолженности. Внутренний государственный долг регулируется законом “О государственном долге Российской Федерации”
На сегодняшний день существуют 3 основные формы покрытия государственного долга:
1. Добровольный (рыночный) кредит — размещение ценных бумаг на свободном (или почти свободном) рынке. К ценным бумагам, размещенным таким образом, принадлежат государственные краткосрочные обязательства (ГКО), облигации федерального займа (ОФЗ), облигации сберегательного займа (ОСЗ). Общий объем государственного долга по этим бумагам на 1.01.1996 составлял чуть более 80 трлн. руб., а объем чистого долга, т.е. без бумаг в портфеле ЦБ, можно оценить в 70 трлн. руб. ;
2. Вынужденный (квазирыночный) кредит — рыночное оформление фактического государственного долга. Так появились на свет облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), казначейские обязательства (КО), векселя Минфина, переоформившие на Минфин задолженность предприятий по банковским кредитам, предоставленным под государственные программы. Сюда же может быть отнесен портфель государственных бумаг ЦБ, сформированный в целях поддержки собственно рынка.
3. Дружеский (административный) кредит ЦБ Минфину.
2.1. Классификация государственного долга.
Классификация государственного долга может проводиться по разным признакам. Обычно в качестве таковых используются: экономический признак, тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность, рынок заимствований, валюта, официальный (бюджетный признак).
По экономическому признаку различают:
· Капитальный долг. Представляет собой всю суму выпущенных и непогашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам.
· Основной долг. Это номинальная стоимость всех долговых обязательств государства и гарантированных им заимствований.
· Текущий долг. В его состав входят предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.
По типу заемщика (в соответствии с уровнями власти) долг делится на:
· Государственный долг РФ. Состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств.
· Государственный долг субъектов РФ
· Муниципальный долг
По срокам долговые обязательства подразделяются на:
· Краткосрочные (до одного года)
· Среднесрочные (от одного года до пяти лет)
· Долгосрочные (свыше пяти лет)
В России сроки погашения долговых обязательства ограничены для РФ и субъекта РФ тридцатью годами, а для муниципального образования – десятью.
В зависимости от рынка заимствования, типа кредитора или валюты заимствований государственный долг может быть:
· Внутренним. Это долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами и все гарантированные Правительством РФ долговые обязательства, выраженные в рублях.
· Внешним. Это заимствования, привлекаемые из иностранных источников, по которым возникают финансовые обязательства России как заемщика средств или гаранта погашения внешних займов других заемщиков.
продолжение
--PAGE_BREAK--3. Состав, структура и динамика государственного внешнего долга Российской Федерации. 3.1 Структура и состав государственного внешнего долга.
В составе государственного долга РФ внешняя его часть постоянно превалирует над внутренней. Однако в период с 1993 по 1997 год наблюдалась тенденция к сближению удельного веса внутренней и внешней задолженностей: если в 1993 году величина внешних обязательств в 6,1 раза превышала величину внутреннего долга, то к 1997 году они соотносились как 1,5:1. Августовский кризис 1998 года и девальвация рубля изменили эту тенденцию, и внешний долг стал превышать внутренний в 4,3 раза. В 1999 году соотношение составило 7,4:1. В последующие годы структура совокупного государственного долга России несколько улучшилась.
Состав и структура государственного долга РФ в соответствии с бюджетной классификацией, введенной в действующей Минфином РФ с 1 января 1998 года с последующими дополнениями и изменениями представлены в приложении 1.
Таким образом, на 1 января 2005 года внешний долг России на 44,7% сформировался за счет кредитов, полученных от правительств иностранных государств, подавляющая часть которых приходится на долю кредиторов стран-членов Парижского клуба. На вторую позицию вышла задолженность по государственным облигациям, представленным евробондами размещаемых за границей займов, бумагами, эмитируемыми в связи с реструктуризацией советских долгов, и облигациями внутреннего валютного займа. Данные финансовые инструменты обеспечили 37,1% внешнего долга России. Это, безусловно, является знаменательной вехой для кредитной истории РФ, которая разместила свой первый самостоятельный облигационный заем на внешнем рынке лишь в ноябре 1996 года. Некогда ведущие кредиторы России – международные финансовые организации – ушли на третью позицию и на конец 2003 года формировали менее 1/10 внешнего долга страны.
