--PAGE_BREAK--Глава 3.
Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления Российской государственности
3.1. Характеристика современной системы государственного финансового контроля
В общем и целом цель ГФК — обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по:
1. управлению (включая стадии планирования, формирования, распределения и использования) государственными финансовыми и материальными (материальными продуктами человеческой деятельности, природными видами собственности) ресурсами, нематериальными объектами государственной собственности и государственными имущественными правами (там, где такое управление опосредствуется финансовыми, т.е. денежными, отношениями — например, образование финансовых ресурсов в процессе распоряжения материальными и нематериальными объектами, имущественными правами);
2. обеспечению их сохранности и приумножения для выполнения функций государства, а также созданию всех условий для этого;
3. обеспечению законности и оптимальности (в свете государственной политики) функционирования различных звеньев финансово-хозяйственной системы государства;
4. обеспечению финансовой безопасности государства.
Достижение цели ГФК обеспечивается реализацией следующих основных задач:
· контроль за законностью, целесообразностью, полнотой, своевременностью и целевым назначением направления и использования государственных финансовых ресурсов (в том числе бюджетных дотаций, кредитов, ссуд, субсидий, субвенций и т.д.);
· контроль за законностью и целесообразностью предоставления государственных финансовых и имущественных гарантий (поручительств), выдаваемых в качестве обеспечения сделок;
· вскрытие резервов в формировании государственных финансовых ресурсов, выработка предложений по сокращению нерациональных расходов, снижению бюджетного дефицита, дефицита платежного баланса;
· контроль за сохранностью, правильностью хранения и обслуживания, за законностью и правильностью пользования, целесообразностью (рациональностью) и эффективностью распоряжения материальными ценностями (ресурсами) государства (например, за законностью и целесообразностью сдачи в аренду зданий и помещений; за эффективностью использования топливно-энергетических ресурсов; за сохранностью, законностью и рациональностью использования материальных ценностей мобилизационного резерва и т.д.);
· контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью использования и распоряжения государственными имущественными правами (правами собственности на акции предприятий и т.д.);
· оценка эффективности организации и проведения преобразования форм собственности (в частности, приватизации);
· контроль за законностью, правильностью и эффективностью распоряжения нематериальными объектами государственной собственности (влекущего образование финансовых ресурсов);
· контроль за состоянием и использованием государственных запасов и резервов;
· контроль за выполнением плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдением нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг;
· контроль за обеспечением финансовой безопасности государства (в ходе бюджетного процесса и др.). В этом плане, например, проводится оценка обоснованности финансируемых государством программ и проектов, проводится анализ заключенных договоров по предоставлению бюджетных инвестиций с точки зрения обеспечения государственных интересов, осуществляется оценка законности и обоснованности (в плане влияния на финансовую безопасность) принимаемых государственными органами решений в рамках финансово-экономической политики (например, оценивается: ценовая политика, налоговая политика, политика в отношении валютного курса рубля, решения по проведению денежной эмиссии, изменению учетной ставки или нормативов обязательных резервов коммерческих банков, пополнению золотовалютных резервов органов денежно-кредитного регулирования, индексации заработной платы и пенсий, выпуску государственных ценных бумаг, приватизации государственных предприятий, определенные приоритеты в формировании структуры экономики и т.д.), осуществляется проверка качества представляемой для принятия данных решений информации, осуществляется оценка обоснованности размеров государственного долга, бюджетного дефицита, дефицита платежного баланса и т.д. Следует также добавить, что органы ГФК должны заниматься самой постановкой проблемы и разработкой концепции обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации;
· контроль за законностью и правильностью квотирования и соблюдения экспортных квот (квот на экспорт сырья и т.д.);
· контроль за обеспечением конкурентных условий во всех сегментах внутреннего рынка (конкурентной среды);
· оценка макроэкономической ситуации в стране или регионе и перспектив экономического роста (для подготовки заключения по проектам бюджетов);
· контроль за обеспечением оптимизации цен в высокомонополизированных отраслях экономики и торговли;
· контроль за законностью и правильностью предоставления и использования налоговых, таможенных и иных финансовых льгот и преимуществ субъектам хозяйствования;
· контроль за обращением государственных средств в кредитной системе (включая расчетно-кассовое обслуживание, депозиты, размещение ценных бумаг, кредитование через банки или банками под гарантии органов исполнительной власти и т.д.);
· контроль за организацией денежного обращения в целом;
· контроль за полнотой и своевременностью исполнения банковской системой соответствующих операций по перечислению бюджетных средств (исполнением платежных документов на перечисление и зачисление средств и т.д.);
· проверка соблюдения главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, использования и возврата (при условии) государственных средств (ассигнований);
