--PAGE_BREAK--
Глава 2. Исследование межбюджетных отношений в РФ
2.1 Общая характеристика современной системы межбюджетных отношений в РФ
В 2001 году правительством утверждена концепция реформы межбюджетных отношений — Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года. Согласно концепции, регионы и муниципалитеты должны стать более самостоятельными: получить ограниченную самостоятельность в налоговой политике, в управлении расходами своих бюджетов, реализовывать закрепленные за ними расходные полномочия за счет собственных доходов.
В основу реформы положен принцип разграничения полномочий между разными уровнями власти. За регионами и муниципалитетами закреплялся ограниченный круг обязательств (мандатов), исключены обязательства, не подкрепленные источниками финансирования. Также расширялись налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления. Таким образом, сделана попытка поставить их доходы в прямую зависимость от успешности развития «налогооблагаемой базы» территории (местной экономики): успешности привлечения инвесторов, стимулирования предпринимательской активности и роста малого бизнеса.
Впервые в соответствии с новыми принципами бюджет был сформирован в 2005 году.
В 2005 году принят закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий», он ввел институт так называемых добровольных полномочий, которые субъекты могут вводить в одностороннем порядке даже при отсутствии источников финансирования.
В 2006 году принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ.
Выстроенная модель федеральных отношений оказалась недостаточно эффективной для решения местных задач социального и экономического развития. В 2007 году утверждена методика оценки «эффективности работы региональных властей», расходования региональных бюджетов — перечень из 43 параметров, по которым должна оцениваться работа губернаторов за истекший год и их планы на три будущих года. То есть сделана попытка повысить эффективность работы губернаторов не за счет усиления их подотчетности избирателям, а путем введения бюрократических механизмов контроля.
Главный итог реформы межбюджетных отношений — существенный рост бюджетной централизации. Разграничение функций и доходов на практике привело к серьёзному усилению центра.
В соответствии с налоговой системой, основная часть налоговых поступлений уходит на федеральный уровень. Это самые стабильные и хорошо собираемые налоги. Если в 2001−2002 годах соотношение налоговых поступлений, распределяемых между федеральной казной и бюджетом регионов, составляло примерно 50/50, то к 2006 году на территории оставалось немногим более 30 % от собранных налогов. В результате в 2006 году доля собственных средств в региональных бюджетах снизилась до 13 %.
Не произошло и реального разграничения источников доходов. В Бюджетном кодексе заложен принцип одноканального финансирования (один налог — один бюджет), но на деле более 80 % налоговых поступлений в бюджеты регионов — это отчисления от федеральных налогов. Основные источники пополнения региональной казны — это часть налога на прибыль, налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и поделенные с федеральным центром акцизы. В период кризиса 2008—2009 гг. доходы от первого почти прекратились — прибыли у предприятий нет.
В доходах консолидированного бюджета доля центра в 1999 году составляла 44 %. В 2007 году эта доля составила 66,2 %. Учитывая, что часть доходов центра перераспределяется в регионы в виде трансфертов, на него все равно приходилось 58,9 % консолидированного бюджета. В итоге даже у регионов богатых природными ресурсами оказалось недостаточно средств, чтобы прокрывать собственные бюджетные обязательства. Они попали в зависимость от благосклонности и дотаций центра. В экономически благополучном 2006 году, по данным Минрегиона, доля дотаций из центра составила всего 10 % только в 16 из 87 субъектов, доля в 10-30 % — в 37 регионах. Всего на межбюджетные трансферты приходилось более трети расходов федерального бюджета 2007 года.
Таким образом, регионы не стали самостоятельнее, они получают средства не напрямую от налогоплательщиков, а через посредника — федеральный центр. Чем больше налогов забирает федеральный центр, тем меньше стимулов у регионов для эффективной работы. В самом крупном проигрыше оказываются регионы-доноры.
Передача сигнала сверху замедлена, поскольку ему приходится проходить через четыре круга федеральной власти. Представительство регионов в федеральном законотворчестве сведено к минимуму и де-факто, и де-юре. Разделение полномочий с точки зрения финансового федерализма осуществляется совершенно диким способом. Стимулирование регионов походит на круговую поруку, когда бедных закармливают и они теряют всякий стимул к работе, а богатых обкладывают налоговым бременем. Межбюджетная реформа 2005 года только усилила неформальный дележ федеральной казны и наплодила лишних 15 % чиновников. Да ещё появился новый региональный спорт — бюджетный лоббизм. Новый, четвёртый бюджетный уровень — муниципальный — оказался нежизнеспособным, и реформа МСУ провалилась. Козак тогда пытался причесать и стандартизировать ОМСУ, на деле получилась только фикция самоуправления, был создан новый уровень госвласти, только без полномочий и средств.