Задолженность по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм составляет незначительную величину (2,4%) в виду урегулирования в 2000 году долгов перед кредиторами Лондонского клуба и переоформления несписанной их части рыночные долговые инструменты.
Что касается задолженности по кредитам Центрального Банка России, то она сформировалась вследствие острой потребности Правительства РФ в валютных ресурсах для производства платежей по внешнему долгу после дефолта 1998 года.
3.2 Динамика государственного внешнего долга РФ.
В развитии долговой ситуации в РФ просматриваются три периода: 1992г – август 1998г, август 1998г – 2001г, 2002г – настоящее время. Основными факторами, оказывающими влияние на состояние государственного внешнего долга в первом периоде, явились обвальное падение объемов производимого ВВП, высокие темпы инфляции, опережающие темпы роста цен по сравнению с динамикой изменения курса рубля по отношению к доллару США, а также, как следствие всего этого, глубокий бюджетный кризис, глобальная реструктуризация внешнего долга бывшего СССР и слабость государственного контроля за собственностью и целевым использованием внешних заимствований.
Основные параметры, характеризующие величину, структуру и динамику государственного внешнего долга России на первом этапе отражены в таблице 1.
Таблица 1
Объем, структура и динамика государственного внешнего долга РФ в 1993 – 1998 годах[3].
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Внешний госдолг (в млрд. руб.)
140,5
425,6
558,6
695,0
736,1
3233,8
Внешний госдолг (в % к ВВП)
61,3
43,0
33,7
28,9
29,7
118,6
Из таблицы видно, что за рассматриваемый период величина внешнего долга в текущих ценах увеличилась в 23 раза, составив к началу 1999 года 3233,8 млрд. руб. Относительно ВВП бремя внешнего долга неуклонно снижалось и в 1997 году составило 29,7%, что на 31,6 процентных пункта ниже уровня 1993 года. При этом за счет высокой инфляции, приводившей к обесцениванию накопленного внутреннего долга, и договоренностей 1996 – 1997 годов с внешними кредиторами показатель общей долговой нагрузки в 1995 – 1997 годах стабилизировался на приемлемом уровне: 47 – 49% к ВВП. Это объясняется в основном опережением темпов роста цен (следовательно, и объемов ВВП в текущих ценах), показателей изменения курса рубля к доллару США (следовательно, и динамики роста внешнего долга в рублевом исчислении). Однако эта тенденция была нарушена в 1998 году девальвацией рубля, и к концу года внешний долг составил 118,6% ВВП.
Во втором периоде (1999 – 2001 гг.) решающее значение в развитии долговой ситуации на внешнем рынке сыграли:
· Девальвация рубля конца 1998 года
· Активизация внутреннего производства и инвестиций на базе благоприятных условий, сложившихся для отечественных производителей после падения российской валюты
· Списание части советского долга и реструктуризация оставшейся части задолженности перед Лондонским клубом кредиторов в 2000 году
· Бездефицитное исполнение бюджета за 2000 и 2001 годы
· Реализация жесткой политики внешних заимствований в 1999 – 2000 годах и осторожной политики привлечения средств с финансовых рынков в 2001 году
· Курс на полное исполнение обязательств по внешнему долгу при ограничении привлечения новых иностранных займов и кредитов.
В третьем периоде (с 2002 года) проводится работа по закреплению и развитию положительных тенденций в динамике российской экономики и финансов: федеральный бюджет исполняется со значительным профицитом, для безусловного исполнения обязательств формируется масштабный финансовый резерв (с 2004 года Стабилизационный фонд), курс на ограничение привлечения новых иностранных заимствований все чаще сочетается с их досрочными выплатами кредиторам, акцент переносится на развитие рынка государственных внутренних заимствований.
Основные параметры, характеризующие величину, структуру и динамику внешнего государственного долга России на втором и третьем этапах, отражены в таблице 2.
Таблица 2
Объем, структура и динамика государственного внешнего долга РФ в 1999 – 2004 годах[4].
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Внешний госдолг (в млрд. руб.)
