РЕФЕРАТ
по курсу «Экологическое право»
по теме: «Государственный экологический контроль»
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. Понятие, виды и задачиэкологического контроля
2. Государственный экологическийконтроль
3. Ведомственный и производственный иобщественный экологический контроль
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Экологический контроль – важнейшая правовая мераобеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды отвредных воздействий, функция государственного управления и правовой институтправа окружающей среды. Основываясь на роли экологического контроля в механизмеохраны окружающей среды, его можно оценивать как важнейшую правовую меру.Именно посредством экологического контроля в основном обеспечиваетсяпринуждение соответствующих субъектов права окружающей среды к исполнениюэкологических требований. Меры юридической ответственности за экологическиеправонарушения применяются либо в процессе экологического контроля, либо спривлечением иных государственных органов.
Ранее подчеркивалось, что функция экологическогоконтроля выполняется и при осуществлении иных правовых мер обеспечениярационального природопользования и охраны окружающей среды – экологическогонормирования, экологической экспертизы, экологического лицензирования, экологическойсертификации. Но в рамках всех этих направлений деятельности экологическийконтроль, т.е. обеспечение выполнения эколого-правовых требований, осуществляетсяобъективно, попутно, применительно к каждому из названных видов деятельности.Реализация любой из таких мер, как и проведение экологического контроля,представляет собой целенаправленную деятельность специально уполномоченныхгосударственных органов, осуществляемую в рамках установленной для ихпроцедуры, на основе специальных правовых норм.
1. Понятие, виды и задачи экологического контроля
Российское административное право выделяет два видаконтрольной деятельности – контроль и надзор[1].Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов попроверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства.Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственногоконтроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфереуправления природоохранных правил. Надзор проводится в отношении органовисполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан. Приэтом некоторые государственные органы осуществляют одновременно и контроль, инадзор. Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций –предупредительную, информационную и карательную.
Роль предупредительной функции заключается в том, чтосубъекты экологического контроля, зная о возможной проверке соблюдения имиправовых экологических требований, заинтересованы в выполнении законодательстваи предупреждении нарушений. Информационная функция связана с тем, что впроцессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразнуюинформацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорныхобъектов. Карательная функция проявляется в применении к нарушителям правовыхэкологических требований предусмотренных законодательством санкций порезультатам соответствующих проверок.
В природоохранительной практике России выделяютсяследующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, производственный,общественный. Критериями такой классификации являются субъект, от именикоторого проводится контроль, и сфера действия контроля.
2. Государственный экологический контроль
Задачей государственного экологического контроляявляется обеспечение выполнения правовых требований по рациональномуиспользованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всемигосударственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которымтакие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом,надведомственный характер.
Существенной особенностью государственногоэкологического контроля является и то, что он ведется от имени государства.Осуществляемый в рамках экологической функции государства государственныйконтроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции.Потенциально государственный экологический контроль более других видов контроляможет влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он какинструмент осуществления экологической функции государства может использоватьне только собственные полномочия государственно-властного характера, но иприбегать к поддержке правоохранительных органов – прокуратуры и суда.Основными мерами административного принуждения при этом являются мерыадминистративного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатацииэкологически вредных объектов), административной ответственности(предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановкавопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности,возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия).
Государственный экологический контроль проводится вформе предупредительного и текущего. Задачей предупредительного контроляявляется недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, котораяв будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такойконтроль на стадиях планирования или проектирования этой деятельности,реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий государственныйэкологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами настадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, впроцессе природопользования.
Соответственно подразделению органов государственногоуправления природопользованием и охраной окружающей среды на органы общей и специальнойкомпетенции государственный экологический контроль можно подразделить на общийи специальный (надведомственный). Общий экологический контроль осуществляетсяорганами общей компетенции, специальный – органами специальной компетенции.Подразделение государственного экологического контроля на общий и специальныйпредопределяет специфику форм и способов его проведения.