Согласно Бюджетному кодексу, муниципалитеты могут частично управлять лишь двумя налогами — земельным и на имущество физических лиц. Но эти налоги трудно собирать, и составляют они считанные проценты в бюджете муниципальных районов. Основные поступления — это перечисление муниципалитетам доли от прочих налогов из вышестоящих бюджетов. Например, сельские поселения получают 10 % собираемого на их территории налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и 30 % единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН), муниципальные районы — 20 % НДФЛ, 30 % ЕСХН и 90 % единого налога на вмененный доход.
В 2006 году, по данным Минфина РФ, в среднем по России наибольшая доля в структуре расходной части муниципальных бюджетов принадлежит образованию — около 35 %, ЖКХ — 17,8 %, здравоохранение — 11,3 % (также сюда направлялись и внебюджетные (страховые) средства). В зависимости от ситуации в конкретном муниципальном образовании, эти усредненные показатели сильно варьируют.
В 2006 году, по данным Минфина РФ, самодостаточными были лишь 2 % муниципалитетов, более половины доходов состояло из дотаций примерно у 60 %, наиболее тяжелое положение у 36 % муниципалитетов — регионы вынуждены были финансировать их по сметному принципу.
Таким образом, муниципалитеты остаются полностью зависимыми от своих регионов и центра.
По итогам января-июля 2009 года по сравнению с аналогичным периодом 2008 года сокращение доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составило 7 %. Объёмы доходов снизились в 35 регионах. В 5 из них доходы упали более чем на 20 %.
За восемь месяцев 2009 года наибольшее падение доходов зафиксировано в Тюменской области (на 34 %), Челябинской области (на 28 %), Вологодской области (на 24 %), Ханты-Мансийском АО (на 23 %). За этот же период сокращение налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составило 17 %, рост налоговых доходов произошёл в 23 регионах, снижение более чем на 20 % — в 11 субъектах Федерации. Из-за кризиса в 2008—2009 гг. серьёзно сократились поступления от налога на прибыль — одного из основных источников дохода региональных бюджетов. Прибыли у предприятий почти нет. Доходы от этого налога снизились на 44 %, в 16 регионах поступления сократились более чем на 50 %, рост доходов от налога на прибыль зафиксирован в 11 регионах России. Снижение объёмов НДФЛ составило 1 %, при этом поступления выросли в 41 регионе.
По итогам января-сентября 2009 года объём инвестиции в экономику регионов, измеряемых по крупным и средним предприятиям, сократился на 12 % к аналогичному периоду 2008 года. Региональные различия велики и часто обусловлены не экономическими, а политическими факторами. В Приморском крае идет подготовка саммита АТЭС-2012 — инвестиции в регион увеличились в 2,8 раза, в Краснодарский край, где ведется подготовка Олимпиады в Сочи — на 18 %, в Чечню — на 90 %. Стабильно, несмотря на кризис, растут инвестиции в регионы разработки новых нефтегазовых месторождений (Республика Коми, Якутия, Красноярский край) и строительства новых автосборочных предприятий (Калужская и Ленинградская области). Но в более чем в половине регионов России зафиксировано огромное снижение инвестиций: на 40-60 % от уровня 2008 года, особенно в Карелии, Орловской, Белгородской областях, Ямало-Ненецком АО. По данным Минфина, суммарный дефицит бюджетов субъектов Федерации в 2009 году составит около 800 млрд рублей. Регионы залезают в долги: например задолженность Московской области перед федеральным бюджетом уже превышает 55 % её доходов, долг Татарстана, Калининградской, Ярославской и Калужской областей — 32-37 % доходов бюджета.
2.2 Характеристика восходящего бюджетного потока за 2008-2009 года
Перераспределение бюджетных доходов между федеральным бюджетом и региональными осуществляется с помощью восходящего потока доходных поступлений. В целом можно сказать, что доходы бюджета формируются за счет налоговых, неналоговых и безвозмездных перечислений. Налоги и неналоговые поступления составляют наибольшую часть доходов, а остальное приходиться на безвозмездные перечисления и доходы от предпринимательской деятельности.