4266,0
3922,3
3896,7
3882,3
3671,9
3628,2
в % к ВВП
89,8
53,7
43,1
35,7
27,8
23,5
Согласно таблице, абсолютная и относительная величины внешнего долга в втором и третьем периодах неуклонно снижаются. Это явилось результатом долговой политики, направленной на безусловное производство установленных платежей по внешним обязательствам и замещение иностранных заимствований внутренними источниками. При этом в 1999 году имело место значительное сокращение бремени внешних заимствований (на 28,9 процентных пункта) вследствие значительного отставания темпов роста курса доллара США от темпов инфляции (следовательно, и темпов роста объемов ВВП в текущих ценах) и четкого выполнения Россией графиков погашения и обслуживания внешнего долга.
продолжение
--PAGE_BREAK--4. Рынок государственного долга.
4.1. Общее понятие о рынке государственного долга.
Рынок государственного долга охватывает отношения по поводу государственных заимствований в форме займов, кредитов и государственных гарантий, предоставляемых по займам и кредитам других заемщиков. В общем плане рынок государственного долга можно определить как совокупность отношений государством как эмитентом и гарантом, другими эмитентами, инвесторами и их посредниками по поводу эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, получения кредитов органами публичной власти и предоставления государственных гарантий по заимствованиям, привлекаемым другими лицам.
Рынок государственного долга включает в себя полностью рынок государственных (федеральных и региональных) ценных бумаг, отношения по поводу эмиссии, обращения и погашения муниципальных и корпоративных ценных бумаг (гарантированных федеральными или региональными органами власти), часть рынка ссудных капиталов (соответствующую кредитам, предоставленным федеральным или региональным органам власти, либо выданным экономическим субъектам под гарантии государственных органов).
Другими словами, рынок государственного долга включает в себя три сегмента: рынок государственных ценных бумаг, рынок привлекаемых государством кредитов, рынок государственных гарантий (или гарантированных государством муниципальных и корпоративных ценных бумаг и кредитов, привлекаемых органами местного самоуправления и экономическими субъектами).
Рынок государственного долга выполняет следующие функции:
· Перераспределение временно свободных средств и дополнительный фонд финансовых ресурсов государства
· Предоставление хозяйствующим субъектам надежных и высоколиквидных финансовых инструментов
· Изъятие из обращения излишней денежной массы
· Обеспечение возможности или облегчение привлечения заимствований органами власти и хозяйствующими субъектами посредство гарантирования их заимствований
Различают внутренний и внешний рынки государственного долга. На внутреннем рынке кредиторами государства являются многочисленные российские предприятия и организации, финансово-кредитные институты, физические лица. Сюда включают рынок федеральных долговых инструментов и региональные рынки.
На внешнем рынке инвесторами государства выступают иностранные правительства, банки, фирмы, физические лица и международные финансовые организации.
4.2. Рынок государственного внешнего долга.
Провозгласив свою государственную независимость в 1991 году, Российская Федерация не утратила доступа к внешним источникам государственных заимствований. Однако структура заимствований изменилась.
Советский Союз не являлся членом межправительственных валютно-кредитных организаций ООН и не пользовался их кредитами и займами. РФ в 1992 году оформила свое членство в МВФ, МБРР и ЕБРР и с 1993 года стала широко пользоваться заимствованиями этих международных организаций. Сейчас на их долю приходится около 10% внешней задолженности РФ.
В настоящее время Россия активно привлекает коммерческие кредиты иностранных банков и фирм, гарантированные или застрахованные правительствами стран-кредиторов или уполномоченными ими институтами. Проявляя доверие к проводимой Россией политике демократических и рыночных преобразований, все большее число стран проявляет готовность к предоставлению государственных гарантий по привлекаемым ею заимствованиям. Россия использует и межправительственные займы. На долю этой части задолженности (ее называют официальной) сейчас приходится почти 45% российского внешнего долга.
Основным нашим кредитором является Германия. На ее долю приходится почти 1/3 официальной задолженности РФ. Далее с большим отрывом следуют Италия, Япония, США, Франция, Австрия и другие государства.
До недавнего времени Россия мало использовала негарантированные правительственными структурами кредиты иностранных фирм-поставщиков и коммерческих банков, формирующие «неофициальную» задолженность. Это стало результатом долгового кризиса 1991 – 1992 годов, затянувшихся переговоров по реструктуризации задолженности по линии Парижского и Лондонского клубов и неопределенности российских подходов к вопросам урегулирования неофициальной коммерческой задолженности Советского Союза.
