Правовые аспекты экологической экспертизы проектов в Российской Федерации

Специальность«Юриспруденция (021100)»
Дипломнаяработа
подисциплине
«Гражданскоеправо России»
ПРАВОВЫЕАСПЕКТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Студент
Руководитель дипломной работы

СОДЕРЖАНИЕ
Перечень сокращений, условных обозначений, символов и терминов 3 Введение 6 Основная часть 9 1. Правовые основы проведения экологической экспертизы проектов 9 2. Основные проблемы реализации права 12 2.1.   Процедура экологической оценки 12 2.2.   ОЭЭ и участие общественности в принятии решений 17
2.3.       Принятие решения о допустимости реализации планируемой деятельности 19 2.4.   Законотворчество на региональном уровне 20 2.5.   Ответственность 20 3. Предлагаемая процедура участия общественности в принятии решений при планировании хозяйственной деятельности 21 3.1.   Как там, в «богатых» странах или по мотивам анализа зарубежного законодательства 22 3.2.   Механизм участия общественности 24 3.3.   Организация ГЭЭ 29 4. Правовые аспекты реализации предложенного механизма 34 Заключение 36 Список используемых источников 37 Приложения 42 Приложение 1. Решение Центрального районного суда г. Челябинска 43 Приложение 2. Проект заключения по делу о строительстве боксовых гаражей по ул. Депутатской 47

ПЕРЕЧЕНЬ СОКРАЩЕНИЙ,УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ, СИМВОЛОВ И ТЕРМИНОВ
ВООП — всероссийское общество охраны природы.
ГКЭ — специально уполномоченный государственный орган по охране окружающей среды (ранее — Госкомэкология РФ, далее — орган, которому переданы указанные функции Госкомэкологии РФ).
ГЭК – государственный экологический контроль
ГЭЭ – государственная экологическая экспертиза
НКО – общественные некоммерческие организации
НПА – нормативно-правовой акт
ОВОС – оценка воздействия на окружающую среду
ОЭК – общественный экологический контроль
ОЭЭ – общественная экологическая экспертиза
ТОС — территориальное общественное управление.
экоНКО – экологические общественные некоммерческиеорганизации
ЭО — экологическая оценка
ЭЭ – экологическая экспертиза
Государственнаяэкологическая экспертиза — организуется и проводится специально уполномоченными органамигосударственного управления в области охраны окружающей среды. Ее заключениеприобретает юридическую силу после утверждения председателем данного органа илиего заместителем.
ГЭК — осуществляетсятерриториальными органами Министерства природных ресурсов, Санэпиднадзора, идругими специально уполномоченными государственными органами.
Заказчик — инициатор намечаемойдеятельности или лицо, которому поручена реализация намечаемой деятельности.
Заказчикпланируемой деятельности несет основную ответственность за принятие решенийпо результатам ОВОС, производит подбор  компетентных проектных инаучно-исследовательских организаций и специалистов для проведения оценкивоздействия, сбора соответствующей информации, научных исследований.
ЗВОС — заявление о воздействии на окружающую среду — итоговый документ ОВОС.
Контроль — жесткое управление сприменением штрафных санкций, юридической ответственности.
Общественнаяэкологическая экспертиза — организуется по инициативе общественности. Ее заключениеносит рекомендательный характер и приобретает  юридическую силу в случаеутверждения заключения председателем компетентного органа или его заместителем.Эксперты ГЭЭ должны учитывать результаты ОЭЭ, но соглашаться с ее выводами необязаны.
Общественность — не только экологическиеобщественные организации, но и профсоюзы, научные и научно-техническиеобщества, объединения товаропроизводителей, потребителей, предпринимательскиеструктуры, система торгово-промышленных палат России и другие объединения людейкак по профессиональным и личным интересам, так и по месту жительства и инымпризнакам, а также отдельные граждане.
ОВОС – общий неразвернутыйтермин для обозначения процесса анализа вида деятельности с точки зрениясвязанных с ним экологических последствий до принятия решений о егоосуществлении. (Европейская Экономическая комиссия ООН. Серия публикаций поокружающей среде. Выпуск 1. Женева. – 1988).
ОВОС – процесс, способствующийпринятию экологически ориентированного управленческого решения о реализациинамечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможныхнеблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учетаобщественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий(27).
Органы исполнительнойвласти субъектов Федерации — участвуют в рассмотрении обосновывающей документации, выдают (илисогласовывают) обоснованные экологические условия и требования для проработкипредложений по реализации проекта намечаемой деятельности, принимают решения осанкционировании реализации проекта намечаемой деятельности при условиисоблюдения экологических требований законодательства Российской Федерации, атакже ясного представления о возможных последствиях его осуществления.
ОЭК — осуществляетсяобщественными экологическими организациями, группами, отдельными гражданами наобщественных началах самостоятельно или в качестве общественных инспекторовсовместно с ГЭК без права взимать штрафы или применять какие-либо другиевоздействия к нарушителям кроме общественного порицания, выступления в СМИ,обращения в соответствующие инстанции, подачи в суд, выступлений в акцияхпротеста и подобных мероприятий.
Повторнаяэкологическая экспертиза – проводится в случае отрицательного заключения экологическойэкспертизы после доработки проекта по замечаниям экспертов или после того какположительное заключение экологической экспертизы теряет силу.
Проект— совокупностьисчерпывающей информации в виде расчетов, чертежей, моделей, регламентов,инструкций и других материалов, необходимых для строительства предприятий,зданий и сооружений.
Проектирование — это разработка,согласование и утверждение предпроектной и проектной, сметной документации идругих материалов, предназначенных для осуществления строительства предприятий,зданий, сооружений.
Разработчик — лицо, осуществляющее процедуру ОВОС.
СЭО — систематический процесс выявления и учета экологических факторов и возможных экологических последствий предлагаемых стратегий, планов и программ (52).
ТЭО — технико-экономическоеобоснование — материалы и расчеты, обосновывающие целесообразность реализациипланируемой деятельности по выбранному варианту путем определения основныхтехнико-экономических показателей.
Экспертиза — это установлениесоответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиями определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целяхпредупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности наокружающую природную среду и связанных с нами социальных, экономических и иныхпоследствий реализации объекта экологической экспертизы.
Экспертизаобъектов средней сложности — выполняется штатными экспертами.
Экспертизапростых объектов (экспертиза согласования проектных решений) — выдача разрешения наприродопользование в соответствии с нормативными документами.
Экспертизасложных объектов (комплексная) — проводится по объектам, отличающимся существеннымвоздействием на окружающую среду. По организационно-методической структуреопирается на приглашенных экспертов.
Экологическая оценка — процесс систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности (52). В России принята двухступенчатая ЭО: первая ступень — ОВОС, вторая ЭЭ, поэтому, когда речь идет одновременно об ОВОС и ЭЭ, удобнее применять термин ЭО.

ВВЕДЕНИЕ
Основнаятрудность применения экологического законодательства, на мой взгляд, в том, чтооно изначально основано на нереальном принципе экологического права«научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересовобщества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую иблагоприятную для жизни окружающую природную среду».[1]
Для того чтобы обеспечить всем гражданам право наблагоприятную окружающую среду надо полностью отказаться от экономическогоразвития и пойти назад в пещеру.Подавляющее большинство населения Земли назад в пещеру идти не стремится иготово заплатить «благоприятной окружающей средой» за благацивилизации.
Вот и получается, что остановить экологически вреднуюдеятельность, когда она уже давно реализуется, например, на градообразующемпредприятии, практически невозможно по социальным причинам — невозможно поднятьнарод против своего «кормильца». С имеющейся в данный момент времениплохой окружающей средой люди уже смирились, а к снижению экономическогоблагосостояния не готовы. В этой ситуации люди боятся голодать большедопустимого и умереть от голода.
В то же время, когдаподобная деятельность только проектируется, население не всегда готово кухудшению устоявшихся условий проживания, даже за обещание материальных благ.Здесь уже играет доминирующую роль боязнь болеть более допустимого и умереть отболезни.
Таким образом, на стадиипланирования экологически опасной деятельности защищать право граждан наблагоприятную окружающую среду можно с большей эффективностью. Тем более чтолегче предотвратить, чем исправлять. Возможно, именно поэтому изаконодательство в области принятия экологически значимых решений попланируемой деятельности более продумано и реально в исполнении, чеманалогичное законодательство для действующих объектов.
В отличие от процедур ОВОС иэкологического аудита, которые имеют единую с экологической экспертизойметодологическую основу, заключение государственной экологической экспертизыимеет статус правового акта индивидуального предписания, то есть обладает юридическойсилой аналогичной решению суда. Ни один вид экспертизы, кроме экологической, неудостоен принятия по нему отдельного закона. Все это говорит об особойзначимости института экологической экспертизы.
Началом деятельностипроектных организаций по оценке воздействия на окружающую среду можно считать1985 год, когда в ведомственных актах бывших союзных структур появилисьспециальные разделы, где был поставлен вопрос о комплексной оценке принимаемыхтехнических решений по рациональному использованию природных ресурсов имероприятий по предотвращению отрицательного воздействия при проектировании,строительстве и эксплуатации разного рода строений и сооружений.
3 июля 1985 года вышлопостановление правительства «О соблюдении требования законодательств обохране природы и рациональному использованию природных ресурсов», вкотором сказано: «Установить порядок проведения обязательной экологическойэкспертизы новой техники, материалов, а также проектов строительства». Нона практике осталось все по-прежнему.
27 декабря 1989 года вышлопостановление Верховного совета СССР «О неотложных мерах экологическогооздоровления страны». Начиная с 1990 года, органами ГЭЭ было дано указаниене принимать к рассмотрению предплановую, предпроектную и проектную документациюбез информации по ОВОС и открывать финансирование работ по всем проектам ипрограммам только после положительного заключения ГЭЭ.
В 1995 году вышелфедеральный закон «Об экологической экспертизе» что привело кформированию структурированной правовой базы и к повышению статусаэкологической экспертизы.
Но, несмотря на достаточнодлинную историю существования ГЭЭ и сильную, развитую законодательную базу, ипо сей день ведется строительство по недоработанным проектам низкого качества,вводятся в эксплуатацию объекты, которые получили положительное заключение ГЭЭ,но оказались на практике достаточно вредоносными для окружающей среды или жеожидаемая прибыль оказалась ниже, а вред выше, чем было оценено экспертами ГЭЭ.То есть ГЭЭ не стала мощным заслоном на пути появления новых опасных объектов.Почему так происходит? Данная дипломная работа – попытка ответить на этотвопрос.
Эффективность экологическойэкспертизы зависит от многих факторов, что делает этот институт объектомисследования большого количества научных направлений: экономики, экологии,географии, социологии… В данной работе рассматриваются только правовые аспектыэкологической экспертизы проектов в Российской Федерации через участиеобщественности в принятии эколого-значимых решений по планируемой деятельности.

СХЕМА 1. ФУНКЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
/>

1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫПРОВЕДЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ
Проведение экологической экспертизы регламентируетсябольшим количеством нормативных и методических документов. Основные изних - это:
­  ЗаконРСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.91;
­  Федеральныйзакон «Об экологической экспертизе» (от 19.07.95 г.);
­  Положениео порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденноеПостановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 698;
­  Регламентпроведения государственной экологической экспертизы, утвержденный ПриказомГоскомэкологии России от 17 июня 1997 г. N 280 (32);
­  Положениео порядке проведения государственной экологической экспертизы на территорииЛипецкой области, утвержденное Постановлением Главы Администрации Липецкойобласти от 5.08.96 г. N 334;
­  Переченьнормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведениигосударственной экологической экспертизы, а также при составленииэкологического обоснования хозяйственной и иной деятельности утвержденныйПриказом Госкомэкологии РФ от 25.09.97 N 397;
­  Приказот 28 сентября 1995 г. N 392 «Об утверждении единой формы заключениягосударственной экологической экспертизы.
Закон „Об экологической экспертизе“ регулируетправовые отношения в области экологической экспертизы, которые направлены нареализацию конституционного права граждан России на благоприятную окружающуюсреду посредством предупреждения негативных экологических последствийхозяйственной или иной деятельности.
Разработчики Закона исходили из следующих принципов:
1. предотвращение экологического кризиса невозможнов отсутствии норм прямого действия в сфере экологической экспертизы;
2. все виды деятельности, экологические последствиякоторых связаны с прямым или косвенным воздействием на окружающую среду, должныпроходить проверку на соответствие экологическим требованиям;
3. различные виды государственной экспертизы недолжны входить в какую-либо зависимость друг от друга.
4. в целях координации эколого-экспертнойдеятельности на всех государственных уровнях нормы, регулирующие отношения всфере экологической экспертизы, должны устанавливаться федеральным законом.

СХЕМА 2. СИСТЕМА НОРМАТИВНЫХАКТОВ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
/>

ЗаключениеГЭЭ по своей силе и статусу сравнимо с решением суда. Сообщение внесудебномуинституту таких полномочий вызвало необходимость регулирования деятельности вэтой сфере по аналогии с процессуальным законодательством. Так регламентпроведения ГЭЭ (32) утвержден приказом ГКЭ и обязателен к соблюдению всемиэкспертными комиссиями. Первые успешные дела по признанию положительныхзаключений ГЭЭ необоснованными и незаконными были выиграны по нарушениямпроцессуального характера.
Заключение экспертнойкомиссии еще более внушительно, чем решение суда и имеет примерно ту же форму,утвержденную приказом ГКЭ:
­   реквизиты;
­   суть дела (проекта);
­   замечания и предложения(мотивировочная часть);
­   выводы, которые должнысоответствовать замечаниям и предложениям заключения и могут быть только трехвариантов
а) одобритьпредставленные материалы;
б) доработатьматериалы по замечаниям и предложениям заключения и доработанные материалыпредставить повторно на государственную экологическую экспертизу;
в) отклонитьпредставленный документ на основании заключения экспертной комиссии
­   подписи всех членовэкспертной комиссии.
Правда заключение ГЭЭначинает обладать юридической силой (решение экспертной комиссии вступает всилу) с момента утверждения заключения главой специально уполномоченного органав сфере экологической экспертизы.

