--PAGE_BREAK--К 15 октября 2005 года 13332 финансовых работников прошли профессиональную переподготовку и повышение квалификации или 30% от общего количества. В муниципальных районах, городских округах, городских и сельских поселений утвержденная численность работников финансовых органов муниципальных образований составляет 39,429 человек. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в целях его реализации в основном завершена работа по установлению границ муниципальных образований.
Состояние работы по формированию органов местного самоуправления в Российской Федерации в 2005 году отображено в таблице 3.2.
Таблица 3.2. Состояние работы по формированию органов местного самоуправления в РФ в 2005 г
Виды муниципальных образований
Количество МО
Количество муниципальных образований, в которых созданы органы местного самоуправления
Представительные органы
Избран глава МО
Назначен глава местной администрации
1
3
4
5
Муниципальные районы
1817
1354
74,52%
1209
66,54%
637
35,06%
Городские округа
526
414
78,71%
397
75,48%
211
40,11%
Городские поселения
1823
814
44,65%
699
38,34%
351
19,25%
Сельские поселения
20106
10887
54,15%
7768
38,64%
6859
34,11%
Внутригородские муниципальные образования
236
111
47,03%
111
47,03%
66
27,97%
Итого
24372
13580
55,72%
10184
41,79%
8124
33,33%
Из общего количества муниципальных образований по состоянию на 15 октября 2005 года представительные органы местного самоуправления созданы в 55,72% муниципальных образований, главы муниципальных образований избраны в 41,79% и назначены главы местной администрации в 33,33% муниципальных образований.
В целом, по результатам мониторинга, проведенного Министерством финансов РФ, следует, что темпы формирования органов местного самоуправления отвечают требованиям положений Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В настоящее время на уровне муниципальных районов и городских округов органами местного самоуправления проводится работа по приведению нормативной правовой базы в сфере бюджетных отношений в соответствие с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 года №131-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ.
В субъектах Российской Федерации, где проведены муниципальные выборы и сформированы органы местного самоуправления, активно идет работа по формированию нормативной правовой базы организации бюджетного процесса. Так, проекты положений о бюджетном процессе разработаны в 78,16% муниципальных образований от общего количества муниципальных образований, приступивших к формированию нормативной правовой базы, приняты в 18,18%. В 3,66% муниципальных образований проекты положений представлены в представительный орган.
Для проведения детального анализа нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса в муниципальных образованиях в Российской Федерации нами были внимательно изучены и использованы статистические данные, опубликованные на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации.
Для более наглядного рассмотрения нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса в муниципальных образованиях в Российской Федерации на основании изученных имеющихся данных нами был выстроен график.
Нормативно-правовое обеспечение бюджетного процесса в муниципальных образованиях в Российской Федерации показано на рис. 3.1.
\s
Рисунок 3.1. Нормативно-правовое обеспечение бюджетного процесса в муниципальных образованиях в РФ по состоянию на 15.11.2005 г.
Наибольшее количество муниципальных образований, в которых приняты положения о бюджетном процессе, расположены на территории Дальневосточного и Северо-западного федеральных округов (43,61% и 43,49% соответственно). По-прежнему низкий уровень принятых положений о бюджетном процессе в Приволжском федеральном округе, где в 89,51% муниципальных образований проекты данного положения находятся в стадии разработки, а приняты всего в 8,8% муниципальных образований.
Проекты решений об установлении налога на имущество физических лиц разработаны в 59,96% муниципальных образований от общего количества муниципальных образований, приступивших к формированию нормативной правовой базы, приняты в 33,44%, а в 6,6% — представлены в представительный орган. Субъекты Российской Федерации, в которых наибольшее количество муниципальных образований, утвердивших положение об установлении налога на имущество физических лиц в представительных органах муниципальных образований, расположены в субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа. В Южном, Приволжском и Дальневосточном федеральных округах соответственно, в 93,38%, 89,29% и 83,85% муниципальных образований, проекты данного положения находятся только в стадии разработки. Темпы прироста доли муниципальных образований, принявших нормативные правовые акты об установлении налога на имущество физических лиц по сравнению с прошлым отчетным периодом остаются на высоком уровне и составляют 12%.
Проекты решений об установлении земельного налога разработаны в 59,25% муниципальных образований (от общего количества муниципальных образований, приступивших к формированию нормативной правовой базы), приняты в 34,73%, а в 6,02% — представлены в представительный орган. Наибольшее количество муниципальных образований, в которых приняты положения об установлении земельного налога, расположены в субъектах Российской Федерации Северо-западного, Сибирского и Центрального федеральных округов (71,38%, 62,60% и 45,93% соответственно). В Южном, Приволжском и Уральском федеральных округах в большинстве муниципальных образований проекты данного нормативного акта находятся в стадии разработки (83,49%, 74,09% и 63,69% соответственно).
Проекты положение о порядке ведения реестра расходных обязательств разработаны в 89,74% муниципальных образований (от общего количества муниципальных образований, приступивших к формированию нормативной правовой базы), приняты в 8,33%, а представлены в представительный орган 1,93% муниципальных образований. Наибольшее количество муниципальных образований (38,35%), в которых установлен порядок ведения реестра расходных обязательств, расположены в субъектах Российской Федерации Дальневосточного федерального округа. В остальных федеральных округах проекты данного положения находятся в стадии разработки. Несмотря на то, что темп прироста муниципальных образований, в которых принято положение о порядке ведения реестра расходных обязательств незначительно увеличился и составляет 2,55%, в то же время большая часть данных нормативных актов по-прежнему остается в стадии разработки.
В целом количество муниципальных образований, в которых нормативно-правовая база по обеспечению бюджетного процесса находится в стадии разработки, уменьшается в среднем на 5-10%. В то же время увеличивается число муниципальных образований, где данные нормативные правовые акты приняты. За прошедший месяц их количество возросло на 8,5 процентных пункта. Однако следует отметить, что основная часть нормативных правовых актов о порядке ведения реестра расходных обязательств на уровне муниципальных образований по-прежнему находится в стадии разработки и темпы работы по данному нормативному акту сравнительно низкие.
На сегодняшний день важное значение приобретает комплекс мероприятий, связанных с направлениями реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления, и обеспечивающих развитие бюджетной системы РФ на среднесрочную перспективу.
В связи с принятием Государственной думой РФ поправок в Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые предусматривают особенности реализации данного закона в переходный период с 01.01.2006 до 01.01.2009 года, требуется принятие нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований. В настоящее время Министерством финансов РФ разрабатываются методические рекомендации и модельные нормативные акты.
За последнее время значительно активизирована работа по подготовке нормативных правовых актов в сфере регулирования бюджетного процесса на уровне субъектов Федерации. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ в сфере обеспечения бюджетного процесса в муниципальных образованиях в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ по состоянию на 15 октября 2005 года в полном объеме не приняты ни в одном субъекте Федерации. Закон субъекта РФ «О межбюджетных отношениях в субъекте Российской Федерации», который регулирует взаимоотношения между органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления муниципальных образований в части бюджетного выравнивания, установления нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, методики расчетов межбюджетных трансфертов, предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений, находится в процессе разработки и рассмотрения в 44 субъектах РФ, а принято в 41 субъекте РФ.
Количество принятых нормативных правовых актов о межбюджетных отношениях в субъекте РФ по сравнению с информацией, предоставленной к 15 сентября 2005 года, возросло на 17,2 процентных пунктов (рис. 3.2).
\s
Рисунок 3.2. Динамика принятия Закона субъекта РФ «О межбюджетных отношениях в субъекте РФ»
Закон субъекта Российской Федерации «О закреплении федеральных и региональных налогов по единым нормативам на постоянной основе» принят в виде отдельного закона или в составе законодательства о межбюджетных отношениях в 26 субъектах РФ, находится в процессе разработки и принятия в 41 субъектах РФ. Законы субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями так же приняты не во всех субъектах Федерации. Законы по делегированию государственных полномочий в сфере социальной защиты населения (по отдельным категориям граждан – ветеранам, инвалидам, детям-сиротам, многодетным семьям и др.) приняты в 38 субъектах РФ; обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях — в 11 субъектах РФ; регистрации актов гражданского состояния — в 16 субъектах РФ; в области здравоохранения — в 5 субъектах РФ; социальной поддержке жертв политических репрессий — в 7 субъектах РФ.
Порядок ведения реестра расходных обязательств субъекта РФ принят в 49 субъектах РФ, находится в процессе разработки и принятия — в 30 субъектах РФ.
Порядок предоставления реестра расходных обязательств муниципальных образований в субъект РФ принят в 27 субъектах РФ, находится в процессе разработки и принятия — в 45 субъектах РФ.
В соответствии с требованиями федерального законодательства распределение средств финансовой помощи местным бюджетам из региональных бюджетов должно осуществляться на формализованной основе по единым методикам, утвержденным законами субъектов РФ.
В 35 субъектах РФ сформирована и законодательно утверждена система региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и утвержден порядок их образования, а также разработаны проекты методик распределения этих фондов. В 45 субъектах РФ продолжается работа над составлением и рассмотрением представительными органами проектов нормативных правовых актов, регулирующих систему региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, а также порядок их образования и методику распределения.
Вместе с тем, до настоящего времени в 3 субъектах РФ не начата работа по нормативным правовым актам, устанавливающим порядок образования и распределения региональных фондов финансовой поддержки (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия — Алания, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ).
В соответствии с федеральным законодательством в составе расходов бюджетов муниципальных районов на очередной финансовый год могут создаваться районные фонды финансовой поддержки поселений. Мероприятия по разработке и принятию проектов положения о районном фонде финансовой поддержки поселений, порядка его образования и методики распределения ведутся в 44 субъектах РФ. Указанный нормативный правовой акт принят в 28 субъекте РФ.
В связи с тем, что в большинстве субъектов РФ органы местного самоуправления на уровне поселений не сформированы, не начата работа по созданию контрольных органов муниципальных образований.
На уровне муниципальных районов контрольные органы представительных органов муниципального образования созданы в 464 муниципалитетах, в городских округах создано 176 контрольный органов, в городских поселениях – 40 и в сельских поселениях 796 контрольных органов.
3.2 Пути повышения качества управления государственными и муниципальными финансами
За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
В результате принятия ряда законов сформированы принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями, уровня местных бюджетов – районный и поселенческий. Закреплены на долгосрочной основе распределение налоговых доходов, принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального, региональных и местных бюджетов, а также введен прямой запрет на образование «нефинансируемых мандатов».
Вместе с тем, реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы, как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения качества и эффективности управления региональными и муниципальными финансами.
Важно создать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку системы разграничения полномочий, а также принять меры по осуществлению реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальном уровнях.
В связи с этим Минфин России разработал Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы.
Целью Концепции является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Задачи повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах:
— укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;
— создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;
-создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
— повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
— оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
В рамках решения задачи укрепления финансовой самостоятельности субъектов РФ необходимо обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в Российской Федерации в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования.
В настоящее время Бюджетным кодексом РФ предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность региональных и муниципальных финансов. К ним, в частности, относятся разграничение поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов и необходимость внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае изменения расходных обязательств в течение года. Кроме того, установлено, что прогнозируемость объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на очередной финансовый год достигается путем индексации объема Фонда в текущем финансовом году на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).
продолжение
--PAGE_BREAK--Тем не менее, указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, требующему определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.
В этой связи следует исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.
Следует законодательно установить ограничения по срокам принятия федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, вступающих в силу с очередного финансового года. Такие федеральные законы должны быть приняты не позднее 1 месяца до даты внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
В целях расширения самостоятельности и повышения ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере бюджетного планирования и управления необходимо уточнить состав бюджетной классификации, перейдя к законодательному утверждению единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ групп и подгрупп классификации доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов, разделов и подразделов классификации расходов, групп и статей операций сектора государственного управления, а также установить предельный срок внесения изменений в бюджетную классификацию.
При этом для обеспечения единства бюджетного учета и отчетности Министерству финансов РФ следует предоставить право утверждать единый для всех бюджетов бюджетной системы РФ перечень статей и подстатей доходов бюджетов и операций сектора государственного управления, а также перечень и коды целевых статей и видов расходов, в том числе финансовое обеспечение которых полностью или частично осуществляется за счет межбюджетных трансфертов.
Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны иметь право самостоятельно в рамках единой методологии детализировать бюджетную классификацию в соответствии со спецификой и потребностями каждого бюджета.
Необходимо установить строгий порядок внесения изменений в принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предусмотрев исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению этих средств могут быть уточнены, как, например, изменение налогового законодательства и разграничение полномочий.
Кроме того, в случае если фактический уровень инфляции (индекс потребительских цен) в отчетном году оказался выше прогнозируемого на этот год уровня инфляции (индекса потребительских цен) необходимо увеличивать объем средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на разницу между утвержденным на отчетный финансовый год объемом средств Фонда и расчетным объемом средств исходя из фактического уровня инфляции, умноженную на прогнозируемый в текущем и очередном финансовых годах уровень инфляции (индекс потребительских цен).
В условиях перехода на трехлетнее бюджетное планирование предстоит осуществить расчеты межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам РФ на среднесрочный период.
Кроме того, следует внести изменения в Бюджетный кодекс РФ в части обязательного представления в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в составе материалов к проекту федерального бюджета на очередной финансовый год распределения между субъектами РФ основных видов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Помимо основной формы оказания финансовой помощи регионам за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, действующей с 1994 года, созданы следующие формы предоставления межбюджетных трансфертов:
Федеральный фонд компенсаций — для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы;
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (до 2005 года — Фонд реформирования региональных финансов) — для стимулирования усилий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами;
Федеральный фонд софинансирования социальных расходов — для поддержки регионов в сфере предоставления социально значимых бюджетных услуг;
Федеральный фонд регионального развития — для предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры; бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ — для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих в ходе их исполнения.
Формирование и распределение указанных источников межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Однако в условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений. Кроме того, распределение указанных дотаций и субсидий производится вне формализованной основы без увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов, а также без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов, что существенно снижает эффект от предоставления межбюджетных трансфертов в целом.
Становится очевидной необходимость систематизации предоставляемых межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа, согласно которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Особое внимание следует уделить совершенствованию механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставляемой из федерального бюджета. В настоящее время инвестиционная финансовая помощь осуществляется как в рамках непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы и ряда федеральных целевых программ, так и в рамках Федерального фонда регионального развития. При этом используются не связанные между собой механизмы распределения инвестиционной финансовой помощи и условия ее предоставления.
С учетом вступления в силу федеральных законов о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления необходимо разграничить финансирование инвестиционных мероприятий, приводящих к увеличению федеральной и региональной собственности. Так, предстоит обеспечить финансирование инвестиций в объекты федеральной формы собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы. Инвестиционная поддержка регионов и муниципальных образований должна осуществляться с учетом уровня их бюджетной обеспеченности и использованием механизма софинансирования расходных обязательств субъектов РФ.
При этом для завершения строительства объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности и включенных в состав Федеральной адресной инвестиционной программы, следует в течение нескольких лет предусматривать средства в федеральном бюджете в размере, соответствующем доле федерального бюджета в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов.
Следует сконцентрировать средства финансовой помощи, направляемые на реализацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, включая инвестиционную, в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов. Единые принципы распределения средств Фонда позволят повысить прозрачность межбюджетных трансфертов и их обоснованность.
Необходимо разработать и внедрить механизмы мониторинга и оценки федеральными органами исполнительной власти эффективности реализации полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, а также повысить ответственность за исполнение делегируемых полномочий.
