Введение
Одним из важнейшихдокументов, регулирующих экономическую жизнь общества, является государственныйбюджет, который воспринимается как важнейший юридический закон экономическойдеятельности. Бюджет необходим каждому государству для удовлетворения егообъективных потребностей в денежном фонде, служащем выполнению экономической,социальной и политической функций. Бюджетный кодекс дает такое определениебюджета: бюджет – форма образования ирасходования фонда денежных средств, предназначенных для финансовогообеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Данная курсовая работапосвящена рассмотрению федерального бюджета, его роли в системе финансовыхпланов и путям сокращения дефицита. Исходя из вышесказанного, можно определитьзадачи данной работы:
¨ рассмотреть бюджет как экономическуюкатегорию, то есть дать его определение, сущность и выделить основные функции,выполняемые бюджетом;
¨ показать его роль в системефинансовых планов страны;
¨ проанализировать структуруфедерального бюджета за 1997-1999 гг., то есть рассмотреть его доходы ирасходы, проследить изменения в них и выявить причины изменений;
¨ дать определение дефицитафедерального бюджета и рассмотреть пути его сокращения, используемые в России.
Исходя из данныхзадач, можно наметить следующий план работы. Первая глава будет посвященатеории, то есть в ней я рассмотрю понятие бюджета, его сущность, основныефункции, его роль в финансовых планах страны, а также теоретически дефицитфедерального бюджета и классические пути его сокращения.
Во второй главе и третьеглаве я остановлюсь на практике, то есть анализе доходов и расходовфедерального бюджета в 1997-1999 гг. и путях сокращения его дефицита,используемых в России.
1. Бюджеткак экономическая категория1.1 Социально-экономическая сущность ифункции федерального бюджета
В любой странегосударственный бюджет – ведущее звено финансовой системы. Он объединяетглавные доходы и расходы государства. Бюджет есть единство основных финансовыхкатегорий (налогов, государственного кредита, государственных расходов) в ихдействии, т.е. через бюджет осуществляются постоянная мобилизация ресурсов и ихрасходование.
Государственный бюджетпредставляет собой основной финансовый план государства на текущий год, имеющийсилу закона. Бюджет утверждается законодательным органом власти – ФедеральнымСобранием.
Федеральный бюджет России– главное звено бюджетной системы. Он выражает экономические денежныеотношения, опосредствующие процесс образования и использованияцентрализованного фонда денежных средств государства, и разрабатывается иутверждается Федеральным Собранием РФ в форме федерального закона. Через этотбюджет мобилизуются средства предприятий различных форм собственности ичастично доходы населения. Они направляются на финансирование народногохозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособностистраны, на содержание органов государственного управления, финансовую поддержкубюджетов субъектов Федерации, на погашение государственного долга, созданиегосударственных материальных и финансовых резервов и др.
Централизация средствимеет важное экономическое и политическое значение, поскольку мобилизуемыедоходы служат одним из главных орудий претворения в жизнь намечаемыхгосударством мероприятий. Это дает возможность маневрировать ресурсами,сосредоточить их на решающих участках экономического и социального развития,осуществлять единую экономическую и финансовую политику на территории страны.
При переходе к рыночнойэкономике государственный бюджет сохраняет свою важную роль. Но методы еговоздействия на общественное производство и сферу социальных отношенийизменяются.
Основными функциямибюджета являются:
перераспределениенационального дохода и ВВП;
государственноерегулирование и стимулирование экономики;
финансовое обеспечениесоциальной политики;
контроль за образованиеми использованием централизованного фонда денежных средств.
· Федеральный бюджет – основное орудие перераспределениянационального дохода и ВВП. Через этот бюджет перераспределяется около 30% ВВП[17, стр.147].Бюджет широкоиспользуется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовыхресурсов с учетом требований наиболее рационального размещения производительныхсил, подъема экономики и культуры на всей территории России, включаяреспублики, края, области.
В условиях перехода крыночным механизмам средства государственного бюджета прежде всего должнынаправляться на финансирование структурной перестройки экономики, ускорениесоциального развитие и социальную защищенность наименее обеспеченных слоевнаселения.
В современных условиях наиболее приоритетными выступают агропромышленный, топливно-энергетический,военно-промышленный комплексы и транспорт. Бюджет способствует формированиюрациональной структуры общественного производства, улучшению пропорций, болееэффективному использованию государственных средств.
· Через расходы и налоги бюджетвыступает важным инструментом регулирования и стимулирования экономики иинвестиций, повышения эффективности производства. Государственная поддержкаоказывается передовым отраслям хозяйства – авиастроению, космическимпрограммам, атомной промышленности, энергомашиностроению и некоторым другим.Такая поддержка связана также с реализацией высокоэффективных и быстроокупаемыхпроектов. Для регулирования экономики должна активно использоваться налоговаяполитика путем применения соответствующего налогового механизма.
· Большое значение имеет социальнаянаправленность бюджетных средств. В социальной политике приоритеты –поддержка наименее защищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов,студентов, малообеспеченных семей), а также функционирование учрежденийздравоохранения, образования и культуры.
· Бюджет оказывает наибольшеевоздействие на отрасли хозяйства и учреждения непроизводственной сферы впроцессе финансового планирования. Будучи основным финансовым планомобразования и использования государственного фонда денежных средств, бюджетсвязан со всеми предприятиями и организациями.
· Государственный бюджет выполняетфункцию организатора распределительных процессов. Хотя через бюджетперераспределяется не весь чистый доход, создаваемый на предприятиях различныхформ собственности сферы материального производства, он влияет на размерынакоплений, определение оптимальной структуры доходов по финансовым планампредприятий и отраслей хозяйства.