2.ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫРЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА
Изучая экологическое право, участвуя в общественномэкологическом движении и знакомясь с опытом работы ведущих общественныхэкологических организаций, я обнаружила ряд проблем, касающихся как проведенияобщественной экологической экспертизы, так и участия общественности впроведении государственной экологической экспертизы и принятии экологическизначимых решений.
Анализ успешных общественных экологических экспертиз (ОЭЭ)позволил сделать вывод, что успех достигнут там, где на помощь местнойобщественности пришли соратники из других регионов, в первую очередь из Москвы,и там, где результаты ОЭЭ были подкреплены активными, а нередко и радикальнымидействиями общественности.
Почему так происходит? Что мешает цивилизованному, самостоятельному(без поддержки соратников из других регионов) и действенному участиюобщественности в принятии решений на региональном уровне? Что следуетпредпринять для изменения ситуации к лучшему?
Для того, чтобы найти ответ на этот вопрос, мною было выполненоисследование „Экологическая экспертиза: участие общественности в принятиирешений“, для освещения хода исследования, представления и обкатки егорезультатов сделан Интернет-сайт с аналогичным названием.
Предлагаювашему вниманию перечень проблем, с которыми приходится сталкиватьсяобщественности, участвующей в принятии решений, а также возможные пути выходаиз проблемной ситуации. В составлении этого перечня помогло изучение опытаработы некоммерческой организации «Эколайн» (Москва), доступно и подробно представленногона сайте этой организации и в выпускаемых ею пособиях, а также работ НиколаяНиколаевича Гришина (Центр экологических проектов, Москва) и многих других (см.перечень литературы).
Составленныйперечень был представлен на сайте и для совместного поиска путей решенияобозначенных проблем организована дискуссия. Дальнейшее изложение материаладанной главы показано примерно в той же форме, как на сайте, для того, чтобыотобразить ход дискуссии и мнения разных специалистов в указанной сфере.
Весьбольшой перечень проблем проведения экологической экспертизы проектов в РФможно объединить в четыре группы:­   Процедура экологическойоценки;
­   ОЭЭ и участие общественности впринятии решений;
­   Законотворчество нарегиональном уровне;
­   Ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе.
 
2.1. Процедура экологической оценки
Проблема: Инициирование ЭО в самомначале проектного цикла резко повысило бы эффективность оценки, посколькупозволяет изначально осуществлять проектирование с учетом экологическихтребований, а не перекраивать уже готовый проект или, как чаще всего ипроисходит, подгонять результаты ЭО под заранее заданный проект. Участиеобщественности как часть процедуры ЭО также стало бы более действенным и менееболезненным для заказчика, если бы общественность была вовлечена в процесспринятия решений на его начальной стадии. Мнение „Эколайна“: „Узаказчика отсутствуют стимулы начинать процедуру ЭО на ранних стадияхпроектного цикла“ (10).
Мнениеавтора:Думаю, что стимул есть — финансовый. Если проводить ЭО параллельно с остальнойпроектной деятельностью, то коррективы в проект можно вносить „по ходу“.Переделка же готового проекта, а тем более запрещение деятельности в тотмомент, когда уже практически начато строительство, обходится значительнодороже. Только вот заказчик этого еще не осознал. Так что здесь можнопредложить помимо законодательно оформленного стимула воспользоватьсясредствами экологического просвещения и просветить заказчика — рассказать оположительных примерах сотрудничества и отрицательных — несотрудничества,например, воспользовавшись информацией и рекомендациями „Эколайна“,приведенными на его сайте.
Проблема: Всеохватность перечняобъектов ГЭЭ. Мнение автора: Перечень объектов ГЭЭ составлен таким образом, чтопод него можно „подогнать“ любой объект. Размытость перечня позволяетвсем желающим мучить органы ГЭЭ требованием провести ЭЭ всего подряд, а органамГЭЭ, в свою очередь, отпихивать от себя неугодный объект. Если раньше (дозакона) проводили ЭЭ значимых объектов, но качественно, теперь проводят всех,но, естественно, не качественно, поскольку хорошо работать при такой загрузкепросто нельзя. Или надо раздувать штат чиновников до невообразимых и нереальныхна сегодняшний день размеров. А его наоборот сокращают. Мыслить надо реально,особенно при составлении законов.
Проблема: Согласно закону об ЭЭэкспертизе должна подвергаться практически любая проектная документация,каковой большое разнообразие. Подвергать же одинаковой процедуре проектстроительства крупного металлургического комбината и маленькой ремонтноймастерской, естественно, неразумно. С этим никто не спорит, но законодательствомпроблема четко не урегулирована.
Мнение»Эколайна":«В России рекомендовано разграничивать экспертизу по видам сложности, ноникаких разграничивающих признаков и методик проведения разных видов экспертизне предусмотрено. Помимо общей загруженности органов ГЭЭ, „тотальный“подход создает и методические трудности. В Москве подготовлен проект»Положения об экологической классификации предплановой, предпроектной ипроектной документации". «Согласно закону о ГЭЭ заказчик в любомслучае обязан представить ОВОС. Это во многом сводит на нет дифференцированныйподход к проектам различной степени экологической опасности, предлагаемый вПоложении об ОВОС» (52).
Мнениеавтора:ОВОС простых проектов будет проще, чем ОВОС сложных; ГЭЭ — это, по сути, проверкаОВОС, поэтому сложность самой экспертизы обусловлена сложностью представленнойдокументации. Думается, что ранжировать по степени сложности достаточнопроцедуру ОВОС, а ГЭЭ должна оценить степень полноты и достоверности ОВОС и поее результатам вынести юридически значимое решение.
Предложение«Эколайна»(52): разрешить проблему путем разработки нормативных списков, разделяющих всемногообразие проектов на три потока:
1.заведомо экологически опасные проекты, для которых полномасштабная ЭОобязательна;
2.объекты, признанные экологически безопасными, для которых проведение ЭО необязательно;
3.объекты, обладающие потенциальной экологической опасностью, для которыхиспользуется двухступенчатая модель. Первая ступень — проведение сокращеннойЭО, после которой выносится одно из решений: разрешить/запретить проект иливыполнить полномасштабную ЭО.
Мнениеавтора:Такое решение не исключает конфликтные ситуации, когда общественность считает,что ГЭЭ проводить надо, а лица, ответственные за принятие подобного решения, собщественностью не согласны. Вот если ввести поправку, что в спорных ситуациях(даже когда существует разногласие между самими лицами, принимающими решение)ГЭЭ должна быть проведена, тогда, действительно, большую часть конфликтныхситуаций можно было бы решить мирным путем. Требование же к проведению первойступени ЭО (ОВОС) можно оставить на усмотрение органов ГЭЭ, посколькуюридический запретительно/разрешительный смысл имеет заключение именно ГЭЭ, иесли для вынесения решения экспертам ГЭЭ достаточно представленного заказчикомэкологического обоснования, то можно считать, что это их личное дело. Но еслиобщественность проявит заинтересованность настолько, что решит проводить ОЭЭ,то она вправе затребовать проведение дополнительных исследований, если обоснуетих необходимость для вынесения решения по проекту.
ПредложениеЛ. Луневой, Москва:Вероятно, уровень сложности требуемой ГЭЭ можно определять на стадии декларациио намерениях, а если выявится желание заказчика занизить фактический риск проекта,то следует не только проводить полновесную ЭЭ, но и предусмотреть весомыесанкции за преднамеренное занижение декларируемых величин.
Ответавтора: Этов том случае, если на ГЭЭ будет подаваться декларация о намерениях. И гарантиейпроведения полновесной ГЭЭ в спорном случае должна служить норма, в которойбудет зафиксировано требование о том, что в спорном случае проведение полнойГЭЭ обязательно.
Проблема: Делегирование органамГоскомэкологии местного уровня полномочий на проведение ГЭЭ малозначимыхпроектов.
Мнение«Эколайна»:«Возможно, определенные права в области экологической экспертизы проектов,не имеющих серьезных экологических последствий, могли бы быть делегированыорганам комприроды местного уровня. Разумеется, такая мера должна быть подкрепленаширокой программой повышения квалификации сотрудников этого ведомства и жесткимконтролем со стороны областных и городских органов. Такой подход позволил быразгрузить сотрудников отделов государственной экологической экспертизы исосредоточить усилия на более детальной экспертизе сложных проектов,оказывающих значительное воздействие на окружающую среду» (52).«Согласно „Положению о ГЭЭ в Нижегородской области“ „вцелях ускорения и упрощения процедуры экспертизы“ введена категория»объектов ГЭЭ местного значения". Экспертиза этих объектов,определяемых конкретным перечнем, проводится районными комитетами по охранеокружающей среды по упрощенной процедуре" (52).
Мнениеавтора:Подобный подход требует увеличения штата местных органов. Например, в ряде районовЛипецкой области местный орган Госкомэкологии представлен одним человеком.Помимо обучения сотрудников потребуется оснащение ресурсами, методическойлитературой и т.д. Экономически более выгодно увеличить штат сотрудников вотделе экспертизы субъекта федерации. К тому же, согласно закону «Обэкологической экспертизе» проведение ГЭЭ отнесено к исключительнойкомпетенции федерального или территориальных органов ГЭЭ. А вот включение вкомиссию ГЭЭ сотрудников районных комитетов по охране природы, которые, какправило, лучше знакомы с ситуацией в районе — мера необходимая и закономпредусмотренная (правда, в не очень понятном статусе наблюдателя). Если жепланируемая хозяйственная деятельность заведомо не приведет к серьезнымэкологическим последствиям, то процедуру ГЭЭ логичнее было бы заменить простымсогласованием, что возможно делегировать и на районный уровень.
Проблема: Насколько подробно иглубоко должны проводиться ОВОС и ЭЭ? Для того чтобы рассчитать, доказать иобосновать величину воздействия планируемой деятельности на окружающую среду,заказчику часто приходится выполнять значительные дорогостоящие исследования.Насколько и в каких случаях оправдано подобное удорожание проекта?
МнениеСовета по качеству окружающей среды США: «Многословные описания природной среды самипо себе ни в коей мере не улучшают адекватность заявления о воздействии наокружающую среду».
Мнениеавтора: Длячего делают ОВОС? Для того чтобы оценить воздействие на окружающую средупланируемой деятельности. А зачем оценивать? Чтобы реализовать эту деятельностьс наименьшими экологическими потерями или чтобы провести инвентаризациюпострадавших? А может, еще профинансировать фундаментальные научныеисследования за счет заказчика? Судя по требованиям к ОВОС, явно не первое. Ведьпуть ОВОС — от оценки среды со всеми букашками и таракашками к оценкевоздействия на эту среду, причем тоже до последней хвоинки, а уже потом — мероприятия «по предотвращению». Вот если бы ОВОС проводился с цельюминимизации негативного воздействия планируемой деятельности на окружающуюсреду, тогда было бы наоборот — от мероприятий к оценке. Сравнение с нулевымвариантом: Хорошо, если в случае негативного воздействия на окружающую среду отпланируемой деятельности можно отказаться — например, не построить автомобильныйзавод. Ничего страшного, народ пешком походит, воздух будет чище, а рабочиеместа можно и по-другому организовать, на машзаводе свет клином не сошелся. Аесли нет, как это происходит на Камчатке, где необходимость газификации людипрочувствовали на своей шкуре, когда зимой отключили энергию и отопление? А уних не чум — у них квартира, из которой не все готовы уехать на материк, да ине всех на нем ждут. Вот здесь сначала надо было бы решить вопрос — можно лиобойтись без электричества, что все-таки дороже — девственная природа Камчаткиили ее народ? Затем уже рассмотреть все альтернативные виды энергии. Затем,после того как определили, что без газа не обойтись, рассмотреть возможные путиреализации проекта, в том числе и позаимствовав зарубежный опыт. И продуматьвсе природоохранные мероприятия по максимуму. Что толку исследовать весьКамчатский полуостров в деталях, если все равно придется строить газопровод?Лучше уже сразу искать природоохранные технические и технологические решения. Яне говорю, что вообще исследований проводить не надо. Надо — обоснование выборатрассы, гидрологический режим, анализ водотоков на предмет их промысловойценности, чтобы правильно выбрать места переходов и время работ… То есть нужнытолько те исследования и настолько детально, насколько это помогает улучшитьпроект. А на практике вся отчетность и исследования делаются для обоснованиясуммы выплаты, компенсации ущерба всяким запасам. Если бы эти выплатывозвращались заказчику в виде финансирования природоохранных мероприятий, былобы не так обидно проводить инвентаризацию пострадавших.
Репликачитателя:Все Вы правильно пишете. Только Ваши предложения означают изменения в процедуреОВОС. Это, вероятно, федеральная компетенция? (Л. Лунева, Москва)
Ответавтора: Охранаокружающей среды, согласно Конституции РФ, относится к совместному ведениюфедерации и субъекта федерации, и детальные процедуры ОВОС разумнееразрабатывать на уровне субъекта, чтобы сразу ввести учет местных особенностей.На практике же федерация стремится урегулировать все по максимуму. Такимобразом, создать региональный правовой акт, вносящий новые необходимые нормы,которые к тому же не будут противоречить федеральному законодательству,достаточно сложно. Но пока именно этот вопрос вполне решаем на любом уровне.Какой ОВОС истребует комиссия ГЭЭ, такой и будет. Единственный руководящийдокумент — Положение об ОВОС (27).