На основе отчетных данных об использовании субвенций Федерального фонда компенсаций в 2005 году необходимо внести изменение в порядок предоставления отчетности субъектов РФ о реализации переданных полномочий, ввести в практику федеральных органов исполнительной власти подготовку ежегодных докладов по оценке эффективности исполнения субъектами РФ делегируемых полномочий. Развитие системы мониторинга переданных полномочий будет способствовать своевременному выявлению недостатков и улучшению качества предоставления населению услуг государства.
В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты необходимо законодательно установить условия осуществления бюджетного процесса для субъектов РФ в зависимости от уровня их дотационности. Это необходимо для того, чтобы субъекты РФ стремились к увеличению собственных доходов и переходу из категории субъектов РФ с низким уровнем бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.
В зависимости от долей межбюджетных трансфертов в течение 2 из 3 последних отчетных лет, предоставляемых из федерального бюджета (за исключением средств, передаваемых на реализацию делегируемых полномочий), в объеме собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации субъекты РФ делятся на 3 группы, в отношении которых предполагается применять различные требования.
В отношении субъектов РФ, в бюджетах которых доля финансовой помощи из федерального бюджета не превышает 20% объема собственных доходов, предполагается применять общие требования, установленные бюджетным законодательством РФ, в части соблюдения ограничений на предельный размер государственного долга и дефицита бюджета субъекта РФ.
Для субъектов РФ, в бюджетах которых доля финансовой помощи из федерального бюджета составляет от 20 до 60% объема собственных доходов, необходимо установить дополнительные ограничения, касающиеся расходов на содержание органов государственной власти и оплаты труда государственных служащих субъекта РФ, а также установить соблюдение предельных размеров повышения оплаты труда работникам бюджетной сферы.
Кроме того, для таких субъектов РФ предлагается установить норму об обязательной реализации предписаний Министерства финансов РФ по бюджетным вопросам, направленным в первую очередь на устранение возникших в ходе исполнения бюджета проблем в части образования кредиторской задолженности.
Для субъектов РФ, в бюджетах которых доля финансовой помощи из федерального бюджета составляет более 60% объема собственных доходов, необходимо установить следующие требования по контролю за эффективностью использования бюджетных средств:
— введение дополнительных ограничений на объем государственного долга и величину дефицита бюджетов соответствующих субъектов РФ;
— обязательное заключение соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ;
— введение запрета на финансирование из бюджетов субъектов РФ мероприятий, не отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
— проведение ежегодной проверки исполнения бюджета субъекта РФ Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.
Аналогичные требования ведения бюджетного процесса необходимо ввести и во взаимоотношениях субъектов РФ и муниципальных образований.
Помимо институциональных норм воздействия на субъекты РФследует усовершенствовать методики распределения финансовой помощи из федерального бюджета с целью создания стимулов к увеличению поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.
Предусматривается внести изменения в методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, которые обеспечат создание механизма стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы. Стимулирующий эффект будет достигаться путем уточнения порядка расчета указанных дотаций, не предусматривающего сокращения их размеров в результате достижения субъектом РФ более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития.
Результаты работы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по увеличению поступлений налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты целесообразно учитывать при распределении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.
Необходимо совершенствовать процедуру заключения и исполнения соглашений об оздоровлении государственных финансов с высокодотационными субъектами РФ, предусматривая в них права, обязанности и порядок действия сторон в случае нарушения условий соглашений, а также регламентировать методы финансового и административного воздействия в отношении указанных субъектов РФ.
Реформа разграничения полномочий законодательно закрепила значительную часть полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ за органами государственной власти субъектов РФ, и от того, насколько эффективно будут использоваться региональные финансы, во многом будет определяться и устойчивость государственных финансов в целом.
В целях активизации деятельности органов государственной власти субъектов РФ по финансовому оздоровлению и улучшению качества управления государственными и муниципальными финансами, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ и муниципальных образованиях в составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.
Функционирование Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов особенно актуально в период реализации в РФ бюджетной реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полномочий. В этой связи целесообразно увеличить количество субъектов РФ и муниципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Предстоит усовершенствовать механизмы отбора, установленные в настоящее время, путем усиления роли показателей, определяющих качество управления региональными и муниципальными финансами.
В целях создания стимулов для улучшения качества управления региональными финансами необходимо внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов работы органов государственной власти субъектов РФ по управлению финансами, в первую очередь по использованию новых принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Следует создать систему финансового поощрения субъектов РФ, получивших более высокую оценку.
В условиях разграничения полномочий предстоит пересмотреть принципы оказания финансовой помощи, предоставляемой на условиях софинансирования в целях обеспечения выполнения приоритетных для РФ полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Средства для предоставления указанной помощи предусматривается сконцентрировать в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов.
Для этого необходимо доработать механизм финансирования из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. Успешный опыт применения этого Фонда для ускорения темпов реформы жилищно-коммунального хозяйства позволяет сделать вывод о необходимости расширения сфер его применения, основанного на выполнении субъектами РФ ряда условий, от которых будут зависеть размеры предоставляемых им средств Фонда. Необходимо определить круг приоритетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, финансируемых из бюджетов субъектов РФ и (или) местных бюджетов, которые могут быть использованы для софинансирования из федерального бюджета, установить условия получения этой финансовой помощи с учетом показателей качества выполнения определенных задач, порядок ее формирования и распределения.
Применение механизма софинансирования из федерального бюджета должно осуществляться в первую очередь для выполнения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, имеющих социальную направленность, таких, например, как предоставление гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, социальная поддержка отдельных категорий граждан.
продолжение
--PAGE_BREAK-- продолжение
--PAGE_BREAK--Контрольная функция: будучи инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, финансы объективно отражают ход распределительного процесса. Контрольная функция проявляется в контроле за распределением ВВП по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.
В условиях перехода на рыночные отношения финансовый контроль направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства, ускорение научно-технического прогресса, всемерное улучшение качества работы во всех звеньях народного хозяйства. Он охватывает производственную и непроизводственную сферы. Нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных богатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресечение бесхозяйственности и расточительства.
Одна из важных задач финансового контроля – проверка точного соблюдения законодательства по финансовым вопросам, своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой, банками, а также взаимных обязательств предприятий и организаций по расчетам и платежам.
Контрольная функция финансов проявляется также через многогранную деятельность финансовых органов. Работники финансовой системы и налоговой службы осуществляют финансовый контроль в процессе финансового планирования, при исполнении доходной и расходной частей бюджетной системы.
Государственные финансы являются важной сферой финансовой системы страны, призванной обеспечить государство денежными средствами, необходимыми ему для выполнения экономических, социальных и политических функций.
По экономической сущности государственные финансы – это денежные отношения по поводу распределения и перераспределения стоимости общественного продукта и части национального богатства, связанные с формированием финансовых ресурсов в распоряжении государства и его предприятий и использованием государственных средств на затраты по расширению производства, удовлетворению растущих социально-культурных потребностей членов общества, нужд обороны страны и управления1 Субъектами денежных отношений в данной сфере являются государство, предприятия, объединения, организации, учреждения, граждане.
Экономическое содержание государственных финансов неоднородно. В их составе выделяются отдельные обособленные звенья, каждое из которых выполняет специфические функции.
В состав государственных финансов включаются:
— бюджеты разных уровней государственного управления;
— внебюджетные фонды;
— государственный кредит.
Благодаря разному функциональному назначению перечисленных звеньев государство оказывает влияние на широкий спектр экономических и социальных процессов, решение отраслевых и территориальных проблем.
Зарождение, становление и развитие бюджетных отношений органически связано с возникновением государства и историческими этапами его развития. Любое государство, независимо от его политической системы, не располагая собственными финансовыми ресурсами, стоит перед необходимостью вмешиваться в распределительный процесс, чтобы получить в свое распоряжение денежные средства и использовать их для осуществления своих целей и функций.
Определим сущность бюджета государства. Бюджет государства – ведущее звено финансовой системы и основная финансовая категория. Бюджет объединяет основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы) в их действии: через бюджет осуществляются постоянная мобилизация ресурсов и их расходование.
Бюджет государства представляет собой основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона.
По материальному содержанию бюджет государства – представляет собой форму образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, а по социально-экономической сущности – основное орудие перераспределения национального дохода.
Основными функциями бюджета государства как основного финансового плана государства, утверждаемого законодательным органом власти, с экономико-законодательной точки зрения являются:
— перераспределение национального дохода и ВВП;
— государственное регулирование и стимулирование экономики;
— финансовое обеспечение социальной политики;
— контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.
По мере развития рыночных отношений в стране роль бюджета государства в социальных процессах постоянно усиливается. Обусловлено это тем, что бюджетные средства в совокупности с внебюджетными фондами являются финансовой базой осуществления социальных преобразований, перехода на новый, более высокий уровень социального обслуживания населения страны.
Что касается внебюджетных фондов государства, то они представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении центральных или региональных (местных) органов власти и имеющих целевое назначение. Они являются важным звеном финансовой системы.
Внебюджетные фонды – один из методов перераспределения национального дохода государством в пользу определенных социальных групп населения. Государство мобилизует часть доходов населения для финансирования своих мероприятий.
Их появление произошло задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государства – бюджета – в виде социальных фондов и особых счетов. С расширением деятельности государство нуждалось во все новых расходах. Средства для их покрытия централизовались в особых фондах, предназначались для специальных целей. Они носили, как правило, временный характер. С выполнением государством намеченных мероприятий и отменой их финансирования такие фонды прекращали свое существование. В связи с этим количество специальных фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались. В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества и объема специальных фондов.
Множественность специальных фондов создавала определенные финансовые неудобства (в одних фондах наблюдался избыток средств, в других — недостаток) и требовала дополнительных расходов на управление ими. С укреплением централизованного государства начался период унификации фондов. На основе объединения различных фондов был создан бюджет государства, который после рассмотрения и утверждения правительством становится законом, обязательным к исполнению.
В современных условиях наряду с бюджетом вновь повышается значение внебюджетных фондов. Увеличение количества и объемов таких фондов объясняется рядом причин: у органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильной экономики; будучи автономными от бюджета, эти фонды предназначались для решения новых важных задач, которые требуют особого внимания со стороны государства. Именно появление внебюджетных фондов со строго целевым использованием средств обеспечивает более эффективный государственный контроль. Внебюджетные фонды могут при определенных условиях, т.е. при наличии активного сальдо, использоваться для покрытия бюджетного дефицита через механизм кредита.
Для обеспечения бесперебойного финансирования многообразных потребностей государство формирует дополнительные финансовые ресурсы путем мобилизации временно свободных денежных средств населения и хозяйственных структур, главным способом получения которых является государственный кредит. Мобилизуемые при этом средства поступают в распоряжение органов государственной власти и, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы, направляются, как правило, на покрытие бюджетного дефицита. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают в основном средства бюджета.
Государственный кредит – совокупность экономических отношений между государством в лице органов власти и управления с одной стороны и юридическими и физическими лицами с другой, при которых государство выступает преимущественно в качестве заемщика, а также кредитора и гаранта. Причем преобладающей является деятельность государства как заемщика средств. Объемы операций в качестве кредитора, т.е. когда государство предоставляет ссуды юридическим и физическим лицам, значительно ниже. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых физическими и юридическими лицами, оно является гарантом.
Кредитные отношения, при которых государство выступает в качестве заемщика и кредитора, сразу влияют на величину централизованных денежных фондов. Гарантирование погашения обязательств необязательно приводит к их изменению. Если должник своевременно и в полном объеме рассчитывается по своим обязательствам, то гарант не несет каких-либо дополнительных затрат. Государственные гарантии обычно распространяются на недостаточно надежных заемщиков и соответственно влекут за собой рост расходов из централизованных денежных фондов.
Объективная необходимость использования государственного кредита на удовлетворение потребностей общества обусловлена постоянным противоречием между величиной этих потребностей и возможностями государства по их удовлетворению за счет доходов бюджета. Регулирование экономики, социальная политика государства, выполнение им своих функций по обороне страны и управлению, а также международная деятельность требуют постоянного увеличения бюджетных расходов. Между тем доходы государственного бюджета всегда ограничены уровнем налогообложения, установленным действующим законодательством. Поэтому при наличии свободных денежных ресурсов у населения, организаций и предприятий органы власти прибегают к помощи государственного кредита.
Возможность мобилизации денежных средств вытекает из особенностей формирования и времени использования доходов, получаемых физическими и юридическими лицами. У населения постоянно образуются временно свободные денежные средства в связи с неравномерным получением различных доходов, особенно в сезонных отраслях производства, выплатой премий, отпускных. Люди могут и сознательно ограничивать текущие потребности из-за необходимости накопить денежные средства для покупки товаров длительного пользования. Аналогичные тенденции имеют место и в движении денежных средств организаций и предприятий в связи с длительностью производственного цикла, сезонностью производства.
Как экономическая категория государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита — и отражает их особенности.
В качестве звена финансовой системы он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства, т.е. бюджета и внебюджетных фондов.
Как финансовая категория государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.
В рыночном хозяйстве государство выполняет ряд экономических функций, осуществление которых связано с необходимостью изыскания соответствующих денежных средств. Основными функциями государства в рыночной экономике являются:
-создание нормативно-правовой базы функционирования экономики и контроль за выполнением законов и нормативных актов;
— поощрение свободной конкуренции и антимонопольное регулирование;
-обеспечение хозяйствующих субъектов объективной информацией, необходимой для принятия решений;
— защита производителей от несправедливой конкуренции;
— стимулирование развития новых прогрессивных технологий;
— предоставление общественных благ;
— защита окружающей среды;
— организация общественных работ;
— поддержка развития фундаментальной науки;
— поддержка культуры, искусства, образования, здравоохранения;
— обеспечение социальной защиты населения, социальная поддержка его малообеспеченных слоев;
— защита прав потребителей.
Задача эффективного выполнения данных функций, достижения равномерного повышения качества жизни населения и предоставления общественных благ в соответствии с конкретными потребностями людей требует обоснованного распределения полномочий и ответственности между органами власти различных уровней. Целесообразное распределение властных полномочий позволяет сократить расходы государства и обеспечить более полный учет экономических потребностей населения.
Удовлетворение ряда потребностей граждан, в частности таких, как потребность в общественных благах, наиболее приближено к местному уровню, что обусловливает возрастание значимости последнего в распределении финансовых ресурсов общества. Несмотря на то, что в разных странах круг полномочий различных уровней управления существенно различается, в последнее время сформировалась некоторая общая тенденция, заключающаяся в постепенном расширении полномочий низших эшелонов власти, прежде всего в сфере финансов, децентрализации ответственности по предоставлению общественных услуг населению. Данная тенденция обусловлена задачами повышения эффективности расходования государственных средств, более полного учета интересов населения, укрепления общественных демократических институтов.
Разделение обязанностей между различными эшелонами власти, передача и закрепление соответствующих полномочий определяют потребности властных структур в финансовых ресурсах, необходимых для реализации закрепленных за ними полномочий. Таким образом, возникает объективная необходимость формирования финансовой основы муниципальных органов управления.
В России децентрализация финансов была связана с общим процессом децентрализации государственной власти, становлением в ходе этого процесса демократических институтов в обществе, общей структурной перестройкой экономики в условиях развития рыночных отношений. Кроме того, преобразование России в Федерацию потребовало признания независимости бюджетов различных уровней, являющихся ключевыми звеньями соответствующих финансов, обеспечения их самостоятельными доходными источниками и правом самостоятельно определять направления их использования.
Становление новой финансовой системы предусматривало укрепление и развитие демократических тенденций на местах в форме местного самоуправления, повышение эффективности государственного управления посредством передачи на нижние уровни финансовой системы соответствующих полномочий. В процессе децентрализации местные власти получили конституционное право самостоятельно решать вопросы социально-экономического развития местных образований, принимать и исполнять собственные бюджеты. Возникновение финансов местных органов явилось исходным пунктом формирования самостоятельного звена финансовой системы – муниципальных финансов.