· В процессе бюджетного планирования иисполнения бюджета осуществляется контроль за финансово-хозяйственнойдеятельностью народного хозяйства. В условиях перехода на рыночные механизмызначение бюджетного контроля в процессе мобилизации ресурсов и ихиспользовании усиливается. [17, стр.150]. Контрольная функция бюджета предполагает создание условий дляосуществления контроля. Контрольная функция обуславливает возможностьэффективного воздействия государства на все экономические процессы.
Некоторые авторы,например, Романовский М.В., выделяют еще две функции. Образование бюджетногофонда. Эту функцию выполняют бюджетные доходы, включающие: налоги с доходов хозяйствующихсубъектов, займы, доходы от государственной собственности (предприятий), доходыот эмиссии бумажных денег. Структура бюджетных доходов непостоянна, она зависитот конкретных экономических условий развития данной страны. Изменение структурыбюджетных доходов отражает изменения, связанные с экономическими процессами.Так, например, изменение соотношения между налогами и займами в сторонуувеличения доли последних отражает явный спад производства, изменениесоотношения между потреблением и накоплением.
Вторая функция – использованиебюджетного фонда – принадлежит конкретным целевым бюджетным расходам.Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитываетэкономические интересы всех других участников воспроизводственного процесса, всвязи с чем бюджетные расходы охватывают всю экономику. Структура бюджетныхрасходов подвержена еще более частым изменениям, чем структура бюджетныхдоходов. Изменение соотношения между расходами на военные и социальные нужды впользу первых отчетливо свидетельствует о тенденции спада экономическогопроизводства.
Таким образом, структурабюджетных доходов и расходов, в которой проявляется сущность бюджеталюбого государства, находит свое отражение в бюджетном плане.1.2 Роль Федерального бюджетав финансовых планах страны
По своей внешней формеФедеральный бюджет является основным финансовым планом государства,определяющим его доходы, расходы, движение решающей части централизованныхфинансовых ресурсов на конкретный период (как правило, на год). Признаниебюджета основным финансовым планом определяет его важное место вперераспределении национального дохода, главенствующее положение в системефинансовых планов, а также особую роль в общественном воспроизводстве. Так,через Федеральный бюджет перераспределяется половина (иногда и больше)национального дохода, около ¾ всех денежных средств. Это позволяетгосударству не только удовлетворять общегосударственные потребности, но иактивно влиять на всю жизнь общества, обеспечивать выполнение программыэкономического и социального развития страны.
Федеральный бюджетдоминирует в общей системе финансовых планов, так как отражает часть финансовыхресурсов всех субъектов и звеньев хозяйства, регламентирует на текущий периодих финансовые взаимоотношения с государством. Не случайно в финансовых планахпредприятий, фирм, их вышестоящих организаций прогнозируются платежи в бюджет иассигнования из бюджета. Еще более точно увязаны финансовые планы (сметы)учреждений непроизводственной сферы с основным финансовым планом государства,поскольку бюджетные ресурсы являются основным источником финансирования ихрасходов. Определенная связь существует между бюджетом и планами банков, другихкредитных учреждений, которые, являясь плательщиками налогов, планируютналоговые платежи, а в качестве ресурсов кредитования – временно свободныесредства бюджета.
В процессе составленияосновного финансового плана государства Федеральный бюджет материализуется –воплощается в централизованный фонд денежных средств государства. В немконцентрируются денежные ресурсы предприятий, организаций и населения в виденалогов, сборов и других поступлений на общегосударственные нужды. Они образуютдоходы бюджета, которые и направляются на финансирование экономических исоциальных программ, других намечаемых мероприятий. На этой стадии бюджет можетбыть охарактеризован уже как основной централизованный фонд денежных средствгосударства.
Однако форма иматериальное воплощение – лишь внешние признаки Федерального бюджета, глубиннуюсуть составляют экономические отношения. В процессе перераспределениянационального дохода, образования доходов и расходов бюджета возникаютопределенные финансовые отношения между участниками данного процесса. Ихспецифика обусловлена экономической природой бюджета, его формой, материальнымсодержанием и особым общественным назначением.
Федеральный бюджет какэкономическая категория характеризует совокупность объективных денежныхотношений, возникающих при образовании, расходовании и использовании основногоцентрализованного фонда денежных средств государства. Для их прогнозированияразрабатывается основной финансовый план, который выполняется в процессеаккумуляции части национального дохода, его перераспределения наобщегосударственные нужды.
Поэтому при раскрытиипонятия «Федеральный бюджет» целесообразно отразить одновременно три еговажнейшие характеристики:форму, материальное содержание и экономическую природу-сущность. Так, Федеральныйбюджет – основной финансовый план государства, отражающий экономическиеотношения по поводу формирования, распределения и использованияцентрализованного фонда денежных средств. [16, стр.279] 1.3 Дефицит Федерального бюджета
Бюджет может иметь тривида итога: баланс, профицит и дефицит.
Баланс бюджета –равенство его доходов расходам; профицит бюджета – превышение доходов бюджета над его расходами; дефицит бюджета — превышениерасходов бюджета над его доходами. В силу актуальности дефицита Федеральногобюджета я остановлюсь подробнее на нем.
В случае принятияФедерального бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом об этомбюджете утверждаются источники финансирования федерального бюджета. Размердефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетныхинвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.