Воткак изложены взгляды на объем и глубину ЗВОС в США, раньше нашей странывнедривших ОВОС: «Всеобъемлющий ЗВОС — практически бесполезная тратавремени и денег (опыт США — NERA), поскольку многотомный труд немобилен. Егозатруднительно использовать как лицам, ответственным за принятие решений, так иобщественности, трудно искать компромиссы, основываясь на столь объемнойинформации. „Утопание в информации“. Отсюда появилось требование — ЗВОС должен иметь не более 250 стр. и содержать только информацию,действительно необходимую лицам, принимающим решения. С этой целью ведомствамрекомендовалось проводить в самом начале процедуру скоупинга, то естьформулирования круга вопросов и задач, решаемых в ходе ЭО. Только те компонентыокружающей среды, информация о которых необходима для принятия решений, должныанализироваться в ходе ЭО».
Проблема: Рассмотрениеальтернативных вариантов реализации планируемой деятельности
Мнение«Эколайна»(52): «На практике разработчики часто формально относятся к рассмотрениюальтернатив. Во многих проектах в качестве „альтернативы“ решениювыбирают заведомо нежизнеспособные решения или просто рассматривают вариантыодной и той же альтернативы».
Мнениеавтора:Хороший принцип альтернативности загублен формальным общеобязательным подходом.Причина, на мой взгляд, в том, что разработчик знает, как лучше с его точкизрения, поэтому заведомо формально (по принуждению) рассматривает обязательныеальтернативы. Уход от формальности — в открытости ЭО на самых ранних еестадиях. В этом случае заказчику придется рассматривать альтернативы не дляпроформы, а для того, чтобы доказать общественности, что его вариант лучше, чемвсе остальные предлагаемые (естественно, общественностью). Иначе получаетсяплюрализм в одной голове — заказчик сам с собою спорит. Если в споре появитсядостойный оппонент, то и альтернативы будут рассмотрены серьезно.
Проблема: Часто разработчики ОВОСподробно анализируют и описывают незначительные воздействия, а о значительныхупоминают вскользь или не упоминают вообще (замечено «Эколайном»).
Предложениеавтора: Вметодику ЭЭ следует включить ранжирование воздействий, дабы избежать ситуации,когда детально изучаются незначительные воздействия, а значительные — поверхностно или упускаются из виду вообще. Вероятно, для всех проектов сделатьконкретное и единое ранжирование затруднительно, в этом случае будет уместнаразработка отдельных методик для разных типов проектов и отдельной(универсальной) методики ранжирования. В принципе, такой подход имеет место, нокак-то несистемно и нечетко.
2.2. ОЭЭ и участиеобщественности в принятии решений
Проблема: Информирование опланируемой деятельности. Общественность нередко узнает о проекте слишкомпоздно, чтобы успеть предпринять действенные меры, ведь срок проведения ОЭЭрегламентирован окончанием проведения ГЭЭ. В результате возникает спешка впроведении ОЭЭ, что не может не сказаться на качестве экспертных заключений. Вэтом случае уже не может идти речь о поиске компромиссов, корректировке проекта- остается только бороться против его реализации в целом. Позднееинформирование общественности приводит к появлению слухов и домыслов, причемслухи обычно не в пользу реализации проекта — раз молчат, значит, есть чтоскрывать. Таким образом, своевременное информирование общественности опланируемой деятельности необходимо как одна из значимых мер повышенияэффективности участия общественности в принятии решений.
ПредложениеН.Н. Гришина(42): «Федеральный и территориальные органы ГЭЭ совместно с инымигосударственными органами и органами местного самоуправления (илисамостоятельно — за счет заказчика ГЭЭ или экологического фонда) информируютобщественность об объектах, поступивших на ГЭЭ, через существующие средствамассовой информации или специально создаваемые для этой цели издания не позднеедвух недель с момента подписания приказа руководителя природоохранного органа опроведении экспертизы».
Мнениеавтора: Вцелях упорядочения процесса следует возложить обязанность информирования опланируемой деятельности на орган, подписывающий декларацию о намерениях(информирование об утвержденных декларациях о намерениях) и орган госэкспертизы(информирование о начатых и завершенных ГЭЭ). Например, 5 и 15 числа (или впервую и третью декаду) каждого месяца указанные подразделения публикуютперечень утвержденных деклараций о намерениях, начатых и оконченных ГЭЭ сминимально необходимой информацией в официальном СМИ.
Предложениечитателя:Из сборника «Социально- экологические последствия ракетно-космическойдеятельности, который издан в августе 2000 г. Центром независимых экологическихпрограмм СоЭС (ЦНЭП) (выделено мной — Л.Л.): „В сфере космическойдеятельности, как и в сфере экологической, у нас, на мой взгляд, крупнейшийзаконодательный провал. Это можно понять из сравнительного анализаамериканского “Закона о национальной политике в области окружающейсреды» (1969 г.) и нашего российского Закона «Об охране окружающейприродной среды» (1991 г.). Я имею ввиду прежде всего заявления овоздействии на окружающую среду. У американцев такое заявление являетсяобязательным в процессе разработки любого крупномасштабного проекта,оказывающего воздействие на окружающую среду. Оно должно быть обязательнообнародовано: предварительное — за 90 суток до начала реализации проекта,окончательное — за 30 суток. И в нем достаточно пунктов, формализующих еговплоть до негативных оценок и альтернатив. У нас же в Положении, утвержденномМинприроды в 1994 году, а также в Законах «Об экологическойэкспертизе» и «Об охране окружающей природной среды» упоминаетсяо таких заявлениях о воздействии, но не требуется их обязательногообнародования — опубликования. В результате мы постоянно запаздываем, толькосейчас начинаем разбираться с тем, что произошло, например, на Алтае… И хотявсе, что происходит, было заложено 30 лет назад, но и сегодня реализуютсяпроекты без всяких заявлений о воздействиях, без нормальных оценок воздействияна окружающую среду, без экологической экспертизы. И все эти проектыфинансируются. Когда же мы с этим будем разбираться?" (С.В.Кричевский).Это я к тому, что у американцев уже отработаны и сроки, и формы. Почему невоспользоваться примером? (Л. Лунева, Москва)
Ответавтора: Мнене все нравится, что отработано у американцев - у них душа слишкомширокая, нам надо поскромнее. Да и их подход про сроки до, а не после, на мойвзгляд, менее удачен. Мне больше нравится идея информировать как можно раньше,через определенный минимально разумный срок после принятия решения (в данномслучае — после утверждения декларации о намерениях и решения о проведении ГЭЭ).А проект может разрабатываться и год, и два. Требование же«оповещать» в развитых странах означает раздачу буклетов, публикации практическиво всех СМИ, что не сочетается с бережным отношением к природным ресурсам истремлением сокращать образование ТБО, а для наших заказчиков это к тому женеоправданные значительные финансовые затраты. Я предлагаю опубликоватьвсего-навсего несколько строк, но в конкретном официальном рупоре органоввласти и управления. Потом — там речь идет о крупных проектах, а я имею ввидувсе проекты, но организованно и кратко, поскольку иногда и мелкий проект можетбыть продуман настолько неудачно, что рождает конфликт.
Проблема: Вместе или порознь?«Одной из проблем, связанных с разделением документов по ЭО и собственнопроектной документации, считается возможность манипуляций, возникающих приэтом. Так ЗВОС в ряде случаев оказывается красивой декларацией, мало связаннойс проектными решениями, далекими от оптимальных. В России (и некоторых другихстранах) документация по ОВОС входит в состав проектной документации, связана снею неразрывно и не подлежит анализу отдельно от остальной проектнойдокументации. Этот подход аргументируется именно стремлением препятствоватьподобного рода манипуляциям. На практике, однако, отсутствие единого документа,отражающего все аспекты, связанные с воздействием на окружающую среду,существенным образом затрудняет представление адекватной информациизаинтересованной общественности и снижает эффективность ЭО, посколькузначительная часть собственно проектной документации может содержатьконфиденциальную информацию. В целом можно констатировать, что отсутствиедокументации по ЭО, выделенной из общей проектной документации, являетсярудиментом, характерным для систем ЭО, находящихся на ранних стадияхразвития» («Эколайн», 52).
Мнениеавтора: Какчеловек, всецело доверяющий только методу материального баланса (при котором,зная количественный и качественный состав сырья, материалов и готовойпродукции, можно оценить количественный и качественный состав выбросов,сбросов, отходов), не представляю, как можно убедиться в достоверностиприведенных в проекте величин выбросов, не зная величин потребляемого сырья. Даи из качества и количества выбросов можно извлечь информацию, защищенную нетолько коммерческой, но и государственной тайной. На мой взгляд — информациявсе же неделима, а вопросы конфиденциальности надежнее урегулировать ответственностьюза разглашение тайны.
Проблема: Нужны ли общественныеслушания на стадии ГЭЭ или достаточно только на стадии ОВОС? Мнение автора: Ядумаю, что в них есть смысл, только если мнение общественности расходится смнением экспертов. В этом случае эксперты должны осветить свою позицию переднародом и доказать ему свою правоту или же, наоборот, вникнуть в мотивы,движущие общественностью, и изменить свое решение. В принципе, достаточно иметьвозможность представить аргументированные замечания в экспертную комиссию ипотребовать аргументированного на них ответа в случае их отклонения.
Проблема: Какова степень участияобщественной организации в ОЭЭ, после того как назначен председатель экспертнойкомиссии?
Мнение«Эколайна»:«Организации следует участвовать в принятии ключевых решений, определяющихстратегию экспертизы, — прежде всего, в подборе дополнительных экспертов ипостановке перед ними заданий. Может оказаться полезным выработать сруководителем „рамочное“ техническое задание на проведениеэкспертизы. С другой стороны, хотя в момент „первичного“ формированиякомиссии ее руководителя официально не существует, полезно обсудить составкомиссии и направления ее работы с потенциальным руководителем».
Мнениеавтора:Считаю, что эксперту должно быть выдано ТЗ, а потом даны замечания позаключению. В процессе же проведения экспертизы эксперт долженруководствоваться регламентом проведения экологической экспертизы (32). Востальных случаях эксперту должно оказываться содействие, а вмешиваться в егоработу нельзя – он независим.
2.3. Принятие решения одопустимости реализации планируемой деятельности
Проблема: Компромисс между экологиейи экономикой.
Мнение«Эколайна»(52): «В странах с переходной экономикой решение по ГЭЭ и ЭО принимаютсяэкологическими органами, в компетенцию которых не входит учетсоциально-экономических последствий. В развитых странах решение принимаетсяместными органами власти. Для эффективного учета социально- экономическихпоследствий возможен путь открытости информации для общественности и учет еемнения. Общественность в курсе социально-экономических последствий».
Мнениеавтора:Кастовость взглядов — проблема не только природоохранной деятельности. Местныеорганы власти отдают приоритет экономическим интересам, а природоохранныеорганы не стремятся экономить деньги заказчика и вообще рисовать диаграмму«выгода-риск». Собственно, как и экоНКО. А кто же будет комплексномыслить, с учетом всех факторов и интересов?
2.4. Законотворчество нарегиональном уровне
Проблема: В этой сфере большая частьпроблем порождена пробелами в законодательстве, которые проще (и допустимо)устранить на уровне субъектов федерации.
2.5. Ответственность
Проблема: Бытует мнение, (эта мысльвысказывалась рядом опрошенных мною специалистов), что за нарушения в сфере экологическойэкспертизы практически невозможно привлечь к ответственности.
Темне менее, подобные прецеденты существуют (см. Приложение 1), а анализзаконодательства показал наличие достаточных норм для привлечения ко всем видамответственности нарушителей законодательства в сфере экологической экспертизы.
Скореевсего, подобный пессимизм объясняется низким процентом выигранных дел. Но еслисравнить решения судов, представленных в Приложениях 1 и 2, можно заметить, чтопо схожему составу правонарушения приняты противоположные решения. Причем там,где иск удовлетворен, по мотивировочной части решения можно заключить, чтосудья компетентен в вопросах экологической экспертизы и поэтому не побоялсявзять дело к рассмотрению и рассмотреть его должным образом. Во втором случаесудья постаралась отклонить иск по процессуальным основаниям, а судьякассационной инстанции провела параллель между ГЭЭ и экспертизойторгово-промышленной палаты, чем показала свою полную некомпетентность ввопросах экологической экспертизы.
Намой взгляд, ответственность за большую часть нарушений законодательства в сфереэкологической экспертизы проектов предусмотрена, судебная практика же осложненанекомпетентностью судей в вопросах экологической экспертизы. Этот тезисподтверждается тем фактом, что в регионах, где и судьи, и истцы образованы вданной сфере (Челябинск, Хабаровск, Нижний Новгород), иски о признаниинезаконным положительного заключения ГЭЭ удовлетворяются, если есть на тооснования.