Муниципальные финансы выступают как основа обеспечения территориального воспроизводства и удовлетворения потребностей населения, проживающего на территории муниципального образования. Их отличительной особенностью является направленность на решение задач местного значения.
В этом плане муниципальные финансы можно определить как совокупность денежных отношений, связанных с формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов для решения задач социально-экономического развития муниципального образования, повышения качества жизни проживающего на его территории населения.
В широком смысле слова муниципальные финансы реализуют всю совокупность денежных отношений по поводу формирования, распределения и использования финансового потенциала территории – финансовых ресурсов всех экономических субъектов (предприятий и организаций различных форм собственности, финансово-кредитных институтов, населения), участвующих в процессе воспроизводства в рамках муниципального образования. Данный подход обусловлен тем, что на территории муниципального образования функционируют финансовые подсистемы федеральных, региональных и местных органов власти, финансы коммерческих и некоммерческих организаций, а также домашних хозяйств, участие которых в территориальном воспроизводстве обеспечивает реализацию общего интереса, состоящего в социально-экономическом развитии муниципального образования. С этих позиций муниципальные финансы рассматриваются при сводном финансовом планировании и разработке баланса финансовых ресурсов территории, формировании муниципальной финансовой политики, анализе финансовых рынков, налогового потенциала, инвестиционной привлекательности территории.
В узком смысле слова муниципальные финансы понимают как денежные отношения, возникающие в процессе движения денежных фондов органов местного самоуправления, необходимых для реализации их функций. Эффективное осуществление муниципальной деятельности предполагает наличие в распоряжении местных органов власти достаточных финансовых ресурсов.
Важнейшие принципы обеспечения самостоятельности и достаточности местных финансов: — достаточность собственных финансовых средств местных органов власти и их соразмерность предоставленным полномочиям; — свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций; — поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов; — защита более слабых органов местного самоуправления за счет механизма финансового выравнивания; — предоставление субсидий не в ущерб самостоятельности политики местной власти.
продолжение
--PAGE_BREAK--В РФ функционирование муниципальных финансов регламентируется рядом законодательных документов. Один из таких документов – Гражданский кодекс РФ (далее – ГК РФ). После введения ГК РФ наряду с термином «муниципальный бюджет» в оборот вновь вошел использовавшийся в дореволюционной России термин «муниципальная казна». В соответствии со ст. 215 ГК РФ муниципальная казна включает средства местного бюджета и иного имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.
В Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» были определены источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами и гарантии финансовых прав местного самоуправления. С наибольшей полнотой правовая основа муниципальных финансов отражена в Бюджетном кодексе РФ.
Муниципальные финансы в широком определении включают финансы муниципальных органов власти и финансы самодеятельных экономических субъектов муниципального образования (рис. 1.1).
SHAPE \* MERGEFORMAT
Рис. 1.1 Структура муниципальных финансов
Основными элементами муниципальных финансов в узком смысле слова выступают муниципальный бюджет, внебюджетные фонды, муниципальный кредит, финансы муниципальных унитарных предприятий.
Наиболее значительная доля финансовых ресурсов муниципальных образований сосредоточена в централизованных денежных фондах – бюджете и внебюджетных фондах. Вместе с тем расширение самостоятельности территорий в формировании использования финансовых средств не исключает государственной поддержки в финансировании расходов муниципальных образований за счет вышестоящих бюджетов. Важным источником финансовых ресурсов местных органов власти являются средства предприятий муниципальной формы собственности, а также кредитных, страховых, фондовых, инвестиционных и иных структур, которые могут быть привлечены местной властью посредством муниципальных займов.
Кроме того, следует учитывать, что на территории муниципального образования располагаются предприятия и организации, ведущие хозяйственную деятельность. Их средства участвуют в формировании местных финансов. Еще одним источником финансов муниципальных образований могут служить временно свободные средства населения, которые при условии проведения правильной инвестиционной политики могут быть направлены на финансирование развития территорий.
Муниципальные финансы выполняют основные функции, присущие финансам как экономической категории. Вместе с тем реализация данных функций характеризуется определенной спецификой.
Распределительная функция муниципальных финансов состоит в том, что посредством распределения и перераспределения вновь созданной на территории муниципального образования стоимости осуществляется обслуживание территориального воспроизводства, формирование и использование денежных фондов, предназначенных для финансирования социально-экономического развития муниципального образования.
В отличие от федеральных финансов местные финансы выполняют функции по обеспечению финансовой основы удовлетворения общественных потребностей не для общества в целом, а для определенной его части, объединенной границами конкретного муниципального образования. Муниципальные финансы имеют ряд особенностей, обусловленных спецификой экономических и социально-политических условий конкретной территории, а также местом и ролью данной территории в системе межхозяйственных связей в экономике. Объем и структура фондов денежных средств, формируемых органами местного самоуправления, зависит от закрепленных за ними полномочий и обязанностей.
Местные финансы участвуют в перераспределении аккумулируемых ресурсов по направлениям, приоритетным для муниципального образования. Они в наибольшей степени приближены к потребностям конкретной территории. Это создает возможность более эффективного использования денежных ресурсов территории в сравнении с общегосударственными денежными фондами. Локальные масштабы территории и ограниченные объемы территориального распределения финансовых ресурсов облегчают задачи контроля за их целенаправленным использованием.
Контрольная функция муниципальных финансов выражается в осуществлении контроля за своевременным и правильным формированием денежных фондов муниципального образования, за соответствием объемов и структуры этих фондов объему и структуре потребностей социально-экономического развития территории, за целевым и эффективным использованием муниципальных финансовых ресурсов.
В современной экономике роль местных финансов постоянно возрастает. Это связано с воздействием таких факторов, как расширение самостоятельности территорий в оказании населению социально-значимых услуг, широком внедрении рыночных институтов в хозяйственную практику муниципальных образований, формирование существенного инвестиционного потенциала за счет временно свободных денежных средств населения и хозяйствующих субъектов территорий, сосредоточение региональных финансовых потоков на приоритетных направлениях.
Местные финансы имеют ярко выраженную социальную направленность. Они играют существенную роль в обеспечении компенсации малообеспеченным слоям населения определенных издержек, связанных с функционированием рыночной системы хозяйствования. С помощью финансовых ресурсов территорий государство осуществляет ряд своих функций, связанных с обеспечением населения общественными благами, финансирует расходы на здравоохранение, жилищное строительство, общественный порядок.
Одним из важных направлений реализации роли местных финансов при переходе к рынку является субсидирование и льготное кредитование фермерских хозяйств, приобретение и строительство жилья, поддержка малого предпринимательства, создание благоприятной правовой и институциональной среды, размещение муниципальных заказов на производство социально-значимой продукции.
Местные финансы активно используются для благоустройства территорий муниципальных образований, решения экологических проблем, обслуживания культурных потребностей населения. Международная практика свидетельствует о формировании общей тенденции к возрастанию роли муниципальных финансов в эффективном управлении экономикой.
1.2 Место государственных и муниципальных финансов в финансовой системе
Оценка имеющейся научной литературы, глубины и объективности содержащихся в ней теоретических представлений дефиниции «финансовая система» дает основание считать, что на сегодняшний день идет активный поиск конструктивных решений, который сопряжен с усилением борьбы мнений и теоретических течений.
На основе системной методологии, признанной в качестве универсальной, исследуются экономические процессы и явления. При этом систему как таковую трактуют с различных позиций: как множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, взглядов, принципов и т.д.), представляющих собой определенное целостное образование, единство; как порядок, обусловленный планомерным, правильным расположением частей в определенной связи, строгой последовательности действий[2]; как объективно существующий комплекс процессов (явлений) и связей между ними.[3]
Зачастую систему рассматривают лишь как механическую сумму элементов, что значительно упрощает ее понимание. Очевидно, что использование данной терминологии применительно к экономическим взаимосвязям требует методологически выверенных уточнений. Это напрямую относится к понятиям «финансовая система» и «территориальная система».
Уточнение теоретических и методологических подходов в условиях перехода от административной экономической системы к цивилизованным рыночным отношениям предполагает радикальное переосмысление имеющихся ранее представлений о содержании и структуре финансовой системы и выход на качественно новый уровень исследования.
С точки зрения теории финансов общепризнанным является мнение о том, что понятие «финансовая система» является развитием общего понятия «финансы». А отсюда вытекает, что непременным условием функционирования финансовой системы следует считать наличие относительно обособленных сфер и звеньев финансовых отношений, носящих объективный характер и выражающих денежные отношения по поводу образования и использования фондов, формируемых в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта, национального дохода и части национального богатства.
Место и роль отдельных элементов системы неодинаковы и субординированы, то есть в системе обязательно наличие первичного (основного) элемента, который несет в себе генетическое начало, что позволяет ему занимать центральное место среди других элементов системы, и его роль во взаимосвязях элементов системы и их звеньев должна быть определяющей.
Наиболее сложным в понимании финансовой системы является логическое и последовательное вычленение в ее составе элементов (сфер и звеньев). Органичность постановки данной проблемы становится очевидной только в случае комплексного, концептуально-целостного подхода с учетом всей совокупности трансформационных процессов, произошедших при переходе к рыночной экономике. За последние годы внутренняя структура каждой из составляющих финансовой системы претерпела существенные изменения, что предполагает принципиальное переосмысление имеющихся ранее представлений о ее функционировании.
Переход к рыночным отношениям, демократизация всех процессов, идущих в обществе, развитие принципов бюджетного федерализма, децентрализация бюджетной системы и другие причины характеризуют следующие трансформационные процессы в функционировании финансовой системы современной России.
1. Качественные изменения претерпели финансы предприятий и принципы их организации в результате широкого комплекса мер по разгосударствлению и приватизации. Это предопределило: преодоление монополии государственной собственности практически во всех сферах народного хозяйства; превращение частной собственности в одну из основных форм собственности; многообразие форм собственности; становление новых форм хозяйствования, адекватных изменениям в отношениях собственности (акционерные общества, товарищества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные предприятия и др.); формирование рыночных механизмов, обслуживающих новые формы собственности, и др.
При неизменной глубинной сущности финансов предприятий произошли кардинальные изменения форм их проявления в области организации, взаимоотношений с бюджетом, внебюджетными фондами, страховыми организациями, другими предприятиями. Оставаясь важнейшей сферой финансовой системы страны, финансы предприятий различных форм собственности занимают ее исходное, ключевое положение, охватывают существенную часть денежных отношений, функционирующих в реальном секторе экономики, где создается общественный продукт и национальный доход.
В настоящее время содержание финансов предприятий расширяется и дополняется анализом не только финансов предприятий, функционирующих на коммерческой основе, но и финансами некоммерческих организаций и учреждений, оказывающих разнообразные услуги социального характера, управленческие, по охране общественного порядка, обороне страны и др., а также финансами общественных организаций, таких как благотворительные фонды, ассоциации, объединения, религиозные организации и др.
Таким образом, на сегодняшний день важнейшей сферой финансовой системы становятся финансы хозяйствующих субъектов всех форм собственности, включающие финансы коммерческих предприятий, финансы организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность.
2. Существенно расширилось содержание государственных финансов. В советский период государственные финансы практически отождествлялись с государственным бюджетом, а бюджетная система и бюджетное устройство в большей степени соответствовали унитарному государству, для которого была свойственна строгая централизация финансовых ресурсов на уровне центрального правительства. В условиях же становления российской модели бюджетного федерализма качественные трансформации в сфере государственных финансов связаны с законодательным закреплением в Бюджетном кодексе трехуровневой бюджетной системы, отдельного выделения категорий государственного долга, государственных заимствований, а также государственных внебюджетных социально-страховых фондов.
Денежные отношения, в процессе которых образуются и используются внебюджетные фонды, выступают самостоятельным звеном финансовой системы. Их обособление вызвано социально-экономическими причинами, одной из которых следует считать независимость от бюджетного фонда, другой – необходимость создания строго целевых фондов социального и другого назначения. Формирование целевых внебюджетных фондов на федеральном, региональном и местном уровнях за счет обязательных и добровольных взносов предопределило и их специфические формы образования и использования.
3. Расширяется сфера государственного кредитования. Если в структуре советской финансовой системы государственный кредит включался в финансовую систему с определенными оговорками, то в период постсоветских преобразований он, наряду с бюджетом, становится важнейшим звеном системы государственных и муниципальных финансов.
Являясь средством увеличения финансовых возможностей государства, госкредит стал выступать значительным фактором ускорения социально-экономического развития страны. Признание же возможностей функционирования несбалансированных бюджетов для целей стабилизации экономики привело к расширению использования государственного долга. В рыночной экономике государственный кредит — неотъемлемый элемент финансовых потоков. В условиях бюджетного недофинансирования и неурегулированности межбюджетных отношений получает развитие и другая сторона кредитных отношений — предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов бюджетам других уровней и предприятиям.
4. Ликвидация государственной монополии на страхование в соответствии с требованиями рыночной экономики существенно расширила роль страхования в решении проблем страховой защиты общественного производства и жизненного уровня населения. Страхование становится объективно необходимым элементом рыночных отношений и самостоятельной сферой финансовой системы.
В плановой экономике система страхования играла вспомогательную роль, а возмещение ущерба осуществлялось государством за счет средств государственного бюджета. Проведение широкомасштабной приватизации и формирование страхового рынка позволили не только освободить бюджет от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, но и превратить страхование в один из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций. Главной целью становится создание эффективной защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц в РФ, обеспечивающей формирование необходимой для экономического роста надежной и устойчивой хозяйственной среды, а также максимального использования страхования как источника инвестиционных ресурсов. Важнейшим и непременным условием реализации этих целей является обеспечение надежности и финансовой устойчивости системы страхования, прежде всего, путем формирования и совершенствования законодательной базы рынка страховых услуг, проведение активной структурной политики на рынке страховых услуг, повышение эффективности государственного регулирования и надзора за страховой деятельностью, поэтапная интеграция национальной системы страхования с международным страховым рынком.
5. Переход к рыночным отношениям предопределил объективную необходимость формирования финансового рынка как важнейшей сферы финансовой системы, обеспечивающей эффективное инвестирование и целенаправленное использование финансовых ресурсов. Благодаря финансовому рынку, представленному рынком ссудного капитала и рынком ценных бумаг, сбережения и накопления трансформируются в финансовый капитал, потребителями которого являются все субъекты экономических отношений: и государство, и предприятия, и отдельные лица.
продолжение
--PAGE_BREAK--Рассматривая вышеперечисленные трансформационные изменения, необходимо четко понимать, что структурирование финансовой системы России должно осуществляться с учетом всех вышеперечисленных процессов. Однако на сегодняшний день многовариантность современных подходов к пониманию содержания и структуры финансовой системы, их дискуссионность и связанное с этим отсутствие однозначных оценок не дает возможности прийти к единству мнений. Представляется, что трудности в определении единых теоретико-методологических подходов к характеристике сфер и звеньев финансовой системы связаны с рядом причин.