· контроль за правильным (законным) и экономически обоснованным распределением всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета (осуществляемым по бюджетной росписи доходов и расходов, а также по кассовым планам исполнения бюджета), правильностью и обоснованностью расчетов сметных назначений;
· контроль за полнотой, своевременностью, структурным соответствием и целевым назначением исполнения доходных и расходных статей федерального и территориальных бюджетов и смет внебюджетных фондов; проверка правильности учета исполнения бюджетов (смет), а также полноты, точности и достоверности соответствующей отчетности;
· выявление резервов роста доходов государственного бюджета, подготовка предложений по устранению отклонений и совершенствованию бюджетного процесса в целом;
· контроль за целесообразностью привлечения государством, целевым направлением и эффективностью использования внешних и внутренних займов (финансовых и материальных средств, привлекаемых государством из внешних, или иностранных (иностранных государств, их физических и юридических лиц, международных организаций, межгосударственных образований), и внутренних источников);
· контроль за состоянием, обслуживанием и погашением государственного внешнего и внутреннего долга (оптимальностью системы управления долгом);
· контроль за своевременностью и полнотой расчетов по исполненным государственным заказам;
· контроль за своевременностью, полнотой и порядком погашения иностранными государствами, их юридическими лицами, международными организациями и межгосударственными образованиями своих задолженностей перед Российской Федерацией;
· финансовая экспертиза проектов международных договоров Российской Федерации, нормативно-правовых актов и иных документов, затрагивающих государственные финансы (например, оценка проекта закона «О федеральном бюджете на… год» и сопутствующих ему документов, т.е. различных прогнозов социально-экономического развития, основных направлений бюджетной, денежно-кредитной, налоговой и иной финансовой политики и т.д.), прямо либо косвенно влияющих на формирование, объем и исполнение всех уровней бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (включая внебюджетные фонды субъектов РФ — социальные, целевые, отраслевые и т.д.);
· оценка финансового состояния и эффективности систем управления и контроля (в аспекте влияния на образование и использование финансовых ресурсов) в бюджетных (государственных) учреждениях, государственных унитарных предприятиях, организациях с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства (использующих в своей деятельности госсобственность, выполняющих государственные заказы и задачи, в отношении которых предоставлены государственные гарантии, поручительства и прочие обеспечения, использующих предоставленные государством финансовые и материальные средства, имеющих предоставленные органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества и т.д.), определение источников роста их стоимости. Разработка вариантов оптимизации систем управления и выявление резервов повышения эффективности деятельности вышеуказанных субъектов хозяйствования (например: механизмов предотвращения нерациональных и необоснованных затрат, снижения себестоимости и т.д.);
· контроль деятельности органов государственной власти и управления (и их должностных лиц), на которых в соответствии с законодательством возложены функции по разработке и реализации государственной финансовой политики;
· контроль хозяйствующих субъектов (физических и юридических лиц), организаций любых организационно-правовых форм, форм собственности и видов деятельности (а также их работников) на предмет соблюдения ими финансово-хозяйственного законодательства (нормативно-правовых актов) и правовых актов индивидуального характера (приказов, распоряжений и т.п.) в своей деятельности (здесь очень много аспектов, например, контроль за исполнением смет на содержание бюджетных организаций (по объемам и целевым направлениям ассигнований); контроль за правильностью определения (расчета) стоимостных показателей деятельности (выручки от реализации, себестоимости, цен и тарифов и т.д.); контроль за законностью операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетных и кредитных операций; контроль за полнотой оприходования продукции, достоверностью объемов выполненных работ и оказанных услуг; контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета (эффективностью систем бухгалтерского учета и внутреннего контроля); контроль за достоверностью и полнотой финансовой отчетности; контроль за соблюдением установленного порядка при экспортно-импортных и валютных операциях, в платежно-расчетных отношениях и т.д.); установление полноты, своевременности и соответствия определенному порядку расчетов субъектов хозяйствования с бюджетом и внебюжетными фондами (в том числе по налогам, сборам, средствам от управления государственной собственностью, включая поступившим от приватизации, продажи, сдачи в аренду и наем, от управления принадлежащими государству паями и пакетами акций предприятий различного профиля и т.д. и иным бюджетным доходам; по оплате за предоставление государством прав пользователя своими правами собственности — лицензирование, сертификация, конкурсная передача прав с помощью тендеров, аукционов на производство определенных видов продукции и т.д.; по средствам, выданным на возвратной основе, включая проценты; и др.), включая оценку реальной и потенциальной задолженности и возможностей погашения этой задолженности (вскрытие краткосрочных и долгосрочных резервов снижения задолженности, оценку последствий их использования субъектом хозяйствования) и т.д.