Источники финансированиядефицита федерального бюджета утверждаются органами законодательной(представительной) власти в законе (решении) о федеральном бюджете на очереднойфинансовый год по основным видам привлеченных средств. Источникамифинансирования дефицита федерального бюджета являются:
1) внутренние источники следующих видов:
а) кредиты, полученные РФот кредитных организаций в валюте РФ;
б) государственные займы,осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
в) бюджетные ссуды,полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
2) внешние источники следующих видов:
а) государственные займы,осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
б) кредитивы правительствиностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций,предоставленные в иностранной валюте.
Бюджетным кодексом такжепредусмотрено сокращение расходов федерального бюджета. Если в процессеисполнения федерального бюджета происходит снижение поступлений доходовфедерального бюджета или поступлений из источников финансирования дефицитафедерального бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденнымбюджетом финансированию расходов не более чем на 5 процентов, министр финансоввправе самостоятельно принять решение о введении режим сокращения расходовфедерального бюджета и ввести указанный режим. Если неполное финансированиерасходов происходит в интервале от 5 до 10 процентов, то Правительство РФвправе принять решение о введении режима сокращения расходов федеральногобюджета. Сокращение расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всехвидов федерального бюджета и получателей средств бюджета. Если неполноефинансирование происходит более чем на 10 процентов, то Правительство РФпредставляет в Государственную Думу проектов федерального закона о внесенииизменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. [1, стр.110]
В мировой практикесуществует замена, правда, не совсем адекватная, понятию сокращение расходов.Это – секвестр. Понятие секвестр происходит от латинского secvestrum – ограничение. Бюджетный секвестр –вынужденная реакция на недофинансирование расходных статей бюджета. Секвестрвводится в том случае, если недофинансирование принимает угрожающие размеры изатрагивает основные сферы финансово-экономической и политической деятельностигосударства.
Важный вопрос – каксокращать. В мировой практике за основу принята модель так называемого«автоматического» сокращения расходов, подпадающих под секвестр. Обычно такоесокращение производится по единой пропорции (в процентах) для всех бюджетныхстатей, либо по отдельным их группам. Существует также практика одноуровневогои многоуровневого сокращения бюджетных ассигнований. При этом разные уровнимогут предусматривать разный процент сокращений, однако и здесь жесткособлюдается правило единых пропорций по одному уровню.
Дискуссионным являетсявопрос о временных рамках секвестра. Существует точка зрения, что секвестрболее эффективен в случае его использования с момента введения до концафинансового года, с последующим отчетом о его исполнении в рамках общего отчетаоб исполнении бюджета. Другая позиция – секвестр должен вводиться наопределенный срок в рамках текущего финансового года: полугодие, квартал, желательно с месячной разбивкой, иежемесячной отчетностью о его реализации. Выбор той или иной позиции зависит отсложившейся практики бюджетного процесса и особенностей экономической ситуации.
Однако секвестированиеимеет ряд недостатков. Во-первых, секвестр нарушает сложившийся баланс ипровоцирует новый виток борьбы за бюджетные ресурсы. Значительный выигрыш в нейполучают те силы, которые контролируют основные финансовые потоки. В проигрышеокажутся все традиционно слабые стороны: дотационные регионы, такие сферы, как образование, медицина,научные исследования, не обладающие достаточным лоббистским аппаратом. Такоеположение может вызвать только очередной виток социальной напряженности.
Во-вторых, практикапоказывает, что в условиях ограниченного финансирования происходит усилениетерриторий — региональных лидеров и концентрация вокруг них более экономическислабых регионов. В условиях спада экономической активности центра такиемини-федерации способны демонстрировать значительную экономическую, а частичнои политическую силу. Поэтому секвестр способен спровоцировать дальнейшие сепаратистскиетенденции и привести к разрушению единого экономического пространства.
Можно сделать вывод отом, что секвестр как инструмент финансовой антидефицитной бюджетной политикиимеет право на существование только в том случае, если в его основе будутлежать следующие принципы:
1. Секвестр – комплексная процедура.
2. Секвестр – радикальный способ борьбыс бюджетным дефицитом, поэтому он должен использоваться в том случае, когдазадействованы и полностью исчерпаны резервы всех остальных антидефицитных мер.
3. Отказ от автоматическогопропорционального сокращения бюджетных расходов. Сокращение должно проводитьсяне постатейно и не по группам статей, а по целям расходования бюджетных средствили по группам расходов.
4. Создание общепризнанных изаконодательно утвержденных условий ввода процедуры секвестирования и еевременных границ. Практика показывает, что такой оптимальной границей являетсяквартал с месячной разбивкой.
5. Желательно четко определить границы«защищенных статей». Мировая практика признает оптимальным соотношение подобныхстатей в бюджете в размере 1/12 – 1/14 от общего объема бюджетных назначений.
Создание целостной концепции бюджетногосеквестирования позволит исключить эффект внезапности при неожиданном падениидоходных поступлений в бюджет. [11, стр.15].
2. Анализ Федерального бюджета за 1997-1999 гг.2.1 Структура доходовФедерального бюджета
Доходы Федеральногобюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратномпорядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственнойвласти РФ. [1,стр.5]
Рассмотрим состав,структуру и динамику доходов Федерального бюджета в 1997-1999 гг. (см.Приложение, табл. 1).