3. ПРЕДЛАГАЕМАЯ ПРОЦЕДУРАПРИНЯТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ РЕШЕНИЙ НА СТАДИИ ПЛАНИРОВАНИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Однаиз задач общественного экологического движения - добиться участияобщественности в принятии решений на таком уровне, чтобы за общественностьюоставалось последнее слово. Те, кто так желают, подсознательно считаютобщественностью себя, то есть индивидуума, достаточного образованного, чтобыпонимать, о чем речь, социально-активного, которому небезразлично, как будутжить не только его, но и чужие дети, который, узнав об обсуждении проекта,обязательно придет на общественные слушания. А ведь общественность – это толпа,в которой даже если и есть подобный индивидуум, он нивелируется.
«Вцелом общественность (не отдельные люди, а именно „толпа“) не можетпринимать здравых решений. Они действуют „как все“, эффект толпы таксказать. Если обдумает решение индивидуум, он поступит так как воспитан/хочет,то в толпе он же может делать такие вещи, о которых потом жалеет. Давноизвестен такой эффект, что толпа/масс/коллектив „глупит“ человека».(С. Сухарев)
С другой стороны, даже если чиновники компетентны, их легкоподкупить или убрать с дороги иным способом, как и любого индивидуума. Всютолпу с дороги тихо и безболезненно убрать сложнее. Она неподкупна, но легкоуправляема – эффект толпы. При конфликте «только не у меня во дворе», добавитсяеще и предвзятость «затрагиваемой общественности». Никто не захочет, чтобызатрагивали именно его, любимого. А в центральной части России пустынь нет.
Воти получается, что госконтроль зависим в одну сторону, общественность в другую.Как достичь принятия заведомо правильного решения?
Намой взгляд, постичь абсолютную истину нереально, можно только максимально к нейприблизиться. Вот я и предлагаю вашему вниманию свое видение того, как достичьпринятия наиболее верного решения, максимально приближенного к идеалу.
На мой взгляд, единственный выход – опора на закон. Дляэтого надо иметь четко продуманное и разумное, реальное в исполнениизаконодательство, а общественности дать право контроля над его исполнением. Но,опять же, чтобы общественность могла этим правом эффективно пользоваться, онадолжна стать культурной и образованной, добросовестно изучать проблему, покоторой собралась принимать решение. Не должна кухарка управлять государством –это абсурд. Если она хочет принимать решение по какому-то вопросу, сначала онадолжна этот вопрос изучить.
Но заставлять общественность образовываться против ееволи – пока не реально – об этом свидетельствуют «успехи»всеобщего и непрерывного экологического образования, обязательность которогозафиксирована в разделе 11 закона «Об охране окружающей среды» от19.12.91. Нереально заставить, но реально создать мотивирующие условия.Следовательно, надо создать такие условия для общественности, чтобы у нее былвыбор – участвовать в принятии решений и для этого потрудиться надсамообразованием и над тем, чтобы разобраться в конкретной проблеме, по которойсобралась принимать решение, или не трудиться вообще ни над изучением проблемы,ни над участием в принятии решений. По пословице — любишь кататься – люби исаночки возить. Таким образом вместо общественности мы получим совокупностьобразованных индивидуумов, которая и будет вдумчиво участвовать в принятиирешений.
Вприродоохранном законодательстве невозможно предусмотреть все случаи жизни, всеспрогнозировать, поэтому особое внимание должно быть уделено урегулированиювопросов, связанных с возмещением экологического вреда, проведением идоказательностью (достоверностью) экологических экспертиз.3.1.Как там, в «богатых» странах или по мотивам анализа зарубежногозаконодательства
Частоприходится слышать даже от умных людей, что мы не можем решать экологическиепроблемы, пока не разбогатеем, что нечего смотреть на Америку – она богатая, амы бедные. И у меня однажды возник вопрос – почему Америка богатая и тамприродоохране могут уделять должное внимание, а у нас готовы заплатить засомнительную прибыль здоровьем, а то и жизнью собственных детей?
Яобратилась к законодательству наиболее «продвинутых» в природоохране стран –США, Канады, Японии, Англии. Первая, достаточно неожиданная трудность оказаласьв том, что не так-то просто найти в нашей стране тексты иностранных НПА даже наязыке оригинала. Наиболее доступно законодательство США, на втором месте –Канады (некоторые тексты можно скачать в Интернете), на третьем месте подоступности НПА – законодательство Англии. О законодательстве Японии написаныкниги, статьи, диссертации, а сами тексты найти невозможно даже на Камчатке,где много и японцев, и японского.
Нои той информации, которую удалось собрать и проанализировать, оказалосьдостаточно, чтобы найти ответы на собственные вопросы, понять, почему онибогатые, а мы бедные, почему наше законодательство самое прогрессивное в мире ине работает, а у них менее прогрессивное, и работает.
Оказалось,что дело не в экологическом законодательстве, а в общих принципах построенияцивилизованного общества и в разумном общем, а не специальном законодательстве.Как сказал С.А. Боголюбов, не может быть хорошего экологическогозаконодательства, когда плохое законодательство в целом[2].И анализ законодательства указанных стран показал, что при хорошем общемзаконодательстве даже поверхностное специальное законодательство будет работатьэффективно. Например, NEPA[3] (по своей сути достаточнодекларативный НПА) произвел революцию в природоохране США большую, чем хорошийи конкретный закон РФ «Об экологической экспертизе».
Основнаяпричина успеха ОЭК в цивилизованных странах, на мой взгляд – это ставка назначимость общественного мнения, важность имиджа, как для политика, так и длярядового гражданина. Ведь там формально еще меньше прав у общественности напринятие решений. Последнее слово за органами государственного контроля иуправления. Но у той общественности больше прав на информацию. Процесс принятиярешений полностью открыт. Четко отработан механизм именно информированияобщественности и выявления общественного мнения. Ни ОВОС, ни природоохранныерешения госчиновников не могут являться закрытой информацией.[4]
Унас же даже текст заключения ГЭЭ получить достаточно проблематично. Как говорятв отделе ГЭЭ Липецкой области: «Мы Вас обязаны проинформировать, нопоказывать текст заключения ГЭЭ не имеем права». И чтобы проверитьзаконность и обоснованность заключения ГЭЭ, общественность должна пройтисложный путь истребования заключения через суд, в котором тоже непростообосновать желание с ознакомиться с заключением.
Когдаже процесс принятия решений открыт, экологическая информация легкодоступна,представители общественности сами проследят нарушение законодательства ипроинформируют компетентные органы, а если те не прореагируют надлежащимобразом, подадут в суд и на принимавших противозаконное решение, и накомпетентные органы.
Посколькув развитых странах очень важна деловая и просто человеческая репутация, топринять откровенно неправомерные решения чиновники редко способны отважиться.
Еслик тому же наладить действительно независимые, друг друга контролирующие триветви власти и избирательную систему, которую нельзя обойти, это освободит отнеобходимости создания системы тотального контроля, в том числе иэкологического и создаст условия для эффективного общественного контроля.
Внастоящее время общественное движение России выросло профессионально ичисленно, экоНКО есть в каждом субъекте Федерации и даже в районных центрах.Так что при создании приведенных выше условий, думаю, ОЭК может существеннодополнить ГЭК. А ГЭК при этом может быть действительно численно сокращен.
Японияв силу исторических и географических особенностей первая столкнулась всерьез сэкологическими проблемами и смогла прочувствовать на себе, что такоеэкологический кризис, ртутное отравление, радиационное поражение. Как отклик наболезни «Минамата», «Итай-итай» появилось самое простоезаконодательство о возмещении вреда здоровью человека от экологически вреднойдеятельности. Если в нашем законодательстве для доказательства даже очевиднойпричинно-следственной связи между заболеванием и проживанием в экологическинеблагополучной зоне требуется заключение дорогостоящей медико-экологическойэкспертизы, то в Японии для этого достаточно того, что район загрязнен такимвеществом, от которого МОЖЕТ появиться указанное заболевание и человек проживалв этом районе достаточное время для возникновения данного заболевания (40). Впервый, достаточно короткий период времени разорилось порядка 1000 заводов, ноостальные смогли приспособиться к экологическому законодательству. При этомЯпония стала только богаче, катастрофы и голодного бунта не последовало. У насже, как правило, принято жалеть заводы и их рабочих – «нельзя закрытьзавод, люди останутся без работы и умрут с голоду». Мы в этом убеждены.Хотя когда заводы массово останавливались по экономическим причинам, шуму быломного, но потом как-то все приспособились и пережили экономический спад. Поэкологическим причинам закрыть завод невозможно. Само же население испугаетсяголодной смерти. Уж лучше от рака или лейкемии. Вот и существует НЛМК – гордо ибогато. Реставрирует церкви, его хозяин получил орден от Патриарха всея Руси, авплотную к коксохиму живут люди, у которых дети-инвалиды, а взрослые умирают невсегда стариками.
ВНедерландах решили проблему стойких органических загрязнителей (СОЗ), обязавзаводы в течение определенного срока выполнить природоохранные требования вотношении СОЗ. Не справившиеся с заданием предприятия были закрыты. И опять же,голодными бунтами и ростом социальной напряженности это не сопровождалось[5].
Можети нам не стоит бояться заставлять промышленников соблюдать законы?
 