В целом эти основные задачи и должны реализовываться субъектами ГФК в соответствии с их компетенцией.
Очевидно, что данные задачи представлены в весьма агрегированном виде, т.е. их можно детализировать или конкретизировать при их распределении между исполнителями — субъектами ГФК. Например, контроль в отношении обычной секторальной (региональной, отраслевой, научной и т.п.) целевой государственной программы в общем и целом, кроме определения ее законности, целесообразности и эффективности на стадии принятия решений, включает в основном следующие важнейшие аспекты:
1. контроль государственных заказчиков (включая координатора программы), осуществляемый как ими (как субъектами контроля), так и в отношении их самих (как объектов контроля со стороны органов внешнего контроля). Например, следующие аспекты их деятельности (как объектов контроля) могут быть подвержены внешнему контролю: проведение конкурсов, определяющих основных исполнителей программы, распределение выделяемых на программу из государственного бюджета средств среди организаций, выигравших конкурс, контроль (внутренний) за целевым их использованием и ходом работ по выполнению договоров (в рамках реализации программы);
2. контроль органов исполнительной власти субъектов РФ и местных органов власти (проводимый аналогично как ими, так и в отношении их самих), распределяющих ежегодно выделяемые средства соответствующих бюджетов и осуществляющих контроль за их целевым использованием;
3. контроль исполнителей программных мероприятий (проводимый аналогично как ими, так и в отношении их самих), использующих выделенные средства (по всем источникам финансирования) в соответствии с поставленными целями;
4. контроль органов текущего управления государственной программой (например, дирекции программы, ее региональных отделений и т.д.).
Естественно, приведенный в качестве примера перечень аспектов контроля государственных программ далеко не полный.
Весьма важный вопрос теории ГФК — параметры его объектов, т.е. нормы их состояния или функционирования. По нашему мнению, основные параметры объектов ГФК следующие: законность, целесообразность, эффективность, оптимальность организационной структуры.
При этом указанные параметры выступают своеобразными агрегатами многочисленных, но менее важных требований (например, такие параметры, как рациональность, обоснованность, полнота, точность, своевременность и т.д. так или иначе в конечном счете включены в вышеприведенные). Так, при проверке выделения финансовых средств получателям, осуществления денежных переводов и т.д. устанавливается соблюдение и полноты, и точности, и своевременности, и иных моментов, установленных законодательством. В конечном итоге проверка соблюдения законов и других нормативно-правовых актов финансово-хозяйственного характера позволяет поддерживать устойчивость бюджетных процессов и стабильность государственного финансового устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданных нормотворческими органами правил и процедур, а также вносить в них необходимую коррекцию (в плане оптимизации их самих). Целесообразность — категория, охватывающая не только целевое расходование государственных средств и использование приобретенного за счет этих средств имущества, но и соответствие деятельности намеченным целям, программам, приоритетам и т.д. Также с точки зрения эффективности проверяется не только экономное и оптимальное управление и использование государственных финансовых средств и иной собственности, предотвращение растрат и бесхозяйственности, но и возможность выполнения различного рода государственных программ, проведения различного рода государственных (или с участием государства) мероприятий с наименьшими затратами и наибольшим эффектом. И последнее из основных направлений — оптимизация организационной структуры управления государственными финансами и иной собственностью. Здесь оценивается и структура аппарата, и численность, и распределение обязанностей между ответственными работниками государственных органов и их взаимодействие, анализируются процедуры, стиль и методы работы органов исполнительной власти на предмет способности принимать адекватные решения финансового характера, коммуникации, регламенты и структуры информационных потоков и т.д. Причем эта область ГФК тесно связана с административным контролем (в общем виде — контролем исполнения). Следует отметить, что оптимальность организационной структуры непосредственно влияет (можно сказать, является началом) как на целесообразность, так и на эффективность финансового управления (впрочем, как и в любой организации), но в силу своей специфичности эта область выделена в самостоятельное направление контроля.