В доходной части баланса используются следующие бюджетные данные:
Налоговые доходы:
· Налог на добавленную стоимость;
· Акцизы;
· Налог на доходы физических лиц;
· Единый социальный налог;
· Налог на прибыль организаций;
· Налог на добычу полезных ископаемых;
· Водный налог;
· Налог на имущество организаций;
· Налог на игорный бизнес;
· Транспортный налог.
· Земельный налог;
· Налог на имущество физических лиц и др.
В зависимости от уровня органа власти, устанавливающего налог, налоги в Российской Федерации подразделяются на федеральные, региональные и местные.
В таблице 1 приведены данные налоговых доходов для федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008-2009 гг. (в млн. руб.).
Таблица 2.1 Налоговые доходы федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ на 2008-09гг. (в млн. руб.)
Наименование показателя
Исполнено
Федеральный бюджет
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
Год
2008
2009
2008
2009
Налог на прибыль организаций
761 129,06
195 419,82
1 752 041,64
1 069 224,45
Налог на доходы физических лиц
-0,30
1 666 268,22
1 665 822,63
Налоги и взносы на социальные нужды
506 767,60
509 774,74
189,07
227,02
НДС
2 132 202,96
2 049 963,22
293,01
301,16
Акцизы
160 491,26
101 541,67
189 443,21
245 672,51
Налоги на совокупный доход
161 293,48
151 611,13
Налог на имущество физических лиц
10 123,53
15 630,84
Налог на имущество организаций
323 564,14
385 783,45
Транспортный налог
53 107,58
62 035,07
Налог на игорный бизнес
26 431,60
10 997,67
Земельный налог
80 209,34
95 244,38
НДПИ
1 604 650,15
981 529,41
103 360,80
72 307,84
На основании таблицы 2.1 построим таблицу 2.2 Доли налоговых доходов от общих доходов для федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008-09 гг.(в % от общих доходов).
Таблица 2.2Доли налоговых доходов от общих доходов для федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008-09 гг.(в % от общих доходов).
Наименование показателя
Исполнено
Федеральный бюджет
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
Год
2008
2009
2008
2009
Налог на прибыль организаций
8,21
2,66
28,26
18,04
Налог на доходы физических лиц
26,88
28,10
Налоги и взносы на социальные нужды
5,46
6,95
НДС
22,99
27,94
0,01
Акцизы
1,73
1,38
3,06
4,14
Налоги на совокупный доход
2,60
2,36
Налог на имущество физических лиц
0,16
0,26
Налог на имущество организаций
5,22
6,51
Транспортный налог
0,86
1,05
Налог на игорный бизнес
0,43
0,19
Земельный налог
1,29
1,61
НДПИ
17,30
13,38
1,67
1,22
Анализируя данную таблицу можно сказать, что в 2008 году доли основных налоговых поступлений для федерального бюджета составили:
Налоги и взносы на социальные нужны – 5,46%
НДС – 22,9%
НДПИ – 17,3%
Акцизы – 1,73%.
А для 2009 года эти данные следующие:
НДС — 28%
Налоги и взносы на социальные нужды – 7%
НДПИ – 13%
Акцизы составили всего лишь 1% от всех доходов.
Так же данные 2009 года представлены на рисунке 1.
продолжение
--PAGE_BREAK--
Рисунок 1.Основные налоговые поступления в федеральный бюджет РФ за 2009 год.
Рассматривая динамику для основных налоговых поступлений в федеральный бюджет можно сказать, что в 2009 году по сравнению с 2008 НДС вырос на 5,1%, а НДПИ наоборот снизился на 3,7%, а налог на прибыль организаций снизился практически на 6%.
Теперь рассмотрим главные показатели налоговых поступлений для консолидированных бюджетов РФ. В 2008 году они были следующие:
Налог на прибыль организаций – 28,26%
НДФЛ – 26,88%
Акцизы – 3,06%
Налог на имущество организаций – 5,22%
В 2009 году для региональных бюджетов самыми высокими налоговыми доходами стали:
Налог на прибыль организаций – 18,04%
НДФЛ – 28,1%
Налог на имущество организаций – 6,51%
Акцизы – 4,14%
Важно отметить, что федеральный бюджет «забирает» практически все самые доходные статьи, кроме «налога на прибыль», оставляя бюджетам территорий все малодоходные статьи.
Налог на прибыль и доходы, самый высокодоходный для регионов, в 2009 году снизился на 9% по сравнению с 2008 годом.