Предлагаюследующий механизм участия общественности в принятии экологически значимыхрешений на стадии планирования хозяйственной деятельности. Помимо указанныхвыше источников, в разработке указанного механизма особую роль сыграла сериясоциологических интервью и беседы со специалистами в период моего пребывания наКамчатском полуострове (лето 2000 года).3.2.Механизм участия общественности
Мне видится следующий сценарий:
Некто запланировал хозяйственнуюдеятельность. Он оформляет Декларацию о намерениях и подает ее в отделгосударственной экологической экспертизы. А информирование общественностивозлагается не на заказчика, а на указанный отдел, поскольку в этом случаеинформирование общественности будет проходить централизовано, систематически и,соответственно, более организовано. Например, 5 и 15 числа (или в первую итретью декаду) каждого месяца отделы ГЭЭ публикуют перечень утвержденныхДеклараций о намерениях с минимально необходимой информацией в официальном СМИв одном и том же разделе, в одном и том же месте, с разбивкой по районамгорода. Одновременно отдел ГЭЭ посылает заказное письмо с перечнем планируемыхк реализации проектов на определенной территории экоНКО, специализирующейся наОЭЭ (Центр экологической экспертизы), ТОСам, территория которых попала в зонувлияния объекта ГЭЭ.
Тогда общественность не должна будетвыискивать по разным газетам и радиопередачам, что же у нас в городе хотят построить,а получит возможность отслеживать все полностью с минимальными временными ифинансовыми затратами.
Сейчас сложность внедрения данного правила состоит в том,что не все заказчики оформляют Декларацию о намерениях, большинство (по крайнеймере, в Липецкой области) подают на экспертизу сразу проект. На мой взгляд –это дело заказчика – если он хочет заплатить сразу за проект, который могутпотом полностью отклонить, то пусть рискует своими деньгами. Только в этомслучае не стоит (как у нас пока принято) жалеть заказчика и его деньги – он самвыбрал такой путь. Тогда отдел ГЭЭ вместо информирования об утвержденииДекларации о намерениях в том же порядке публикует информацию о поданном наэкспертизу проектном документе (то есть, по сути – на отдел ГЭЭ возлагаетсяинформирование о первичных материалах, поданных на экспертизу).
Нона экспертизу не должна приниматься проектная документация без ОВОС, асоставная часть ОВОС – информирование общественности и консультации с ней.Если, опять же, заказчик захотел все это выполнить самостоятельно, и, в течениемесяца после опубликования отделом ГЭЭ информации о проекте в официальном СМИот общественности нарекания не поступило — можно приступать к проведению ГЭЭ.
Сложившаясяныне практика разнобоя в подаче материала на экспертизу негативно влияет накачество проектов и хорошо бы, чтобы отдел ГЭЭ приучил заказчиков к порядку.Если заказчик поймет, что его проект может быть отклонен или его придетсяполностью переделывать, если без консультации с общественностью не будутприниматься материалы на экспертизу, а только лишь из-за того, что не былаподана Декларация о намерениях заказчику придется месяц ждать начала ГЭЭ, онпредпочтет начинать с Декларации. Не такая уж сложная это процедура.
Минимальнонеобходимая информация:
­    Наименованиепроекта;
­    Месторазмещения;
­    Наименованиезаказчика, его юридический адрес;
­    Контактнаяинформация, то есть ФИО, телефон, адрес электронной почты, адрес офиса, часыприема представителя заказчика, у которого можно получить дополнительнуюинформацию по планируемой деятельности. Часы приема должны быть не реже8-мичасового рабочего дня 2 раза в неделю до подачи документов на ГЭЭ, раза вдве недели — до пуска объекта в эксплуатацию.
В связи с тем,что с одной стороны, специально уполномоченный орган на проведение ГЭЭ можетбыть не ниже уровня субъекта Федерации, а с другой стороны даже объектыФедерального уровня реализуются на земле определенного субъекта Федерации,интересы которого должны учитываться (согласно действующему законодательству)предлагаю указанную информацию публиковать в официальном СМИ субъектаФедерации, в определенные числа, в определенном месте. Для Липецкой области –это Ведомости администрации Липецкой области или Липецкая газета.
Когда мы ведемречь об общественности, мы как бы подразумеваем, что она очень хочетучаствовать в принятии решений. На самом деле – общественность – это категория,которая имеет такое право, но никак не обязанность. И то, что от ее желанияреализовывать данное право зависит ее же и благополучие – совсем не причина,что у нее появится желание таким образом заботиться о благополучии себя и своихдетей. Это данность, и здесь можно только повторить известные фразы: «Каждыйнарод достоин своего правительства» и «Нельзя никого насильно мордой в счастье».
С другойстороны, надо уважать не только общественность, но и заказчика. Делать егозаложником пассивной общественности – несправедливо. Вот почему мне не нравитсязападный подход к информированию общественности – объявления в большомколичестве СМИ, распространение буклетов и т.д. и т.п. Те, кто хотятучаствовать в управлении своей жизнью по идее, политически активны и должнычитать официальный рупор местных органов власти, быть в курсе событий,принимаемых правовых актов.
Таким образом,предлагаю ограничиться приведенной выше формой информирования. Далеезаинтересованная общественность может самостоятельно отслеживать информацию,регулярно читая указанную газету, и если объект по ее разумению представляетинтерес, заявлять о необходимости общественных слушаний и желании в нихучаствовать. Вот тогда уже заказчик и будет обязан представить максимальнополную информацию и провести общественные слушания и иную работу собщественностью.
Проведениюобщественных слушаний должна предшествовать большая и серьезнаяподготовительная стадия. То есть к общественным слушаниям необходимоподготовиться не только заказчику/разработчику проекта, но и общественности,которая хочет участвовать в принятии решений.
Заказчикдолжен выставить проект в общедоступном для его внимательного изучения месте –в центральной библиотеке субъекта Федерации и центральной библиотеке района, вкотором данная деятельность планируется к реализации.
Также заказчикдолжен организовать консультации для общественности, в том числе и дляотдельных ее представителей (индивидуумов), если у нее появятся вопросы попроекту. Причем обязанностью консультанта должно быть терпеливое,квалифицированное разъяснение вопросов на понятном для консультируемого языке.
Таким образом,к общественным слушаниям общественность должна быть подготовлена, в слушанияхдолжны участвовать те, кто добросовестно разобрался в проблеме, чтобы ееобсуждать. Конечно, проверить добросовестность подготовки к слушаниям уобщественности не представляется возможным, поскольку она никому ничем необязана. Но и возлагать на заказчика/разработчика проекта дополнительныеобязательства в виде стать жертвой бескультурия и некомпетентностиобщественности, тоже несправедливо.
Главнаяпроблема проведения общественных слушаний в низкой культуре дискуссии, как узаказчика/разработчика, так и у остального населения. Настолько это сложнаяпроблема, что она становится камнем преткновения на пути участия общественностив принятии решений. И на пути поиска компромиссов между заказчиком иобщественностью. Пока эти две категории друг друга стоят.
Мне видитсяединственный выход – пойти по пути адаптации канадского опыта к российскимусловиям. В общем, предлагаю следующий сценарий:
Общественныеслушания проводятся в помещении вроде актового зала.
Чтобы все былокак можно более честно, половина мест в зале должна быть отведенапредставителям общественных организаций, вторая половина, для остальнойобщественности района (чтобы это не было инсценировкой, подобной общественнымслушаниям генплана г. Липецка, когда общественникам было дано два места в зале,в остальном заполненном представителями городской администрации и остальнымичиновниками).
Штатнымсотрудникам органов власти и управления должно быть отведено не более 10 %мест. Аргументация, что чиновники – это тоже общественность, не принимается,поскольку они – должностные лица, зависимые лица, а в общественных слушанияхдолжна участвовать независимая общественность. По крайней мере, зависимуюобщественность от независимой можно отделить правилом неучастия в общественныхслушаниях госчиновников и представителей предприятия, учреждения, организации,являющейся заказчиком/разработчиком проекта.
Так же, поаналогии с процессуальным законодательством, при наличии аргументированныхдоводов о зависимости конкретного лица в результатах общественных слушанияхобщим голосованием остальных присутствующих в зале можно исключить изучастников слушаний определенных лиц (вне 10% мест, отведенных для заведомозависимой категории чиновников). Так же по этой процедуре можно выводить иззала заседаний лиц, нарушающих правила поведения и ход ведения слушаний (уженезависимо от статуса). Здесь просматривается аналогия с процессуальнымзаконодательством в отношении отвода судей и выведения из зала суда лиц,нарушающих правила поведения.
Правилаповедения:
­  Говоритьтолько по делу, спокойным тоном;
­  Нешуметь, не выкрикивать, не перебивать, не провоцировать конфликт.
После того какурегулировали состав участников общественных слушаний — выбирается арбитр.Обязанности арбитра: слушать и слышать выступающего, анализировать еговыступление, оценить качество аргументации и в итоге внести запись на один изватманов. Хорошо, если такому человеку еще и доверяют одновременно и заказчик,и общественность.
На сценевывешиваются два ватмана: На одном записываются преимущества, которые дастреализация планируемой деятельности, на другом – чем придется платить за этипреимущества. И не надо никаких общих выступлений, привычных нам речей. Толькокак можно более краткие и четкие заявления, в которых предлагается добавитьпункт на один из ватманов и дается аргументированное обоснование вынесенногопредложения.
После того,как все записи внесены на ватманы, арбитр объявляет вторую стадию общественныхслушаний, которая, по решению присутствующих, может быть отложена наопределенный срок, если требуется подготовка, либо проводится после небольшогоперерыва, в течение которого народ может отдохнуть, собраться с мыслями,перекусить.
Вторая частьобщественных слушаний – анализ потерь, то есть оценка того, чем придетсязаплатить при реализации планируемой деятельности. Каждый выступающий вноситпредложения по минимизации какого-то из указанных негативных воздействий. Такимобразом часть записей ватмана потерь переносится на ватман предложений поусовершенствованию проекта. Остаются нерешаемые проблемы, которыеприсутствующие должны оценить – не слишком ли это большая плата за тепреимущества, которые дает реализация планируемой деятельности. Какие-то потериможно компенсировать платой за нанесение вреда[6].Возможно, заказчик благоустроит территорию проживания затрагиваемой проектомобщественности или решит какую-то другую ее проблему и получит, таким образом,согласие принять потери. Если наносимый вред, в принципе, переносим.
После чегоанализируются оставшиеся проблемы с целью оценить, не слишком ли большая платабудет за обещаемые блага? Возможно, застройку любимого сквера, если за эторазобьют парк, до которого придется ходить на 10 минут дольше, пережить можно,высокий риск заболевания раком детского населения – вряд ли. И задача арбитрапровести слушания таким образом, чтобы суметь это довести до общественности,достичь компромисса между заказчиком и общественностью или выявитьдействительную невозможность такого компромисса, однозначную причину, покоторой он невозможен.
Вынесениерешения, подобного заключению ГЭЭ: принять проект, доработать по указаннымзамечаниям, запретить проект. Решение принимается общим голосованием.
В случае, еслирезультаты общего голосования не совпали с результатами самих слушаний (срезультатами ватмана), например, конфликт под названием «только не у меня водворе» — общественность принципиально заартачилась безо всяких на то оснований,проект подается на ГЭЭ и далее работает привычный механизм.
Посколькупредполагаем, что среди общественности есть, в том числе и специалисты, например,работающие в экоНКО, вузе, НИИ, которые не поленились предварительно изучитьпроект, то принимаем, что проект хорошо проанализирован независимыми экспертамии нет необходимости в проведении ГЭЭ, достаточно текущего согласования сорганами государственного контроля и управления, чтобы не пропустить очевидноплохой проект. Если это не так, и общественность не удосужилась подготовиться кслушаниям, поверила заказчику/разработчику на слово, то опять вспомнимизвестные фразы: «Каждый народ достоин своего правительства» и «Нельзя никогонасильно мордой в счастье».
Таким образом,необходимость в проведении ГЭЭ возникает только в случае расхождениярезультатов голосования с результатами самих слушаний, то есть, когда конфликтне снят проведением слушаний и непонятно, как его снимать: Объясняли-объясняли,а те так и не поняли и как объяснять, неизвестно – слушания зашли в тупик. Еслиотдел ГЭЭ и экоНКО смогут наладить конструктивное взаимодействие с лучшимипредставителями общественности, можно создавать сбалансированную комиссию ГЭЭ –эксперты ГЭЭ и эксперты из экоНКО. Хорошо бы законодательно ввести требованиене о введении наблюдателей в комиссию ГЭЭ, а о введении полноправных экспертовчислом на один меньше чем госэкспертов при условии, что экоНКО способны предоставитьэкспертов, соответствующих требованиям к эксперту по формальным признакам.
Покатребования к эксперту в нашем законодательстве таковы:
 Статья 16 ФЗ«Об экологической экспертизе» от 23.11.95. Эксперт государственнойэкологической экспертизы
 1. Экспертомгосударственной экологической экспертизы является специалист, обладающийнаучными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу...
 2. Экспертомгосударственной экологической экспертизы не может быть представитель заказчикадокументации, подлежащей государственной экологической экспертизе, илиразработчика объекта государственной экологической экспертизы, гражданин,состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком илис разработчиком объекта государственной экологической экспертизы, а такжепредставитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или сразработчиком объекта государственной экологической экспертизы в такихдоговорных отношениях.
Включениеэкспертов от общественности в комиссию ГЭЭ сняло бы необходимость в проведенииОЭЭ, которая не имеет юридической силы. В России до введения института ГЭЭсуществовал институт экспертиз ВООП, который был более эффективен, чемнынешний. И хорошо бы вернуться к использованию этого опыта.
ЭкспертизыВООП: ПриВсероссийском обществе охраны природы существовал Технический совет, в которыйвходили видные ученые, специалисты. Быть членом Совета считалось престижным,достойным, поэтому он состоял действительно из наиболее авторитетных личностей.Так, долгое время Технический совет камчатского ВООП возглавлял директорКамчатского института экологии и природопользования доктор экономических наукРоберт Савельевич Моисеев. Потом он возглавлял много комиссий ГЭЭ на Камчатке.Так вот – экспертизы ВООП проводились только по конфликтным или особо сложнымобъектам, их было мало, но проводились они качественно и к выводам экспертовотносились со всей серьезностью – им следовали.
Еслиэкспертизы проводить по предложенной мною схеме, то на ГЭЭ будут подаватьсятолько конфликтные и особо сложные объекты, как во времена экспертиз ВООП. Вэтом случае собрать команду из авторитетных специалистов, которым доверяетобщественность, но сами они являются профессионалами, более реально. А воткачественно проводить экспертизы, поставленные на поток, почти невозможно. Да ине нужно.
3.3. Организация ГЭЭ
Руководителемэкспертной комиссии традиционно выбирается наиболее авторитетный специалист,подразумевается, что он лучше всех может оценить проект. На самом деле, помнению Роберта Савельевича Моисеева[7]с которым я согласна, руководитель экспертной комиссии должен уметь вестизаседания экспертной комиссии, слушать других людей, сглаживать конфликтныеситуации, выводить ораторов из эмоциональной сферы в интеллектуальную, отделятьзерна от плевел, анализировать, обобщать сказанное экспертами в единое логичноезаключение ГЭЭ. То есть, по сути, он не столько должен много знать в отношениипланируемой деятельности, сколько иметь вышеперечисленные навыки, бытьпсихологом. Возможно, действительно, на эту роль хорошо приглашать психолога, аеще лучше, если найдется человек с двумя образованиями, одним экологическим(или, хотя бы, техническим), а другим - психологическим.
Знать жедолжны эксперты – это их задача – анализ проекта и выявление ошибокпроектирования и оценки воздействия на окружающую среду.
На первомзаседании экспертной комиссии эксперты между собой должны определиться, чьяпомощь и в какой последовательности им нужна. Так, экономисту для более точногоопределения экономических показателей нужно получить заключение специалистов,оценивающих ущербы природным ресурсам. Например, в проекте указано нанесениевреда рыбным запасам в сумме – 10 тыс. рублей. Эксперт-рыбник оценивает ущерб всумме 20 тыс. рублей.
Приопределении экономических показателей экономист должен оценить — насколькоприбыль от реализации планируемой деятельности превышает потери, по сути,составить диаграмму «выгода-риск». Если он будет работать отдельно отэкспертов, оценивающих адекватность заявленного ущерба, он будет опираться лишьна цифры, указанные в проекте и выйдет на величину высокойэколого-экономической эффективности, когда в реальности (с учетом замечанийиных экспертов) она будет недопустимо низкой. Вынесение же окончательноговердикта экспертов должно опираться именно на величину эколого-экономическойэффективности и диаграмму «выгода-риск», а не на количество высказанныхзамечаний, как пока делается.
Помочьсоставить эколого-экономический прогноз может компьютерное моделирование.Подобные модели в помощь экспертам способны разработать, например, всоциально-экономической лаборатории Камчатского института экологии иприродопользования. Проблема их практического использования в том, что,во-первых, они дороги, во-вторых, чтобы они правильно работали, нужнадостоверная исходная информация, которую заказчик старается не давать.
Так что еслинет возможности разработать подобную компьютерную модель, то придется считать ипрогнозировать вручную с использованием математического аппарата. Вероятно, дляэтого в комиссию придется приглашать математика или программиста, а может иэкономист справится.
Компьютерноемоделирование позволяет уйти от недостатка, присущего нынешним экспертизам –отсутствие системного подхода. К сожалению — в государственной экологическойэкспертизе довлеет отраслевой подход — приглашаются эксперты по лесу, воде,воздуху… которые в состоянии оценить только один «свой» аспектпроблемы. В составе комиссии должен быть человек, который обладает навыкамисистемного подхода и сможет, проанализировав заключения отраслевыхспециалистов, сделать вывод в ракурсе «выгода-риск». Мне здесьвидится тандем экономист и эколог-системщик, которые способны на основеиндивидуальных заключений экспертов составить диаграмму «выгода-риск» илиоценить эколого-экономическую эффективность проекта.
Еслиразмеры экономической выгоды значительно превышают размеры экологическоговреда, то можно говорить о допустимости реализации деятельности при условииосуществления компенсационных выплат. Ведь если ожидается большая прибыль прималеньком ущербе — то что стоит заказчику возместить ущерб? А если нет — тозачем нам такой проект?
Итак,на первом заседании экспертной комиссии происходит знакомство экспертов междусобой, распределение обязанностей, ответственный секретарь комиссии докладываето материалах, представленных на экспертизу, об особенностях проекта.
Ковторому заседанию готовятся проекты индивидуальных экспертных заключений, и насамом заседании доводится их содержание до остальных членов экспертнойкомиссии. Если кто-то из экспертов считает необходимым получить копиюэкспертного заключения коллеги для корректировки своего собственного, емудолжны предоставить ксерокопию.
Ктретьему заседанию корректируются проекты индивидуальных экспертных заключенийпо результатам экспертных заключений коллег (см. пример про последовательностьподготовки экспертных заключений) и на самом заседании происходит окончательноеобсуждение индивидуальных заключений.
Руководительэкспертной комиссии, эколог-системщик составляют сводное заключение. Экономист,возможно, с помощью математика, программиста и эколог-системщик составляютдиаграмму «выгода-риск», рассчитывают эколого-экономическую эффективностьпроекта.
Четвертоезаседание – обсуждение проекта сводного заключения.
Пятоезаседание – обсуждение проекта сводного заключения, составленного с учетомрезультатов предыдущего обсуждения.
Шестоезаседание – обсуждение проекта сводного заключения совместно с заказчиком ипредставителями общественности.
Еслизаключение отрицательное – обсуждение только совместно с заказчиком. Если послеобсуждения проекта отрицательного заключения с заказчиком заключение становитсяположительным, то далее все идет как для проекта положительного заключения.
Обсуждениепроекта положительного заключения происходит почти по сценарию общественныхслушаний: На ватмане записываются замечания и предложения выступающих. Потомпроисходит обсуждение каждой записи относительно значимости предложенныхзамечаний и замечания, признанные незначимыми вычеркиваются.
Приналичии значимых замечаний, проект возвращается на доработку.
Проведениеэкспертизы должно быть открытым. Это значит, что в заседаниях могут участвоватьнаблюдатели от общественности (25 % от численности экспертов).
Заключение ГЭЭдолжно быть общедоступно и не может считаться охраняемой государственной иликоммерческой тайной. Обязанность представления текста заключения ГЭЭвозлагается на отдел ГЭЭ и заказчика (на то должностное лицо, которое им былоназначено для связи с общественностью еще на стадии информирования о Декларациио намерениях). Процедура предоставления заключения ГЭЭ: Любой гражданин (безобоснования причин), который желает ознакомиться с текстом заключения ГЭЭ,приходит в часы приема к указанному должностному лицу, которое предоставляетему текст заключения для ознакомления в его кабинете в течение часов приема.Гражданину разрешается делать любые выписки из представленных документов.
Желаниегражданина получить ксерокопию документа (ОВОС, заключение ГЭЭ) должно бытьудовлетворено в течение рабочего дня при условии оплаты гражданиномсебестоимости ксерокопии. Завышать расценки на ксерокопию запрещается, но ивозлагать на заказчика оплату полностью, неразумно, поскольку в этом случаенарод может ходить и копировать без особой на то необходимости огромное числокопий, а так будут копировать только те, кому надо – деньги небольшие, можносложиться, если что. Если совсем бедные – перепишут от руки в кабинете.
Принеудовлетворительной работе с общественностью со стороны заказчика и экспертову общественности может сложиться представление о необходимости проведения ОЭЭдля более основательного изучения проблем, связанных с реализацией планируемойдеятельности.
Если же проектбыл представлен на всеобщее ознакомление, скорее всего, необходимость впроведении ОЭЭ не возникнет, но лишать общественность такого права неразумно,ведь ОЭЭ проводится за счет средств самой организации и само по себе не влечетюридических последствий. Только после утверждения председателем илизаместителем специально уполномоченного органа в сфере ГЭЭ. Единственное чтомешает такому ходу событий – ОЭЭ должна быть проведена до полученияположительного заключения ГЭЭ. Мне кажется, что это правило хотя и имеет подсобой основание, но очень мешает делу. ОЭЭ следует проводить в том случае, когдаобщественность не согласна с результатами ГЭЭ. Для этого результаты ГЭЭ должныбыть получены. Таким образом считаю уместным продлить срок проведения ОЭЭ до3-х месяцев после обнародования результатов ГЭЭ. Процедура принятия решения наэтой стадии такова: ГЭЭ обнародует результаты в официальном СМИ и в течение 10дней ждет реакции общественности. В течение этого срока общественность должназаявить о своем желании провести ОЭЭ.
Желаниевыражается в виде заявления произвольной формы на имя руководителя специальноуполномоченного на проведение ГЭЭ органа и подается в официальном порядке(должно быть зарегистрировано). Затем еще в течение 10 дней от общественностиожидается заявление на проведение ОЭЭ в соответствии с требованиями закона. Изатем еще 3 месяца (в случае проектов особой сложности – 6-ть месяцев) даетсяна проведение ОЭЭ. В течение этого срока заключение ОЭЭ должно быть передано вкомиссию ГЭЭ. Комиссия ГЭЭ должна рассмотреть заключение ОЭЭ на заседании сприглашением заказчика и экспертов ОЭЭ и дать письменные аргументированныеобъяснения по непринятым замечаниям. По принятым замечаниям и в случаеутверждения заключения ОЭЭ никаких объяснений давать не надо.
Этопредложение, конечно, затянет процедуру принятия решений, но именно в техслучаях, когда заказчик и эксперты ГЭЭ плохо работали с общественностью. Чтоназывается, сами виноваты. То есть в этом случае, считаю, заказчика жалеть нестоит. Да и если идти по предложенному мною механизму необходимость в подобномдолжна возникать крайне редко или не возникать вообще.
Об ОЭЭ см.статью
Процедура ОЭЭпочти идентична предложенной процедуре ГЭЭ, но, поскольку, утвердить еезаключение очень проблематично, должны быть соблюдены следующие условия:
­  собратькомиссию из как можно более авторитетных экспертов;
­  организоватькомпанию PR.
Очень важнострого соблюдать все процессуальные нормы: Правильно зарегистрировать ОЭЭ,зафиксировать передачу заключения в комиссию ГЭЭ (лучше всего, послать заказнымписьмом с уведомлением о вручении и продублировать передачей лично в рукисекретарю специально уполномоченного органа в сфере ГЭЭ, проследить, чтобысекретарь зафиксировал получение заключения ОЭЭ в книге регистрации входящихдокументов).
Правильносоставить и оформить заключение ОЭЭ.
Проведениесамой ОЭЭ сделать как можно более гласным.
В случаеотказа от утверждения ОЭЭ и непринятия замечаний, высказанных экспертами ОЭЭсогласно действующему законодательству орган ГЭЭ должен дать мотивированноеобъяснение причин неутверждения заключения и непринятия замечаний. В случаеотсутствия или неудовлетворительной мотивации можно подать иск о признаниинезаконными и необоснованными выводов ГЭЭ по основанию несоблюдения нормпроведения ГЭЭ – неучет мнения общественности. Подобные прецеденты уже имелиуспех, правда, не в Липецке.
Такимобразом мне видится основа механизма участия общественности в принятии решенийв опоре на закон, аргументированные доводы и индивидуумов от общественности.