В России ГФК осуществляется в установленном порядке (тем или иным образом) всеми органами государственной власти и управления в соответствии с их компетенцией. Но основная роль при этом все же отведена регламентированной законодательством деятельности специальных государственных контрольных органов. Такие органы целесообразно разграничивать в соответствии с их компетенцией (см. рис 1). В данном аспекте можно различать:
1. Органы ГФК общей компетенции. Они осуществляют контроль в отношении достаточно широкого круга объектов и вопросов согласно сферам своей деятельности. Такими органами, в частности, являются: Счетная палата РФ, счетные (контрольно-счетные) палаты субъектов РФ, Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России, территориальные КРУ Минфина России, Главное контрольное управление Президента РФ (а также региональные отделения указанных органов), созданные при администрациях (правительствах) субъектов РФ, органы ГФК, осуществляющие отдельные функции финансового контроля, подразделения парламента РФ и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ (например, бюджетно-финансовые комиссии, комитеты, рабочие группы, созданные для проработки тех или иных вопросов, связанных с государственными финансами) и др.
2. Органы ГФК отраслевой компетенции. Они осуществляют контроль в конкретных отраслях (в некотором смысле термин «отраслевой контроль» синонимичен термину «ведомственный контроль»). В большинстве своем — это органы ГФК в составе федеральных и республиканских министерств, ведомств и иных органов государственной власти и управления, осуществляющие ГФК в определенных отраслях или видах деятельности (например: Департамент страхового надзора Минфина России, Департамент инспектирования кредитных организаций Банка России и др.).
3. Органы ГФК межотраслевой компетенции. Они контролируют определенные сферы финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля вне зависимости от их отраслевой принадлежности (например: МНС России, ФСНП России, органы Федерального казначейства России, ГТК России, иные государственные комитеты и комиссии и др.).
4. Органы ГФК специальной компетенции. В принципе они также осуществляют контроль вне зависимости от отраслевой принадлежности объектов контроля, но их контроль ограничен достаточно узкими вопросами, т.е. их контроль носит достаточно узконаправленный характер (например, Минимущество России, ФКЦБ России, ВЭК России, МАП России, ФСФО России, ФЦПФ России и др.).
Следует отметить, что в современных условиях ГФК можно охарактеризовать как довольно сложную систему, состоящую из следующих элементов:
· организационные структуры (включая их звенья — центры ответственности (ЦО), статус и порядок взаимосвязей последних);
· методологическая основа (определения понятий, цели, задачи, принципы, требования, виды ГФК и т.д.);
· нормативно-правовая база, методическое обеспечение;
· научно-исследовательская и учебная базы, кадровое обеспечение;
· материально-техническое и финансовое обеспечение (в том числе финансовые ресурсы, соответствующие условиям работы, техника, помещения);
· информационно-коммуникационная инфраструктура (информационное обеспечение, система коммуникаций).
Рис. 3.1. Классификация органов ГФК в зависимости от характера их компетенции
Все взаимосвязи элементов системы ГФК наглядно представлены на рис. 3.2.
Рис. 3.2. Принципиальная схема системы государственного финансового контроля во взаимосвязи ее элементов
3.2. Проблемы и перспективы системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.