Во-первых, теоретически неверным, на наш взгляд, является смешение понятий финансовой системы как совокупности объективных распределительных денежных отношений и системы финансовых учреждений, институтов, органов власти, осуществляющих управление различными сферами финансовой системы. Отсюда с определенной легкостью вводятся такие дефиниции, как «финансы властных структур», «финансы органов власти» и др. Так, например, М.И. Яндиев указывает: «Финансы органов власти, являясь составной частью общегосударственных финансов, с одной стороны, и региональных финансов – с другой, представляют собой взаимоотношения органа власти с хозяйствующими субъектами, населением и иными уровнями власти, основанные на денежном обращении». И здесь же добавляет, что «финансы органов власти состоят из, или, говоря по другому, звеньями финансов органов власти являются: денежные фонды, в том числе бюджет, внебюджетные фонды, страховые фонды; каждый из них может включать в себя отдельные сметы и целевые фонды; обязательства органов власти, в том числе долг органа власти и задолженность перед органом власти; финансы государственных (муниципальных) предприятий; право влияния на финансовые потоки, в том числе на финансы хозяйствующих субъектов и населения, а также «прямое» финансирование».[4] Аналогичную точку зрения высказывают и другие авторы, отмечая, что «исходя из структуры федерального устройства России, государственные финансы, будучи двухуровневыми, включают финансы федеральных органов власти и финансов органов власти субъектов Российской Федерации (региональные финансы). Муниципальные финансы составляют низовое звено и выделены в самостоятельный структурный уровень».[5]
При углубленном анализе данных подходов налицо смешение объективных и субъективных начал. Согласно базовым положениям экономической теории и логики исследования категорийно-понятийного аппарата существующие недоработки в области теории финансов приводят к наметившемуся в последнее время переносу интересов финансовой науки из области теоретической в область практическую. При всей позитивной направленности этого процесса следует отметить, что без прочной теоретической базы невозможна разработка конкретных практических мер в финансовой сфере.
Финансы (финансовые отношения) как сложная и многообразная экономическая категория априори объективны и абсолютны. Только на поверхности явлений, через осуществление своих функций и роли в общественном воспроизводстве финансовые отношения находят практическую реализацию. А отсюда вытекает, что органы власти и управления, различные финансовые институты, являясь субъектами управляющей системы (финансовой), должны иметь в своем распоряжении фонды финансовых ресурсов для выполнения своих функций. Само управление финансами — это не что иное, как совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект (в данном случае — финансовые отношения) для достижения определенного результата. В контексте управления финансовой системой с институциональных позиций каждая сфера является объектом управления и регулирования с целью достижения ее сбалансированности, пропорциональности, гармонизации.
Во-вторых, необоснованным, на наш взгляд, является упрощенная структуризация финансовой системы с точки зрения приоритетов и логической последовательности выстраивания ее сфер и звеньев. Представляется, что выдвижение на первый план в большинстве научных изданий системы государственных и муниципальных финансов связано в большей степени с их ролью и объемами перераспределяемых финансовых ресурсов. Наше глубокое убеждение в том, что финансы хозяйствующих субъектов всех форм собственности являются исходным звеном финансовой системы, основано на фундаментальном положении о приоритетности реального сектора экономики, где создается стоимость валового общественного продукта, без формирования которого невозможны распределительные и перераспределительные процессы.
В-третьих, наиболее дискуссионным является выделение в финансовой системе такой сферы, как финансы «домашних хозяйств», или «личные финансы». Неаргументированность данных подходов зачастую проявляется лишь в констатации отнесения данной сферы к финансовой системе. Следует согласиться с тем, что «домашние хозяйства», являясь субъектами распределительных отношений, активно участвуют в кругообороте товаров, услуг и денежных потоков. Доходы домашних хозяйств образуются как результат участия людей в воспроизводственном процессе, что регулируется законами макро- и микроэкономики. За пределами воспроизводственного процесса каждый член общества становится собственником денежного дохода, от величины которого зависит величина и структура расходов. Что же касается понятия «финансы домашних хозяйств», то для их функционирования как системы денежных распределительных отношений, на наш взгляд, нет оснований. Личные доходы субъектов распределительного процесса (работников сферы реального сектора экономики) и формируемые у них первичные доходы в виде оплаты по труду, дивидендов по акциям, ценным бумагам и др. видов доходов перераспределяются именно с помощью финансовых методов через сферы и звенья финансовой системы. Получение пенсий, пособий и др. социальных выплат также осуществляется за счет финансовых ресурсов, аккумулируемых в государственных социальных внебюджетных фондах, представляющих самостоятельные составные части финансовой системы. Другими словами, оплата по труду, или совокупный личный доход участников реального сектора экономики, — это источник формирования финансовых ресурсов государства в результате вторичного распределения (перераспределения) стоимости общественного продукта. Что же касается работников бюджетных учреждений, то их оплата по труду полностью зависит от состояния общегосударственного фонда финансовых ресурсов – бюджета государства – и тех форм государственного регулирования, которые используются на различных этапах экономического развития. Несомненно, что одной из главнейших тенденций в долгосрочной перспективе будет наращивание финансового потенциала страны за счет существенного повышения эффективности политики государства в области денежных доходов населения и усиления их роли в обеспечении экономического роста (через платежеспособный спрос и сбережения, трансформируемые в инвестиции), а также в формировании доходов бюджета (через налоги с доходов физических лиц).
В-четвертых, в отдельных научных изданиях[6] не выделяется в отдельную сферу финансовой системы «страхование». При этом страховые организации наряду с кредитными организациями и участниками финансового рынка относятся к числу коммерческих посредников и включаются в сферу «финансы хозяйствующих субъектов», растворяясь в них. Вместе с тем более обоснованной выглядит позиция ученых, считающих, что страхование следует рассматривать как важнейшую финансовую категорию, выражающую специфические денежные отношения, а это предопределяет его особое место и роль в финансовой системе. Попытки объединить финансовых посредников (коммерческие банки, страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, участников рынка ценных бумаг) в единое звено финансовой системы, скорее всего основано на имеющихся в данном направлении опыте развитых западных стран. Такая универсализация функций финансового посредничества вполне закономерна там, где имеется хорошо отлаженная правовая база и высокая степень развитости финансовых отношений. В условиях же России, где рыночные регуляторы и финансовая инфраструктура находятся в стадии становления, такое объединение более чем преждевременно.
Обобщая вышеизложенное и не умаляя значения различных подходов к пониманию финансовой системы, авторская позиция относительно представления о современной финансовой системе России выражена в следующем.
Базовым, исходным положением следует считать признание финансовой системы как совокупности разнообразных, но взаимосвязанных сфер и звеньев финансовых отношений, с помощью которых на основе безвозвратности и безэквивалентности происходит распределение и перераспределение стоимости валового общественного продукта и части национального богатства путем формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов финансовых ресурсов, имеющих свое общественное значение в обеспечении потребностей общественного производства, потребностей государства, хозяйствующих субъектов и населения. В этом проявляется экономическая сущность и содержание финансовой системы.
Финансовая система как совокупность сфер, звеньев и подсистем финансовых отношений занимает особое место в системе денежных отношений рыночного хозяйства и рассматривается нами как мощный инструмент проникновения рыночных взаимосвязей в экономическую систему. Отражая подвижность финансовых отношений с количественной и качественной сторон и не являясь раз и навсегда данной финансовая система подвержена трансформационным процессам по мере развития экономики, изменения форм финансовых взаимосвязей, методов хозяйствования и т.д.
Все финансовые отношения, на наш взгляд, разграничиваются на сферы, включающие: финансы хозяйствующих субъектов, государственные и муниципальные финансы, страхование и фондовый рынок. Внутри каждой из сфер следует выделить звенья, которым присущи свои специфические формы и методы образования и использования денежных накоплений, доходов и фондов финансовых ресурсов.
К сфере «финансы хозяйствующих субъектов» относятся: финансы коммерческих предприятий, функционирующих в реальном секторе экономики, финансы некоммерческих организаций и финансы ПБОЮЛ. Нецелесообразно отнесение к этой сфере коммерческих посредников, тем более коммерческих банков, поскольку мы рассматриваем «финансы» и «кредит» как самостоятельные экономические категории, имеющие свое общественное назначение и являющиеся самостоятельными объектами управления через различные органы, структуры и аппарат управления, признавая при этом их взаимосвязь и взаимообусловленность в реализации финансовой и денежно-кредитной политики.
Есть основания со всей определенностью утверждать, что в долгосрочной перспективе корпоративные финансы будут развиваться более быстрыми темпами, чем государственные. Это будет происходить в реальном секторе экономики в результате его роста, увеличения в корпоративном финансовом капитале доли амортизации, которая должна стать одним из основных финансовых источников обновления основного капитала и важнейшим собственным финансовым ресурсом предприятий. Одновременно можно предположить, что для сегмента корпоративных финансов будет характерно усиление регулирующего воздействия государства на финансовые потоки посредством более гибкого применения налоговой и таможенной политики, процентной политики и т.д.
К сегменту государственных финансов примыкают финансы государственных унитарных предприятий (ГУП), казенных предприятий и частично акционерных обществ с пакетом государственных акций, а также государственные страховые компании и пенсионные фонды. Существенную величину из них составляют финансы государственных предприятий, которые уже сейчас в значительной мере функционируют в режиме корпоративных финансов. По расчетам специалистов период до 2005 года будет характеризоваться активным выходом государства из большинства АО путем продажи своего пакета акций. Поэтому в долгосрочной перспективе явно прослеживается тенденция заметного уменьшения в совокупном финансовом потенциале страны доли государственных финансов, сосредоточенных в АО. Практически это будут магистральные электросети, трубопроводы и железнодорожные пути.[7] Однако это не означает абсолютного уменьшения финансового участия государства в воспроизводственном и общественных процессах. Более того, регулирующая роль государства в финансовой сфере будет не только сохраняться, но и возрастать. В данном контексте государственные финансы следует рассматривать в качестве ключевого сегмента современной экономики, реально участвующего во всех сферах воспроизводственного процесса.
В 90-х гг. прошлого века не удалось достаточно обоснованно разграничить финансы государства и корпоративные финансы. Этого не произошло ни с точки зрения организационно-структурных трансформаций, ни с позиции функциональных аспектов движения финансовых потоков, что, в свою очередь, привело к отсутствию единой системы оценки государственных финансов. Вполне очевидным следует считать скорейшее решение проблем, связанных, во-первых, с определением границ сектора государственных финансов; во-вторых, определением методов учета государственных финансовых операций; в-третьих, выявлением методов участия государства в финансово-инвестиционном процессе. Данные проблемы актуализируются в свете осуществления ряда мер, направленных на повышение эффективности и результативности использования государственных ресурсов.
В практическом аспекте предлагаем рассмотреть государственные и муниципальные финансы, проанализировав бюджет Российской Федерации и территориальный бюджет на примере Ростовской области.
2. Анализ состояния и развития государственных и муниципальных финансов
2.1 Бюджетная система России как основа государственных и муниципальных финансов
Важную роль в составе государственных финансов играют бюджетные взаимосвязи, складывающиеся на федеральном, региональном и местном уровнях.1
Бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов2. Организация бюджетной системы определяется государственным устройством страны.
Бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы, принципы ее построения.
Будучи призванной обеспечить деятельность органов власти бюджетная система отражает их структуру в соответствии с государственным и административно-территориальным устройством, принципы их взаимодействия и степень централизации власти.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:
— первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
— второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
— третий уровень — местные бюджеты (рис. 2.1).
SHAPE \* MERGEFORMAT
Многообразие видов бюджетов определяется составом территориальных единиц государства, в границах которых функционируют органы власти. Совокупность видов бюджетов, соответствующих определенному уровню власти, образует уровень бюджетной системы. Принадлежность бюджетного фонда тому или иному уровню бюджетной системы зависит от конституционно-правового статуса соответствующего территориального образования и характера взаимоотношений его органов власти в системе публичного управления1.
Соответствующим образом изменения территориального устройства государства как способа организации публичной власти оказывают влияние на структуру бюджетной системы.
Упорядочение территориальной основы местного самоуправления явилось одной из задач Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Федеральный закон), определившего начало следующего этапа реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
продолжение
--PAGE_BREAK--В редакции этого закона реализован содержательно иной подход к территориальной организации местного самоуправления.
Во-первых, состав создаваемых в Российской Федерации муниципальных образований унифицирован и подлежит пересмотру исключительно в рамках федерального законодательства.
Во-вторых, реализация права на местное самоуправление в границах средних и малых сельских населенных пунктов предполагает их объединение в составе поселения либо присоединения к поселению, если иное не закрепляется законодательством субъекта РФ.
В-третьих, впервые самостоятельным видом муниципального образования признан городской округ – городское поселение, не входящее в состав муниципального района. Представляется, что целесообразность подобного обособления городского поселения и городского округа продиктована необходимостью дифференциации положения городов различного уровня в административно-территориальном устройстве субъекта РФ и др.
Самостоятельное формирование местного бюджета выступает содержательным признаком местного самоуправления. Наделение органа власти полномочиями по непосредственному решению вопросов местного значения в статусе органа местного самоуправления – основания для определения его бюджетного фонда в качестве местного бюджета. Федеральное законодательство закрепляет: каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).1
Многообразие видов муниципальных образований, предусмотренное Федеральным законом, предопределяет многообразие видов местных бюджетов. В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса РФ местный уровень бюджетной системы РФ образуют бюджеты муниципальных районов (районные бюджеты), бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.
Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:
— единства бюджетной системы РФ;
— разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
— самостоятельности бюджетов;
-полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
— сбалансированности бюджета;
— эффективности и экономности использования бюджетных средств;
— общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
— достоверности бюджета;
— адресности и целевого характера бюджетных средств.
Бюджетная система — это тот рычаг, с помощью которого правительство оказывает огромное воздействие на весь процесс производства и распределения.
Бюджетная система выполняет при этом три функции:
1.фискальную — через изъятие налогов обеспечивает необходимые ресурсы для правительственной деятельности, то есть для покрытия расходов на военные, экономические и социальные программы, а также на существование аппарата управления;
2.экономического регулирования — налоги и расходы используются как рычаги управления хозяйственной деятельностью и осуществления определённых целей экономической политики (стабилизации экономики, стимулирования её роста, структурных сдвигов и т.п.);
3.выравнивания доходов — то есть перераспределения доходов, благодаря прогрессивной системе налогообложения и системе трансфертных платежей, мало обеспеченным и безработным гражданам, инвалидам, детям, отсталым регионам и т.п.
В соответствии с вышеизложенным можно констатировать, что целью проведения бюджетной и налоговой реформы в России является создание независимых, прежде всего финансово, бюджетов нижестоящих уровней (бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов), функционирующих и взаимодействующих с федеральными органами власти и между собой на принципах бюджетного федерализма. Однако практика далека от совершенства, так как бюджетный федерализм проявляется в нормативно-законодательном определении налоговых и бюджетных взаимоотношений между разными уровнями бюджетов, между консолидированными налогоплательщиками и разными уровнями бюджетов, в конкретизации прав и обязанностей во взаимодействиях между указанными сторонами на всех стадиях бюджетного процесса. При этом, хотя и не единственным условием бюджетного федерализма должно быть соблюдение условий определенного законодательством равноправия (самостоятельности) «нижестоящих» бюджетов в отношениях с «вышестоящими».1
В 2005 году общий объем расходов бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации, составил 6,6 трлн. рублей. Совокупные бюджетные расходы на душу населения превысили 3,5 тысячи рублей в месяц, а к 2008 году превысят 5,8 тысяч рублей.
Фактически за эти средства общество «приобретает» у государства общественные услуги — образование, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование экономики, гарантии безопасности и правопорядка, защиту общественных интересов, гражданских прав и свобод и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым из нас в отдельности.
Граждане — и как налогоплательщики, и как потребители общественных услуг — должны быть уверены в том, что передаваемые ими в распоряжение государства средства используются прозрачно и эффективно, приносят конкретные результаты как для общества в целом, так и для каждой семьи, для каждого человека.
2006 год станет переломным для бюджетного процесса в России.
Впервые федеральный бюджет будет составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года. Тем самым Россия выходит на качественно новый уровень управления общественными финансами.