Фактическое поступлениедоходов в бюджет в 1997 г. составило 343,4 млрд. руб. (в ценах 1999 г.). Преждевсего обращает на себя внимание высокий удельный вес первой группы доходовбюджета – налоговых доходов: 76,5%. В их составе определяющее место занимает налог на добавленнуюстоимость – 37,5% от всех доходов, далее следуют акцизы – 16,1% и на третьемместе – налог на прибыль (доходы) предприятий и организаций – 10,4%. (см.Приложение, рис. 1). Стоит упомянуть, что в 1996 г. на втором месте были налогина прибыль. Причиной такого изменения является тяжелое финансовое положениебольшинства предприятий и организаций реального сектора. Доля убыточныхпредприятий в промышленности, строительстве и на транспорте на 1 декабря 1997г. – 47,6%. Следует отметить снижение поступления акцизов на нефть, газ,бензин, что явилось последствием неперечисления их республиками Татарстан иБашкортостан. Наблюдался высокий уровень собираемости таможенных налогов иплатежей — 11,6 млрд. руб. Этому способствовала отмена льгот и отсрочек,предоставляемых ГТК РФ по уплате налогов и пошлин.
Во второй группе – неналоговыедоходы, которые в общем объеме доходов бюджета составляли 23,5% Основнаямасса – от продажи государственного имущества, но следует упомянуть, что данныйисточник доходов – невозобновляемый, и его использование в одном году сокращаетпоступление данных доходов в другом. Далее следуют целевые бюджетные фонды – 36млрд. руб. В 1997 г. в Федеральный бюджет консолидированы следующих целевыхбюджетных фондов: Федеральногодорожного фонда РФ, Фонда развития таможенной системы РФ, Межведомственногофонда развития системы и налоговой службы РФ, Государственного фонда борьбы спреступностью, Федерального экологического фонда РФ.
В целом, можно отметить,что в 1997 г. на поступление доходов в бюджет оказывали влияние такие факторы,как распространившаяся система неденежных расчетов и практика расчетов междуюридическими лицами наличными денежными средствами, а также бартерные операции,что сократило налогооблагаемую базу.
Наличные доходыФедерального бюджета в 1998 г. составили 271,1 млрд. руб., что нижепоказателя 1997 г. (См. Приложение, рис. 2). Поступление налоговых платежейсоставили 236,0 млрд. руб., то есть значительно ниже уровня предыдущего года.Это обусловлено снижением налоговой дисциплины предприятий, применениемнеденежных форм расчетов с Федеральным бюджетом. В налоговых доходах основноеместо (38,6%) занимает НДС, далее идут акцизы – 19,3% и налог на прибыль(12,8%). Снижение реального поступления налога на прибыль происходит вследствиесжатия налогооблагаемой базы. Общее поступление основных налогов снизилось посравнению с 1997 г., что частично вызвано падением цен на нефть исоответственно доходов нефтяных компаний. Но нужно отметить рост удельного весаналоговых доходов в общем объеме доходов до 87,1%, что на 10,6% выше, чем в1997 г. Источник роста налоговых поступлений – налоги на внешнеэкономическуюдеятельность (36,6 млрд. руб., что в 3 раза больше уровня 1997 г.). Благодарядевальвации рубля поступления от этих налогов в 4 квартале оказались в 2 разавыше по сравнению с запланированным уровнем. Во втором квартале произошлоухудшение сбора налогов, обусловленное уменьшением платежа РАО «Газпром» всвязи с невыполнением графика платежа. Крайне негативное воздействие наналоговые поступления оказало обострение августовского финансового кризиса. Всентябре денежные налоговые доходы снизились практически вдвое противсреднемесячных значений за январь-июль. (См. Приложение, рис. 1). В последниедва месяца 1998 г. налоговые поступления стабилизировались и превысилидокризисный уровень, однако это было достигнуто за счет роста инфляционнойсоставляющей в объеме доходов.
Неналоговые доходы в 1998 г. составили 35,8млрд. руб.(12,9% от всех доходов), что значительно ниже уровня 1997 г. Основнойпричиной такого резкого снижения является то, что в соответствии с методологиейтеперь доходы от приватизации рассматриваются не как доходы бюджета, а вкачестве составного элемента финансирования дефицита бюджета. Несмотря на то,что произошло снижение неналоговых доходов по сравнению с прошлым годом, тем неменее, это больше чем было запланировано (35,8 млрд. руб. против 24,5 млрд.руб.). Превышение лимитов произошло, в основном, благодаря большему объемупродажи государственных запасов драгоценных металлов (на 2,5 млрд. руб.) ивключению в неналоговые доходы прибыли ЦБ РФ (1,4 млрд. руб.).
Вообще 1998 г.характеризуется снижением налоговых доходов из-за снижения налоговойдисциплины, вызванного обострением финансового кризиса. Возникли трудности сперечислением налоговых платежей в бюджет, в связи с утратой банкамиликвидности в результате ликвидации рынка ГКО-ОФЗ.
В 1999 г. предусматривалосьеще большее увеличение доли налоговых доходов в общем объеме доходов (до84,3%). Также предусматривался рост всех составляющих налоговых доходов (см.Приложение, табл.1). Рассмотрим фактическое исполнение Федерального бюджета впервом полугодии 1999 г. (см. Приложение, табл.3). В первом полугодии доходыбюджета достигли рекордно высокого уровня – 226,6 млрд. руб. В налоговыхдоходах основными источниками их роста стали доходы от налога на прибыль корпораций(почти в 1,5 раза) и доходы от НДС (выше на 20%) по сравнению с плановымипоказателями. Такие высокие показатели сбора НДС частично объясняются решениемне вводить более низкую ставку этого налога, которая должна была быть введена с1 апреля и согласно которой были рассчитаны суммы поступлений в бюджет от НДС,а также — повышением в текущем году доли этого налога, направляемой вФедеральный бюджет: в 1999 г. – 85%,в 1998 г. – 75%. Доходы от налога на прибыль составили 28,3 млрд. руб., отакцизов – 38,9 млрд. руб., от налога на внешнюю торговлю 36,2 млрд. руб., чтониже запланированного. Это объясняется уменьшением объема импорта.