Ситуацию в данной области переломили заявление Правительства РФ от 27 сентября 1994 года «О переоформлении коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами», практические шаги по реализации его положений и подписание в апреле 1996 года соглашения с Парижским клубом о всеобъемлющей реструктуризации внешнего долга бывшего СССР. На 1 января 1997 года неофициальная коммерческая задолженность России по собственным долгам составила 1,0 млрд. долларов США, увеличившись в течение 1997 года до 5,8 млрд. долларов США. На 1 января на долю российской и советской неофициальной задолженности приходилось почти 24% внешнего долга России.
Достижение договоренности с кредиторами Лондонского клуба в 2000 году о списании части советского долга и реструктуризации оставшейся задолженности в рыночные (облигационные) формы изменили характер взаимоотношений между сторонами и структуру внешнего долга РФ: теперь на долю кредиторов иностранных коммерческих банков и фирм приходится менее 2,5% внешнего долга РФ.
В ноябре 1996 года Минфин РФ сделал принципиально новый шаг по овладению международным рынком капитала, удачно разместив первый транш еврооблигаций. Во многом это стало возможным благодаря присвоению России относительно высоких рейтингов кредитоспособности тремя ведущими зарубежными рейтинговыми агентствами – "Moody's", "Standard& Poor's", "IBCA".
С появлением еврооблигаций Минфина РФ сформировался и успешно функционировал до летнего кризиса 1998 года новый сегмент рынка федеральных внешних займов. Он дополнил уже сложившиеся и работавшие сегменты рынка: долговые обязательства Внешэкономбанка, облигации внутреннего валютного займа, процентные векселя (ноты) Внешэкономбанка, финансовые инструменты – носители коммерческой задолженности бывшего СССР.
Таким образом, с выходом еврооблигаций основными кредиторами России стали многочисленные иностранные юридические и физические лица, покупающие российские бумаги. На них приходилась 1/3 всех заимствований. В целом международные финансовые организации на 44% закрывали потребность России во внешних заимствованиях. Примерно одинаковое значение по объемам кредитования имели для федеральной власти правительства иностранных государств и иностранные коммерческие банки и фирмы.
Для бесперебойного функционирования рынка внешних долгов Российской Федерации взаимосвязи между ее правительством и инвесторами осуществляет широкая сеть организаторов и посредников. С российской стороны наиболее важные функции выполняют Правительственная комиссия по государственному внешнему долгу и государственным активам РФ, Минфин РФ, Банк России, Внешэкономбанк, Внешторгбанк РФ, Российский финансово-банковский союз и российские уполномоченные банки.
Вопросы официальной российской задолженности решаются в рамках Парижского клуба стран-кредиторов и на двусторонних переговорах. Урегулирование неофициальной задолженности осуществляется в рамках Банковского консультативного комитета при Лондонском клубе банков-кредиторов, стразовых клубов кредиторов и на двусторонних переговорах.
Все расчеты с иностранными агентами Правительства РФ и инвесторами проходят через Внешэкономбанк.
Кризис государственных финансов, до предела обострившийся летом 1998 года, не обошел стороной и рынок государственного внешнего долга. После 17 августа 1998 года Правительство РФ продолжало обслуживать внешнюю задолженность, однако котировки российских бумаг на иностранных рынках упали до критического уровня: осенью 1998 года еврооблигации опускались до 20% их номинальной стоимости, а некоторые другие бумаги – даже до 6%. В результате долгового кризиса 1998 года мировые финансовые рынки оказались закрытыми для выпуска еврооблигаций России.
Сократились возможности внешних заимствований и по линии международных финансовых организаций.
В виду невозможности получения новых заимствований на одних сегментах рынка государственного внешнего долга и ограниченных (по объемам или свободе использования средств) возможностей на других Правительство РФ для осуществления необходимых выплат по внешнему долгу вынуждено было пойти на заимствования у Центробанка РФ в объеме 4,5 млрд. долларов США, что составило 58,4% всех валютных кредитов, полученных Россией в 1999 году.