Впервые вводится разделение действующих и принимаемых обязательств государства. Это обеспечит выполнение всех установленных законом расходных обязательств, в том числе — вытекающих из уже принятых и планируемых на трехлетний период решений по повышению заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий и пособий, денежного содержания военнослужащих, поддержке экономического роста и укреплению национальной обороны и безопасности.
Впервые основой формирования бюджета станут четко заданные цели и приоритеты государственной политики, а расходы федерального бюджета будут увязаны с конкретными и измеримыми результатами деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Это и есть суть новых подходов в управлении общественными финансами, переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результаты, предусмотренному правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах.
Разработка и реализация перспективного финансового плана на 2006–2008 годы и федерального бюджета на 2006 год — первые, наиболее трудные, но и самые важные шаги.
Каждый уровень власти имеет свою сферу бюджетной ответственности. Федеральные власти отвечают за выплату пенсий и пособий, оборону и безопасность, высшее образование и науку, региональные и местные власти — за предоставление услуг здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства.
Федеральные и региональные органы государственной власти, создаваемые начиная с 2006 года органы местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений, реализуя закрепленные за ними полномочия, должны формулировать четкие цели развития страны, региона или муниципалитета, отвечать перед обществом за достигнутые результаты, обеспечивать преемственность и предсказуемость бюджетной политики, прозрачность своих бюджетов.
В этом — главная цель проводимой Правительством РФ бюджетной реформы.
Стратегические цели развития РФ представляют собой программу действий на ближайшее десятилетие, охватывающую все стороны жизнедеятельности общества и определяющую общее направление и приоритеты национального развития.
Главной целью является повышение уровня и качества жизни населения в соответствии с конституционным требованием «создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества граждан, развитию рынка жилья. В сфере его прямой ответственности — повышение доступности и качества бюджетных услуг, удовлетворение потребностей граждан в услугах образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации, досуге, пенсионное и социальное обеспечение.
Основа для решения социальных проблем — высокие темпы устойчивого экономического роста. Для этого, прежде всего, необходимо поддерживать макроэкономическую стабильность (низкую инфляцию и стабильность национальной валюты), совершенствовать налоговую систему, обеспечивать защиту прав собственности. Благодаря этому будут созданы благоприятные условия для инвестиций и предпринимательства, создания новых рабочих мест, роста заработной платы в экономике. Государство должно способствовать развитию базовых, стратегических отраслей, в первую очередь транспортной, коммуникационной и энергетической инфраструктуры, передовых технологий и инноваций.
Для достижения этих целей необходимо максимально эффективно использовать все инструменты и формы государственной политики. Однако именно бюджетная политика занимает среди них ключевое место.
Практически все действия государства должны быть обеспечены бюджетными средствами — даже если речь идет только о разработке законов или подготовке решений Правительства. Поэтому от того, на каких принципах и по каким правилам формируются и используются бюджетные средства, как государство управляет «переданными» ему обществом финансовыми ресурсами, зависит не только выполнение государственных обязательств и социальных гарантий, но и эффективность работы всего государственного механизма, а значит и достижение стратегических целей развития страны.
Основное требование к бюджетной политике — долгосрочная сбалансированность доходов и расходов, повышение результативности бюджетных расходов, их ориентация на приоритетные направления государственной политики, обеспечение прозрачности и подотчетности бюджетов всех уровней.
В 2006 году Правительство РФ предполагает продолжить политику формирования федерального бюджета с профицитом. Профицит федерального бюджета определен в 2006 году в сумме 776 млрд. руб. (3,2% к ВВП), что на 1,7 процентного пункта выше, чем в 2005 году.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, доходы, формируемые за счет превышения прогнозируемой цены на нефть 27 долларов за баррель нефти марки Юралс, зачисляются в Стабилизационный фонд РФ. Объем поступлений в Стабилизационный фонд в 2006 году оценивается в размере 660,4 млрд. рублей, из которых 40,9 млрд. рублей будет направлено на погашение государственного внешнего долга. Величина Стабилизационного фонда по состоянию на 1 января 2007 года достигнет 2242,3 млрд. рублей.
Создание Стабилизационного фонда является положительным шагом бюджетной политики. Данная мера позволяет снизить зависимость федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.
В то же время, Стабилизационный фонд, концентрируя дополнительные доходы, связанные с добычей и экспортом нефти и других нефтепродуктов, превратился в средство стерилизации значительной части ликвидности. Правительство РФ считает его одним из главных факторов ограничения роста потребительских цен. Дополнительные доходы, получаемые за счет высоких цен на нефть на мировых рынках, скапливаются в Стабилизационном фонде и обесцениваются в результате инфляции. Сдерживается рост монетизации экономики, что объективно создает ограничения для развития финансовых рынков и банковской системы и тем самым еще более затрудняет борьбу с инфляцией в среднесрочном периоде.
Доходная база федерального бюджета на 2006 год определена с учетом изменений налогового законодательства. С 2006 года предполагается установление общего порядка принятия к вычету сумм НДС при осуществлении капитальных вложений и ускоренное списание амортизации на вновь вводимые основные средства в размере 10%, а также увеличение до 50% верхнего предела для уменьшения налоговой базы по налогу на прибыль в следующем году на сумму убытков, полученных в предшествующие годы, и изменение сроков списания расходов на НИОКР по налогу на прибыль организаций. Кроме того, предполагается отмена налога с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, введение особого режима налогообложения в свободных экономических зонах и совершенствование налогообложения малого бизнеса. Изменения в налоговом законодательстве приведут к снижению доходной базы федерального бюджета в 2006 году относительно ожидаемого исполнения 2005 года на 0,34% ВВП или на 83,0 млрд. руб.
Доходы федерального бюджета на 2006 год определены в сумме 5046,1 млрд. рублей (2005 год – 3326,0 млрд. руб.), т.е. увеличены на 1720 млрд. рублей по сравнению с утвержденными законом о федеральном бюджете на 2005 год. В то же время доходы федерального бюджета на 2006 год только на 75,4млрд. руб. выше, чем ожидаемое исполнение федерального бюджета в 2005 году. Кроме того, доля доходов в ВВП в 2006 году снизится по сравнению с оценкой 2005 года на 2,97 процентных пункта (с 23,67% ВВП до 20,7% ВВП).
В составе доходов федерального бюджета налоговые доходы составляют 3167,8 млрд. рублей (12,99% ВВП), в том числе без учета средств единого социального налога и отчислений в Стабилизационный фонд РФ – 2591,2 млрд. рублей (10,63% ВВП). Неналоговые доходы на 2005 год определены в сумме 1878,2 млрд. рублей (7,70% ВВП). Основными доходными статьями федерального бюджета в 2006 году, как и в 2005 году, остаются налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых и налог на прибыль организаций.
Существуют еще дополнительные резервы повышения доходов бюджета в 2006 году. Отмечается недостаточное качество управления государственной собственностью, низкая экономическая эффективность и налоговая дисциплина.
Повышение эффективности управления государственной собственностью может быть достигнуто, в частности, посредством широко используемого в мире инструмента – концессионных соглашений. Основное преимущество концессионного механизма для государства заключается в том, что частные инвестиции направляются для создания, улучшения и эффективного использования государственного имущества, не включенного в свободный хозяйственный оборот, но важного для экономики страны и повседневной жизни граждан. В этой связи Правительству РФ необходимо в кратчайшие сроки приступить к реализации положений Федерального закона «О концессионных соглашениях».
Также есть возможности повышения доходов федерального бюджета в связи с увеличением налогооблагаемой базы за счет пресечения нелегального вывоза капитала, декриминализации хозяйственной деятельности и легализации теневой составляющей хозяйственного оборота. Использование указанных резервов повышения доходов бюджета в 2006 году позволит направить дополнительные средства как на поддержку реального сектора экономики, так и на решение задач по повышению уровня жизни населения страны, в т.ч. на снижение уровня социальной напряженности в ряде регионов.
Проектировки расходов федерального бюджета на 2006 год рассчитывались Правительством РФ на основе действующего законодательства РФ с учетом разграничения расходных полномочий, осуществляемого с 1 января 2005 года. В результате увеличения с 2006 года базовой цены на нефть, применяемой для расчета объемов средств федерального бюджета, подлежащих зачислению в Стабилизационный фонд РФ, с 20 до 27 долларов США за баррель, непроцентные расходы федерального бюджета в 2006 году, несмотря на сокращение доходов в реальном выражении, составят 16,7% ВВП, что на 1,1 процентный пункт выше, чем ожидаемое исполнение в 2005 году. Структура расходов федерального бюджета на 2006 год представлена в таблице 2.1.
Таблица 2.1. Структура расходов федерального бюджета на 2006 год
Наименование раздела
В соответствии с ФЗ №171-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» (млн. руб.)
Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» (млн. руб.)
Изменение
Темп роста (%)
1
2
3
4
5
Расходы всего
3047,9
4270,1
1222,2
140
Общегосударственные вопросы
460,4
647,2
186,8
141
Национальная оборона
531,1
667,3
136,2
126
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
398,8
540,2
141,4
135
Национальная экономика
242,1
338,6
96,5
140
ЖКХ
8,6
31,6
23,0
367
Охрана окружающей среды
4,6
6,3
1,7
137
Продолжение таблицы 2.1
1
2
3
4
5
Образование
155,3
206,0
50,7
133
Культура, кинематография, СМИ
39,1
50,4
11,3
129
Здравоохранение и спорт
85,7
145,8
60,1
169
Социальная политика
167,3
209,6
42,3
125
Межбюджетные трансферты
954,5
1427,1
472,6
150
продолжение
--PAGE_BREAK--Расходы федерального бюджета определены в 2006 году в сумме 4270,1 млрд. руб. (16,7% ВВП), что на 773 млрд. рублей превышает уровень текущего года.
Непроцентные расходы федерального бюджета составят в 2006 году 4067,6 млрд. рублей. При этом значительную часть прироста непроцентных расходов предполагается направить на повышение жизненного уровня работников организаций бюджетной сферы, федеральных государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также на повышение уровня жизни пенсионеров и других граждан, в отношении которых на федеральном уровне существуют финансовые обязательства.
Расходы на управление, прикладные научные исследования, федеральные целевые программы и капитальные вложения по основным направлениям и сферам деятельности органов государственной власти распределены по соответствующим функциональным разделам.
Быстрыми темпами растут расходы по разделам «Национальная оборона» (26%) и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (35%). При этом общая сумма расходов по этим двум разделам в 2006 году – 1207 млрд. рублей, что составляет третью часть всех расходов бюджета. Отметим, что увеличение расходов по указанным разделам больше, чем вся сумма средств, направляемых в 2006 году на финансирование разделов «Здравоохранение и спорт», «Охрана окружающей среды», «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Культура, кинематография, СМИ».
Значительно увеличены расходы по разделу «Общегосударственные расходы», которые составят в 2006 году 654,2 млрд. руб. (в 2005 году 488,6 млрд. руб.). Расходы по указанному разделу возрастут по сравнению с 2005 годом на 186,8 млрд. руб. При этом расходы на обслуживание государственного долга составляют 202,4 млрд. руб. (около 4,7% всех расходов бюджета). Из указанных средств на обслуживание государственного внутреннего долга предлагается направить 66,1 млрд. рублей, а на обслуживание государственного внешнего долга – 136,3млрд. рублей. Необходимо отметить, что по сравнению с 2005 годом произошло уменьшение доли процентных расходов в ВВП на 3,3 процентных пункта, что является положительным моментом. В целом же расходы на обслуживание и погашение государственного долга в 2006 году составят более 500 млрд. руб. (2% ВВП), что свидетельствует о сохранении существенной нагрузки на федеральный бюджет со стороны выплат по государственному долгу. Расходы по разделу «Национальная экономика» увеличатся в 2006 году на 40%, а их доля в ВВП увеличивается по сравнению с 2005 годом на 0,2 процентных пункта. Это свидетельствует об усилении внимания Правительства РФ к финансированию реального сектора экономики, т.к. именно по данному разделу проходят расходы на обеспечение структурной перестройки экономики, создание предпосылок для устойчивого экономического роста.
В составе федерального бюджета на 2006 год впервые создается Инвестиционный фонд в сумме 69,7 млрд. рублей с целью финансирования крупных инфраструктурных проектов на долевой основе совместно с частным бизнесом.
Бюджетные ассигнования на государственные капитальные вложения на 2006 год предусмотрены в сумме487,3 млрд. рублей, а с учетом средств Инвестиционного фонда – 557,0 млрд. рублей или 13,0% всех расходов федерального бюджета. Необходимо отметить положительную динамику в направлении государственных капитальных вложений: на высокотехнологичные наукоемкие проекты в 2006 году будет направлено 23,4% всех инвестиционных расходов бюджета (в 2005 — 15,3%).
Объем ассигнований на реализацию федеральных целевых программ(ФЦП) в 2006 году составляет 362,5 млрд. рублей, что превышает на 38,0% утвержденный аналогичный показатель 2005 года. В 2006 году в рамках ФЦП планируется осуществлять: поддержку реформ в сфере образования и здравоохранения, реформу судебной системы, формирование рынка доступного жилья, модернизацию АПК, строительство и модернизацию стратегически важных для страны объектов транспорта, реализацию программ технологического профиля и инновационных проектов, поддержку секторов экономики с высоким инновационным потенциалом. Расходы на финансирование государственных капитальных вложений по федеральным целевым программам и решение отдельных социально-значимых для экономики страны проблем вне рамок указанных программ включены в установленном порядке в Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП) на 2006 год. Как и в предыдущие годы, большая часть государственных капитальных вложений в рамках ФАИП направляется на решение социальных проблем федерального уровня, не имеющих, как правило, альтернативных источников. Так, государственные капитальные вложения в 2006 году сосредоточатся в основном на объектах социальной инфраструктуры, развитии фундаментальной науки, строительстве объектов спецкомплекса; реконструкции объектов федеральных органов законодательной и исполнительной власти.
Предлагается утвердить расходы на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы на 2006 год и перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета на 2006 год.
Существенно возросли расходы по разделам «Образование» (33%) и «Здравоохранение и спорт» (69%), что позволит обеспечить рост конкурентоспособности «человеческого капитала» и в перспективе повысить конкурентоспособность российских предприятий на внутренних и мировых рынках.
Основное внимание в 2006 году предполагается сосредоточить на реформе образования — будут усовершенствованы образовательные программы и стандарты, обеспечена большая ориентация на потребности рынка труда. Предусматривается внедрение оптимальных финансовых механизмов обеспечения здравоохранения, способов оплаты медицинской помощи, ориентированных на конечный результат.
В целях обеспечения повышения оплаты труда работников бюджетных организаций в 2006 годупредполагается индексация тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки (ЕТС) работников бюджетной сферы. Реальная заработная плата работников бюджетных учреждений за 2005-2007 годы возрастет в 1,5 раза. Расходы федерального бюджета учитывают также повышение с 1 января 2006 года на 15% денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также денежного содержания государственных служащих и связанных с этим пенсий. Денежное содержание судей и прокуроров и связанные с этим выплаты пожизненного содержания и пенсии будут увеличены на 32% с 1 июля 2006 года. С начала 2006 года в 1,5 раза увеличится размер стипендий аспирантам, докторантам федеральных образовательных учреждений высшего профессионального образования, обучающимся и студентам начального и среднего профессионального образования.
Однако предусмотренные в бюджете на 2006 год средства не позволят полностью решить поставленную задачу: существенно повысить качество жизни граждан России.
Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам других уровней направлено на выравнивание уровня социально-экономического развития регионов, создание стимулов для наращивания собственной доходной базы, выполнение субъектами РФ обязательств, возложенных на них законодательством РФ. Общий объем финансовой помощи регионам в 2006 году составит 520,5 млрд. рублей, т.е. с ростом против ожидаемого уровня 2005 года на 12,8%, а также бюджетов Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования в объеме 906,6 млрд. рублей, т.е. с ростом против ожидаемого уровня 2005 года на 24%.