В настоящее время работа органов государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с несформированностью целостной системы контроля за государственными финансами. «Сейчас финансовый контроль – это, скорее, набор госорганов, ведомств и служб, выполняющих определенные контрольные функции. Более 260 законов, указов, постановлений регулируют их контрольную деятельность, что не только не облегчает взаимоотношения между ними, но зачастую вносит элементы хаоса и дезорганизации» (Ляпунова Г. Деньги Всемирного Банка любят счет // Коммерсантъ. – 2002. – 15 февраля). Статус и полномочия контрольных органов определяются многочисленными правовыми актами, зачастую допускающими дублирование и параллелизм при выполнении некоторых функций.
Кроме того, действия органов финансового контроля не скоординированы. Принципиальные полномочия по проведению проверок целевого и эффективного использования государственных средств ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная палата, финансово-надзорные органы Минфина РФ, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, повторяют друг друга.
Между тем абсолютное большинство контрольных органов имеют достаточно специфические задачи, и поэтому их сфера деятельности ограничена. Подобной спецификой характеризуются налоговые и таможенные органы, органы валютного контроля. Главное контрольное управление Президента Российской Федерации также, правда достаточно условно, можно отнести к органам финансового контроля, поскольку в его задачи входит контроль за исполнением указов и распоряжений Президента Российской Федерации, которые, как известно, касаются не только финансовых вопросов. Предельно ясны и контрольные функции Центрального банка Российской Федерации и его территориальных органов. Основная проблема заключается главным образом в распределении контрольных полномочий при организации последующего контроля между Счетной палатой, финансово-надзорными органами Минфина России, ревизионными аппаратами главных распорядителей бюджетных средств и в определенной степени – органами Федерального казначейства, которые в настоящее время наделены и полномочиями последующего контроля.
Таким образом, можно констатировать, что слабым звеном в организации системы государственного финансового контроля является недостаточно проработанная нормативно-правовая база, имеющая ряд недочетов, в числе которых: неопределенность полномочий органов, наделяемых контрольными функциями; пересечение функций контрольных органов и дублирование их контрольной деятельности; нечеткость круга объектов контроля; неопределенный порядок реагирования объектов контроля на выявленные нарушения.
Значимость государственного финансового контроля настолько велика, что Международная неправительственная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ) разработала целый ряд стандартов контрольно-ревизионной деятельности, которые рекомендованы к применению органами контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с национальным законодательством. Их цель – унификация контрольной деятельности и увеличение доверия к ее результатам. Международные стандарты аудита определяют основополагающие методы финансового контроля, способствуют повышению его качества в соответствии с возрастающими многообразными требованиями в области международной аудиторской деятельности, а также направлены на повышение эффективности в борьбе с коррупцией, финансовым мошенничеством.
Специфика переходного периода оказывает влияние на формирование контрольных органов и контрольной системы в целом. Проводимая в России в этом направлении работа пока не имеет четких ориентиров и в результате недостаточно эффективна. В то же время в стране продолжают развиваться и укрепляться органы государственного финансового и негосударственного (независимого аудиторского и общественного) контроля.
Единая концепция осуществления финансового контроля отсутствует до сих пор. Отдельные элементы финансового законодательства встречаются в статьях Конституции, но они не складываются в целостную систему. Вопрос о финансовом контроле и органах, его осуществляющих, затронут лишь в п. 5 ст. 101 Конституции (об образовании Счетной палаты Российской Федерации). Не раскрыт он и в Федеральном законе № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 15 декабря 1997 г. (в редакции от 3 ноября 2004 г.). В ст. 6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе» Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г., не предусмотрено понятие «финансовый контроль»; в ст. 150–152, 157 нет четкого перечня органов, осуществляющих финансовый контроль, упоминается лишь Счетная палата Российской Федерации.
