Экологическая политика государства 2

--PAGE_BREAK--ГЛАВА2. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В российской фЕДЕРАЦИИ
1.ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИИ В РОССИИ

1.1.Острота проблем

Принимаемые в нашей стране экологические  программы  были изначально неэффективны.  В числе прочим причин стоит выделить тот факт,  что проводимая экологическая политика не была  нап­равлена  на  формирование  у  человека особого типа мышления-экологического, не способствовала развитию у индивида экологи­ческой этики. Главными критериями общественного прогресса были рентабельность,  производительность труда и другие частные по­казатели экономической эффективности. Социальным и экологичес­ким факторам уделялось второстепенное  значение,  хотя  задачи экологизации  и  социальной  ориентации производства постоянно декларировались в  программных  правительственных  документах. Долгое  время развитие у нас осуществлялось за счет экстенсив-аых факторов.  Страна обладала огромными  запасами  природного сырья,  поэтому создавалась иллюзия, что оно никогда не иссяк­нет.  В производство вовлекалось большое количество  природных ресурсов,  технологические процессы практически не изменялись. Хозяйственная и природоохранительная деятельность  предприятий были разделены.  Причем последняя носила, как правило, компен­сационный характер.  Экологические и социальные программы были обречены  на  остаточный принцип инвестирования.  В результате всего этого антропогенное воздействие на окружающую среду дос­тигло уровня, превышающего самовосстановительные силы природы.

Необходимо пересмотреть отношение человека к природе. Еше в прошлом  веке проблема обеспечения сбалансированного взаимо­действия человека и природы рассматривалась как основная проб­лема общественного прогресса.  Карл Маркс отмечал, что не сле­дует слишком обольщаться нашими победами над природой. За каж­дую такую победу она нам мстит,  каждая.победа имеет непредви­денные последствия. На каждом шагу факты напоминают о том, что мы отнюдь не властвуем над природой, как кто-либо, находящийся вне природы,  мы принадлежим ей и находимся внутри её,  а наше отличие от  других существ- в способности познавать её законы и правильно их применять.

Сейчас очевидна острая необходимость в сохранении и улуч­шении окружающей природной  среды.  Качественные  изменения  в масштабах и глубине энерговещественного обмена между обществом и природой достигли такой степени,  что природная среда уже не может  собственными  сипами справиться с восстановлением нару­шенных экологических связей. Деградирующая природа препятству­ет  нормальному ходу воспроизводства как общественного продук­та, так и рабочей сипы, ухудшая условия хозяйствования.

Загрязненные воздух,  вода, почва ускоряют физический из­нос средств производства,  снижают продуктивность ряда  отрас­лей. По данным исследователей, в результате повышения коррозии материалов из-за  загрязнения  атмосферы  износ  промышленного оборудования  увеличивается на20-30%.  Годовой ущерб основных фондов загрязнения среды достигает0,8%  их стоимости. Вследс-

твиеизменения состояния природной среды издержки промышленно­го производства по стране с1930 по1980 год выросли  на  30%. Среднегодовой  показатель  недобора  урожая  под  воздействием вредных промышленных выбросов по зерновым культурам  составлял в конце 80-х годов2,7 ц/га,  по овощным— 32,3,  по кормовым-41,4 ц/га. В прилегающих к Донбассу сельскохозяйственны;-; райо­нах  при сильном загрязнении воздуха урожайность зерновым сни­жается на20-25%.

Загрязнение окружающей среды ухудшает  в  первую  очередь физические условия существования людей, кроме того, обусловли­вает и прямые потери рабочего  времени  -  невыход  на  работу из-зa  ухудшения  здоровья работников,  и косвенные- общество вынуждено отвлекать часть рабочей сипы на предотвращение  либо ликвидацию последствий загрязнения.

