А.Киреева, Институт экономической политики им. Е.Т.Гайдара
Однойиз наиболее актуальных проблем инвестиционного законодательства остаетсяпроблема оценки эффективности бюджетного инвестирования. Единообразный подход коценке эффективности использования бюджетных ресурсов в настоящее время несформирован.
Общиетребования к эффективности использования бюджетных ресурсов заложены в ст. 34Бюджетного кодекса РФ. Согласно данной статье принцип результативности иэффективности расходования бюджетных средств означает, что при составлении иисполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных имбюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданныхрезультатов с использованием наименьшего объема средств или наилучшегорезультата при определенном бюджетом объеме средств.
Следовательно,понятие эффективности в отношении бюджетных расходов носит оценочный характер, чтопозволяет применять различные подходы к оценке эффективности отдельных видовбюджетных ассигнований, имеющих инвестиционную направленность.
Существуетдва основных подхода к повышению эффективности использования бюджетныхресурсов:
— детальное регулирование процедуры расходования средств;
— отказ от детального регулирования процедуры расходования средств, но содновременным установлением жестких требований к наличию результатов иответственности за их низкое качество.
Вбольшинстве случаев эти два подхода не могут применяться одновременно. Еслизаконом жестко регулируется процедура, то при ее соблюдении получательбюджетных ресурсов не может отвечать за результат. Например, результатыреализации национальных проектов показали, что при формальном соблюдении всехпроцедур (принятие и разработка целевых программ, входящих в составнациональных проектов, размещение заказа и т.д.) государство столкнулось сослучаями крайней неэффективности расходования бюджетных средств.
Приэтом, помимо «обычных» нарушений бухгалтерского характера, а также нарушений, связанныхс осуществлением расходов, непризнанных впоследствии целевыми, и нарушений, связанныхс порядком оформления документации получателей бюджетной поддержки, существуетряд нарушений, связанных с явными злоупотреблениями со стороны получателейпомощи, а также нарушений, говорящих о неэффективном использовании субсидий, выделяемыхиз федерального бюджета. Показательны следующие примеры неэффективногоиспользования средств при реализации ПНП «Здоровье» (1).
1.Оборудование для ряда медицинских учреждений закупалось по завышенным ценам.Так, в Москве цена на аппарат УЗИ, приобретенный одним из лечебных учреждений, согласнотоварной накладной, товарному чеку и данным бюджетного учета превышаетсреднерыночную стоимость оборудования в 2 раза. Таким образом, неэффективнобыли израсходованы бюджетные средства в размере 300 тыс. руб.
2.Поставленный лечебному учреждению здравоохранения кабинет флюорографическийподвижной с цифровым флюорографом стоимостью 4633, 2 тыс. руб. с момента вводав эксплуатацию более 20 раз выходил из строя из-за неисправностей компьютера иблокировки двери.
3.По причине отсутствия проявочных машин и материалов в нескольких муниципальныхучреждениях здравоохранения не использовалось поступившее и введенное вэксплуатацию диагностическое оборудование: стационарные ультразвуковые аппаратыстоимостью 1472 тыс. руб., рентгеновские стационарные аппараты на 2 рабочихместа с линейной томографией и маммографы общей стоимостью 4126 тыс. руб.
4.В отдельных муниципальных учреждениях здравоохранения Тульской области неэксплуатировалось оборудование для иммуноферментного анализа, входящее вкомплект лабораторного оборудования, из-за отсутствия подготовленныхспециалистов, при затратах на его приобретение в размере 893, 3 тыс. руб.
5.В муниципальном учреждении здравоохранения Свердловской области из-заотсутствия помещений более года не эксплуатировалось оборудование стоимостью1838 тыс. руб.
6.При закупке 170 томографов для лечебных учреждений посредники получили большеполовины выделенных на эти цели бюджетных средств – 7, 5 млрд руб., чтонаглядно показала проверка контрольного управления администрации Президента РФ.
Приэтом самые масштабные нарушения были допущены в Ростовской области, где ценапроизводителя томографов General Electric была эквивалентна 34, 5 млн руб., однакокомпания-посредник из Великобритании поставляла эти приборы в Россию за 71, 7млн руб., а российский импортер реализовал их Ростовской области погосконтракту за 90, 39 млн руб. За счет этого наценка составила 262%, или 55, 9млн руб. с одного аппарата.