Важнейшим фактором ростаналоговых поступлений в первом полугодии стала проводимая Минфином политикаиндивидуальных соглашений с крупнейшими налогоплательщиками. Формальныесоглашения были подписаны с «Газпромом» и с 16 нефтяными компаниями. Главныйисточник роста налоговых поступлений в первом полугодии – платежи РАО «Газпром»(34,1 млрд. руб., что составляет 17,5% общего объема федеральных налоговыхпоступлений), следовательно, говорить об улучшении ситуации со сбором налогов ис доходными поступлениями в бюджет пока преждевременно.
Неналоговые доходы также оказались вышезапланированного уровня на 4,5 млрд. руб. Источником роста здесь являютсядоходы от целевых бюджетных фондов. Основная причина их роста — изменениепорядка расщепления доходов между территориальными и федеральным дорожнымифондами в пользу последнего. Итак, можно отметить, что главный источник роста доходовбюджета в первом полугодии – налоговые доходы.
Доходы Федеральногобюджета за 11 месяцев 1999 г. составили, по предварительной оценкеМинфина России, 508,7 млрд. руб., или 12,5% от ВВП (сопоставимый показатель1998 г. был на уровне 8,9% от ВВП), из них налоговые поступления составили482,2 млрд. руб., или 11,9% от ВВП (8,6% от ВВП в 1998 г.). Однако необходимопринять во внимание, что в августе-ноябре 1998 г. доходы федерального бюджетазначительно снизились в результате финансового кризиса. Также нужно отметить,ГТК не выполнил планового задания за январь-ноябрь на 22 млрд. руб. (162,1млрд. руб. против 184,1 млрд. руб. плановых). 2.2 Направление расходов Федеральногобюджета
Расходы федеральногобюджета – денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач ифункций государства. Расходы бюджета могут классифицироваться по разнымпризнакам: ведомственному, экономическому,функциональному. Рассмотрим структуру расходов федерального бюджета пофункциональному признаку за 1997-1999 гг. (См. Приложение, табл. 2).
В 1997 г. расходысоставили 436,6 млрд. руб. Низкий уровень поступлений доходов в бюджет непозволил покрывать многие минимально необходимые обязательства государства. Приэтом финансирование социальных расходов несколько возросло (39,5 млрд.руб.), в связи с выплатой задолженности по заработной плате в бюджетной сфере.Вместе с тем негативная тенденция нарастания задолженности по финансированиюпромышленности и строительства не преодолена. Можно сделать вывод о том, чтоПравительство РФ предприняло попытку решить задачу по реструктурированиюрасходов федерального бюджета: уменьшить долю расходовна национальную экономику (10,3% всех расходов) и увеличить долю социальныхрасходов.
В финансированииотдельных статей расходов большую роль играли денежные зачеты. В условияхограниченных налоговых поступлений обостряется проблема выбора приоритетовбюджетного финансирования. Необходимость поддержки занятых в бюджетной сфереобуславливало резкое сокращение финансирования программ развития экономики – наобразование (3,5%), на здравоохранение (2,2%), на науку (0,6%).
Серьезным испытанием дляфинансовой системы государства в конце 1997 г. стало распространение кризиса намировых финансовых рынках на российский фондовый рынок. Благодаря проведению правительством и ЦБ РФ согласованной политики управления долгом удалось избежать значительныхпотрясений, однако ценой тому стало увеличение государственных заимствований,увеличение расходов обслуживания долга до 78,3 млрд. руб. (17,9% от всехрасходов). Финансовый кризис показал, что единственным радикальным способомрешения проблем финансирования дефицита является его значительное сокращение,т.е. секвестр, что и было сделано.
Наибольший удельный весв расходах занимают расходы на национальную оборону (81,4 млрд. руб.),далее идут платежи процентов, субсидии регионам (60,1 млрд. руб.), хотячасть задолженности Правительства остается непогашенной, и на последнем местерасходы на целевые бюджетные фонды (27,6 млрд. руб.).
Итак, можно сделатьвывод о том, что главное достижение 1997 г. – погашение задолженности позарплате работникам бюджетной сферы.
Расходная частьФедерального бюджета в 1998 г. исполнена в сумме 388,9 млрд. руб., чтона 47,7 млрд. руб. меньше 1997 г. Наибольший удельный вес в расходах занимали расходыпо обслуживанию госдолга, которые составили 106,6 млрд. руб.(27,4% всех расходов). Расходы по обслуживанию внутреннего долга составили 65,7млрд. руб. (45,3 млрд. руб. в 1997 г.), расходы по обслуживанию внешнего долга- 40,9 млрд. руб. (33 млрд. руб. в 1997 г.) и сформировались в результатеснижения валютного курса рубля, девальвации рубля, а также изменения впоследние месяцы механизма расчетов по внешнему долгу. В августе 1998г. наобслуживание госдолга израсходовано 7,3 млрд. руб., что в 2 раза ниже того жепериода 1997г. Причина – принятое Правительством 17 августа 1998г. решение ореструктуризации долговых обязательств.
Непроцентные расходы в1998 г. составили 282,4 млрд. руб. (против 358,3 млрд. руб. в 1997 г.)Значительному сокращению был подвергнут размер расходов по субсидированию национальнойэкономики, которые оказались в 2,5 раза меньше уровня 1997 г. и почти в 2раза ниже плановых показателей предусмотренных секвестрированным вариантомбюджета. В то же время расходы на здравоохранение, образование и социальнуюполитику превысили на 17,7 млрд. руб. расходы 1997 г. Причиной этомуявилось то, что в качестве приоритетных направлений расходования бюджетныхсредств определены расходы по оказанию социальной поддержки населения в целяхсмягчения последствий финансового кризиса. В целом объем социальных расходоввозрос до 57,2 млрд. руб. (14,7% расходной части бюджета). Однако с учетоминфляции расходы бюджета на социальные цели снизились, что оказываетотрицательное воздействие на реальные доходы населения.