Остро стоит и проблема ресурсосбережения.  Потери матери­альных ресурсов исчисляются сотнями миллиардов рублей.  В  ко­нечное  потребление поступает менее трети вовлекаемых в народ-но-хозяйственный оборот  материальных  ресурсов.  По  расчетам специалистов, примерная структура потерь материальных ресурсов в стоимостном выражении такова:  40% теряется у производителя, около  20%  - в процессе транспортировки и хранения и 40%  - у потребителя.  По оценкам  одного  из  руководителей  японского «мозгового  треста» «Торей» Тадао Моримото,  наша страна могла бы обойтись без атомной энергетики,  если бы удалось сократить потери  энергии в одной только металлургической отрасли,  пос­кольку эти потери по своим  объёмам  превышают  производитель­ность всех наших АЭС вместе взятых.

Необходимость осуществления экологической программы долж­на быть осознана и принята всеми,  от кого зависит её выполне­ние,  иначе она обречена на провал.  Достижению этой цели спо­собствовало бы в частности  развитие  системы  мониторинга,  а также  обеспечение  не только всеохватывающей,  но и доступной экологической информации.  Данные  по  загрязнению  окружающей среды  должны  быть известны каждому.  Немаловажное значение в процессе формирования  экологической  нравственности  имеет  и экологическое образование,  так как для того, чтобы правильно применять законы природы, нужно прежде всего знать их. Осозна­ние  необходимости  перемен  в  сфере  экологии не обязательно должно быть продиктовано нравственными принципами,  но не иск­лючается и расчет на получение определенных выгод:  либо мате­риальных, либо таких, как приобретение репутации в деловом ми­ре и т. п. В любом случае каждый человек должен быть заинтере­сован в данных экологических преобразованиях.

1.2.Региональная экологическая политика

Защита окружающей  среды  - проблема общегосударственная. Но практические конкретные меры по ее решению ложатся  главным образом на регионы. Ведь они непосредственно страдают от нару­шения нормального состояния среды обитания и, к тому же, обла­дают  необходимой  информацией  для  отслеживания обстановки и принятия мер.  За «центром» остаются научное обоснование  пре­дельно  допустимых уровней загрязнения окружающей среды с уче­том особенностей отдельных  климатических  зон  и  освоенности территорий, экологическая оценка и согласование проектов стро­ительства крупных объектов межрегионального  значения, а также разработка  экологически чистых технологий для малых предприя-т и й.

Поэтому говоря о  единой  системе  экологической  защиты, нужно прежде  всего иметь в виду региональную организацию эко­логической службы. Основными направлениями ее деятельности яв­ляются:

-контроль за соблюдением природопользователями (предпри­ятиями, организациями,  физическими лицами) экологических тре­бований в соответствии с действующими нормативами;

-обязательная экологическая оценка новых объектов строи­тельства и в  случае  недостаточной  экологической  надежности запрет на их строительство;

-содействие развитию предпринимательства, способствующе­го оздоровлению окружающей среды.

В то же время реализация программ и мероприятий по норма­лизации обстановки в  зонах  экологического  бедствия  требует объединенных усилий центра,  республик и территориальных обра­зований, поэтому статус, условия, размеры и источники финанси­рования  и ресурсообеспечения по данным зонам нуждаются в уре­гулировании верхнего уровня управления.

1.3.Роль предпринимательской деятельности в улучшении экологической обстановки

Важнейшее направление работы органов экологической службы

-содействие  созданию и стимулированию деятельности предприя­тий, обеспечивающих оздоровление окружающей среды.

Отрицательное воздействие  на окружающую среду может быть полностью или в значительной степени нейтрализовано путем;

-переработки  отходов в товарную продукцию с применением экологически чистых технологий;

-повышения степени использования природных ресурсов; Небольшие объемы  отходов  и  недоиспользованных сырьевых ресурсов могут быть успешно освоены малыми и средними предпри­ятиями.  Например, отравляющие вещества можно перерабатывать в чистый мышьяк.  Заместитель начальника управления Министерства РФ  по сотрудничеству с государствами- членами СНГ по пробле­мам финансирования Ал. Цыганков  утверждает, что  «если  нас  с этим  мышьяком  пустят  на  мировой  рынок,  мы завалим им всю электронную промышленность планеты. Но на создание опытной ус­тановки необходимо как минимум20 млрд. рублей.» Другой пример

-производство чистой питьевой воды. Можно организовать серий­ный выпуск недорогих очистных установок. В России есть хорошие опытные образцы такой техники.  В экологии немало направлений, способных принести доход.