7.В ходе проверки использования одним бюджетным учреждением здравоохранениясредств, выделенных в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье», установлено,что учреждение каждый день в течение года приобретало и использовало дляэксплуатации тонометров элементы питания (батарейки) в количестве 100 шт. наобщую сумму 1200 руб. Таким образом, за год учреждением затрачено бюджетныхсредств в общей сумме 438 тыс. руб. (2)
Поитогам изучения вопроса о замене элементов питания на аккумуляторы(перезаряжаемые элементы питания) технические консультанты дали заключение овозможности таковой с учетом технических параметров. В результате экономиябюджетных средств за год составила бы 344 тыс. руб., за два года – 688 тыс.руб., поскольку аккумуляторы в соответствии с техническими характеристикамиимеют до 500 циклов перезарядки.
Вовсех вышеописанных случаях процедуры расходования программных ассигнованийсоблюдались в полном объеме, однако бюджетные ресурсы были использованы созначительно меньшей эффективностью, чем это было возможно.
Привтором подходе к оценке эффективности бюджетных расходов, наоборот, есликонтролируется в первую очередь результат, то получателю бюджетных ресурсовдолжна быть предоставлена определенная операционная свобода для его достижения.Например, перед ОАО «РОСНАНО» как институтом развития поставлена задачасоздания в Российской Федерации наноиндустрии, и выделены средства на еереализацию. Руководство РОСНАНО несет преимущественно политическуюответственность, а также рискует потерять свою репутацию квалифицированныхуправленцев, но при этом самостоятельно отбирает поддерживаемые проекты ираспределяет по проектам объемы выделенного из бюджета финансирования.
Представляется,что рассмотренные два подхода должны сочетаться, в зависимости от того, поотношению к каким расходам инвестиционного характера они применяются. При этомследует иметь в виду, что их одновременное использование затруднено. Первыйподход целесообразен:
–в условиях сметного финансирования;
–и/или в условиях закупки массовых товаров, работ и услуг, по отношению ккоторым могут быть сформированы стандартные требования по качеству.
Эффективностьбюджетных вложений в основные средства органов государственной власти иказенных учреждений следует контролировать путем регламентации процедуры, т.е.проверки выполнения требований закупочного законодательства (в порядке, установленномФедеральным законом № 94-ФЗ).
Эффективностьработы институтов развития, а также юридических лиц, созданных сгосударственным участием, следует контролировать путем установления требованийк конечным результатам.
Приэтом законодательные требования к эффективности бюджетных расходов, имеющихинвестиционную направленность и реализуемых без применения процедурыгосударственных закупок, не установлены. В том числе эта проблема актуальна привыделении субсидий бюджетным и автономным учреждениям на инвестиционные цели ипри внесении средств в уставный капитал юридических лиц, включая институтыразвития.
Эффективнымпредлагается признавать такое осуществление бюджетных расходов, имеющихинвестиционную направленность, которое:
–осуществляется без нарушения требований действующего законодательства и всоответствии с целями и задачами, поставленными в соответствующейгосударственной, долгосрочной или ведомственной программе или ином нормативномправовом акте;
–обеспечивает достижение непосредственных и конечных результатов (по объему, количествуи/или качеству) на условиях использования объема средств, не превышающегоизначально запланированный, а также на условиях приобретения длягосударственных нужд товаров, работ и услуг по ценам, не превышающимсреднерыночные;
–обеспечивает внедрение инновационных технологий.
Переченьслучаев, когда осуществление бюджетных расходов, имеющих инвестиционнуюнаправленность, может быть признано неэффективным, следует сформировать науровне документов органов финансового контроля (Федеральной службыфинансово-бюджетного надзора и Счетной палаты) и сделать открытым, посколькунеобходимо его регулярно актуализировать на основании данных проводимых ревизий,а также арбитражных споров.
Такимобразом, с технико-юридической точки зрения подход к оценке эффективностибюджетных расходов, имеющих инвестиционную направленность, должен бытьаналогичен подходу, применяемому к случаям выявления необоснованной налоговойвыгоды.
Сноски:
1)См., напр., Васильева Ю.А. Ревизии и проверки бюджетных учреждений. Что должензнать бухгалтер? / под общ. ред. М.: Аюдар Пресс, 2009. 240; Сильвестрова Т.Результаты проверок реализации национального проекта «Развитиеагропромышленного комплекса». Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственнойдеятельности», 2009, № 10; Сильвестрова Т. Результаты проверок реализациинационального проекта «Здоровье». «Бюджетные учреждения: ревизии и проверкифинансово-хозяйственной деятельности», 2009, № 9; Обухова Т.В.Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и Финансовые нарушения приреализации национального проекта. «Жилищно-коммунальное хозяйство:бухгалтерский учет и налогообложение», 2009, № 9 и др.
2)Андрианов М. Неэффективное использование бюджетных средств. Информация кразмышлению // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственнойдеятельности. 2010. № 3. С. 34–42.
Список литературы
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта www.finansy.ru