Значительные средствабюджета выделялись на содержание Вооруженных Сил и правоохранительных органов.Погашение задолженности по выплате зарплаты привело к росту расходов насоциальные цели и оборону. Расходы на национальную оборону и правоохранительнуюдеятельность составили соответственно 56,7 млрд. руб. (14,6% всех расходов)и 33 млрд. руб. (8,5%). Произошло значительное снижение расходов на субсидированиерегионов (45,2 млрд. руб. против 60,1 млрд. руб. в 1997 г.). Причина кроетсяв том, что в 1998 г. Правительство осуществляло меры по уменьшению числаорганизаций, финансируемых из бюджета, отказу от неэффективных дотаций исубсидий.
В первой половине 1998г. не использовались зачетные схемы бюджетного финансирования. После обостренияфинансового кризиса, когда резко возросла задолженность по платежам в бюджет,было принято решение об осуществлении расчетов методом целевого финансирования.Часть непроцентных расходов в размере 29,3 млрд. руб. была осуществлена сиспользованием нового механизма.
Итак, недовыполнение в1998 г. бюджетных обязательств объясняется, во-первых, недобором доходов (см.Приложение, рис. 2), во-вторых, сокращением объема заимствований на внутреннемрынке государственных бумаг.
В 1999 г.предусматривалось значительное увеличение расходов (575 млрд. руб. против 388,9млрд. руб. в 1998г.). (См. Приложение, табл. 2). При этом в значительной мерепредусмотрен рост таких расходов, как расходы на национальную оборону (93,7млрд. руб. и 56,7 млрд. руб. в 1998г.), на национальную экономику (39,3 млрд.руб. и 17,6 млрд. руб. в 1998г.), на социальные расходы (78,1 млрд. руб. и 57,2млрд. руб. в 1998г.).
Рассмотрим исполнениеФедерального бюджета по расходам в первом полугодии 1999г. (см.Приложение, табл. 3). По сравнению с целевыми показателями на 1 полугодиеособых отклонений не отмечается, за исключением более высоких, чем былозапланировано, субсидий регионам. В целях нормализации социальнойобстановки в бюджеты субъектов РФ из федерального бюджета были перечислены 25,3млрд. руб. вместо запланированных 20,6 млрд. для погашения задолженности позаработной плате.
Недофинансированиестатьи «субсидии национальной экономике» составило 20% (10,8 млрд. руб. вместо13,5 млрд.), в том числе промышленность получила около 70% запланированногообъема субсидий, сельское хозяйство – 20%. Уменьшение субсидированияобъясняется тем, что правительство в качестве приоритетов своей деятельностивыдвинуло погашение задолженности по заработной плате и другие социальныевыплаты, а также задачу избежать накопления новых долгов. Однако целевыепоказатели совокупных социальных расходов, и так запланированныена очень низком уровне, были выполнены только на 85%. Совокупные социальныерасходы в первом полугодии были только на 30% выше, чем в соответствующийпериод 1998г. в номинальном рублевом выражении. С учетом инфляции реальныерасходы 1999г. оказались ниже, чем в прошлом году.
Расходы федеральногобюджета по национальной обороне и правоохранительной деятельностипрофинансированы с начала года в сумме 40,6 млрд. руб. и 23,8 млрд.соответственно, что составляет 15% и 9% от расходов бюджета.
Расходы по выплатепроцентов по госдолгу достигли 80,3 млрд. руб., что на 2,1 млрд. руб. вышезапланированного. В них входят 33,2 млрд. руб. платежей по обслуживаниювнутреннего долга и 47,1 млрд. руб. по обслуживанию внешнего долга.
Расходы Федеральногобюджета за январь-ноябрь 1999г., по предварительным оценкам, былипрофинансированы в объеме 540,4 млрд. руб. На обслуживание госдолга заодиннадцать месяцев было израсходовано 139,1 млрд. руб., что составило 25,7%всех расходов Федерального бюджета. Расходы по обслуживанию внешнего долга составили 56% от объема процентных расходов.
Непроцентные расходы за январь-ноябрь былипрофинансированы в объеме 401,3 млрд. руб.
3. Проблемы сбалансированности Федерального бюджета
Бюджетный дефицит – превышениерасходов бюджета над его доходами. Несмотря на рост налогов и некотороеувеличение неналоговых доходов, федеральный бюджет РФ продолжает оставатьсярезко дефицитным. В 1998г. дефицит составил 86,5 млрд. руб.[1],или 3,2% от ВВП, и не превысил предельный размер 133 млрд. руб. Это в большеймере обусловлено значительными объемами средств федерального бюджета,оставленными на счетах, в условиях приостановки платежей по внутреннемугосдолгу.
Дефицит федеральногобюджета за январь-ноябрь 1999г. составил 31,7 млрд. руб.[2],или 0,8% от ВВП. Финансирование дефицита федерального бюджета осуществлялось всоответствии с федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» от 22февраля 1999г. Привлеченные средства были израсходованы на погашение иобслуживание госдолга. В целом государственный долг представляет собой суммубюджетных дефицитов за предшествующие годы, и каждый год долг долженувеличиваться на сумму бюджетного дефицита за соответствующий год.