2.2 Анализ состояния территориальных финансов
Рассмотрев бюджетную систему как основу государственных и муниципальных финансов, проанализируем состояние муниципальных финансов. Наиболее интересным представляется анализ бюджета Ростовской области на 2006 год.
Формирование областного бюджета на 2006 год осуществлялось исходя из основных направлений бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2006 год. Основные параметры бюджета сформированы с учетом показателей прогноза социально-экономического развития Ростовской области на 2006 год и период до 2008 года, согласованного коллегией Администрации области.
При разработке законопроекта о бюджете учтены:
— проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год», принятый Государственной Думой РФ в первом чтении;
— принятые Законодательным Собранием в первом чтении проекты областных законов «О бюджетном процессе в Ростовской области», «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления Ростовской области», «О внесении изменений в Областной закон «О некоторых вопросах налогообложения».
Основные показатели областного бюджета за 2005-2006 гг. приведены в таблице 2.2.
Таблица 2.2. Основные показатели бюджета Ростовской области за 2005-2006 гг.[8] млн. рублей
Наименование раздела
Бюджет на 2005 г.
Проект на 2006 г
Темп роста,%
1
2
3
4
I. Доходы, всего
34 086,8
40 616,3
119,1
из них:
налоговые доходы
22 118,2
25 670,9
116,1
неналоговые доходы
1 150,6
970,1
84,3
II. Расходы, всего
35 305,0
40 622,2
115,0
из них:
1. Процентные расходы
40,4
—
-
2. Непроцентные расходы
35 264,6
40 622,2
115,3
III. Дефицит (-), профицит (+)
— 1 218,2
-5,9
—
VI.Источники финансирования дефицита
1 218,2
5,9
—
Из таблицы видно, что доходы областного бюджета Ростовской области спрогнозированы в объеме 40,6 млрд. рублей с приростом к плановому уровню 2005 года на 6,5 млрд. рублей.
Налоговые и неналоговые доходы оцениваются в 26,6 млрд. рублей с увеличением на 3,4 млрд. рублей или на 14,5%. Их удельный вес в общих доходах бюджета – 65,5%. Безвозмездные поступления из федерального бюджета и бюджетов муниципальных образований Ростовской области составят 13,1 млрд. рублей, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности – 0,9 млрд. рублей.
Это соответствует проводимой Администрацией области долгосрочной политике по мобилизации собственных доходов на основе экономического роста и развития налогового потенциала. Согласно прогнозу социально-экономического развития области валовой региональный продукт возрастет в 2006 году (в сопоставимых ценах) на 8,7%.
Среднедушевой бюджетный доход по области проектируется на 2006 год в сумме 12,1 тыс. рублей при плановом показателе текущего года 8,2 тыс. рублей и ожидаемом показателе к итогам 2005 года 10,3 тыс. рублей.
Расчеты доходов областного бюджета Ростовской области на 2006 год произведены на основе положения Бюджетного кодекса РФ, предусматривающего порядок разработки и утверждения областного бюджета на основе действующего налогового законодательства на момент составления областного бюджета.
Бюджетным кодексом РФ с 1 января 2006 года на долгосрочной основе закреплены нормативы распределения налогов и сборов, а также части неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы РФ. При расчете доходов бюджетной системы Ростовской области были учтены следующие изменения налогового законодательства:
— индексация специфических ставок акцизов на 9% (кроме акцизов на нефтепродукты);
— отмена налогового режима акцизного склада в отношении алкогольной продукции и исключение из числа налогоплательщиков акцизов акцизных складов оптовых организаций;
— введение нового порядка распределения акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 до 25% включительно (за исключением вин) и алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 25% (за исключением вин), производимую на территории Российской Федерации;
— отмена налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения;
— введение главы Налогового кодекса РФ, регулирующей уплату земельного налога;
— внесение поправок в действующие специальные режимы налогообложения малого бизнеса;
— увеличение ставок налога на игорный бизнес в среднем на 15%;
— увеличение ставок по транспортному налогу на 20%.
Оценка изменений доходной базы бюджетной системы Ростовской области в 2006 году в результате изменения налогового законодательства приведена в таблице 2.3.
Таблица 2.3. Оценка изменений доходной базы бюджетной системы Ростовской области в 2006 г.[9] млн. рублей
Изменение федерального и регионального налогового законодательства, всего
в том числе:
+1474,0
Изменение ставок по акцизам на подакцизную продукцию (индексация ставок в среднем на 9%)
+79,8
Отмена налогового режима акцизного склада в отношении алкогольной продукции и исключение из числа налогоплательщиков акцизов акцизных складов оптовых организаций
— 637,0
Введение нового порядка распределения акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 до 25% включительно (за исключением вин) и алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 25%, производимую на территории РФ;
+645,4
Отмена налога на наследование или дарение
— 22,6
Увеличение ставок налога на игорный бизнес в среднем на 15%;
+106,9
Увеличение ставок по транспортному налогу на 20 процентов;
+ 32,2
Итого по областному бюджету:
+204,7
Введение в Налоговый кодекс РФ главы «Земельный налог»
+946,7
Внесение поправок в действующие специальные режимы налогообложения малого бизнеса
+322,6
Итого по бюджетам муниципальных образований:
+1269,3
Из таблицы 2.3 видно, что изменения налогового законодательства в целом привели к увеличению доходной базы бюджетной системы Ростовской области в 2006 году на 1474,0 млн. рублей. Изменения законодательства в значительной части обусловили рост доходной базы бюджетов муниципальных образований на 1 269,3 млн. рублей.
Доходная часть областного бюджета при этом увеличилась всего лишь на 204,7 млн. рублей.
Формирование доходной базы областного бюджета Ростовской области на 2006 год осуществлялось на основе прогноза социально-экономического развития Ростовской области на 2006 год и период до 2008 года, основных направлений налоговой и бюджетной политики Ростовской области на 2006 год. В соответствии со статьей 180 Бюджетного кодекса РФ в расчетах доходов областного бюджета Ростовской области учитывались принятые федеральные и региональные законы, предусматривающие внесение изменений и дополнений в налоговое законодательство, начиная с 2006 года.
Структура доходов областного бюджета в 2005-2006 гг. приведена в таблице 2.4.
Таблица 2.4. Структура доходов бюджета Ростовской области в 2005-2006 г. млн. рублей
Наименование раздела
Бюджет на 2005 г.
Проект бюджета на 2006 г.
Сумма Уд. Вес, %
Сумма
Уд. Вес,
1
2 3
4
5
Налоговые и неналоговые доходы, всего
в том числе:
23 268,8
100
26 641,0
100
-налоги на прибыль, доходы
13 184,3
56,7
15 912,9
59,7
-налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ
3 471,4
14,9
3 622,6
13,6
— налоги на совокупный доход
1 256,8
5,4
1 051,4
4,0
— налоги на имущество
3 813,3
16,4
4 782,3
18,0
— налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами
139,4
0,6
170,9
0,6
— государственная пошлина
127,7
0,5
1,0
—
— задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам
125,3
0,5
129,8
0,5
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности
737,2
3,2
748,6
2,8
— платежи при пользовании природными ресурсами
49,1
0,2
61,5
0,2
-доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства
153,8
0,7
153,8
0,6
— доходы от продажи материальных и нематериальных активов
184,8
0,8
1,1
—
— административные платежи и сборы
9,0
—
5,0
—
— штрафы, санкции
1,8
—
0,1
—
— прочие неналоговые доходы
14,9
0,1
—
—
продолжение
--PAGE_BREAK--Из таблицы 2.4 видно, что налоговые и неналоговые доходы областного бюджета на 2006 год оцениваются в объеме 26,6 млрд. руб., что на 14,5 процентных пункта выше плановых назначений 2005 года, в абсолютной сумме превышение составляет 3,4 млрд. руб. Налоговые и неналоговые доходы областного бюджета на 2006 год значительно (на 2,5 млрд. руб.) превышают оценку ожидаемого их исполнения текущего года. Ожидаемое исполнение налоговых и неналоговых доходов областного бюджета в 2005 году составит 24,1 млрд. руб.
По данным таблицы 2.4 можно сделать вывод о том, что увеличение удельного веса в общей сумме налоговых и неналоговых источников 2006 года произошло по таким источникам, как:
— налоги на прибыль, доходы — на 3,0 процентных пункта;
— налоги на имущество — на 1,6 процентных пункта.
Остальные источники представлены в пределах или с меньшим удельным весом, чем в 2005 году.
План по доходам реален к выполнению при устойчивом наращивании темпов производства предприятиями основных отраслей хозяйства и улучшении ими расчетов с бюджетом, повышении уровня работы налоговых органов с налогоплательщиками, продолжении активного административного влияния на этот процесс координационных советов и соответствующих комиссий органов исполнительной власти.
Оценка налогового потенциала основной массы налоговых источников, поступающих в областной бюджет в 2006 году, произведена с помощью нового, более упрощенного метода оценки — по средней репрезентативной налоговой ставке. Универсальность его заключается в том, что в оценке любого из доходных источников используются 3-4 показателя расчета вместо 14-15 показателей, применяемых в методике, используемой ранее. По данному методу оценены налоговые потенциалы следующих доходных источников, поступающих в областной бюджет:
— налог на прибыль организаций;
— единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения;
— налог на имущество организаций;
— транспортный налог;
— налог на игорный бизнес;
— налог на добычу полезных ископаемых;
— сбор за пользование объектами животного мира;
— сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов.
Неналоговые доходы областного бюджета прогнозируются на 2006 год в сумме 970,1 млн. рублей и составляют в общем объеме налоговых и неналоговых доходов 3,6%. Наибольший удельный вес — 2,8% — занимают доходы от использования имущества, находящегося в областной собственности.Основные поступления доходов формируются за счет:
- дивидендов по акциям и доходов от прочих форм участия в капитале, находящихся в областной собственности в объеме 0,13 млн. рублей;
- процентов, полученных от предоставления бюджетных кредитов внутри страны в объеме 19,7 млн. рублей;
— доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в областной собственностив объеме 717,9 млн. рублей;
— доходов от перечисления части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и обязательных платежей в объеме 10,0 млн. рублей;
— доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог, находящихся в государственной и муниципальной собственностив объеме 0,12 млн. рублей;
— прочих поступлений от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственностив объеме 0,7 млн. рублей.
По проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год», представленному Правительством РФ в Государственную Думу РФ, в проекте областного бюджета на 2006 год учтена федеральная финансовая помощь в объеме 12 670,1 млн. рублей.
Дополнительные нецелевые поступления из федерального бюджета к собственным доходам областного бюджета прогнозируются в объеме 9754,6 млн. рублей. В их числе:
- дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности – 8 945,5 млн. рублей;
— субсидии на частичное возмещение расходов по выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей – 192,6 млн. рублей;
— субсидии на частичное возмещение расходов на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла – 455,3 млн. рублей;
— cубсидии на частичное возмещение расходов по обеспечению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, за исключением выплат, предусмотренных статьями 15 и 16.1 Закона РФ от 18 октября 1991 года №1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» – 32,7 млн. рублей;
— субсидии на частичное возмещение расходов на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг — 128,5 млн. рублей.
В проекте областного бюджета также учтены отдельные виды целевой финансовой помощи из федерального бюджета. Эти поступления в целом не влияют на баланс областного бюджета, так как одновременно отражаются в доходах и расходах. В их числе:
— субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, предусмотренные Федеральными законами «О социальной защите инвалидов в РФ», «О ветеранах», законами, предусматривающими льготы гражданам, подвергшимся воздействию радиации – 1965,1 млн. рублей;
— субвенции на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния – 91,7 млн. рублей;
— субвенции на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России» – 60,0 млн. рублей;
— субвенции на осуществление полномочий по тушению лесных пожаров в лесном фонде на территории субъекта РФ – 1,9 млн. рублей;
— субвенции для бюджетов муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, городских и сельских поселений на реализацию Федерального закона от 20 августа 2004 г. №113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в РФ» для финансового обеспечения полномочий по составлению (изменению, дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в РФ – 1,4 млн. рублей;
— субвенции на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренные Федеральным законом от 12.01.1995 №5-ФЗ «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 02.01.2000 №40-ФЗ) и Федеральным законом от 24.11.1995 №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» – 14,2 млн. рублей;
— субвенции на реализацию полномочий по осуществлению мероприятий, связанных с перевозкой между субъектами РФ, а также в пределах территорий государств-участников СНГ несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений, в соответствии с Федеральным законом от 24.06.1999 №120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» – 0,3 млн. рублей;
— субвенции на реализацию полномочий по осуществлению выплат пособий гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений в соответствии с Федеральным законом от 17.09.1998 №157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» – 0,07 млн. рублей;
— субвенции на реализацию полномочий по осуществлению выплат инвалидам компенсаций страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств в соответствии с Федеральным законом от 25.04.2002 №40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» – 5,7 млн. рублей;
— субвенции на осуществление полномочий органами государственной власти субъектов РФ в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты – 0,5 млн. рублей;
— субвенции на осуществление полномочий органов государственной власти субъектов РФ на подготовку и проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи – 14,8 млн. рублей;
— субсидии на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них – 190,0 млн. рублей;
— субсидии на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов РФ, муниципальной собственности и бесхозяйных гидротехнических сооружений – 27,0 млн. руб.;
— субвенции на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков – 517,6 млн. рублей;
— cубсидии на мероприятия по организации оздоровительной кампании детей и подростков – 25,3 млн. рублей.
Согласно законопроекту «О федеральном бюджете на 2006 год» предполагается поступление в региональные бюджеты средств на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы, на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, на государственную поддержку малого предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, и ряд других. Эти средства будут распределяться по субъектам РФ в ходе исполнения федерального бюджета и, в случае их поступления в областной бюджет, будут отражаться по его доходам и расходам целевым назначением.
Кроме того, в доходах областного бюджета предусматриваются поступления в сумме 410,0 млн. рублей в виде субвенций, подлежащих перечислению в 2006 году из бюджетов муниципальных образований в соответствии с Областным законом «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области».
В 2006 году прогнозируется поступление средств, полученных областными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в сумме 895,1 млн. рублей.
Расходы областного бюджета на 2006 год предусмотрены в объеме 40,6 млрд. рублей, что на 5,3 млрд. рублей (15%) превышает плановый уровень 2005 года.
Более детально расходы областного бюджета на 2006 год представлены в таблице 2.5.
Таблица 2.5. Структура и динамика расходов бюджета Ростовской области в 2005-2006 гг.
Наименование расходов
План на 2005 г.
Проект на 2006 г.
Темп роста %
сумма, млн. руб.
% к расходам, всего
сумма, млн. руб.
% к расходам, всего
1
2
3
4
5
6
Всего расходы
35 305,0
—
40 622,2
—
115,0
Общегосударственные вопросы
1 792,8
5,1
2 119,3
5,2
118,2
Национальная оборона
13,7
0,1
19,9
—
145,3
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
2 414, 6
6,8
2 904,6
7,2
120,3
Национальная экономика
2 311,3
6,6
2 865,7
7,1
124,0
ЖКХ
959,4
2,7
798,3
2,0
83,2
Охрана окружающей среды
31,9
0,1
220,9
0,5
в 6,9 раза
Образование
3 046, 7
8,6
3 461,1
8,5
113,6
Культура, кинематография и СМИ
498, 9
1,4
569,6
1,4
114,2
Здравоохранение и спорт
4 075,1
11,5
6 697,7
16,5
164,4
Социальная политика
997,4
2,8
1 484,4
3,7
148,8
Межбюджетные трансферты
19 163,2
54,3
19 480,7
48,0
101,7
Формирование расходов областного бюджета на 2006 год производилось на основе согласованных коллегией Администрации Ростовской области докладов главных распорядителей средств в рамках реализации постановления Администрации области от 19.08.2004 №342 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» и решения коллегии Администрации области от 07.02.2005 №5, утвердившего основные показатели результативности деятельности областных органов исполнительной власти — главных распорядителей средств областного бюджета.