4.ПРАВОВОЙ АСПЕКТ РЕАЛИЗАЦИИПРЕДЛОЖЕННОГО МЕХАНИЗМА
Реализацияпредложенного механизма в правовом аспекте требует внесения изменения вдействующие НПА, а также принятие новых НПА. При этом часть вопросов может бытьрешено на региональном уровне.
Процессинформирования общественности изложен в Положении об ОВОС (78). Он более«прогрессивен», то есть сложен и затратен для заказчика, чемпредложенный мной, и, как показывает годовое существование данного Положения,заказчик не информирует общественность должным образом. Для усовершенствованияпроцесса информирования следует внести поправки в Положение об ОВОС и принятьсоответствующий НПА на региональном уровне, например – регламент проведенияпроцесса ОВОС в Липецкой области, в котором конкретно указать этапы, сроки,СМИ, в которых будет проводиться информирование общественности.
Раннееинформирование общественности предусмотрено Положением об ОВОС (27), котороеповсеместно не исполняется заказчиками/разработчиками проектов, причем, какпоказывает практика, они о нем даже не знают. Здесь уместна разработканорм-санкций материального характера, которые обяжут заказчика соблюдатьПоложение об ОВОС надлежащим образом. Действующее законодательство содержитобщие нормы, предусматривающие санкции за несоблюдение природоохранных норм припроектировании и строительстве объекта, которые можно пытаться применять в этихцелях до появления специальных норм. Пока подобные прецеденты мне неизвестны иответственность за данное положение дел лежит на органах государственногоэкологического контроля. Именно они должны выступать истцами, формироватьпрактику применения экологического законодательства, искать пути оживления«мертвых» экологических НПА.
Процесспроведения общественных слушаний не урегулирован даже Положением об ОВОС,поэтому здесь возможно принять соответствующий НПА на региональном уровне,который не будет противоречить федеральному. Здесь возможно два варианта –включить регламент проведения общественных слушаний в региональный регламентпроведения ОВОС, и второй вариант – принятие отдельного Регламента проведенияобщественных слушаний на территории Липецкой области. Преимущество отдельногоНПА в том, что общественные слушания в дальнейшем могут проводиться не только врамках процесса ОВОС, но в иных случаях.
Авот предложение о проведении ГЭЭ только особо значимых проектов, а также всехконфликтных проектов требуют внесения существенных изменений в закон «Обэкологической экспертизе». Ввиду того, что в настоящее время идут попыткипересмотреть закон для его смягчения, предлагать вносить изменение в закон«Об ЭЭ» опасно – могут принять не только мои предложения, но и своипод видом желания общественности пересмотреть закон.
Предложенияпо формированию экспертной комиссии требуют внесения незначительных изменений вРегламент о проведении ГЭЭ (32).
Предложенияв сфере организации ГЭЭ носят в целом методический характер и могут бытьоформлены в качестве методических указаний для проведения ГЭЭ, а также в видеизменений в регламент проведения ГЭЭ. Лишь небольшая часть предложений требуетизменения Федерального Закона.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Институтыэкологической экспертизы и ОВОС как процесса подготовки материалов дляпроведения экологической экспертизы требуют в правовом аспекте более детальнойпроработки и адаптации к реальным условиям. Но, как показывает анализправоприменительной практики, экологическая экспертиза эффективна и придействующем законодательстве — проблема не в несовершенном специальномзаконодательстве, а в его несоблюдении. Следовательно, первичносовершенствование системы реализации права, поскольку совершенствованиезаконодательства, которое все равно не соблюдают, дело заведомо проигрышное.Совершенствование же системы реализации права возможно только при неутомимой ипоследовательной деятельности образованной общественности, которая будетпорождать судебные прецеденты и требовать к себе должного уважения.
Такимобразом, необходимо совершенствовать процедуру участия общественности впринятии решений — участия в виде дисциплинирующего и активизирующего факторадля лиц, ответственных за принятие решений.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХИСТОЧНИКОВ
Правовые, нормативно-технические и технические документы, стандарты, инструктивно-методическая литература
1.     Водный Кодекс, 1995.
2.     Градостроительный Кодекс РФ, 1998.
3.     Земельный Кодекс РСФСР, 1991.
4.     Лесной Кодекс, 1997.
5.     Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», 1991.
6.     Закон РФ «Об экологической экспертизе», 1995.
7.     Закон РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства», 1992.
8.     Закон РФ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», 1997.
9.     Закон РФ «О животном мире», 1995.
10.    Закон РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», 1995.
11.    Закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии», 1999.
12.    Закон РФ «Об особо охраняемых природных территориях», 1995.
13.    Закон РФ «Об отходах производства и потребления», 1998.
14.    Закон РФ «Об охране атмосферного воздуха», 1999.
15.    Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности. Утв. Приказом Минприроды РФ от 29.12.95. № 539
16.    Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства. Утв. Минстроем РФ 24.04.95. № 18-39. РДС 11-201-95.
17.    Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Утвержден Минстроем РФ 29.10.96 № 18-77. СНиП 11-02-96.
18.    Система нормативных документов в строительстве. СНиП РФ. - СНиП 11-01-95. Утвержден постановлением Минстроя России от 30.06.95 № 18-64.
19.    Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов. Утв. Минприроды России 01.01.92..
20.    Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду при разработке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов. — М.: Международный центр обучающих систем, 1996.
21.    Руководство по проектированию санитарно-защитных зон промышленных предприятий//ЦНИИГрадостроительства. — М.: Стройиздат, 1984.
22.    Руководство по проведению ОВОС. — М.: МЦОС, 1996.
23.    Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации. — М.: Минэкологии России, 1993.
24.    Методика определения предотвращенного экологического ущерба. — М.: ГКЭ, 1999.
25.    Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте//ООН. – Женева, 1991.
26.    Об утверждении единой формы Заключения государственной экологической экспертизы. Приказ Минприроды №392,1995.
27.    Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. — ГКЭ, Управление ЭЭ, 2000.
28.    Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.96, N 698.
29.    Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы на территории Липецкой области. Утвержденное Постановлением Главы Администрации Липецкой области от 5.08.96, N 334.
30.    Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений//Система нормативных документов в строительстве. Свод правил//СП 11-101-95. — М.: Утвержден постановлением Минстроя России от 30.06.95, № 18-63.
31.    Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности. Утв. приказом Госкомэкологии РФ от 25.09.97 Nо 397.
32.    Регламент проведения государственной экологической экспертизы. Утв. приказом Госкомэкологии России от 17.06.97, N 280.
Монографии, учебники
33.   Азаров Г.И. Экологическое право России: Учебник для вузов/Азаров Г.И., Бедный О.П., Бринчук М.М. и др. — М., 1997.
34.   Акции экологического движения: руководство к действию/Под ред. И. Халий — М., 1996.
35.   Участие: Социальная экология регионов: Альманах. — 1999-2000. – М., 1999-2000.
36.   Андрийцев В.А. Правовое обеспечение экологической экспертизы/В.А. Андрийцев. - Киев: «Будивельник», 1990.
37.   Боголюбов С.А. Защита экологических прав: Пособие для граждан и общественных объединений/С.А. Боголюбов. — М.: ЦЭПР, 1996.
38.   Боголюбов С.А. Комментарий к закону РФ «Об охране окружающей среды»/Боголюбов С.А. — М.: «Наука», 1997.
39.  БрукИ.И. Экологическая экспертиза и ОВОС/Брук И.И., Фомин С.А. –М.: МНЭПУ,1999.
40.   Васильева М.И. Судебная защита экологических прав/М.И. Васильева. – М.: ЦЭПР, 1996
41.  Государственныйдоклад о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации в 1996 — 2000 г. — М.: ГКЭ, 1997.
42.   Гришин Н.Н. Общественность и среда обитания/Н.Н. Гришин - М., 1997.
43.   Доклад о состоянии окружающей среды в Липецкой области в 1996-2000 г. — Липецк: ГКЭ, 1997.
44.   Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник для вузов/ Ерофеев Б.В. — М.: «Юрист», 1996.
45.   Лебедева А.Н. Природоохранное законодательство развитых стран: аналитический обзор. Ч.1. Право и система управления/Лебедева А.Н., Лаврик О.Л. — Новосибирск, 1991.
46.   Местное самоуправление: Нормативная база. — М.: Издательство «Деловой альянс», 1998.
47.   Нестеров П.М. Экономика природопользования/Нестеров П.М. – М.: «Высшая школа», 1984.
48.   Ли Норман. Экологическая экспертиза: Учебное руководство/Норман Ли – М.: «Экопрос», 1995.
49.   Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов/Петров В.В. — М.: «БЕК», 1996.
50.   Хотулева М.В. Как организовать общественную экологическую экспертизу: Рекомендации для общественных организаций. 2-е изд., перераб./М.В. Хотулева, О.М. Черп, В.Н. Виниченко, Е.И. Заика — М.: Социально-экологический Союз, 1998.
51.   Хотулева М.В. Общественная экологическая экспертиза: вчера, сегодня, завтра/М.В. Хотулева, О.М. Черп, В.Н. Виниченко, Е.И. Заика — М.: Социально-экологический Союз, 1998.
52.   Хотулева М.В. Экологическая оценка и экологическая экспертиза/М.В. Хотулева, О.М. Черп, В.Н. Виниченко, Е.И. Заика - М.: Социально-экологический Союз, 2000.
Статьи
53.    Гришин Н.Н., Елисеев Д.А. Экологическое сопровождение хозяйственной деятельности в России: ОВОС, экологическая экспертиза, экоаудит и другие виды ЭСХД/Гришин Н.Н., Елисеев Д.А.//Экологическая экспертиза. — 1995. — № 2.
54.    Жаркова Ю.Г. В координационном совете ГЭЭ Минприроды России/ Жаркова Ю.Г.//Экологическая экспертиза и ОВОС — 1996. — № 1.
55.    Жаркова Ю.Г. О проверке исполнения законодательства об экологической экспертизе правоохранительными органами/Жаркова Ю.Г., Кожихов Г.В.//Экологическая экспертиза и ОВОС — 1997. — № 2.
56.    Злотникова Т.В. Совершенствование правового обеспечения ЭЭ в РФ/Т.В. Злотникова//Вестник межпарламентской ассамблеи. – СПб. — 1995. — №4.
57.    Злотникова Т.В. Правовое обеспечение экологической экспертизы в Российской Федерации/Злотникова Т.В., Логинова Л.В., Ильина А.А.//Экологическая экспертиза. – 1995 — № 3.
58.    Злотникова Т.В. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» в действии/Т.В. Злотникова//Экологическая экспертиза и ОВОС. – 1996. — №1.
59.    Чегасов Г.С. О ГЭЭ/Г.С. Чегасов//Экологическая экспертиза и ОВОС. — 1996. — № 1
60.    Чегасов Г.С. Система ГЭЭ/Г.С. Чегасов//Газовая промышленность. – 1993. — № 10.
Диссертации
61.  АзаровГ.И. Правовые вопросы организации и деятельности общественных инспекций поохране природы: Дис….канд. юр. наук: 12.00.06. — Утв. 06.10.82. — М., 1981.
62.  АндрейцевВ.А. Правовые вопросы экологической экспертизы проектов: Дис….канд. юр. наук:12.00.06. Утв. 29.05.85., 1984.
63.  ПопковВ.В. Правовой режим экологической экспертизы: Дис….канд. юр. наук: 12.00.06. — Саратов, 1997.