Что касается бюджетов субъектов РФ, то также как и на федеральном уровне, основная статья доходов — налоговые поступления, однако в отличие от федерального бюджета существенную роль играют безвозмездные перечисления (особенно безвозмездные перечисления от бюджетов федерального уровня).
Общая сумма безвозмездных поступлений в регионы в 2008 году составила 1 204 657,18 млн. руб., что на 7,8% меньше чем в 2009 году.
А доходы от предпринимательской деятельности наоборот сократились в 2009 году на 0,23%.
2.3 Характеристика нисходящего бюджетного потока за 2008-2009 года
Нисходящий поток ресурсов представлен в бюджетной системе межбюджетными трансфертами и бюджетными кредитами. Так же нисходящий поток называют потоком расходов.
Расходная часть сводного финансового баланса включает следующие бюджетные показатели:
ü затраты на государственные инвестиции,
ü расходы на социально-культурные мероприятия, финансируемые за счет бюджета,
ü государственные дотации,
ü расходы на воспроизводство минерально-сырьевой базы,
ü расходы на науку из бюджета,
ü расходы на оборону,
ü расходы на содержание органов государственной власти, правоохранительных органов, судов прокуратуры,
ü расходы по внешнеэкономической деятельности, образование резервных фондов и др.
Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах:
1) Макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие перераспределительный характер, в рамках данного критерия должны передаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов.
2) Критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ.
3) Принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходование средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны.
Проанализируем расходную часть федерального и консолидированных бюджетов РФ за 2008-09 гг. с помощью данных представленных в Приложении 2 и в таблице 2.3, которая представлена ниже.
Таблица 2.3Доли расходов для федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ (в % от общих расходов).
Наименование показателя
Федеральный бюджет
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
Год
2008
2009
2008
2009
ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ
11,04
8,61
7,10
7,28
НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА
13,76
12,33
0,04
0,05
НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
11,04
10,42
4,10
3,86
НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
13,55
17,13
19,64
18,08
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО
1,71
1,57
16,31
13,66
ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
0,13
0,14
0,34
0,27
ОБРАЗОВАНИЕ
4,13
4,34
20,78
21,52
КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ, СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
1,17
1,16
3,55
3,40
ЗДРАВООХРАНЕНИЕ, ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ
3,68
3,66
12,67
12,13
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
3,88
3,36
12,20
15,32
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ
35,35
37,29
3,27
4,44
Ниже приведены 5 основных статей расходов для федерального бюджета в 2008 году и их доли в общих расходах:
Общегосударственные вопросы – 11,04%
Национальная оборона – 13,76%
Национальная безопасность – 11,04%
Национальная экономика – 13,55%
Межбюджетные трансферты – 35,35%.
На рисунке 2 представлены основные расходные статьи федерального бюджета на 2008 год.
Рисунок 2. Основные расходные статьи федерального бюджета на 2008 год (в % к общим расходам)
Рассматривая в динамике эти статьи расходов можно отметить следующее, расходы на общегосударственные вопросы в 2009 году снизились на 2,43% по сравнению с 2008 годом, а расходы на национальную экономику и межбюджетные трансферты в среднем выросли на 3%.
Основной проблемой, характерной для Российской Федерации в области расходных полномочий, является их нечеткое разграничение в законодательстве и отнесение значительной части расходов к сфере совместного ведения, что приводит к размыванию ответственности между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. Нечеткое разграничение полномочий и наличие большого объема обязательств, возлагаемых вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты, влечет за собой незаинтересованность региональных властей в проведении собственной экономической политики, направленной на экономическое и социальное развитие.
Кратко резюмируя и анализируя Приложение 2 и таблицу 2.3, можно сказать, что основную тяжесть расходов государство возлагает на бюджеты субъектов РФ, такие как расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и социальную политику. При этом все основные доходные статьи достаются федеральному бюджету. Естественно, что при такой структуре бюджетам субъектов РФ всегда не достает средств для выполнения заложенных в бюджеты расходов.
В случае, когда возникает несоответствие между доходными полномочиями и расходными обязательствами уровней государственной власти и управления, а также неравномерность бюджетной обеспеченности различных регионов одной страны, говорят о наличии горизонтальных и вертикальных дисбалансов.
Вертикальный дисбаланс означает несоответствие расходных обязательств доходным полномочиям того или иного уровня государственной власти и управления.
Горизонтальный дисбаланс выражается в неравномерности размещения по территории страны расходных и доходных факторов, а, следовательно, в неравномерности бюджетной обеспеченности регионов страны.