Напрашивается вывод о том, что системного правового регулирования в области финансового контроля нет. Это доказывает высказывание Бирюкова А.И. — заместителя начальника управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства: «Отдельного законодательного акта, посвященного финансовому контролю за расходованием бюджетных средств, действительно, нет. Государственный финансовый контроль в России получил свое начало с Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по осуществлению государственного финансового контроля в Российской Федерации». К сожалению до настоящего времени отсутствуют законы о государственном финансовом контроле, а также о внутриведомственном контроле». О наличии нарушений бюджетного законодатльства за 2006 год он говорит так: «Самое типичное нарушение – это нецелевое использование средств. В большинстве случаев это неправильное отнесение расходов по кодам бюджетной классификации. То есть средства, например, нужно было использовать по коду 340, а они был использованы на цели, предусмотренные по коду 310. Другой вариант нецелевого использования — это изменение лимитов бюджетных обязательств без разрешения главного распорядителя. Однако надо отметить, что нецелевое использование средств по линии федерального бюджета неуклонно уменьшается, сейчас оно составляет примерно 3 процента от всех нарушений...» (Практический журнал для бухгалтера //Главбух №1. — 2007. — январь) Следовательно, возникает объективная потребность разработки и принятия соответствующей законодательной базы, и важную роль здесь должен сыграть федеральный закон о государственном финансовом контроле. Необходимо ускорить подготовку и принятие такого закона, уточнить отдельные его положения, предусмотрев методологически определенное понятие о государственном финансовом контроле, формулировку видов выявляемых недостатков и нарушений, а также принимаемых по ним финансовых санкций, мер привлечения к ответственности виновных лиц. Кроме того, в законе следует четко обозначить систему органов государственного финансового контроля.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свои полномочия самостоятельно. В то же время согласно закону они могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их реализации материальных и финансовых средств, находясь при этом под контролем государства.
Итак, перед разработчиками законодательной базы государственного финансового контроля стоит задача урегулировать следующие правоотношения:
- контроль за федеральными финансовыми средствами, находящимися в распоряжении федеральных органов, а также передаваемыми в любых формах субъектам Федерации и органам местного самоуправления;
- контроль за финансовыми средствами субъектов Федерации, в том числе передаваемыми органам местного самоуправления.
Следует решить и другой стратегический вопрос: нужно ли принимать всеобъемлющий закон о государственном финансовом контроле? Разделять сферы правового регулирования целесообразно только тогда, когда они абсолютно несовместимы. В данном случае такой несовместимости нет. Поэтому, видимо, требуется единый закон, в котором будут учтены все элементы и особенности контрольной деятельности. Такой закон мог бы лечь в основу соответствующего раздела Бюджетного кодекса, а также бюджетных и других финансовых законов субъектов Федерации.
В настоящее время наиболее широко известны и признаны две формы контроля за использованием государственных финансовых ресурсов вообще и исполнением бюджетов в частности – это парламентский и административный контроль. Однако в них не учитывается наличие в уже действующей системе финансового контроля новых органов, не зависящих от обеих ветвей власти, – счетных и контрольно-счетных палат. Значит, в Положение о формах бюджетно-финансового контроля необходимо добавить независимый контроль. Тогда система финансового контроля будет приведена в соответствие с аналогами в демократических государствах, где образуются независимые от исполнительной и законодательной ветвей власти контрольные органы в форме счетных палат (Германия, Франция, Италия и т.д.) либо ведомств государственных контролеров или аудиторов (США, Канада, Индия, Австралия и т.д.). Кстати, в некоторых российских регионах контрольно-счетные палаты уже получили такой статус, основанный на равноудаленности от всех ветвей власти. Иначе говоря, в законе целесообразно закрепить положение о том, что бюджетно-финансовый контроль осуществляется в форме парламентского, административного и независимого контроля.
Анализ правовых норм, определяющих виды, формы и органы контроля, позволяет сделать вывод о том, что законодательно не определены:
- понятия «финансовый контроль» и «система финансового контроля»;
- единые принципы финансового контроля;
- перечень контролирующих и надзорных органов, относящихся к органам финансового контроля;
- порядок взаимодействия органов финансового контроля.
Обобщая вышесказанное, допустимо сформулировать основную задачу, стоящую перед правовым государством: создать на всей территории Российской Федерации единое поле финансового контроля, базирующееся на практичном (с точки зрения применимости) законодательстве с достаточно четко определенным понятийным аппаратом. Можно констатировать, что в России сложились основные элементы системы государственного контроля, однако они пока далеки до совершенства. В числе особо актуальных проблем – отсутствие четкого определения основных признаков, которые применяются при квалификации нарушений, выявляемых в процессе реализации контрольных функций, незаконного, неэффективного и нерационального использования средств. К тому же в отсутствие механизма применения контрольными органами мер принуждения нарушители бюджетного законодательства остаются безнаказанными.