В проекте областного бюджета предусматривается финансирование семи областных целевых программ, направленных на решение отдельных социально-значимых для области задач. В их числе: оказание государственной поддержки гражданам по приобретению жилья, инвестиционная деятельность, государственная поддержка малого предпринимательства, поддержка казачьих обществ, меры противодействия злоупотреблению наркотиками.
Законопроектом о бюджете предусматриваются значительные ассигнования на инвестиционные цели в объеме 6,7 млрд. рублей, в том числе по Фонду муниципального развития – 3,8 млрд. рублей. Направления расходования этих средств представлены проектом областного закона «Об утверждении инвестиционной программы Ростовской области на 2006 год», вносимым на рассмотрение Законодательного Собрания области вместе с законопроектом о бюджете.
Во всех разделах областного бюджета учтены расходы бюджетных учреждений области, запланированные в объеме доходов от предоставления платных услуг и иной приносящей доход деятельности, в общей сумме 895,1 млн. рублей.
Общий объем расходов по разделу «Общегосударственные вопросы» составит 2,1 млрд. рублей, что на 0,3 млрд. рублей выше плановых ассигнований 2005 года. В разделе отражаются расходы на функционирование законодательных и высших исполнительных органов государственной власти, судебной системы, обеспечение проведения выборов, международное сотрудничество, расходы на предоставление бюджетных кредитов, создание резервного фонда и другие общегосударственные вопросы.
Расходына государственное управлениев части непосредственного обеспечения управленческих функций, отражены по девяти классификационным разделам в соответствии с выполняемыми областными органами исполнительной власти функциями в социальных отраслях, отраслях экономики, правоохранительной деятельности и безопасности.
В целом по областному бюджету управленческие затраты составят 1,2 млрд. рублей, в том числе расходы на оплату труда — 0,8 млрд. рублей.
Размеры окладов денежного содержания по государственным должностям и должностям государственной гражданской службы области индексируются с 1 января 2006 года на 15% в соответствии с пунктом 6 статьи 15 Областного закона от 26.07.2005 №344-ЗС «О государственной гражданской службе Ростовской области».
Непосредственно в разделе «Общегосударственные вопросы» учтены управленческие расходы по Законодательному Собранию области, Администрации области, Контрольно-счетной палате, ряду главных распорядителей средств областного бюджета, деятельность которых не связана с отраслевыми управленческими функциями.
Помимо этого, в разделе отражены следующие расходы.
На функционирование судебной системы — 125,6 млн. рублей, в том числе:
— на содержание департамента по обеспечению деятельности мировых судей области — 9,1 млн. рублей;
— на материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей области и денежное содержание работников их аппаратов по 196 судебным участкам — 116,5 млн. рублей.
На формирование фонда непредвиденных расходов Администрации области, на финансирование непредвиденных расходов областного бюджета запланированы средства в сумме 1 218,6 млн. рублей.
Плановые ассигнования на предоставление средств областного бюджета на возвратной основе муниципальным образованиям и организациям области в общей сумме составят 1 130,8 млн. рублей, возврат ранее предоставленных бюджетных кредитов (ссуд) — 1 063,0 млн. рублей.
Предприятиям (организациям) области предполагается выделить бюджетных кредитов на сумму 830,8 млн. рублей, из которых основным направлением является поддержка сельхозтоваропроизводителей области на цели приобретения сельскохозяйственной техники – 370,0 млн. рублей.
Плановый возврат бюджетных кредитов, предоставленных юридическим лицам, составит 718,8 млн. рублей.
За счет средств субвенций областного бюджета будет направлено бюджетам муниципальных образований на финансирование расходов для выполнения полномочий по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий — 11,6 млн. рублей, на финансирование расходов для выполнения полномочий по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции — 12,9 млн. рублей, на финансирование расходов на выполнение полномочий по содержанию архивных учреждений (за исключением коммунальных расходов) в части хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, относящихся к государственной собственности – 4,7 млн. рублей.
продолжение
--PAGE_BREAK--В разделе «Национальная оборона» отражаются расходы на мобилизационную подготовку экономики.
Проектируемые расходы по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» составят 2,9 млрд. рублей, что на 0,5 млрд. рублей превышает плановый уровень 2005 года.
Расходы по поддержке казачьих обществ будут осуществляться в рамках Областной целевой программы поддержки казачьих обществ на 2004-2006 годы. Финансовое обеспечение мероприятий этой программы предусматривается в сумме 80,1 млн. рублей, что на 17% превышает плановые ассигнования 2005 года. Из указанной суммы расходов в соответствии с бюджетной классификацией расходы по поддержке казачьих обществ отражены по следующим разделам: «Образование» — 9,2 млн. рублей, «Культура, кинематография и средства массовой информации» — 1,1 млн. рублей, «Здравоохранение и спорт» – 0,8 млн. рублей.
Расходы на обеспечение государственной поддержки отраслей экономики запланированы в общей сумме 2,9 млрд. рублей, против 2,3 млрд. рублей 2005 года.
Расходы по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» в 2006 году запланированы в объеме 798,3 млн. рублей. Существенно изменена структура расходов по государственной поддержке данной отрасли.
С учетом уровня платежей граждан в размере 100% экономически обоснованных затрат на содержание, ремонт жилых помещений и предоставление коммунальных услуг расходы бюджета не предусматривают компенсацию убытков предприятиям жилищно-коммунального хозяйства в связи с недоплатой населением установленных тарифов. Вместе с тем по разделу «Социальная политика» предусматриваются расходы на выплату адресных субсидий малообеспеченным гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг в объеме 873,7 млн. рублей. При этом в соответствии с Концепцией реформирования жилищно-коммунального комплекса Ростовской области на 2004-2010 годы размеры указанных субсидий определяются исходя из регионального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц и регионального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в размере 20%.
В целях реализации Областной целевой программы оказания государственной поддержки гражданам по приобретению жилья в Ростовской области на 2006-2010 годы в областном бюджете предусматриваются ассигнования в объеме 224,0 млн. рублей. Данные средства будут направлены в виде бюджетных субсидий, предоставляемых гражданам (прежде всего работникам бюджетной сферы, гражданам-членам молодых семей) для оплаты части стоимости жилья, приобретаемого с помощью ипотечных жилищных займов или кредитов, а также на возмещение части расходов по уплате процентов по кредитам и займам, полученным для строительства и приобретения жилья.
На отселение граждан из ветхого, непригодного для проживания (аварийного) жилищного фонда в Фонде муниципального развития предусматриваются средства в объеме 95,0 млн. рублей.
Расходы по разделу «Охрана окружающей среды» проектируются в общей сумме 220,9 млн. рублей, что в 6,9 раза больше уровня 2005 года, в основном за счет существенного увеличения расходов по строительству природоохранных объектов.
Расходы областного бюджета по разделу «Образование» на 2006 год предусматриваются в сумме 3,5 млрд. рублей, что позволит реализовать полномочия области по предоставлению бюджетных услуг в сфере основного, а также начального и среднего профессионального образования.
Расходы областного бюджета по разделу «Культура, кинематография, средства массовой информации» на 2006 год предусматриваются в сумме 569,6 млн. рублей для предоставления бюджетных услуг в этой социальной отрасли.
Расходы областного бюджета по разделу «Здравоохранение и спорт» проектируются в объеме 6,7 млрд. рублей и будут направлены на реализацию полномочий области по предоставлению жителям бюджетных услуг по обеспечению их конституционного права на охрану здоровья, развитие массового спорта и физкультурно-оздоровительного движения.
Расходы областного бюджета на здравоохранение запланированы в объеме 6,4 млрд. рублей с приростом к уровню текущего года на 74,1%.
Расходы на содержание областных учреждений здравоохранения, включая расходы на оказание специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях, предусматриваются в размере 1,9 млрд. рублей. Данные учреждения, начиная с 2006 года, полностью вошли в число областной подведомственной сети.
Расходы областного бюджета по разделу «Социальная политика» проектируются в объеме 1,5 млрд. рублей, что составляет 148,8% к уровню 2005 года.
Социальная политика области будет направлена, как и в прежние годы, на социальную поддержку населения, особенно детей и людей пожилого возраста, повышение жизненного уровня населения за счет предоставления социальных гарантий гражданам, снижение уровня социального сиротства и безнадзорности несовершеннолетних.
Общий объем средств, выделяемых по разделу «Межбюджетные трансферты», предусматривается в сумме 19 480,7 млн. рублей.
Основу раздела будут составлять:
Фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов – 1 924,2 млн. рублей;
Фонд компенсаций – 12 391,7 млн. рублей;
Фонд муниципального развития – 3 781,9 млн. рублей;
Фонд софинансирования социальных расходов — 256,8 млн. рублей.
Основные принципы и расчеты по взаимоотношениям областного и местных бюджетов на 2006 год изложены в отдельном документе, прилагаемом к проекту областного закона «Об областном бюджете на 2006 год».
Суммы дотаций из Фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов по муниципальным районам и городским округам Ростовской области представлены в приложении к проекту областного закона «Об областном бюджете на 2006 год».
Фонд компенсаций сформирован за счет:
— субвенций из федерального бюджета — 2 108,9 млн. рублей;
— средств областного бюджета — 10 282,8 млн. рублей.
Распределение субвенций по местным бюджетам Ростовской области представлено в приложении к проекту областного закона «Об областном бюджете на 2006 год».
Средства Фонда муниципального развития будут предоставляться в виде субсидий местным бюджетам Ростовской области для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения. Распределение этих субсидий по муниципальным районам (в т.ч. для поселений) и городским округам представлено в приложении к проекту областного закона «Об областном бюджете на 2006 год». Ко второму чтению распределение средств Фонда в части расходных полномочий поселений будет произведено по каждому поселенческому бюджету.
Средства Фонда софинансирования социальных расходов предполагается направлять в виде субсидий для долевого финансирования:
— расходных обязательств местных бюджетов Ростовской области, полномочия по которым возникнут у них с 1 января 2006 года;
— расходов на комплектование фондов на организацию библиотечного обслуживания поселений;
— расходов на проведение антитеррористических и противопожарных мероприятий в муниципальных учреждениях социальной сферы;
— расходных обязательств местных бюджетов Ростовской области по содержанию новой и расширению действующей сети муниципальных бюджетных учреждений.
Дополнительно к выделяемым местным бюджетам Ростовской области из указанных фондов средствам предусмотрено предоставление следующих видов межбюджетных трансфертов:
- дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов в сумме 581,5 млн. рублей в целях ликвидации возможных дисбалансов этих бюджетов;
— субвенций на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков в сумме 517,6 млн. рублей, распределение которых по местным бюджетам предусматривается приложением №21 к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год»;
— субсидий на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности и бесхозяйных гидротехнических сооружений в сумме 27,0 млн. рублей.
Кроме того, местным бюджетам Ростовской области предусматривается предоставление бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, на сумму до 300,0 млн. руб. Одновременно возврат средств от территорий с учётом погашения ранее предоставленных бюджетных ссуд (кредитов) для кредитования третьих лиц составит 344,2 млн. рублей. В соответствии с бюджетной классификацией эти расходы не входят в состав раздела 11 «Межбюджетные трансферты», а отражены по разделу 01 «Общегосударственные вопросы».
Областной бюджет на 2006 год спланирован с дефицитом в объеме 5,9 млн. рублей, который с учетом доходов от продажи акций и земельных участков – 40,3 млн. рублей, отражаемых согласно требованиям бюджетной классификации в источниках финансирования дефицита бюджета, направляется на погашение долговых обязательств области.
На погашение долговых обязательств Ростовской области в 2006 году планируется направить 36,4 млн. рублей. Из них 20,0 млн. рублей предусмотрено на погашение задолженности по федеральной бюджетной ссуде, предоставленной Администрации области на осуществление комплекса мер по подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства, находящихся в ведении Администрации области и органов местного самоуправления Ростовской области, к осенне-зимнему периоду 2003-2004 гг. Кроме того, запланировано погашение переоформленной в государственный долг задолженности перед федеральным бюджетом по централизованным кредитам, предоставленным под гарантии Ростовской области в 1992-1994 гг. предприятиям АПК и потребительской кооперации, в сумме 16,4 млн. рублей.
Государственный долг Ростовской области по состоянию на 01.01.2007 г. составит 2176,2 млн. рублей или 7,8% от доходов областного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета, что значительно ниже законодательно определенного предела.
Перспективы развития государственных и муниципальных финансов в России определяются остротой вопроса о том, как будет развиваться социально-экономическая ситуация в России. Ответ на него во многом зависит и от политики государства, так как одним из главных факторов обеспечения финансовой стабильности и макроэкономического роста является эффективное развитие государственных и муниципальных финансов.
3. Проблемы стабилизации государственных и муниципальных финансов в условиях повышения качества управления общественными финансами
3.1 Проблемы и перспективы развития государственных и муниципальных финансов в России
Радикальные преобразования, происходящие в экономике и социальной сфере России, делают чрезвычайно актуальной задачу целенаправленного использования финансов в интересах развития страны, ее регионов и муниципальных образований. Решение данной задачи требует нахождения реальных путей усиления воздействия финансов на общественное производство, получения с их помощью высоких экономических и социально значимых результатов.
В этой связи требуют серьезного анализа проводимые органами государственной власти РФ реформы в области социальной защиты и социального обеспечения граждан.
Государственная социальная политика является неотъемлемым атрибутом современной рыночной экономики. Социальная стабильность выступает необходимым условием экономического развития; государство может сглаживать те негативные социальные последствия, которые присущи рынку, в целях предотвращения социальных конфликтов и напряженности в обществе.
К сожалению, в последние годы в России сложились негативные тенденции сокращения рождаемости и продолжительности жизни граждан, не удается преодолеть низкий уровень жизни населения. С переходом на рыночные основы хозяйствования, появлением различных форм собственности, формированием рынка труда существенно изменились и прежние представления о механизме социальной защиты граждан. В этой связи встала задача корректировки механизма реализации социальных гарантий населению, установленных Конституцией РФ и другими законодательными актами.
В рамках проводимых в настоящее время реформ признается, что государство может гарантировать предоставление лишь минимального перечня и объема услуг населению РФ, а материальные и нематериальные услуги сверх данного минимума граждане могут получать на платной основе, в зависимости от своих материальных возможностей. В этих условиях необходимо четко определить этот минимум социальных гарантий, который предоставляется за счет финансовых ресурсов государства, а также разработать и создать новые механизмы социальной защиты граждан.
Решение этой задачи во многом определяется состоянием и устойчивостью государственных и муниципальных финансов, которые являются источником финансирования мероприятий по социальной защите граждан РФ. Кроме того, формы и методы предоставления средств из бюджетов, механизмы налогообложения доходов физических лиц могут оказывать активное влияние на социальные процессы в стране, что подтверждают и теоретические исследования, и мировой опыт.
Совершенствование финансового механизма социальной защиты населения требует осуществления комплекса мер, нацеленных на создание эффективной системы социальной помощи, обеспечение адресности при ее предоставлении. Это позволит не только более полно реализовать принцип социальной справедливости, но и повысить эффективность государственных и муниципальных расходов на социальную поддержку граждан РФ.
Актуальность проблемы разработки научно обоснованных основ функционирования государственных и муниципальных финансов, совершенствования нормативно-правовой базы их организации предопределяются также зависимостью российской экономики от мировой конъюнктуры цен, отраслевыми и территориальными диспропорциями, существующими в РФ.