Существование вертикальных и горизонтальных дисбалансов вызывает необходимость применения органами государственного управления механизмов финансового выравнивания, выделения финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
Финансовая помощь нижестоящим бюджетам может осуществляться в виде: дотаций, субсидий, субвенций.
Рассмотрим межбюджетные трансферты за 2008-2009 гг., данные которых представлены в таблице 2.4.
Таблица 2.4
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета за 2008-09гг.
Наименование показателя
Федеральный бюджет
Год
2008
2009
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ
2 674 634,66
3 593 546,55
Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
390 397,87
578 277,42
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)
435 867,27
530 072,56
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
153 169,87
284 440,14
Иные межбюджетные трансферты
115 245,31
87 594,69
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов
1 579 954,34
2 113 161,73
Общее количество межбюджетных трансфертов в 2009 году возросло по сравнению с 2008.
Дотации бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований в 2009 году выросли на 1,49%, субсидии сократились на 1,55%, а субвенции так же выросли на 2,19%.
Самую большую часть из общих межбюджетных трансфертов составляют межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов. Они составляют около 60% от всех перечисляемых трансфертов.
Глава 3. Тенденции развития и реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.
3.1 Федеральный бюджет на 2011-
2
013 гг.
Госдума приняла в третьем, окончательном чтении федеральный бюджет на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов.
Доходы бюджета в 2011 году планируются в размере 8,844 триллиона рублей (17,6% ВВП), в 2012 году — 9,503 триллиона рублей (17% ВВП), в 2013 году — 10,379 триллиона рублей (16,8% ВВП). Из них нефтегазовые доходы в 2011 году составят 4,090 триллиона рублей (8,1% ВВП), в 2012 и 2013 годах — 4,39 триллиона рублей (7,9% ВВП) и 4,653 триллиона рублей (9,3% ВВП) соответственно.
В документе заложен умеренный среднегодовой рост цен на нефть Urals, основной товар российского экспорта: предполагается, что цены будут расти с 75 долларов за баррель в 2010 и 2011 годах до 78 долларов в 2012 году и 79 долларов — в 2013 году.
Расходы бюджета в 2011 году утверждаются на уровне 10,658 триллиона рублей (21,2% ВВП), в 2012 году — 11,237 триллиона рублей (20,1% ВВП), в 2013 году — 12,175 триллиона рублей (19,7% ВВП).
Объем ВВП в 2011 году прогнозируется в размере 50,389 триллиона рублей (рост на 4,2%), в 2012 году — 55,95 триллиона рублей (рост на 3,9%), в 2013 году — 61,92 триллиона рублей (рост на 4,5%).
Инфляция на 2011 год планируется на уровне 6,5%, в 2012 году — 6,0%, в 2013 году — 5,5%.
Дефицит бюджета в 2011 году запланирован в размере 1,814 триллиона рублей (3,6% ВВП), в 2012 году — 1,734 триллиона рублей (3,1% ВВП), в 2013 году — 1,795 триллиона рублей (2,9% ВВП).
Для покрытия дефицита в 2011 году планируется использовать только 284,4 миллиарда рублей из Резервного фонда, в основном же — на 70-80% — он будет финансироваться за счет государственных заимствований.
Ожидается, что верхний предел государственного внутреннего долга на начало 2012 года составит 5,148 триллиона рублей, на начало 2013 года — 6,976 триллиона рублей, на начало 2014 года — 8,826 триллиона рублей.
Верхний предел внутреннего госдолга на начало 2012 года планируется на уровне 55,6 миллиарда долларов (44,9 миллиарда евро), на начало 2013 года — 65,2 миллиарда долларов (52,1 миллиарда евро), на начало 2014 года — 75,6 миллиарда долларов (58,2 миллиарда евро).
При рассмотрении бюджета была приняла поправка, по которой 1,5 миллиарда рублей будет направлено на финансирование комплексных программ поддержки учреждений дошкольного образования — каждый год по 500 миллионов рублей. Средства пойдут на переоснащение оборудования, ремонт детских садов, сообщил председатель комитета Госдумы по образованию, единоросс Григорий Балыхин. Он отметил, что сегодня в очередях на детские сады находятся 1,7 миллиона детей. Минобрнауки в настоящее время разрабатывает механизм и критерии распределения средств.