Государственный экологический контроль проводится наопределенных принципах. Основные из них – законность, объективность, разделениехозяйственных и контрольных функций. Принцип законности проявляется в том, чтотакой контроль могут проводить лишь уполномоченные органы в пределахкомпетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами.Объективность основывается на достоверных данных о деятельности контролируемогообъекта. Принцип разделения хозяйственных и контрольных функций характерен лишьдля специально уполномоченных органов государственного экологического контроля.Он носит в основном доктринальный характер и в законодательстве прямо незакреплен. Его суть заключается в том, что функция проведения специальногогосударственного экологического контроля не может возлагаться на органы,эксплуатирующие природные ресурсы.
Правовые основы организации и осуществлениягосударственного экологического контроля установлены Конституцией РФ, законами,регулирующими статус Президента РФ, Правительства России и правительствсубъектов РФ, экологическим законодательством, а также рядом специальныхподзаконных актов.
Государственный общий экологический контроль проводитсяПрезидентом России, Федеральным Собранием РФ, представительными органамисубъектов РФ, Правительством РФ, правительствами субъектов РФ, администрациейсубъектов РФ и органами местного самоуправления.
Государственный специальный (надведомственный)экологический контроль проводится преимущественно органами надведомственнойкомпетенции. Данный вид контроля характеризуется, во-первых, тем, что этиорганы в пределах своей компетенции контролируют деятельность органовисполнительной власти, предприятий, а также граждан по вопросам природопользованияи охраны окружающей среды. Во-вторых, между субъектами и объектами этого контроляотсутствует организационная подчиненность.
Круг органов, уполномоченных на проведениегосударственного надведомственного экологического контроля, широк. В системутаких органов входят специально уполномоченные государственные органы в областиохраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов:
Министерство природных ресурсов РФ;
Федеральная служба по надзору в сфереприродопользования;
Федеральное агентство водных ресурсов;
Федеральное агентство лесного хозяйства;
Федеральное агентство по недропользованию.
Специально уполномоченные органы проводятгосударственный экологический контроль в форме предупредительного и текущего.При этом предупредительный контроль осуществляется применительно к различнымвидам экологически значимой деятельности и различными способами. Основными изних являются согласования с природоохранительными органами, дача ими заключенийна проекты решений. Так, в соответствии со ст. 65 ЛК РФ места строительстваобъектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов, согласовываются сорганом государственной власти субъекта РФ и соответствующим территориальныморганом федерального органа управления лесным хозяйством с обязательнымпроведением государственной экологической экспертизы. К специфическим способамосуществления предупредительного экологического контроля относится такжепроведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации настроительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояниеводных объектов, что представляет собой проверку ее соответствия исходнымданным, техническим условиям и требованиям нормативной документации попроектированию и строительству (ст. 80 ВК РФ).
Текущий государственный экологический контрольосуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатациипредприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальныеорганы призваны осуществлять государственный контроль не только за охранойокружающей среды, но и за рациональным использованием природных ресурсов иохраной отдельных природных ресурсов.
Важнейшим условием решения задач, возложенных на органыгосударственного экологического контроля, служит наличие достаточного объемаправомочий государственных инспекторов по охране природы. Наиболее важные ихправомочия предусмотрены Федеральным законом «Об охране окружающей природной среды».
Помимо специально уполномоченных органов в областиприродопользования и охраны окружающей среды, специальными функциями поосуществлению экологического контроля и надзора наделены функциональныеминистерства и ведомства. Так, например, Министерство сельского хозяйства ипродовольствия РФ (Минсельхозпрод России) через свои департаменты по управлениюохотничьими ресурсами и рыболовству проводит государственный контроль заиспользованием и охраной охотничьих животных и ведением охотничьего хозяйства;осуществляет надзор за соблюдением правил охоты, выдачу удостоверений на правоохоты и разрешений (лицензий) на добычу охотничьих животных в РФ.Минсельхозпрод России осуществляет также государственный контроль за охраной ииспользованием водных биологических ресурсов; контролирует: целевоеиспользование рыбохозяйственными предприятиями, учреждениями и организацияминезависимо от форм собственности выделяемых им государственных средств; работурыбопропускных и рыбозащитных сооружений; выполнение обязательств помежправительственным соглашениям, конвенциям и другим договоренностям в областирегулирования рыболовства, охраны и воспроизводства водных биологическихресурсов.