Для успешного  содействия  развитию  предпринимательства, ориентированного  на оздоровление экологической обстановки не­обходимо создать благоприятную для предпринимателей среду. По­мимо  финансовых  и правовых льгот,  которые предусмотрены для малого  бизнеса  независимо  от  характера  его  деятельности, предприятиям, способствующим оздоровлению природной среды, не­обходимо предоставить льготное налогообложение вплоть до  пол­ного  освобождения от муниципальных налогов.  Только при такой поддержке малые и средние предприятия, часто работающие в неб­лагоприятных   производственных   условиях  (низкокачественное сырье, плохие транспортные связи и т.п.) смогут достичь рента­бельности  продукции,  достаточной для того,  чтобы привлекать потенциальных предпринимателей.  Наряду с этим, следует созда­вать  региональные  фонды  поддержки предприниматепьства.  Они должны обеспечивать льготное кредитование и безвозвратное суб­сидирование строительства и реконструкции таких предприятий, в частности и за счет поступлений в виде  штрафных  платежей  за экологические нарушения, а также добровольных взносов предпри­ятий,  общественных организаций, местных органов власти, заин­тересованных вэкологической чистоте среды обитания.

Помимо финансовых льгот,  непременным  условием  широкого привлечения предпринимательства к природоохранной деятельности является создание  в  регионе  экологического  информационного центра, располагающего  подробными  сведениями об экологически неблагополучных объектах  и  возможных  профилях  промышленных предприятий, обеспечивающих   оздоровление  окружающей  среды.

Малоосвоена, но перспективна в нашей стране  такая  сфера деятельности как страхование в области экологии. Система стра­хования заключается в следующем.  Местные власти  выделяют  на своей  территории несколько промышленным предприятий,  предс-тавляющих наибольшую экологическуюyгpoзy.Они должны выплачи­вать  страховой  компании определенную сумму.  Деньги начинают работать,  и часть из них идет на природоохранные нужды. Слож­ность заключается в том, что кто-то должен определить перечень страховых сумм на случай аварии.  Если на предприятии произой­дет какое-либо ЧП, убытки будет оплачивать страховая компания. поэтому в компании  должен  быть  солидный  уставный  капитал. Страхование  является одним из немногих способов,  позвопяняних выйти из финансового кризиса,  в котором находится  российская экология.  Деньги, накопленные за счет страхования, можно было бы выделять на развитие таких  областей,  которые  никогда  не принесут прибыли.

Кроме того,  необходимо утвердить систему штрафов для тех предприятий, которые не выполняют экологических требований. По данным  контроля  за окружающей средой на нарушителей установ­ленных правил налагаются сейчас  различные  штрафные  санкции. Однако  в  существующей  форме  они малоэффективны и не всегда стимулируют устранение экологически неблагополучных технологи­ческих  процессов.  Предприятиям обычно проще уплатить предус­мотренный штраф, чем идти на значительную реконструкцию произ­водства, Сохранению такой ситуации способствует то, что штраф­ные платежи относятся на себестоимость продукции и  не  влияют на прибыль предприятия.