В 2000 году на рынок российских валютных облигаций оказывали влияние два основных благоприятных фактора: устойчивость макроэкономической ситуации и успешное завершение переговоров с Лондонским клубом кредиторов о реструктуризации платежей по выпущенным в 1997 году облигациям. Почти все старые облигации были предъявлены к обмену на новые еврооблигации РФ со сроками погашения в 2006 – 2010 и 2007 – 2030 годах. В результате, в первые 8 месяцев наблюдался рост котировок российских валютных облигаций, сменившийся затем небольшой корректировкой индикаторов; доходность по наиболее популярным выпускам еврооблигаций упала с 20% годовых в 1999 году до 13 – 14% годовых в августе 2000 года.
Основными факторами, оказывающими благоприятное воздействие на динамику рынка валютных облигаций России в 2001 году, явились стабильность внутренней макроэкономической ситуации, четкое исполнение Правительством РФ графика платежей по внешнему долгу, рост золотовалютных резервов страны, высокая конъюнктура мирового рынка энергоносителей, повышение международными рейтинговыми агентствами рейтингов всех серий облигаций государственных валютных займов и еврооблигаций РФ.
В 2002 году на долю внешнего долга в совокупном долге страны приходилось 88%, то есть внешний долг в 7,3 раза превышал внутреннюю задолженность государства.
Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2001 года № 931 «Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими кредиторами» была проведена операция, имеющая принципиальное значение для дальнейшего выстраивания Россией цивилизованных отношений со своими внешнеэкономическими партнерами. Прежние долговые обязательства были заменены облигациями внешнего облигационного займа со сроком погашения в 2030 году и облигациями внешнего долга со сроком погашения в 2010 году.
В 2003 — 2004 годах рынок государственных внешних заимствований России развивается под влиянием тех же факторов, что и в 2002 году. Благоприятные тенденции Правительство РФ предполагает закрепить и в последующие годы.
продолжение
--PAGE_BREAK--5. Проблема урегулирования государственного долга. 5.1. Зарубежный опыт управления государственным долгом.
В России, как и во многих других странах, причиной дефицита бюджета считается необоснованная экономическая политика, которая приводит к чрезмерно высокому уровню социальных финансовых обязательств и, следовательно, к росту государственного долга. Поэтому для нашей страны полезен опыт управления государственным долгом в других (особенно западных) странах.
Одним из подходов в управлении госдолгом является согласование в общей установки в отношении допустимых пределов его роста. Как следует из практики большинства стран, не вызывает обычно опасений задолженность порядка 50 – 70% ВВП. В США долг федерального правительства составляет около 70% ВВП. В перспективе американского правительства стоит выполнение задачи (к середине следующего десятилетия) превышения федеральных доходов над расходами на 1% ВВП.
Правительства обычно привлекают заемные ресурсы, исходя из потребностей и условий очередного финансового года.
Что касается резервной функции госкредита, то, по опыту ряда стран, она может реализовываться при необходимости и без какой-либо регламентации, хотя для российских условий по завершению финансовой стабилизации надежней было бы заранее обозначить определенные размеры и условия использования специального госкредитного резерва на случай непредвиденных бюджетных расходов или снижения доходов.
А для того, чтобы суметь реализовать распределительную и резервную функции, страна должна обладать надежной кредитоспособностью при адекватном уровне долгового бремени.
Вместе с тем, как следует из опыта западных стран, все меньшую значимость имеет деление госдолга на внутренний и внешний. Этому способствует устойчивая конвертируемость национальных валют, а также сближение базовых условий на рынках внутреннего долга с состоянием и динамикой мировых финансовых рынков. Тем самым обеспечиваются условия общего подхода к управлению внутренним и внешним долгом, что ускоряет также процесс оперативного принятия необходимых решений.
В ряде стран, таких как Ирландия, Дания, Швеция, Новая Зеландия, используются не совсем обычные методы управления госдолгом, нацеленные на снижение затрат и риска обслуживания (то есть при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат). Прежде всего, ставится задача по возможности сблизить физическую структуру долгового портфеля с базой, используя продажу и покупку облигаций, а также операции с производственными инструментами. Одним из относительно новых методов зарубежного опыта в обслуживании госдолга становится его увязка с приватизацией. Можно указать на два аспекта такой увязки. С одной стороны, доходы от приватизации зачастую используются для снижения госдолга. В других случаях при проведении приватизации предусматривается выпуск государственных конвертируемых облигаций. Среди препятствий для широкого участия инвесторов в приватизационных аукционах нередко выступает необходимость сразу уплатить крупную сумму денег.