Должностныелица органов государственного экологического контроляимеют право вустановленном порядке[2]:
посещатьпредприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности иподчинения, включая воинские части, специальные объекты и службы ВооруженныхСил, органов внутренних дел и государственной безопасности, знакомиться сдокументами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми длявыполнения их служебных обязанностей;
проверятьработу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств ихконтроля, соблюдение нормативов качества окружающей природной среды,природоохранного законодательства, выполнение планов и мероприятий по охранеокружающей природной среды;
выдаватьразрешения на право выброса, сброса, размещения вредных веществ;
устанавливатьпо согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нормативывыбросов, сбросов вредных веществ стационарными источниками загрязнения окружающейприродной среды;
назначатьгосударственную экологическую экспертизу, обеспечивать контроль за выполнениемее заключения;
требоватьустранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных правуказания или заключения по размещению, проектированию, строительству,реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации объектов;
привлекатьв установленном порядке виновных лиц к административной ответственности,направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной, административной илиуголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд овозмещении вреда, причиненного окружающей природной среде или здоровью человеканарушениями природоохранительного законодательства;
приниматьрешения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий,сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающейприродной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека.
Решенияуказанных органов обязательны для исполнения. Они могут быть обжалованы в судили арбитражный суд.
Важным видомгосударственного экологического контроля является экологический мониторинг. Порядок организации и проведениягосударственного экологического мониторинга регулируется федеральными законами(Законом «Об охране окружающей природной среды», Лесным, Водным, Земельнымкодексами, законами о недрах, о животном мире и т. д.) и другими актамиэкологического законодательства. Отраслевой мониторинг осуществляетсяспециально уполномоченными органами государственного экологического управленияпо отдельным видам природных ресурсов.
3. Ведомственный и производственный и общественныйэкологический контроль
Сущностьведомственного экологического контролязаключается в основном в обеспечении центральными органами исполнительнойвласти РФ и субъектов РФ выполнения правовых требований по рациональномуприродопользованию и охране окружающей среды подведомственными объектами.Такими объектами являются государственные учреждения, организации ипредприятия, находящиеся в подчинении вышестоящих органов. Обратим внимание нато, что ведомственный контроль осуществляется государственными органами, но онне является частью рассмотренного выше государственного экологическогоконтроля. Различие между ними, – прежде всего, в сфере осуществления:ведомственный контроль ограничивается отраслевой сферой, государственныйконтроль носит надведомственный характер. Другое существенное отличие в том,что объекты надведомственного контроля не находятся в подчинении контролирующихорганов.
Функции по проведению ведомственного контроляпредусматриваются, как правило, положениями о центральных государственныхорганах. Ведомственный контроль проводится также министерствами и ведомствами,осуществляющими управление природопользованием и охраной окружающей среды.
Содержание ведомственного контроля определяется рядомфакторов: а) спецификой отрасли; б) экологически значимыми задачами, стоящими передотраслью в целом и подведомственными объектами и в) конкретными правами иобязанностями подразделений и лиц, осуществляющих ведомственный контроль.
Сферойпроизводственного экологического контроляслужитпроизводственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующихсубъектов. Важность его проведения и высокой эффективности обусловлена тем, чтопредприятия являются основной категорией природопользователей. Преимущественноим адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рациональногоприродопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий.
Содержание производственного контроля зависит преждевсего от специфики предприятия. Экологический контроль проводит руководительпредприятия, руководители функциональных служб (главного инженера, энергетика,технолога, механика и др.) и производственных подразделений. Потенциальнонаиболее полезным может быть контроль, осуществляемый экологическими службами.
Федеральный закон «О радиационной безопасностинаселения» устанавливает более строгие требования к проведениюпроизводственного контроля за обеспечением радиационной безопасности. Согласност. 11 порядок проведения производственного контроля определяется для каждойорганизации с учетом особенностей и условий выполняемых ею работ и согласовываетсяс органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление,государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности.