Поэтому необходимо изменить систему штрафных санкций  за нарушение экологических нормативов-  ввести  подвижную  шкалу штрафов- чем дольше во времени предприятие загрязняет окружа­ющую среду,  тем больше размер штрафа. При увеличении выбросов сверх нормы должна прогрессивно расти и плата. При этом источ­ником выплаты штрафов должна быть прибыль.  Установленную сис­тему платежей целесообразно пересматривать в сторону ужесточе­ния хотя быpasв  два—три  года.
2.ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРИРОДООХРАННЫХ мероприятий В российской ФЕДЕРАЦИИ
В условиях децентрализации управления природоохранной де­ятельностью, углубления процесса суверенизации субъектов  Рoc-сийскойФедерации,  перехода  к рыночным отношениям,  дефицита бюджете процесс гарантированной финансовой поддержки  природо­охранной деятельности на территории страны осложняется.

Сегодня основными источниками финансирования  мероприятий по охране окружающей природной среды является республиканский бюджет России,  бюджеты республик в составе РФ,  бюджеты авто­номной области,  автономных округов, областей, краев и местный бюджет, а также Федеральный  и  территориальный  экологические фонды, собственные средства предприятий.

2.1.Б
юджетное финансирование

Анализ действующих правовых документов,  в той  или  иной мере отражающим  проблему  финансирования природоохранной дея­тельности,  показал,  что в формировании бюджетной системы  РФ активную роль начинает играть сфера природопользования и охра­ны природы.  8 доходную часть бюджета всех уровней зачисляются соответствующие  налоги,  платежи  и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды. Аккумули­рованные в  доходной  части  средства согласно законодательным актам РФ предполагается целевым  назначением  использовать  на финансирование природоохранной деятельности. В1995 г., напри­мер, на воспроизводство минерально-сырьевой базы были выделены бюджетные ассигнования в размере337,5 млрд. руб., на финанси­рование лесоохранных  и  лесовосстановительных  мероприятий  -71,4  млрд.  руб.;  программ  и  инвестиций эколого-ресурсного комплекса— 42,6 млрд.  руб.,  что  составляет  соответственно 1,8%, 0,38% и0,22% в общих расходах республиканского бюджета.

Средства в  региональный  и  местный  бюджет поступают за счет платежей в сфере природопользования и охраны природы. За­конодательством РФ также установлено, что из бюджета вышестоя­щего уровня в бюджет  нижестоящего  могут  поступать  дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают и целевое инвес­тирование природоохранной деятельности.  Например, в соответс­твии с Законом РФ «О субвенциях республикам в составе Российс­кой Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, Москве и Санкт-Петербургу» на реализацию инвестицион­ных  экологических  программ  может предоставляться финансовая помощь в виде субвенций из Федерального бюджета и внебюджетных фондов.  Порядок и условия предоставления и использования этих субвенций регламентируются указанным законодательным актом. За период1987-1992 гг. доля централизованных капиталовложений из бюджетов всей уровней имеет тенденцию к снижению.  Так, если  в 1987-1988 гг.  они составляли100%  в общем объеме инвестиции, то с1989 г. из доля снизилась в целом по территории России до 65,7%, в1991 г.— до38,5%. По отдельным субъектам Российской Федерации эта доля колебалась от13% (в Ивановской области) до 83% (в Пензенской).

2.2.Внебюджетные фонды

Другим источником финансирования природоохранной деятель­ности стали внебюджетные целевые фонды, создаваемые для исклю­чения остаточного принципа  выделения  средств  на  выполнение природоохранных мероприятий,  перехода к экономическим методам управления природопользованием и охраной природы.  В настоящее время формируются следующие государственные внебюджетные фонды:

-воспроизводства минерально-сырьевой базы;

-воспроизводства, охраны и защиты лесов;

-восстановления и охраны водных объектов. Новым элементом   современного  экономического  механизма природопользования являются и внебюджетные экологические  фон­ды. Последние созданы для финансирования неотложных природоох­ранных задач,  восстановления потерь  в  окружающей  природной среде, компенсации причиненного вреда и др.  Федеральный, рес­публиканские, краевые, областные и местные  экологические фон­ды образуют единую систему внебюджетных фондов,  формирующихся за счет средств предприятий-природопользователей  (платежи  за загрязнение окружающей природной среды, штрафы и возмещение по искам за ущерб вследствие нарушения природоохранного законода­тельства.