При рассмотрении вопросасбалансированности бюджета не следует приковывать все внимание к тому, каковразмер дефицита бюджета. Это является важным, но не определяющим. Главное здесьв том, какую роль в экономике играет госбюджет:конструктивную, созидательную или пассивную, даже разрушительную. Бюджетныйкризис, развивавшийся в течение последних лет, достиг своей вершины в 1998 г.,и только принятие решительных мер позволит устранить его негативное влияние наэкономику. Основные причины бюджетного кризиса заключаются в значительномснижении доходов бюджета и сохранения неэффективной структуры расходов бюджета,их частого нецелевого использования.
Оздоровлениегосударственного бюджета необходимо осуществлять по трем основным направлениям:
¯увеличение его доходной базы;
¯реструктуризация расходной части бюджета;
¯регулирование дефицита бюджета и упорядочение бюджетных процедур.
Реструктуризациядоходной части бюджета. Для добросовестных и не имеющих льготналогоплательщиков уровень налогов чрезмерен. Однако показатели налоговыхпоступлений необходимо скорректировать на значительные суммы задолженности поналоговым платежам в бюджет, которые увеличивают налоговое бремя напредприятия. Еще одна корректировка может быть сделана на огромное числосуществующих налоговых льгот. Кроме того, следует учесть, что около трети всехзарегистрированных в России предприятий вообще не платят налоги. С учетом всехвышеперечисленных факторов планка изъятия ВВП в пользу государства поднимаетсядо максимального значения, при котором начинается массовое уклонение отналогов. Таким образом, в ближайшей перспективе отсутствуют предпосылкисокращения бюджетного дефицита за счет увеличения налоговых поступлений.Поэтому основной прирост доходов бюджета предполагается получить за счетзначительного сокращения количества налоговых льгот и повышения собираемоститаможенных платежей и доходов от производства и продажи алкоголя. Идти лишь попути сокращения расходов – все равно, что спускаться по лестнице, в концекоторой абсолютное обнищание населения и распад страны.
Для выхода из бюджетногокризиса очень важна серьезная налоговая реформа, включающая:
ª совершенствованиеналогового законодательства с целью его упрощения, придания налоговым законамбольшей прозрачности, расширения базы налогообложения, снижения налоговыхставок, обеспечение нейтральности налогов по отношению к некоторым категорияналогоплательщиков;
ª пересмотр и отменуналоговых льгот;
ª объединение налогов,имеющих одинаковую налоговую базу;
ª установление жесткогооперативного контроля за соблюдением налогового законодательства, повышениеответственности граждан и организаций за уклонение от налогов.
Важнейшее значение длястабилизации налоговой и бюджетной системы страны будет иметь пересмотр икрупномасштабная отмена налоговых льгот, в том числе по налогу на прибыль,подоходному налогу, НДС. В необходимых случаях (в частности, предприятиямобществ инвалидов) отмена льгот может быть компенсирована прямымиассигнованиями из бюджета.
Для решения проблемынедоимки по налогам необходимо:
¨ наладить работу по обращению взыскания задолженности на имуществонедоимщиков;
¨ установить ответственность собственников и управляющихпредприятий за неуплату налогов в бюджет;
¨ отказаться от использования зачетных схем уплаты налогов вбюджет, вызывающих рост отсроченных недоимок;
¨ наладить индивидуальную работу с крупными неплательщиками налоговпутем установления налоговых постов, введения представителей налоговойадминистрации в аппарат управления;
¨ перевести счета крупных налогоплательщиков в ЦБ РФ и Федеральногоказначейства.
Скорейшее введение вдействие указанных мер позволит существенно повысить собираемость налогов.
Основные направленияреструктуризации бюджетных расходов. Реальность федерального бюджета определяетсякак собираемостью средств, так и обоснованностью планируемых затрат. Вусловиях предельной ограниченности ресурсов государства федеральный бюджетдолжен разрабатываться на основе четких приоритетов расходования его средств.Для общества важно знать не только то, на что и в каких размерах идутгосударственные деньги, но и то, в силу каких причин выбраны определенныенаправления и объемы расходов.
Планируя расходы,государство делало акцент на суммы средств в ущерб реальному содержаниюбюджетной политики. В результате произошел переход от финансирования программдействий к выборочному финансированию отдельных параметров бюджетной сферы.
То, как ныне строитсярасходная часть бюджета, не соответствует не только его политической роли, но иинтересам населения и получателей средств. Чисто бухгалтерский подход удобендля составления и исполнения бюджета, но при этом за цифрами становятся невидны реально происходящие процессы вырождения организаций бюджетной сферы.
В основу расходной частифедерального бюджета целесообразно закладывать концепцию бюджетной политики,базовыми параметрами которой стали бы конкретные характеристики техрубежей, достижение которых государство обязуется безусловно обеспечитьбюджетными ассигнованиями.
Приреструктуризации обязательств государства должен выполняться основной принцип:государство должно давать деньги в первую очередь под реформы. Тесферы, где идут реальные реформы, должны быть обеспечены финансовыми ресурсамив приоритетном порядке. Это не означает, что необходимо вводить защищенныестатьи бюджета. Главное – определить экономическую и бюджетную стратегиюгосударства.
Параллельно следуетготовиться к поэтапному введению иного подхода, основанного на отражении вназванной концепции предполагаемых реальных результатов, достигаемых спомощью бюджетных расходов. Это позволит зримо представить, что наряду спостоянно обсуждаемой проблемой общей нехватки средств существует отнюдь неменее острая проблема крайне низкой эффективности их использования.