Периодическая печать
 
ЖУРНАЛЫ:
64.    «Экологическая экспертиза».
65.    «Экологическая экспертиза и ОВОС».
66.    «Промышленное и гражданское строительство».
67.    «Бюллетень Московского ИСАР».
68.    «Экологическое право».
69.    «Экотерра».
70.    «Бюллетень юристов, защищающих общественные экологические интересы».
 
ГАЗЕТЫ:
71.    «Российская газета».
72.    «Российские вести».
73.    «Зеленый мир».
Интернет
 
74.  Сайтобщественной организации «Эколайн» www.ecoline.ru.
75.  СайтДудниковой А.Г. «Экологическая экспертиза: участие общественности впринятии решений» www.lipetsk.ru/~expert.
Социологические интервью ибеседы со специалистами
76.  МоисеевРоберт Савельевич, директор Камчатского института экологии и природопользованияДальневосточного отделения Российской академии наук,г. Петропавловск-Камчатский.
77.  КазаковВладимир Николаевич, начальник отдела государственной экологической экспертизыГосударственного комитета по охране окружающей среды Камчатской области,г. Петропавловск-Камчатский.
78.  КуренковНиколай Семенович, старший научный сотрудник Камчатского института экологии иприродопользования Дальневосточного отделения Российской академии наук (с 1989по 1999 - заместитель председателяГосударственного комитета по охране окружающей среды Камчатской области),г. Петропавловск-Камчатский.
79.  ЧернягинаОльга Андреевна, старший научный сотрудник Камчатского института экологии иприродопользования Дальневосточного отделения Российской академии наук,исполнительный директор Камчатской лиги независимых экспертов,г. Петропавловск-Камчатский.
80.  РомановаЛюдмила Сергеевна, инженер-картограф, директор некоммерческой экологическойорганизации «Гармония», пос. Термальный Елизовского района.
81.  ШирковЭдуард Иванович, кандидат экономических наук, заведующий лабораториейКамчатского института экологии и природопользования Дальневосточного отделенияРоссийской академии наук, г. Петропавловск-Камчатский.
82.  ЛазаревГеннадий Александрович, кандидат сельскохозяйственных наук, директор Камчатскойлесной опытной станции Дальневосточного научно-исследовательского институталесного хозяйства, г. Петропавловск-Камчатский.
83.  МельникАнатолий Павлович, горный инженер-геофизик, г. Елизово.
84.  КочетовВалерий Петрович, исп. директор некоммерческой организации «Независимаязащита», г. Вилючинск.
85.  ГригорьеваВалентина Тимофеевна, председатель Городской ассоциации народов Севера,г. Петропавловск-Камчатский.
86.  ОльгаКонстантиновна Гопа, сотрудник экологической службы Камчатгазпрома (ранееработала во Всероссийском обществе охраны природы и в отделе государственнойэкологической экспертизы), г. Петропавловск-Камчатский.
Специалисты других регионовРоссии и из США:
87.  ДэвидГордон, Тихоокеанский центр окружающей среды и ресурсов, США.
88.  ПеченюкОлег Викторович, директор некоммерческой организации «Независимая экологическаяэкспертиза», г. Бишкек, Киргизия.
89.  КрасновАлексей Николаевич, руководитель Агентства экологических экспертиз,г. Нижний Новгород.
90.  БандоринЛеонид, правительство г. Москвы.
91.  БогданИрина, юрист, преподаватель, г. Хабаровск.

ПРИЛОЖЕНИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
17мая 2000 г.
Центральныйрайонный суд г. Челябинска в составе:
председательствующего   Загвоздкиной Л.Ю.
народныхзаседателей     Булычевой Л.А., Тамбовцевой Г.М.
сучастием прокурора     Малышевой О.П.
присекретаре            Михалевой М.Ю.
рассмотрев в открытом судебномзаседании гражданское дело по заявлению Челябинской природоохранной прокуратурыв интересах Челябинского управления лесами, Шершневского лесхоза, КТОС ЧЗиП, позаявлению Адамовой Зои Николаевны к Государственному комитету по охранеокружающей среды г. Челябинска о признании незаконными и необоснованнымивыводов экологической экспертизы,
установил:
Постановлениемномер 564-п от 24.04.1998 г. главы г. Челябинска ЗАО Концерну«Территория» предоставлен земельный участок площадью 0,33 га вкраткосрочную аренду для проектирования и строительства десятиэтажного жилогодома с восемнадцатью боксами для автомашин по ул. Лесопарковой в Центральномрайоне г. Челябинска проведена государственная экологическая экспертиза ивыдано положительное заключение от 12.01.1999 г.
ПрокурорЧелябинской природоохранной прокуратуры в интересах Челябинского управлениялесами, Шершневского лесхоза, КТОС ЧЗиП и Адамова З.Н. обратились в суд сзаявлениями о признании неправомерными выводов вышеуказанного положительногозаключения государственной экологической экспертизы, ссылаясь на неполнотутаковой и проведенной с нарушением действующего законодательства обо охранеокружающей природной среды.
Всудебном заседании прокурор, представители Шершневского лесхоза Гавришев В.В. иПинаева С.Н., представитель КТОС ЧЗиП Иванов А.И. и истица Адамова З.Н.заявленное требование поддержали. В обоснование иска пояснили, что привынесении Комитетом положительного заключения по проекту не учтеноантропогенное воздействие на окружающую природную среду, не определена полнотавыявления масштабов прогнозируемого воздействия бытовыми и производственнымиотходами, образующимися в результате строительства и эксплуатации строящегосядома вблизи Городского бора – памятника природы, не определена экологическаяобоснованность допустимости данного воздействия, достаточность мер попредотвращению вредного воздействия отходов на состояние Городского бора иокружающую среду. В заключении вообще отсутствует характеристика определенияобъекта по отношению к Городскому бору. При производстве экспертизы и вынесениизаключения по проекту не учтено общественное мнение по вопросу указанногостроительства.
ПредставительШершневского лесхоза Гавришев.В.В пояснил, что строительство десятиэтажногожилого дома с боксовыми автостоянками на 18 машиномест вблизи Городского бораприведет к увеличению антропогенных нагрузок на бор, который и в настоящеевремя находится в неудовлетворительном состоянии из-за увеличения посещаемостиего населением.
ПредставительЧелябинского лесхоза в суд не явился, просил о рассмотрении дела в егоотсутствие.
ПредставительГосударственного комитета по окружающей среды г. Челябинска Корбут А.В. иск непризнал, указав, что экспертиза по рабочему проекту ЗАО Концерна«Территория» «Многоэтажный жилой дом по ул. ЛесопарковойЦентрального района» проведена в соответствии с требованиями действующегозаконодательства. Решение вопроса о возможности строительства дома без ущербаприроде, в частности Городскому бору, при производстве экологической экспертизыпроекта не требовалось.
Представителизаинтересованного лица ЗАО Концерн «Территория» Мурдид А.Г.,Бессонова И.А., Дробинина Л.И. с заявленными требованиями не согласились,пояснив, что представленный Концерном на экспертизу проект строительства жилогодома соответствует требованиями закона к проекту и положительное заключениеэкологической экспертизы по нему правомерно.
Выслушавстороны, представителей заинтересованного лица, исследовав материалы дела, судсчитает заявления подлежащими удовлетворению по следующим основаниям:
Всоответствии со ст.1 Федерального закона от 23.11.1995г. «Об экологическойэкспертизе» экологическая экспертиза – установление соответствиянамечаемой хозяйственной или иной деятельности экологическим требованиям иопределение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целяхпредупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности наокружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иныхпоследствий реализации объекта экологической экспертизы.
Принципамиохраны окружающей природной среды и экологической экспертизы в силу ст. 3Закона РСФСР от 19.12.1991 г. «Об охране окружающей природной среды»и ст. 3 ФЗ «Об экологической экспертизе» являются презумпцияпотенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и инойдеятельности и приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечениеблагоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной ииной деятельности и его последствий; научная обоснованность, объективность изаконность заключений экологической экспертизы; гласность, участие общественныхорганизаций, учет общественного мнения.
Взаключении государственной экологической экспертизы от 12.01.1999 г.представлены расчеты воздействия на атмосферный воздух в результатестроительства и эксплуатации жилого дома по ул. Лесопарковой, по проектукоторого предусмотрено размещение в цокольных этажах боксов для хранения 18автомобилей.
Однаков нарушение вышеуказанных принципов, ст.ст.4 ч.2,40,64 Закона РСФСР «Обохране окружающей среды», предусматривающих особую охрану памятниковприроды, которым Решением облисполкома номер 29 от 21.01.1969 г. признанЧелябинский городской бор, и в 65-ти метрах от которого проектом предусмотрено строительствожилого дома, в заключении оспариваемой экологической экспертизы не содержитсяанализ и оценка, а также обоснование безопасности влияния намеченногостроительства дома на рядом распложенный памятник природы – Городской бор.
4.12.1998г. на заседании межведомственной комиссии г. Челябинска разработчику проектапредлагалось выполнить мероприятия по охране Городского бора. Более того, какпояснил в суде представитель Комитета, вопрос о возможных антропогенныхнагрузках на Городской бор строительством жилого дома при производствеэкспертизы вообще не рассматривалось. Отсутствие нормативов по определениюантропогенных нагрузок, на чем настаивал в суде представитель Комитета, неможет являться основанием для отсутствия решения по данному вопросу экспертамив заключении, поскольку последнее предполагает научность, комплексность оценкии выводов, и в силу действующего законодательства, допускает учет мнения ученыхи специалистов в исследуемых областях знаний.
Внарушение требований ст. 12 Закона РФ «Об охране окружающей среды»,ст.ст.3.19 ФЗ «Об экологической экспертизе» п.п.4.4. Регламентапроведения государственной экологической экспертизы, предусматривающихобязательный учет общественного мнения при проведении экспертизы и анализ аргументированныхпредложений по вопросам охраны окружающей среды поступивших от общественныхорганизаций и граждан, в заключении государственной экологической экспертизы несодержится данных о том, что такие предложения рассматривались, нет анализауказанных предложений. Информацией и данными о том, что строительство жилогодома вблизи Городского бора может оказать негативное влияние на бор экспертнаякомиссия и председатель Госкомэкологии г. Челябинска Корбут А.В., утверждающийрезультаты экспертизы обладали. В материалах дела имеются ксерокопии заявленияв Госкомитет по экологии от общественности г. Челябинска от 5.01.1999 г. онесогласии с таким строительством, заключения специалистов о вредномвоздействии предполагаемого строительства дома на состояние бора.
Притаких обстоятельствах, заявление Прокурора природоохранной прокуратуры иАдамовой З.Н. о признании положительного заключения экологической экспертизы от12.01.1999 г. неправомерным следует удовлетворить.
АдамоваЗ.Н. является надлежащим истцом (соистцом) по делу в силу ст. ст. 42,46Конституции РФ, согласно которым каждый имеет право на благоприятную окружающуюсреду, достоверную информацию о ее состоянии и право обращения в суд за защитойнарушеных прав.
Наосновании изложенного и руководствуясь ст.ст.14, 50, 192-197 ГПК РФ суд
решил:
ЗаявлениеЧелябинской природоохранной прокуратуры, Адамовой Зои Николавны удовлетворить,- признать необоснованными и незаконными выводы положительного заключениягосударственной экологической экспертизы, проведенной Государственным комитетомпо охране окружающей среды г. Челябинска, утвержденного приказом номер 3 от12.01.1999 г. по рабочему проекту «Многоэтажный жилой дом по ул.Лесопарковой Центрального района».
Взыскатьс Государственного комитета по охране окружающей среды г. Челябинска госпошлинув доход государства в размере 834 руб. 90 коп.
Решениев десятидневный срок может быть обжаловано в Челябинский областной суд.
Судья                          подпись
Народныезаседатели             подписи
ШтампЦентрального районного суда г. Челябинска