В период,  характеризуемый экономической нестабильностью, сокращением централизованных  инвестиций из бюджета,  экологи­ческие фонды превращаются  в  важный  источник  финансирования природоохранной деятельности.  Анализ формирования и использо­вания средств этих фондов в1992 г.  показал,  что большинство регионов использует  средства  по  целевому назначению в соот­ветствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» и нормативно-правовыми документами. Однако, нередки и случаи не­целевого использования средств  экологических  фондов.  Так  в упомянутом голу  из средств экологического фонда было израсхо­довано; в Балахнинском районе Нижегородской области на  строи­тельство дорог,  гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерчес­ким структурам— 3,5 млн.руб.  (46%  средств фонда); Чукотском АО на  оплату  коммунальных услуг— 1 млн.,  Омской области на строительство мостовых переездов— 1,7  млн. руб.  и  т.д.  Это обусловливает необходимость  четкого контроля со стороны госу­дарственных органов власти и территориальных органов Минприро-ды РФ  за поступлением и целевым использованием средств эколо­гических фондов.  Кроме того, следует укрепить механизм управ­ления экологическими  фондами,  придав  им статус юридического лица с обязательным утверждением дирекции  и  правления  фонда (сегодня на правах юридического лица действует лишь24% терри­ториальных фондов).

Наблюдается тенденция возрастания доли инвестиций за счет средств экологических фондов.  Объем капиталовложений, исполь­зуемых на  строительство природоохранных объектов,  составил в 1993 г.  примерно1,4%  общего объема инвестиций за счет  всех форм собственности, в1992 г.— 1%. Сокращение объема финанси­рования природоохранных мероприятий за счет  средств  бюджетов всех уровней повышает роль экологических фондов.  Однако слож­ное экономическое положение предприятий,  снижающее их  плате­жеспособность, стремительный рост цен на работы и услуги, значительно опережающий темпы накопления средств в фондах, их де­вальвация вследствие  длительного промежутка времени между на­числением платежей,  их поступлением и использованием,  низкая финансовая дисциплина приводят к малой эффективности использо­вания этих средств. Наибольшая доля капиталовложений на строи­тельство природоохранных  объектовзaсчет средств экологичес­ких фондов в общем объеме финансирования  природоохранных  ме­роприятий составила в1993 г. в Саратовской области32,5%, Ир­кутской- 22,6%, Брянской— 16%.
2.3.Собственные средства предприятий

В нынешних условиях значительно возрастает роль предприя­тии, которые являются основными исполнителями  природоохранных мероприятий в регионе и обладают для этого собственными средс­твами. Например, по данным территориальных комитетов по охране природы, финансовое обеспечение реализации экологических прог­рамм в г.Фокино Брянской области,  в городах Шахты,  Белая Ка-питва и  Таганрог  Ростовской области полностью осуществляется зaсчет собственных средств местных предприятий.

Доля средств предприятий и организаций в общем объеме ка­питаловложений, направляемых  в  природоохранную  деятельность имеет тенденцию к увеличению.В1989г. она составляла34,3%, а в1991 г.— 56,3%. Наибольшая их доля наблюдалась в Архангель­ской области(88%), Самарской(82,5%), Тюменской и Челябинской (79,2%). Для сравнения: в США частный сектор финансирует около половины ассигнований на природоохранные мероприятия.

Конечно, на  практике спектр привлекаемых средствизраз­личных каналов разнообразнее.  Источниками ресурсов финансиро­вания  природоохранной деятельности также могут быть различные сочетания средств бюджетов всех уровней, собственные средства предприятий, внебюджетные экологические фонды, кредиты банков, займы в инвалюте, средства населения. Однако действия террито­риальных  органов в регионах по инвестированию природоохранных мероприятий из различных источников финансирования  не  всегда должным  образом  координируются,  и это ведет к дублированию, распылению материальных,  трудовых и денежных средств. Вот по­чему должны быть четко разграничены функции, выполняемые соот-ветствующими органами управления при осуществлении  природоох­ранной деятельности на территории.