В России же приватизация затрагивает только активы и игнорирует то обстоятельство, что эти активы по многим объектам приватизации созданы за счёт использования иностранных кредитных линий, то есть государственных внешних заимствований бывшего СССР и России. Поэтому вполне правомерна постановка вопроса о том, что приватизация активов должна идти одновременно с приватизацией пассивов, то есть оставшейся непогашенной задолженности предприятий по использованию государственных централизованных кредитов. Такое условие следует учитывать при передаче, продаже в частную собственность пакетов акций, ранее закреплённых в федеральной собственности.
В опыте стран с переходной экономикой представляет интерес организация и практика внешних заимствований в Китае. Здесь внешние займы традиционно проводились десятью уполномоченными защитниками, часть которых принадлежит центральному правительству, а часть – местному. Уполномоченные заемщики на выгодных условиях инвалютные заемные ресурсы, которые затем передает в кредит для отдельных корпораций и проектов. В основном внешние заимствования осуществлялись государственными учреждениями, такими как Банк Китая и Китайская международная трастовая и инвестиционная корпорация. Государственная администрация по валютному контролю определяет для разных групп заемщиков уровни доходности выпускаемых облигаций с учетом необходимости обеспечения их нормального первичного размещения и последующего обращения на вторичном рынке.
5.2. Управление государственным внешним долгом в РФ.
Внешний долг является важнейшей характеристикой экономики долгового типа, имеющей не только экономическое, но и большое геополитическое и социальное значение. Для такой экономики характерно отвлечение значительной части создаваемого богатства на выплаты по обслуживанию внешнего долга.
Система международного содействия российским рыночным реформам и преодолению долговых трудностей начала формироваться с 1992 года, когда Россия вступила в МВФ и Всемирный банк и начала переговоры с фондом о кредите поддержки. Кредитное соглашение между МВФ и Россией было подписано в 1995 году.
Международные кредиторы часто высказывают претензии российскому правительству по поводу невыполнения договоренностей, иногда задерживают кредитование.
Россия унаследовала от СССР внешний долг, превышающий 90 млрд. долларов. Далее доля нового долга РФ во внешнем долге последовательно увеличивалась в результате новых внешних заимствований.
Важным фактором обслуживания внешнего долга России стало налаживание контактов с Парижским клубом, занимающимся неправительственными кредитами, и Лондонским клубом, координирующим вопросы задолженности частным банкам по неправительственным и негарантированным правительственным кредитам. Во-первых, мы добились фиксации курса рубля по задолженностям на уровне тогдашнего официального курса – 60 копеек за доллар. Во-вторых, раньше Россия, являясь крупным кредитором, существовала как бы отдельно и сама пыталась решить связанные с задолженностью вопросы, это не давало Западу осуществлять в отношении стран-должников разработанные им программы. Теперь миссии МВФ, в тех или иных странах и рассматривая вопросы о предоставлении им очередных траншей, ставят перед ними требования о необходимости заключения соглашений с Россией о погашении задолженности.
К сожалению, в последние годы Россия прибегала к внешним займам в основном для латания бюджетных дыр и для поддержания завышенного курса рубля.
Что касается международного рейтинга России, то после знаменитого внутреннего дефолта, он был одним из самых низких в мире. Государственный долг составил 66% ВВП и превратился в тяжкое бремя для экономики страны.
Говоря о величине внешнего долга сейчас, нельзя обойти ряд обстоятельств:
· Глобализация финансовых потоков в целом, а также политика неограниченной открытости зарубежным инвестициям, называемым краткосрочным портфелем инвестиций, ведет к стиранию граней между внутренним и внешним долгом
· Усиливается связь государственных обязательств и обязательств самостоятельных хозяйствующих структур. Банкротство крупнейших структурообразующих кредитных учреждений может вызвать катастрофические последствия для платежной системы страны
· Еще одним моментом в оценке величины внешнего долга являются долги регионов, которые с 1997 года получили право самостоятельного размещения внешних займов
· Существует просроченная задолженность предприятий по кредитам банкам, в том числе и зарубежным (под гарантии государства)
При темпах роста экономики, превышающих процентные ставки по госдолговым обязательствам, формируются дополнительные доходы бюджета. В противоположном случае часть налоговых и иных доходов бюджета должна быть использована на обслуживание госдолга. При этом снижается объем непроцентных расходов бюджета, что неблагоприятно сказывается на благосостоянии и деловой активности в экономике.