Прежде всего бросается в глаза резкое падение доходов. Причем не только по сравнению с докризисным уровнем, но и с нынешним годом. Так, в 2010 году ожидаемые доходы бюджета составят 17,4 процента к ВВП. Но на протяжении трех следующих лет это соотношение будет уменьшаться. И к 2013 году оно составит 16,8 процента ВВП. Еще недавно, напомню, этот показатель составлял более 20 процентов ВВП.
Из-за снижения доходов придется укладываться в гораздо более жесткие рамки и по расходам. Причем за это надо будет бороться. Пока, несмотря на запланированное постепенное снижение расходов, в процентах от ВВП они все еще значительно выше докризисного уровня. В результате в течение всей трехлетки будет сохраняться существенный дефицит бюджета. В следующем году при цене нефти в 75 долларов за баррель разница в доходах и расходах будет составлять 3,6 процента ВВП.
Надо признать, что снизить расходы действительно очень трудно. Во-первых, была проведена пенсионная реформа и существенно выросло финансирование пенсионной системы из казны. В этом году на ее поддержку будет потрачено 2,5 триллиона рублей. В следующем году эта сумма несколько снизится за счет повышения ставки страховых взносов.
Но уже к концу трехлетки поддержку снова придется нарастить до нынешнего уровня. Вторая причина — это начало государственной программы вооружений, которая потребует дополнительных расходов на оборону. Именно расходы на социальную политику и национальную оборону становятся лидерами роста в ближайшие три года. На социальные цели будет направляться примерно треть всех расходов, удельный вес расходов на национальную оборону вырастет с 13,1 до 19,1 процента ВВП.
Будут расти расходы на финансирование прикладных научных исследований в области национальной экономики. В следующем году они вырастут по сравнению с уровнем этого года в полтора раза. В основном за счет финансирования космической программы, развития авиационной техники, разработок по приоритетным направлениям научно-технологического комплекса. При этом расходы на национальную экономику будут постепенно сокращаться. Отчасти это объясняется тем, что затраты на ее финансирование были резко повышены во время кризиса. Теперь экономика постепенно восстанавливается, и вес таких расходов постепенно возвращается к докризисному уровню.
Параллельно в следующем году произойдет изменение тенденций в налоговой сфере. Налоговая нагрузка на экономику, за исключением нефтегазового сектора последовательно снижалась в 2000-е годы. Но сейчас вектор меняется. Прежде всего, в 2011 году существенно повышаются ставки взносов в социальные фонды. Это, конечно, вынужденные меры. Но в дальнейшем нам надо будет прилагать большие усилия, чтобы остаться на действующем уровне налоговой нагрузки и не возникло необходимости его повышения в последующие годы.
Акцент должен быть сделан на повышении эффективности госвложений. Для этого есть большой потенциал. Существуют большие резервы снижения расходов на госзакупки, эффективности инвестиционных расходов. Требуются системные реформы, в том числе в правоохранительной системе, военной сфере. Сейчас в этом направлении делаются первые шаги. Но, на мой взгляд, единственным гарантом повышения эффективности тех же военных расходов мог бы стать больший общественный контроль. Правительство приняло программу повышения эффективности бюджетных расходов. Со следующего года они будут формироваться по программному принципу. То есть направляться на решение конкретно сформулированных задач с количественными показателями, которых необходимо достичь.
Надо признать, что и в среде профессионалов идет спор, а надо ли нам стремиться к сокращению дефицита и его выходу на нулевой уровень к 2015 году. Некоторые эксперты утверждают, что такие планы плохо совместимы с задачами модернизации. Но вопрос модернизации — это далеко не в первую очередь вопрос денег. Модернизация — это не только высокие технологии, а, прежде всего, высокое качество государственного управления, благоприятные условия для развития экономики. В то же время мировой опыт показывает, что экономики государств с большим дефицитом растут медленнее, нежели страны со сбалансированным бюджетом. Ведь дефицит должен чем-то покрываться. Если использовать для этого внешние источники финансирования, то страна становится еще более зависимой от внешней конъюнктуры. А при снижении цен на нефть и девальвации рубля резко возрастут расходы на обслуживание долга. Если же использовать внутренние источники финансирования, то через некоторое время надо будет отвлекать из экономики ресурсы, которые могли бы пойти на модернизацию.