По данным Госкомстата Российской  Федерации,  в  1993  г. объём капиталовложений  на природоохранные мероприятия за счет всех источников финансирования составил592,8 млрд. руб., при­мерно столько же в1992 г.  Против1990 г. эти объёмы сократи­лись на20%.  На уменьшение объёма этих вложений повлияла дес­табилизация бюджетно-финансовой  системы РФ,  неплатежеспособ­ность предприятий,  рост инфляции,  сокращение производства, а также процесс становления и упорядочения деятельности террито­риальных экологических внебюджетных фондов.

Тенденцию изменения источников  финансирования  природох-ранной  деятельности в среднем по территории России при сохра­нении существующей инвестиционной политики можно охарактеризо­вать следующим образом. В ближайшие годы не следует ориентиро­ваться на выделение средств из бюджетов всех уровней.  Строить политику инвестирования  природоохранной  деятельности  нужно, используя собственные  средства  предприятий  и   организаций, средства экологических фондов, а также привлекая различных ин­весторов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Необходимость решения экологических проблем осознают все. На примере Японии мы видели как постепенно вырабатывались меры экономического,  административного и иного воздействия на заг-рнанителей окружающей среды.  Сейчас подобные меры применяются во  всех развитых странах.  Ведется также поиск новых способов решения проблемы.

В дискуссиях о возможном выборе стратегии в области охра­ны окружающей среды на данный момент отчетливо  выявились  три различных  подхода.  Первый исходит из того,  что жесткие меры экологического контроля необходимо  проводить  немедленно,  не взирая на затраты и возможные экономические последствия. Успех экологической политики связывается с введением широкого  комп­лекса мероприятий,  главными из которых станут запреты на эко­логически вредные виды продукции промышленного и бытового наз­начения, ограничения на различные виды деятельности и др.

Согласно второму подходу ситуация в сфере охраны окружаю­щей среды не оценивается как критическая, и потому жесткие ме­ры не только не нужны,  но и вредны,  так как будут сдерживать экономический рост. Экономический рост- это не только матери­альные блага,  но и образование и здравоохранение, поэтому ох­рана окружающей среды далеко не единственный приоритет  в  об­ществе.  Поскольку ресурсы ограничены, нужно тщательно взвеши­вать выгоды экологической политики и затраты на её реализацию. Этот подход обычно критикуется за то, что краткосрочные эконо­мические выгоды заслоняют собой перспективу  получить  в  нас­ледство многие экологические беды.

Третий подход направлен на активизацию мер по охране  ок­ружающей среды, но не путем ограничений или запретов, а на ос­нове введения в рыночный механизм системы  объективной  оценки экологических последствий производства и потребления. В насто­ящий момент, отмечают сторонники данного подхода, стимулы заг­рязняющей  деятельности сильнее стимулов «не загрязнять» как у фирм,  так и у потребителей. Более широкое использование нало­гов (на органическое топливо,  определенные виды загрязнений и продуктов) и других экономических мер позволит  сориентировать рыночный механизм на цели охраны окружающей среды.

В дискуссиях вокруг этих подходов отражена растущая  пот­ребность  интегрировать  экологические цели в механизм хозяйс­твования.  Взаимосвязь экономических и  экологических  проблем диктует  необходимость использования как преимуществ рыночного механизма,  так и мер государственного регулирования для обес­печения экологически сбалансированного развития экономики. Од­нако не все одинаково представляют себе

У нас есть основания надеяться, что в дальнейшем экологи­ческая политика развитых стран мира  будет  формироваться  под растущим воздействием глобальных факторов, задавая новые прио­ритеты хозяйственного развития.
    продолжение
--PAGE_BREAK--