По мере развития рыночного хозяйства в России возникают и обостряются социально-экономические проблемы, которые не могут быть решены автоматически. Отраслевые кризисы, безработица, нарушения в денежном обращении, обострение конкуренции на мировых рынках требуют государственного финансового вмешательства. Государственное регулирование способно поддержать социально-экономическую стабильность современной рыночной экономики с ее сложными связями и тесной взаимозависимостью отдельных сфер.
Большое значение придается развитию системы налогообложения, построению налоговой системы, адекватной требованиям развития национальной экономики.
Наиболее актуальные проблемы современного этапа развития налоговых систем стран с рыночной экономикой состоят в следующем:
— налоговые системы сложны для налогоплательщиков и эффективного управления со стороны налоговых органов, что ведет к росту расходов на налоговое администрирование и расширению масштабов уклонения от уплаты налогов;
— законодательно установленные высокие ставки налогов отрицательно влияют на процесс принятия экономических решений;
— налогообложение заставляет компании инвестировать средства и изменять структуру баланса не по экономическим, а по налоговым причинам;
— финансирование инвестиций осуществляется за счет заемных, а не собственных средств.
Ограниченность возможностей финансирования государственных расходов через налоги, а также стремление к более рациональному использованию факторов производства, природных ресурсов в том числе, делают настоятельной необходимость решения этих проблем и в России.
Кроме того, объективной необходимостью является оценка долгосрочных последствий проведения реформ в бюджетно-налоговой сфере как с точки зрения повышения эффективности механизмов формирования и использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, так и с позиции их влияния на национальную экономику. Следует обеспечить непротиворечивость целей реформы в сфере государственных и муниципальных финансов, теоретических концептуальных подходов к ее проведению и мероприятий по ее реализации.
Однако, несмотря на актуальность, данные проблемы не находят должного отражения в научных исследованиях и публикациях. В результате отсутствует теоретическое обоснование мер по обеспечению финансовой стабильности и бюджетной устойчивости в РФ, что отрицательно сказывается на качестве принимаемого финансово-бюджетного законодательства, снижает эффективность государственного финансового регулирования социально-экономических процессов.
В этой связи все большее значение приобретают разработка и реализация комплекса мер по совершенствованию управления государственными и муниципальными финансами, повышению эффективности государственного финансового воздействия на социально-экономические процессы в России в целях обеспечения устойчивого экономического роста и улучшения качества жизни населения РФ.
продолжение
--PAGE_BREAK--Для решения данной задачи необходимо разрабатывать перспективы развития государственных и муниципальных финансов, оценивать их соответствие современным требованиям развития РФ, обоснованность выбора направлений и механизмов государственного финансового регулирования социально-экономических процессов в условиях проведения широкомасштабных реформ в нашей стране и высокого уровня ее зависимости от внешних факторов.
В современной России реформа местного самоуправления выходит на принципиально новый качественный уровень развития. Между тем эффективность ее проведения во многом зависит от правильного понимания сущности природы местного самоуправления, его роли и места в демократической системе управления обществом.
Самостоятельный характер местного самоуправления и его организационная независимость, отдаленность от властных структур не умаляют его значения как элемента государственного устройства России. Усиление государственного начала в местном управлении призвано обеспечить в деятельности органов местного самоуправления реализацию и защиту общенациональных интересов. Необходимость и роль института местного самоуправления обусловливаются объективно существующими интересами граждан, совместно проживающих в местных сообществах. При этом указанные интересы следует рассматривать не как подчиненные, а как равноправные по отношению к государственным. Смысл развития местного самоуправления заключается в освобождении органов государственной власти от тех мероприятий, которые более эффективно могут быть проведены на местном уровне; их усилия должны быть направлены на решение более важных общенациональных проблем. Местная же власть призвана: обеспечивать население жильем; предоставлять ему коммунальные услуги; услуги местного транспорта, связи; благоустраивать территорию; создавать условия для получения гражданами основного общего образования и необходимой медицинской помощи; улучшать торговое, бытовое и культурное обслуживание населения. Именно эти задачи местная власть способна решать более оперативно и эффективно, с учетом потребностей населения. Органы местного самоуправления несут также ответственность за охрану общественного порядка, экологическую обстановку. Другими словами, они наделяются полномочиями (совокупностью прав и обязанностей), затрагивающими практически все стороны жизни местных сообществ. Обширный комплекс полномочий предоставляет муниципалитетам возможность повышать качество и оперативность удовлетворения наиболее важных потребностей населения.
Регулирование экономических отношений на муниципальном уровне призвано обеспечить: — общемуниципальные производственно-социальные пропорции; — наращивание производства конкурентоспособной продукции и услуг; — укрепление материальной базы социальной сферы.
Функции местного самоуправления формируются исходя из целей и задач пропорционального и динамического развития производственно-социального муниципального образования в целом и находящихся в нем предприятий, отраслей и подотраслей. Муниципализация собственности на объекты социальной производственной инфраструктуры является эффективным средством устойчивого функционирования и развития муниципальных образований как единого целого, объединения и рационального использования имеющихся материальных и финансовых ресурсов, обеспечения населению социальных гарантий.
Таким образом, муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую из следующих элементов:
— территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
— населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;
— муниципальной собственности и местного бюджета.
До принятия новой редакции Бюджетного Кодекса, бюджетная система РФ имела три уровня. Если с субъектами федерации было все понятно — их 89 и столько же бюджетов (консолидированных и непосредственно администрации субъекта федерации), то на местном уровне — сельский район, город, район в городе, поселок, село — наблюдалось большое разнообразие в организации местных органов власти и наделении их денежными фондами в виде смет или бюджетов (денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того населенного пункта, который имеет статус муниципалитета).
До недавнего времени в некоторых регионах не было института самоуправления населения в том виде, как оно предусмотрено Конституцией РФ.
Таким образом, в субъектах РФ действовало исключительное многообразие организаций и взаимодействия институтов территориального управления как государственного, так и муниципального характера. В целом это, скорее позитивный момент, нежели негативный. Вместе с тем, известный германский специалист в области государственных и муниципальных финансов Хорст Циммерманн подчеркивает, что, если число муниципальных образований в расчете на миллион жителей в России вполне сопоставимо с Германией, то в расчете на 1000 кв. км количество муниципальных образований заметно меньше (3,8 — в Германии и 1,8 — в России). Этот факт свидетельствует о том, что Россия должна иметь много больше муниципальных образований, так как в противном случае местные власти фактически становятся недосягаемыми для граждан и предприятий[10]. Всего же в России насчитывалось около 30 тыс. субрегиональных территориально – административных единиц, из которых 12215 имели статус муниципальных образований, в том числе городов — 625, поселков — 516, городских районов и округов 153, районов — 1404, сельских округов — 9314, сельских населенных пунктов – 203.
Такие сложные схемы с муниципалитетами двух уровней препятствовали реформированию межбюджетных отношений и затрудняли выработку и применение общих механизмов, обеспечивающих их самостоятельность и ответственность.
До реформы местного самоуправления по различным типам территориальной организации государственного управления применительно к субъектам Федерации сложились следующие типы институциональных структур территориальных органов власти[11]: 1) одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по административно-территориальному принципу; 2) одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу; 3) двухуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление; 4) одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и двухуровневая структура местного самоуправления; 5) не определены специально территории муниципальных образований, либо только отдельные территории являются муниципальными образованьями (субъектов Федерации).
Проблематичным являлось то, что муниципальных образований значительно больше, чем действующих местных бюджетов, являющихся необходимым атрибутом «полноценного» муниципального образования. Так, на действующие муниципальные образования приходилось около 5 тыс. муниципальных бюджетов. В среднем это около 55 местных бюджетов на один субъект Федерации. На практике же ситуация была еще более разительной – от 25-30 местных бюджетов в регионе (на так называемом «базовом» уровне местного самоуправления) до нескольких сот местных бюджетов (делегирование права на самостоятельные бюджеты институтам местного самоуправления низшего уровня).
В Программе развития бюджетного федерализма в России до 2005 г. было предусмотрено разделение образований на муниципальные образования первого уровня (районы и города, непосредственно входящие в состав субъекта РФ) и муниципальные образования второго уровня (города районного значения, поселки, сельские администрации и т.д.), а также разграничение основных полномочий, источников доходов и объектов собственности между типами муниципальных образований. Следует особо подчеркнуть, что меняется не только терминология («местный», «муниципальный», «районный» уровень), но и само содержание происходящих процессов. В принципе были намечены пути «вхождения» муниципальных образований в систему государственной власти, из которой они в настоящий момент исключены. Таким образом, согласно новой редакции Бюджетного кодекса местные бюджеты будут делиться на бюджеты двух уровней – бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (бюджет городского округа по составу доходов и расходов будут равнозначны консолидированному бюджету района). Количество муниципальных образований и, соответственно, местных бюджетов увеличится с 11-12 тыс. до 24372 муниципальных образований или на 12639 больше ранее действующих. Из вновь созданных муниципальных образований более 11000 являются поселенческими муниципальными образованиями, которые ранее не имели бюджетов.
Переход на новый качественный уровень управления региональными и муниципальными финансами – одно из важнейших условий эффективного функционирования государственных и муниципальных финансов в целях улучшения социального положения населения, повышения качества социальной инфраструктуры и инвестиционной привлекательности территорий.
Министерство финансов Российской Федерации выступило официальным инициатором нормативного закрепления в российской практике понятия «лучшая практика», отражающего новую идеологию управления общественными финансами.
Правительство, будучи ответственным за предоставление определенных общественных услуг, должно контролировать качество управления региональными и местными финансами и инициировать совершенствование технологий и процедур, используемых региональными и местными властями, в рамках, не противоречащих принципам добровольности их применения и разделения полномочий между уровнями власти.
Основополагающими принципами — требованиями введения «лучших практик» являются:
• гибкость по отношению к изменяющейся экономической, политической и финансовой среде;
• поэтапное введение «лучших практик» в силу существующих различий в уровнях управления и финансово-технических возможностях региональных и муниципальных органов власти;
• предъявление высоких требований к участникам, вовлеченным в процесс применения «лучших практик»;
• добровольность и автономное от федеральных органов применение процедур «лучших практик»;
• исключение из положений «лучшей практики» общеэкономических вопросов и отражение исключительно вопросов управления финансами.
«Кодекс лучшей практики» управления территориальными финансами особое внимание уделяет механизмам управления финансами на уровне бюджетных организаций, поскольку здесь находится одна из отправных точек реформирования всей системы управления финансами органов власти изнутри. Именно бюджетные организации являются тем управленческим уровнем, который непосредственно занимается оказанием бюджетных услуг и где стандарты, нормативы и приоритеты соединяются с организационными и финансовыми ресурсами.
Общая модель управления финансами в органах власти направлена на то, чтобы сделать его простым, логичным и понятным для всех участников, а также для населения и налогоплательщиков в целом. Это определяется тем обстоятельством, что деятельность многих региональных и муниципальных бюджетных учреждений на сегодняшний день детально регламентируется федеральными стандартами и нормативами. Однако далеко не все виды и аспекты деятельности покрываются стандартами и нормативами. В результате часть бюджетных организаций, созданных для решения местных задач и не регулируемых федеральным законодательством, могут попасть в «институциональный вакуум». Колоссальные потребности бюджетной сферы в финансировании, рассчитываемые традиционными нормативными методами, оказываются несопоставимыми с ресурсными возможностями даже самых богатых и успешно развивающихся территорий.
Отсюда следует, что разработка и внедрение механизмов «лучшей практики» являются наиболее перспективными и совершенными инструментами управления общественными финансами, способствующими достижению максимальной эффективности и результативности деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления.
Министерством финансов Российской Федерации оказывается практическая и методическая помощь органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по своевременному формированию нормативной правовой базы муниципальных образований в области организации бюджетного процесса. На сегодняшний день разработаны и доведены до субъектов РФ модельные нормативные правовые акты по вопросам бюджетного устройства и бюджетного процесса в муниципальных образованиях, составлен примерный график работы представительных органов местного самоуправления по принятию указанных нормативных правовых актов.
Следует учитывать, что ближайшие несколько лет будут характеризоваться переходом к новой структуре органов местного самоуправления. При этом система муниципальных органов власти, создаваемая в результате реформы, должна приобрести следующие основные характеристики эффективного местного самоуправления: — выборность глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления, по возможности – напрямую населением соответствующих муниципальных образований; — наличие автономии в принятии решений в рамках собственной сферы компетенции (в отношении вопросов местного значения); — наличие финансовых гарантий деятельности местных властей – собственных налоговых доходов и налоговых полномочий, формализованных правил финансовых взаимоотношений с органами государственной власти всех уровней; — наличие механизмов ответственности перед избирателями за принимаемые решения.
Для развития местного самоуправления необходима реализация заложенных в новом законодательстве об общих принципах организации местного самоуправления в России мер, направленных на переход к новой структуре и полномочиям муниципальных образований. Одновременно в рамках системы федерального мониторинга Правительство РФ будет оперативно реагировать на текущие проблемы реформы и, в случае необходимости, принимать меры, направленные на поддержку успешной реализации реформы и повышение ее эффективности.
На Министерство финансов РФ было возложено проведение ежемесячного мониторинга работы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по обеспечению составления местных бюджетов на 2006 г. Мониторинг должен осуществляться по следующим направлениям:
— формирование органов местного самоуправления;
— создания правовых основ для регулирования системы межбюджетных отношений в субъектах РФ в новых условиях;
— делегирование отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень;
— установление единых и дифференцированных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты;
— утверждение порядка ведения реестра расходных обязательств в субъектах РФ;
— разграничение имущества в соответствии с новыми предметами ведения и полномочиями;
— нормативно-правовое обеспечение бюджетного процесса муниципалитета;
— обеспечение муниципального финансового контроля;
— методическое и кадровое обеспечение органов местного самоуправления.
В 2005 году органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления были организованы и проведены 5940 семинаров-совещаний для специалистов финансовых органов по следующим вопросам:
-порядок составления и предоставления отчетности; -переход на новую инструкцию по бюджетному учету;
-финансирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства в новых условиях, тарифное регулирование;
-формирование межбюджетных отношений на 2006 год;
-казначейское исполнение местных бюджетов;
-основные направления формирования бюджетных расходов муниципальными образованиями на 2006 год;
-ведение реестра расходных обязательств;
-основные подходы к внедрению перспективного финансового плана;
-реструктуризация бюджетного сектора;
-перспективы внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и местном уровне (таблица 3.1).
Таблица 3.1. Проведение мероприятий по переподготовке кадров для финансовых органов муниципальных образований в разрезе федеральных округов в 2005 г.
Наименование субъекта Российской Федерации
Количество семинаров-совещаний со специалистами финансовых органов МО
всего
Муниципальные районы
Городские округа
Городские поселения
Сельские поселения
Кол-во
%
Кол-во
%
Кол-во
%
Кол-во
%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Центральный федеральный округ
1329
359
27,01
113
8,50
221
16,63
636
47,86
Северо-Западный федеральный округ
935
259
27,7
86
9,20
94
10,05
496
53,05
Южный федеральный округ
1365
401
29,38
165
12,09
127
9,30
672
49,23
Приволжский федеральный округ
561
328
58,47
146
26,02
28
4,99
59
10,52
Уральский федеральный округ
712
171
24,02
191
26,83
145
20,37
205
28,79
Сибирский федеральный округ
823
420
51,03
128
15,55
27
3,28
248
31,13
Дальневосточный федеральный округ
215
111
51,63
39
18,14
19
8,84
46
21,40
Итого
5940
2049
34,49
868
14,61
661
11,13
2362
39,76