Причем проблема финансирования дефицита стоит достаточно остро уже сейчас. В следующем году будет исчерпан Резервный фонд, из которого в основном покрывался дефицит бюджета в 2009 и 2010 годах. Но лишившись этой «подушки безопасности», мы впервые за долгое время будем слабо защищены от потенциальных внешних шоков. А ситуация в мировой экономике все еще остается нестабильной. всплески, связанные с падением цен на нефть, не исключены. И нам нужно иметь какую-то страховку от внешних шоков. Мне кажется, следует установить новые правила использования нефтяных доходов. И заранее решить, как они могут использоваться при получении дополнительных доходов от экспорта нефти. Я считаю, такие поступления должны полностью сберегаться в Резервном фонде, а тратиться могли бы только полученные сверх плана ненефтегазовые доходы.
продолжение
--PAGE_BREAK--
3.2 Бюджеты регионов на 2011-2013 гг.
В регионах проходят публичные обсуждения бюджетов на трехлетку — 2011-2013 гг. Очередная попытка перехода на программно-целевое бюджетирование обусловила перераспределение расходов федерального бюджета (ФБ) по отраслевым статьям. Соответственно, плановое снижение дефицита и расходной части ФБ по годам трехлетки за счет снижения почти всех статей уже привели к значительному усыханию прогнозных бюджетов регионов, а следом и городов на 2011-2013 годы.
Снижение межбюджетных трансфертов из ФБ в регионы с почти 1,5 трлн руб. в 2009 г. до 938,5 млрд руб. в 2013 г. плюс остаточное влияние экономического кризиса привели к значительному снижению прогнозных доходов и расходов бюджетов почти всех субъектов РФ в 2011 г.
Несколько лучше бюджетная ситуация по доходам у регионов-доноров, к которым примыкает и экономически сильный Красноярский край. Доходы его бюджетов растут по годам трехлетки, за исключением 2011 г. — 104,85 млрд руб. (2010 г. — 107,6 млрд руб.); 2012 г. — 110,2; 2013 г. — 117,9 млрд руб. Расходы же изменяются незначительно. В итоге расходы бюджетов 2011 и 2013 гг. даже совпадают, а дефицит бюджета за трехлетку снизится с 18 до 5 млрд руб.
В дотационной Волгоградской области ситуация близкая — падение расходов и доходов в 2011 г., стабилизация в последующие годы, снижение дефицита за трехлетку с 7 млрд руб. в 2011 г. до 3 млрд руб в 2013 г.
Прогнозные расходы дотационной Орловской области по годам трехлетки почти не меняются, что означает их реальное ежегодное снижение на уровень инфляции. И даже у Липецкой области — региона-донора — с бюджетами не все гладко. Падают прогнозные доходы и расходы в 2011-2012 гг., и только в 2013 г. расходы бюджета почти достигнут уровня 2010 г., но не превысят его. В целом регионы выполняют установку минфина на снижение дефицитов бюджетов в течение трехлетки. Но при снижении межбюджетных трансфертов это привело к прогнозному снижению в 2013 г. расходов по всем статьям, связанным с инвестированием развития человеческого капитала (ЧК), а также по статье «национальная экономика».
Стартует бюджетная трехлетка в регионах со снижения доходов и расходов в реальном исчислении с учетом инфляции. У Красноярского края снижение расходов бюджета составит в 2011 г. 17%, у Воронежской области — 16%, у Волгоградской — 10%, у Липецкой — 12%.
Корни бюджетных проблем дотационных регионов, средних и крупных городов растут из бюджетных реформ начала ХХI века, а также из недальновидной финансовой и бюджетной политики ускоренного наращивания экономически необоснованных социальных затрат, неравномерного роста пенсий и опережающего роста доходов населения в сравнении с ростом производительности труда. Сюда же надо приплюсовать высокую инфляцию даже в кризисном 2009 году, «поддерживаемую» опережающим ростом цен на услуги и продукцию ЖКХ и госмонополий государством.
Популизм в экономике, в том числе в части неравномерного роста пенсий и опережающего роста заработной платы, не привел к положительным результатам. Значительная доля пенсий выплачивается ежегодно из ФБ: в 2011 г. на пенсии выделено 890,9 млрд руб., всего же в 2011 г. на все социальные выплаты ПФ — 2324,4 млрд руб. Необходимо повышение эффективности и оптимизация функций ПФ, чего не происходит.