В России реальные процентные ставки по госдолгу превышают темпы роста ВВП. Реальная стоимость обслуживания внешнего госдолга России составляет 6 – 7% годовых. Это требует развития экспорта, а рост экспорта ограничивает возможности для достижения стабильного экономического роста и обусловливает дальнейшее снижение объемов потребления и накопления.
Таким образом, мы видим «две стороны медали». В условиях низких реальных процентных ставок и высоких темпов роста экономики госдолг способствует формированию дополнительных доходов бюджета, стимулируя дальнейший экономический рост. В противном случае госдолг становится одним из основных факторов, сдерживающих социально-экономическое развитие страны.
Согласно прогнозам Минфина, объем внешнего долга в 2006 году сократится до 113, 3 млрд. долларов (в 2005 году внешний долг составил 122,7 млрд. долларов). При этом, отмечают представители Минфина, внутренний долг будет возрастать за счет привлечения внутренних заимствований для выплаты внешних задолженностей (в 2005 году внутренний долг составил 29,5 млрд. долларов; в 2006 – увеличится до 34,4 млрд. долларов).
Выход из сложившейся ситуации возможен, видимо, только в случае жесткого нормативного закрепления новых ориентиров заемной политики государства. Данные ориентиры должны включать:
1. полный отказ от принятия новых решений о привлечении «связанных» кредитов стран-членов ОЭСР, начиная с 2004 года;
2. форсированное завершение использование в рамках бюджета на 2005 год уже одобренных Правительством кредитов.
В настоящее время по основным показателям долговой нагрузки РФ относится к государствам с умеренным уровнем долга.
Относительно невелика долговая нагрузка на бюджет. Отношение платежей по обслуживанию долга к собственным доходам федерального бюджета составляют в 2005 году около 11%.
В первую очередь, этому способствовала последовательная политика Правительства РФ, Министерства финансов, направленная на отказ от новых внешних заимствований в сочетании с операциями по активному управлению государственным внешним долгом. В результате реализации государственной долговой политики, направленной на урегулирование задолженности бывшего СССР, удалось также полностью решить проблему «пиковых платежей» по внешнему долгу.
Успешная реализация Долговой стратегии РФ на среднесрочную перспективу (до 2005 года) в сочетании с благоприятной для России внешнеэкономической конъюнктурой и устойчивым экономическим ростом привели к достижению основных намеченных целей и позволили Российской Федерации добиться наиболее выгодных условий потенциальных заимствований на международных рынках.
Что касается займов международных финансовых организаций, то при их сравнительно невысокой стоимости значительные косвенные расходы (консультационные услуги, расходы на содержание групп реализации проектов, комиссии за обязательство и т.д.), а также значительный перечень предварительных условий, предшествующих реализации финансируемых за счет этих займов проектов, снижает финансовую эффективность этих заимствований и делает их по стоимости и по срокам сравнимыми с заимствованиями в рыночной форме.
Каждая страна устанавливает свой порядок управления долгом, но для этого необходимо иметь целевую программу.
В деятельности по управлению внешним долгом РФ необходимо изменение акцента на проведение внешних государственных заимствований, строгий их мониторинг и контроль за их использованием по назначению.
Существующая организационная система управления государственным долгом должна быть модернизирована на основе нового и специального органа, концентрирующего все функции по управлению и обслуживанию этого долга, а также осуществляющего полноправный контроль за эффективностью привлечения и расходования средств.
В заключении надо отметить, что в основе конкретных модулей управления государственным долгом в странах мира лежат различные теории и осуществляются эти теории в различных условиях. Также отмечается неоднозначная роль МВФ в процессе управления государственным долгом развивающихся стран и, в частности, России.
продолжение
--PAGE_BREAK--