ПРИЛОЖЕНИЕ 2ПРОЕКТЗАКЛЮЧЕНИЯпо делу о строительстве боксовыхгаражей по ул. ДепутатскойСоставленС.А.Леденевым и С.И.Сухаревым
Общая часть
24.06.1997г. Липецкий городской совет депутатов на VI сессии принимает решение«Об устранении причин оползания откоса лога у дома № 56 по ул. Депутатская», вкотором рекомендуется вернуться к предусмотренному первоначальным проектомустройству гаражей в откосе лога, выполняющих роль шпунтовой стены.
Постройкойгаражей занялось ТОО «Кантри», получив 04.03.98 г. одобрение государственногокомитета по охране окружающей среды Липецкой области на проект ОВОС гаражногоблока и открытой стоянки по ул. Депутатской, при условии решения вопроса сочисткой ливневых сточных вод и дальнейшим предоставлением проектно-сметнойдокументации на экологическую экспертизу. Согласно заключению ОВОС, выброс всехзагрязняющих веществ от гаражного блока и открытой стоянки не превышаетустановленных норм ПДК. Шумовое воздействие от объекта с учетом расстояния дожилой зоны в пределах норм шумового пространства для дневного и ночноговремени. Однако в проекте указанное расстояние до ближайших жилых домов равно70 м, на самом же деле это не так. Жилой 10-ти этажный дом на ул. Депутатскойрасполагается в 20 м от гаражей, ближайший индивидуальный дом по ул. Володарскогона расстоянии 50 м. Таким образом в этом пункте документация не соответствуетдействительности.
Подпорнаястенка не обладает необходимыми характеристиками. Она запроектирована дляусловий сухих грунтов, а оползневые явления, как правило, возникают отгрунтовых вод и подтопления. Проблема ливневых сточных вод также ставит подсомнение соответствие проекта подпорной стенки реальным условиям.
Наобращение жителей домов по ул. Володарского и ул. Депутатской инспекциягосударственного архитектурно-строительного надзора г. Липецка 29.10.1999 г.сообщила, что строительство гаражей – вынужденная мера, вызваннаянеобходимостью закрепления откоса лога вблизи многоэтажной застройки.Проектируемые гаражи должны выполнять функции подпорных стен, позволяющих полностьюликвидировать оползневые явления откоса лога со стороны ул. Депутатской.
5.11.1999г. состоялся общий сход жителей ул. Володарского, домов № 1-13; 2-24,находящихся около строящихся гаражей, зафиксированный протоколом схода.Присутствовали главный специалист Октябрьского комитета по работе с населениемГончарова Л.П., депутат городского Совета Капнин В.В. и жители в количестве 34человек. Повесткой дня был запрет строительства гаражей по ул. Володарскоговблизи жилых домов.
ВыступавшийГладков А.С. (житель дома № 1 по ул. Володарского) заявил, что строительствоведется без экологической экспертизы. Экологическая служба города издалапостановление о приостановке строительства № 8-99 от 01.11.1999 г., согласноп.п. 1,4 ст. 43 ФЗ «Об охране окружающей природной среды», но ТОО «Кантри»продолжает строительство.
Действительно,ст. 43 ФЗ «Об охране окружающей природной среды» устанавливает экологическиетребования к строительству.
­  Строительство, реконструкцияпредприятий, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденнымпроектам, имеющим положительное заключение государственной экологическойэкспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранительными,санитарными, а также строительными нормами и правилами.
­  Нарушение требований, изложенных внастоящей статье Закона, влечет за собой приостановление строительных работ доустранения отмеченных недостатков по предписанию специально уполномоченных нато государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающейприродной среды, санитарно-эпидемиологического надзора с одновременнымпрекращением финансирования этих работ учреждением соответствующего банка.
Былопроведено голосование жителей. Все жители проголосовали единогласно противстроительства гаражей в непосредственной близости от жилых домов.
 26.11.1999г. администрация города Липецка, рассмотрев жалобы и протокол схода жителей поул. Володарского по поводу предполагаемого строительства гаражей по ул.Депутатской, сообщила следующее:
«… внастоящее время проводятся работы по планировке площадки для проведениядополнительных изысканий с целью уточнения условий производства работ. Вопрос оразрешении самого строительства будет рассматриваться только послепредоставления всех требуемых согласований и экспертиз проекта, в первуюочередь, экологической».
Однако17.12.1999 г. Липецкой межрайонной природоохранной прокуратурой была проведенапроверка по заявлению Гладкова А.А., проживающего по ул. Володарского, д.1 г.Липецка, относительно законности строительства гаражей со стороны ООО «Кантри»:
«…Внастоящее время положительное заключение экспертизы на проект не получено.Контролирующими природоохранными службами установлен факт начала строительстванулевого цикла многоэтажного гаража-стоянки. За названное правонарушение – реализациюобъекта экспертизы без положительного заключения государственной экологическойэкспертизы со стороны заказчика документации, действующим законодательствомпредусмотрена административная ответственность. Госкомэкологией на ООО «Кантри»наложен административный штраф. По фактам нарушений закона прокуратурой в адресдиректора ООО «Кантри» Шляпникова А.М. внесено представление.
09.02.2000г. Комитет природных ресурсов по Липецкой области на заявление господинаГладкова А.А. от 02.02.2000 сообщил следующее:
«…строительствоведется в нарушение постановления главы администрации Липецкой области № 457 от01.09.97 г., которым «ширина защитной прибрежной защитной полосы для балок иоврагов совмещается с водоохранной зоной и принимается не менее 15 м от бровкисклона /на период до разработки и утверждения проектно-сметной документации/».
16февраля 2000 г. полномочный представитель президента РФ Липецкой области ЛаринА.Н. в ответе на заявление схода жителей ул. Володарского сообщил следующее: «…в настоящее время строительство гаражей не ведется».
ЛаринА.Н. прилагает копию ответа главы администрации г. Липецка А.С.Коробейникова от 31.01.2000 г., в которой интересно следующее: «Отделэкологической экспертизы потребовал представить дополнительные инженерные изыскания,для проведения которых пришлось выполнить определенный объем земляных работ.После этого застройщик приступил к возведению страховочной подпорной стенки. Вобоих случаях проводимые работы жителями были сочтены за начало строительстваобъекта». Однако это неверно. 17.12.1999 г. Липецкой межрайоннойприродоохранной прокуратурой была проведена проверка, которой было установленоначало строительства объекта и наложен административный штраф.
6 апреля2000 г. Липецким городским клубом «Эколог» было дано заключение общественнойэкологической экспертизы на проектные материалы для строительства боксовыхгаражей террасного типа по ул. Депутатской г. Липецка, в котором были сделаныопределенные выводы, что строительство гаражей недопустимо, т.к. они находятсявыше существующей жилой застройки по ул. Володарского, которая будет подверженавлиянию вредных автомобильных выхлопов, являющихся тяжелыми приземистымивыбросами. Также необходимо осуществить строительство подпорной стенки спредварительной экспертизой расчетов и рабочей документацией длясоответствующих грунтов. 7.04.2000 г. с данным заключением был ознакомленГосударственный Комитет по охране окружающей среды Липецкой области.
26.06.2000г. отделом экологической экспертизы, лицензирования и нормирования Госкомэкологиибыло дано положительное заключение Государственной экологической экспертизы №83 на проектные материалы для строительства боксовых гаражей террасного типа поул. Депутатской г. Липецка.
ГладковА.С. обратился в суд Октябрьского округа г. Липецка с жалобой на действиядолжностных лиц, в котором он просил признать заключение Государственнойэкологической экспертизы № 83 незаконным и отменить его.
20октября 2000 г. Октябрьский районный суд в составе председательствующегоСурниной Л.Г. и народных заседателей Андросовой Р.А. и Волковой Т.А. рассмотрелв открытом судебном заседании дело по жалобам жителей улицы Володарского надействия должностных лиц. В своем решении суд указал: «Представитель комитетаприродных ресурсов по Липецкой области — по доверенности начальника отделаэкологической экспертизы жалобу не признал и просил оставить безудовлетворения. Суду объяснил, что при проведении экспертизы была учтена всяпредставленная документация, что нашло отражение в тексте заключения.Результаты общественной экологической экспертизы не учтены потому, что она былапроведена в соответствии со статьей 23 Федерального закона «Об экологическойэкспертизе», предусматривающей ее проведение только после регистрации заявленияобщественных организаций (объединений) о ее проведении».
Выслушав стороны, исследовав материалы дела,суд не нашел оснований для удовлетворения жалобы.
27октября 2000 г. Гладков А.С. обратился в Липецкий областной суд с касационнойжалобой на решение Октябрьского суда от 20 октября 2000 г. по жалобе надействия (бездействия) должностных лиц, в которой просил отменить решениеОктябрьского суда. В жалобе Гладков А.С. не указал достаточных оснований дляотмены решения Октябрьского суда от 20 октября 2000 г.
20ноября 2000 г. Судебной коллегией по гражданским делам Липецкой областирассмотрел в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе и вынесопределение: «…само по себе заключение экспертизы не нарушает права и свободызаявителей, не создает препятствий в осуществлении прав и свобод. А поэтому усуда не было оснований для удовлетворения жалобы. Спор о праве гражданском имине заявлялся». Решение Октябрьского районного суда от 20 октября 2000 г. былооставлено без изменения, кассационная жалоба заявителей без удовлетворения.
Аналитическая часть
Всоответствии со статьей 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятнуюокружающую среду, а в соответствии со статьями 17 и 18 оно являетсянеотчуждаемым, непосредственно действующим, принадлежащим каждому от рождения иобеспечиваемое правосудием. Одним из способов реализации права посредством предупреждения негативныхвоздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную средуявляется экологическая экспертиза. В статье 3 Федерального закона «Обэкологической экспертизе» наряду с другими принципами проведения экологическойэкспертизы названы принципы:
— обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятиярешений о реализации объекта экологической экспертизы;
— гласности, участия общественных организаций(объединений), учета общественного мнения;
— ответственности участников экологическойэкспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качествоэкологической экспертизы.
Принцип обязательности проведения государственной экологическойэкспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизыраскрывается в статьях: 12 «Объекты государственной экологической экспертизыуровня субъектов Российской Федерации», 14 «Порядок проведения государственнойэкологической экспертизы», а также разделе 3 «Организация проведениягосударственной экологической экспертизы» Регламента проведения государственнойэкологической экспертизы и статье 30 «Виды нарушений законодательстваРоссийской Федерации об экологической экспертизе».
Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учетаобщественного мнения раскрыт в статье 19 «Праваграждан и общественных организаций (объединений) в области экологическойэкспертизы».
Принцип ответственности участников экологическойэкспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качествоэкологической экспертизы раскрыт в статьях 30 «Виды нарушений законодательстваРоссийской Федерации об экологической экспертизе», 31 «Уголовнаяответственность», 32 «Административная ответственность», 33 «Материальнаяответственность», 34 «Гражданско-правовая ответственность».
Такв соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об экологической экспертизе»«Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологическойэкспертизы» при подготовке заключения государственной экологической экспертизыэкспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятиирешения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должнырассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственнойэкологической экспертизы и отражающие общественное мнение. Если материалы нерассматривались, то это является нарушениями законодательства РоссийскойФедерации в области экологической экспертизы руководителями специальноуполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы ируководителями экспертных комиссий государственной экологической экспертизы,изложенных в пункте 3 части 2 статьи 30 Федерального закона «Об экологическойэкспертизе»:
3)неисполнение установленных настоящим Федеральным закономдля специально уполномоченного государственного органа в области экологическойэкспертизы обязанностей;
Поимеющимся у нас материалам, а именно Протоколу общего схода жителей улицыВолодарского, состоявшегося 5.11.99 г. было проведено голосование жителей. Всежители проголосовали единогласно против строительства гаражей внепосредственной близости от жилых домов.
Не были учтены выводы общественной экологическойэкспертизы, проведенной на основании статьи 20, 23 Федерального закона «Обэкологической экспертизе», что также является нарушением, изложенных в пункте 6части 2 статьи 30 Федерального закона «Об экологической экспертизе»:
необоснованность материалов по учету выводов общественнойэкологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления,общественных организаций (объединений), граждан аргументированных предложенийпо экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежитгосударственной экологической экспертизе.
Всоответствии с частью 2 данной статьи «Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявленияо проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрироватьили отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественнойэкологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не былоотказано, считается зарегистрированным».  заявлении в указанный срок отказаноне было. Таким образом заявление является зарегистрированным и то, что Комитетприродных ресурсов по Липецкой области не учел результаты общественной экологической экспертизыявляется нарушением Федерального закона «Об экологической экспертизе».
Суд первой инстанции, рассмотрев жалобуГладкова А.С., установил, что согласно статьям 239-1, 239-2 ГПК РСФСР гражданинвправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиямигосударственного органа, общественной организации или должностного лицанарушены его права или свободы.
К действиям государственных органов, общественныхорганизаций и должностных лиц, подлежащим судебному обжалованию, относятсяколлегиальные и единоличные действия, в результате которых:
1) нарушены права или свободы гражданина;
2) созданы препятствия осуществлениюгражданином его прав и свобод;
3) на гражданина незаконно возложенакакая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
«Заявители в судебном заседании объяснили,что эксперты отдела Государственной экологической экспертизы должны были недопустить строительство гаражей. При существующем положительном заключенииэкологической экспертизы строительству дан ход, а это в будущем создастопасность причинения вреда здоровью, так как ухудшится экологическаяобстановка. При этом будет нарушено право на экологически чистую природу, воздух.Кроме того, в соответствии со статьей 1065 ГК РФ, опасность причинения вреда вбудущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающейтакую опасность.
При таких обстоятельствах само заключениеэкологической экспертизы № 83 от 26.06.2000 г. о возможности строительствабоксовых гаражей по улице Депутатской в городе Липецке не создает заявителямпрепятствий в осуществлении прав и свобод и не нарушает права и свободыграждан.
Ссылка заявителей на статью 1065 ГК РФ вслучае рассмотрения данной жалобы не обоснованна, но дает им право обратиться сиском к застройщику и подрядчику о запрещении деятельности, создающей опасностьпричинения вреда в будущем».
Вобязанности экспертов ГЭЭ входит только дача экспертного заключения по проекту.В судебном заседании Кобзев А.А. сказал, что запрет строительства в функцииэкспертов это не входит. Истцу было необходимо доказать, что положительноезаключение ГЭЭ не обоснованно, привести соответствующие доказательстванеобоснованности ГЭЭ, не соответствие экспертизы реальным фактам, но он этогоне сделал. Поэтому решение суда является обоснованным и мотивированным в этойчасти.
Выслушав стороны, исследовав материалы деласуд не нашел оснований для удовлетворения жалобы.
Данное решение не удовлетворило Гладкова А.С. и 27 октября2000 г. он обратился с жалобой в Липецкий областной суд. Требования даннойжалобы содержат лишь эмоциональную оценку решения Октябрьского суда от 20октября 2000 г. В ней не содержится ни одного факта свидетельствующего онеобоснованности решения Октябрьского суда. Поэтому определением Судебнойколлегией по гражданским делам Липецкой области жалоба заявителей былаоставлена без удовлетворения, а решение Октябрьского суда – без изменения.
Заключительная часть
Проанализировав данную ситуацию мы можем дать следующиерекомендации Гладкову А.С.:
1.  Он может обратиться в суд сисковым заявлением запрещении деятельности, создающей опасность причинениявреда в будущем к застройщику и подрядчику ООО «Кантри» на основании статьи1065 ГК РФ. В случае если суд в соответствии с частью 2 статьи 1065 откажет в иске о приостановлении либопрекращении соответствующей деятельности в случае, если ее приостановление либопрекращение противоречит общественным интересам, то такой отказ вприостановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потерпевших правана возмещение причиненного этой деятельностью вреда. Заявители смогутобратиться с иском к ООО «Кантри» о возмещении морального вреда, если смогутдоказать наличие уже причиненных физических и нравственных страданий.
2.  Фактстроительсва боксовых гаражей подпадает под действие статьи 1067 ГК РФ «Вред,причиненный в состоянии крайней необходимости, то есть для устраненияопасности, угрожающей самому причинителю вреда или другим лицам, если эта опасностьпри данных обстоятельствах не могла быть устранена иными средствами, долженбыть освобожден от возмещения вреда полностью или частично как это третье лицо,так и возмещен лицом, причинившим вред. Учитывая обстоятельства, при которыхбыл причинен такой вред, суд может возложить обязанность его возмещения натретье лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либопричинившего вред». Таким образом, в возмещении вреда может быть отказано повполне законным основаниям. Это подтверждается фактами приведенными инспекциейгосударственного архитектурного–строительного надзора г. Липецка:«…строительство – вынужденная мера, вызванная необходимостью закрепления откосалога. … жилой дом № 56 по ул. Депутатской пока крепко стоит на месте, а сползаетоткос лога. При этом неуклонно, приближаясь к дому, уже сегодня стал невозможенпроезд пожарной техники со стороны главного фасада. И если сейчас не приниматьдейственных мер по закреплению откоса (поскольку дополнительная отсыпка откосалога в течение 2-х лет эффекта не дала), то со временем возникает реальнаяопасность устойчивости самого дома № 56».
3.  Признаниерезультатов ГЭЭ незаконной и проведение повторной экспертизы возможно лишьследующем случае:
-  Приобращении в суд с исковым заявлением о запрещении деятельности, создающейопасность причинения вреда в будущем к застройщику и подрядчику ООО «Кантри» наосновании статьи 1065 ГК РФ просить суд назначить повторную государственнуюэкологическую экспертизу, приняв во внимание результаты общественной экологическойэкспертизы и мнение общественности, доказав, что при проведении ГЭЭ от26.06.2000 г. были допущены следующие нарушения:Не было учтено мнение общественности и нарушено право граждан в области экологической экспертизы, закрепленное в статье 19 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Отделом экологической экспертизы и нормирования Госкомэкологии не приняты во внимание результаты общественной экологической экспертизы, проведенной 6.04.2000 г. Липецким городским клубом «Эколог». Гладков А.С. также может обратиться в суд с жалобой на действия гос. органов, общественных организации и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан (ст. 239-1 ГПК РСФСР): нарушено право граждан в области экологической экспертизы (ст. 19 ФЗ «Об экологической экспертизе»), чего он не указал в своей первоначальной жалобе.