В сложившейся ситуации министр финансов Алексей Кудрин вполне резонно предлагает постепенно и понемногу с 2015 г. повышать пенсионный возраст. Высшим руководством страны предложение пока не поддержано, но и не отвергнуто в долгосрочном периоде. Из бывших республик СССР только Россия, Беларусь, Украина и Таджикистан не изменили возраст выхода на пенсии. В Казахстане (жен/муж) он уже — 58/63, в Грузии — 60/65, в Эстонии — 63/63 и т.д. Повысили пенсионный возраст и страны Восточной Европы. Для фундаментального решения бюджетных проблем регионов и МО необходимо повышать производительность труда и эффективность экономики. Этому способствует, в частности, и снижение налогового бремени на бизнес, что повышает инвестиционную привлекательность страны. А оно в РФ, напротив, увеличивается в 2011 г. — работодатели со следующего года будут платить страховые взносы в размере 34% от фонда заработной платы, а не 26%, как сейчас. Вернулись назад, когда этот налог составлял 35,6% и подавлял экономику, раздувая ее теневой сектор.
За счет увеличения страховых взносов в 2011 г. доходы ТФОМС вырастут скачком в 1,6 раза. Но эффект этот будет временным и минусы за счет снижения поступлений налога на доходы физ. лиц (увеличение зарплат в конвертах), роста теневой экономики перевесят разовые плюсы.
Напомним, что в развитых странах мира ставка рефинансирования (или ее аналог) снижена до нуля или близка к нему с целью оживления деловой активности. И дешевые кредиты, низкая инфляция, невысокое налоговое бремя на экономику, высокое качество человеческого капитала и жизни в совокупности способствуют выходу из кризиса и росту ВВП за счет сектора высоких технологий и инновационной экономики. В России весь этот набор — пока один из худших.
В межбюджетных отношениях существует явный дисбаланс интересов субъектов РФ и их столиц. Внешняя сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ не отражает их глубинную разбалансированность, значительные дефициты бюджетов городов РФ, их общую бюджетную недостаточность. И эту проблему крупнейших городов можно решить, передав им законодательно полностью НДФЛ в соответствии с их особой значимостью. И логика тут довольно очевидная — все местные налоги будут связаны с личной собственностью гражданина — с его недвижимостью и доходами.
И очевидно одно — в стране и регионах назрели непопулярные, но необходимые для развития экономики и долгосрочной стабилизации финансовой и бюджетной систем меры по постепенному, пошаговому увеличению пенсионного возраста, по снижению, а не росту налогового бремени на бизнес. Назрела необходимость перехода на прогрессивную шкалу НДФЛ. Имеют под собой научную и экономическую почву предложения по удлинению трудового года в РФ в рабочих часах. Производительность труда у нас одна из самых низких, а по числу праздников в году и по краткости рабочей недели — мы одни из лидеров в мире. И без реализации этих непопулярных мер затруднительно будет осуществить модернизацию страны и экономики.
Высокие цены на нефть и газ (свыше $80 за баррель) и растущие нефтегазовые доходы могут вновь подвигнуть власти на необоснованное увеличение социальных и прочих затрат, изменить сформированную на трехлетку жесткую бюджетную политику, ориентированную на результат. Как это уже было в недавнем прошлом. Но тогда голландская болезнь экономики страны только обострится. Ну а дополнительные нефтегазовые доходы от роста цен неплохо было бы направлять на развитие человеческого капитала как основного фактора долгосрочного развития современной экономики, исполняя бюджетное Послание президента РФ, а также в развитие инфраструктуры регионов. И не повышать налоги на бизнес, как и на имущество небогатых граждан и формирующегося среднего класса. Пусть он созреет.
Заключение
В Российской Федерации в течение десятилетия реформ сложился принципиально отличный от существовавшего ранее механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация.
В то же время реформа межбюджетных отношений на данном этапе рассматривает такие основополагающие блоки системы межбюджетных отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.
Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России — резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами.
Принятые в 2007 году поправки в Бюджетный кодекс Российский Федерации завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ и муниципальными образованиями. Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов стимулами, это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов РФ.
В целом оправдывает себя и механизм делегирования субъектам РФ исполнения федеральных полномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Оправдал себя механизм содействия позитивным структурным изменениям в регионах, предусматривающий предоставление субъектам РФ федеральных субсидий.
Начиная с 2008 года впервые на законодательном уровне были созданы стимулы для сокращения дотационности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов за счет расширения бюджетных полномочий субъектов РФ и муниципальных образований с высокой степенью бюджетной самообеспеченности.
Далеко не всегда органами государственной власти субъектов РФ соблюдаются установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями, в том числе – закрепление за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. С трудом преодолеваются традиции «централизованного регулирования» доходов и расходов местных бюджетов.
--PAGE_BREAK--