Меры по пресечению выявляемых нарушений правовыхэкологических требований в рамках ведомственного и производственного контроляпринимаются уполномоченными должностными лицами. На предприятиях это, как правило,– руководитель.
С учетом высокой общественной опасности некорректногообращения с радиоактивными веществами названный Федеральный закон наделяетдолжностных лиц, осуществляющих производственный контроль за обеспечениемрадиационной безопасности, правом приостанавливать проведение работ систочниками ионизирующего излучения при выявлении нарушений санитарных норм,правил и гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности,государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда,распорядительных, инструктивных, методических документов в области обеспечениярадиационной безопасности в соответствующей организации до устраненияобнаруженных нарушений.
Эффективность ведомственного и производственногоэкологического контроля во многом зависит от взаимодействия с органамигосударственного экологического контроля. Пока такое взаимодействие не развито.Более того, руководители предприятий и экологические службы считают своейзадачей защиту интересов предприятия любым путем, в том числе посредствомсокрытия фактов нарушения экологического законодательства, представлениягосударственным органам недостоверных сведений, а порой и прямогопопустительства правонарушениям. Сотрудничество органов государственного,ведомственного и производственного экологического контроля – важный резервповышения эффективности природоохранной деятельности на разных уровнях.
С учетом того, что человек, его права и свободы являютсявысшей ценностью, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающуюсреду, а также в связи с низкой эффективностью реализации государством экологическойфункции, в российском праве окружающей среды остро стоит проблема разработки иосуществления современной концепции общественного экологического контроля.
В формируемом правовом механизме взаимодействия обществаи природы имеется существенный сдвиг в направлении его демократизации. Важното, что граждане и общественные экологические объединения получили некоторыевозможности участвовать в рамках права в обеспечении выполнения или контроле завыполнением экологических требований в предпринимательской и управленческойсферах на стадиях подготовки и принятия хозяйственных и управленческихэкологически значимых решений. Речь идет о возможностях реализации ими контрольныхфункций в рамках ряда следующих процедур, в большей или меньшей степениурегулированных в законодательстве.
В соответствии с Земельным кодексом РФ граждане,общественные организации, объединения и органы территориального общественногосамоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных сизъятием и предоставлением земельных участков для строительства промышленныхпредприятий и иных несельскохозяйственных нужд, затрагивающих интересынаселения. Общественные контрольные функции по проверке выполненияэкологических требований реализуются также в рамках общественных слушаний порезультатам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду.Важной формой осуществления общественного экологического контроля задеятельностью предприятий и государственных органов является затребование отних информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды,право на которое предусмотрено рядом законов. На основе полученной информацииграждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия ибездействие, нарушающие их экологические права и законные интересы, в суде. Спроведением общественного экологического контроля может быть связано такжеобжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы, еслионо противоречит требованиям законодательства, экологическим правам и интересамграждан и общественных формирований.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Экологический контроль в России проводится в формегосударственного, производственного, ведомственного и общественного контроля.
Государственный экологический контроль осуществляется федеральнымиорганами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ.
Решения, принимаемые должностными лицами государственногоэкологического контроля, обязательны для исполнения всеми министерствами иведомствами, предприятиями, должностными лицами и гражданами. На основании этихрешений соответствующие банковские учреждения должны прекращать финансированиезапрещенной деятельности до отмены решения о ее запрете органомгосударственного экологического контроля.
Решения государственных органов экологического контроля и должностныхлиц могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.
Производственный экологический контроль осуществляется вцелях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельностимероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию ивосстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований вобласти охраны окружающей среды, установленных законодательством в областиохраны окружающей среды.
Общественный контроль в области охраны окружающей средыосуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями всоответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством,в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду ипредотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Бринчук М.М.Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридическихучебных заведений. М., 2004.
2. Боголюбов С.А.Экологическое право. Учебник для вузов. М., 2005.
3. Веденкин Н.Н.Экологическое право: Вопросы и ответы. М., 1999.
4. Гусев Р.К.Экологическое право: Учебное пособие. М., 2004.