В условиях ограниченностифинансовых ресурсов важно выделить приоритеты расходования бюджетных средств:
социальныерасходы, доля которых возрастает в общем объеме бюджета (см. п. 2.2); в структуре социальных расходов также следует выделитьприоритеты: расходы на выплату заработной платы, пенсий;
военныерасходы, которые отражают приоритетное финансирование расходов на оборонныенаучно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки;
расходына содержание судебной системы, которые должны возрасти, чтобы обеспечитьреальную независимость этой ветви власти. Полное и своевременное финансированиесудебной системы создаст необходимую основу для борьбы с преступностью икоррупцией.
Важнейшей задачейгосударства является дальнейшая реализация программы экономиигосударственных расходов. Однако экономия бюджетных средств не должнаосуществляться в ущерб малоимущим гражданам, усугублять положение в социальноприоритетных сферах. Требует дополнительного упорядочения система социальныхльгот населению, которые пока не обеспечены реальным бюджетным финансированием.
Процедура составленияпроекта бюджета должна позволять федеральным органам исполнительной властисамостоятельно определять наиболее важные направления расходования средстввнутри отрасли исходя из возможностей бюджета при сохранении общих приоритетов,предусмотренных в проекте федерального бюджета.
Предстоит сделатьболезненный шаг – сократить число бюджетополучателей. Наличие более 140 прямыхполучателей средств из Федерального бюджета делает его трудно исполнимым.
Также предполагаетсяпровести поэтапный отказ от дотаций и субсидий, осуществляемых за счетфедерального бюджета. Начало этому, как мы могли убедиться в п. 2.2 ужеположено.
Регулированиедефицита бюджета и совершенствование бюджетных процедур. Необходимопересмотреть политику заимствований для покрытия бюджетного дефицита.Во-первых, во главу угла должны быть поставлены не потребности бюджета, аограничение негативного влияния на экономический рост бремени обслуживаниявнутреннего госдолга. Во-вторых, должны быть изменены некоторые принципыработы государства на финансовом рынке. В частности, необходимо создатьфинансовый резерв Минфина РФ, предназначенный для активных операций на рынкеценных бумаг с целью сглаживания ценовых колебаний и улучшения платежного графика.
Анализ причин бюджетногокризиса показывает, что до тех пор, пока в России не будет полномасштабнойсистемы цивилизованных бюджетных процедур, существует опасность воспроизводствабюджетного кризиса. В этих условиях Правительство РФ предлагает следующие меры:
¨ осуществлять составление проекта бюджета на очередной финансовыйгод исходя из предельных лимитов финансирования, что упростит работу поподготовке бюджета, сделает его показатели реалистичными;
¨ увязать составление бюджета со среднесрочным бюджетнымпланированием, что важно для определения финансовой политики государства наперспективу и выработки программы действий правительства по ее реализации;
¨ разработать цивилизованную процедуру секвестра расходов;
¨ обеспечить полномасштабный переход на казначейскую системуисполнения бюджетов всех уровней;
¨ внедрить в практику распределение бюджетных средств на конкурснойоснове.
На решение поставленныхзадач направлен Бюджетный кодекс РФ – свод законов о бюджетном устройстве ибюджетном процессе.
Заключение
Федеральный бюджет Россиивыражает экономические денежные отношения, опосредствующие процесс образованияи использования централизованного фонда денежных средств государства. Главныефункции Федерального бюджета – перераспределение национального дохода и ВВП,государственное регулирование экономики, финансовое обеспечение социальнойполитики, контроль за образованием и использованием денежных средств,образование и использование бюджетного фонда.
Роль Федеральногобюджета заключается в том, что по своей внешней форме он является основнымфинансовым планом государства, определяющим его доходы, расходы, движениерешающей части централизованных финансовых ресурсов на конкретный период (какправило, на год).
Бюджет может иметь триитога: баланс, профицит и дефицит. Бюджетный дефицит – превышение расходов надего доходами. Секвестр как один из путей сокращения дефицита имеет ряднедостатков, в частности вызывает новый виток социальной напряженности.
Анализ расходной идоходной частей федерального бюджета за 1997-1999 гг. показывает следующее:
ª удельный вес налоговыхдоходов в общем объеме доходов постоянно увеличивается;
ª растут расходы по статье«социальные расходы» в основном за счет выплат заработной платы работникамбюджетных организаций в 1997г. и 1999г., и за счет погашения задолженности повыплате пенсий и стипендий и оказанию социальной поддержки населению в 1998 г.в целях смягчения последствий финансового кризиса;
ª правительство предпринялопопытку реструктуризации расходов Федерального бюджета:уменьшило долю расходов на финансирование отраслей хозяйства и увеличилорасходы в социальную сферу;
ª осуществлялись меры поотказу от неэффективных дотаций и субвенций, как следствие, в течениерассматриваемого периода сокращались субсидии регионам.
Несмотря на рост налогови некоторое увеличение неналоговых доходов, федеральный бюджет РФ продолжаетоставаться резко дефицитным. Дефицит федерального бюджета за январь-ноябрь1999г. составил 31,7 млрд. руб.[3]Предлагаются три основные направления по сокращению дефицита Федеральногобюджета: увеличение его доходной базы, реструктуризация расходной частибюджета, упорядочение бюджетных процедур.
В части налоговыхпоступлений возможности наращивания доходов бюджета за счет номинальногоналогового бремени исчерпаны. В части расходов следует выделять приоритетныенаправления и придерживаться принципа выделения денег в первую очередь подреформы. Что касается упорядочения бюджетных процедур, то необходимо внедрять впрактику распределение бюджетных средств на конкурсной основе, разработатьцивилизованную процедуру секвестра и др.