продолжение
--PAGE_BREAK--Заключение
Контроль — это одна из функций управления, т.к. любой вид управления невозможен без контроля. Просто немыслимо никакое управление без проверки выполнения принятых решений, установленных требований. И тем более немыслимо никакое управление капиталом без текущего и последующего контроля за его состоянием, без профессионального выбора инвестиций и без проверок и анализов бухгалтерской отчетности.
В чем же состоит общая роль контроля? Можно ли без него управлять чем бы то ни было?
Значение финансового контроля в России существенно возросло в период перехода к рыночной экономике. В рыночной системе велика роль налогов, которые являются не только основным источником поступлений в доходную часть бюджета, но и регулятором хозяйственной деятельности. Развитие налоговой системы невозможно без создания эффективной системы контроля за полнотой и своевременностью уплаты налогов в бюджет государства. В демократических странах велика значимость общественного контроля за расходованием государственных средств. Усложняется система бюджетного федерализма, которая также требует создания новых механизмов контроля за распределением и использованием бюджетных ресурсов.
Основное назначение финансового контроля состоит в том, чтобы обеспечить эффективность процесса формирования и расходования денежных средств, находящихся в руках государства. Контроль является неотъемлемым элементом процесса государственного управления. Он способствует успешной реализации задач, стоящих перед бюджетной системой страны.
В рамках бюджетного процесса многие его участники наделяются контрольными функциями. Эти полномочия выполняют глава государства, органы исполнительной и законодательной власти, специализированные контрольные органы, а также распорядители бюджетных средств.
В настоящее время работа органов государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с несформированностью целостной системы контроля за государственными финансами.
Перед разработчиками законодательной базы государственного финансового контроля стоит задача урегулировать следующие правоотношения:
- контроль за федеральными финансовыми средствами, находящимися в распоряжении федеральных органов, а также передаваемыми в любых формах субъектам Федерации и органам местного самоуправления;
- контроль за финансовыми средствами субъектов Федерации, в том числе передаваемыми органам местного самоуправления.
Можно констатировать, что в России сложились основные элементы системы государственного контроля, однако они пока далеки до совершенства. В числе особо актуальных проблем – отсутствие четкого определения основных признаков, которые применяются при квалификации нарушений, выявляемых в процессе реализации контрольных функций, незаконного, неэффективного и нерационального использования средств. К тому же в отсутствие механизма применения контрольными органами мер принуждения нарушители бюджетного законодательства остаются безнаказанными.
Список литературы
1. Беляев Ю. А. Бюджетный Федерализм: зарубежный опыт // Финансы. 1994. N 10.
2. Большаков C. В. Финансовая политика и финансовое регулирование экономики переходного периода // Финансы. 1994. № 11.
3. Булатова А. С. Экономика: учебник. М.: Бек. 1994. Гл. 16.
4. Бурцев В.В. Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления Российской государственности //Менеджмент в России и за рубежом. 2001 № 2
5. Бюджетная система Российской Федерации/ Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской: Учебник. – М.: Юрайт, 1999.
6. Белолипецкий В.Г. О совершенствовании государственного финансового контроля в России. //Финансы. 1998. № 1.
7. Белоусов Р.А. Становление государственных финансов в России. //Финансы. 1998. № 2.
8. Игнатьев Д. Налоговой политике нужны четкие приоритеты // Финансовые известия. № 13.1995.
9. Князев В. Г., Попов Б. В. Налоги в Австрии // Финансы. 1994. № 8.
10. Королев Ю. А. Инфляционные процессы и макроэкономические показатели // Финансы. 1994. № 11.
11. Макконнелл К. Р., Брю С. Л. Экономика. Баку. 1992. Т. 1. Гл. 6,8,14,20. Т. 2. С. 206 — 209.
12. Пансков В. Г. Главное — финансовая стабилизация // Финансы. 1994. № 12.
13. Родионова В. М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8.
14. Родионова В. М. Финансы. М.: Финансы и статистика. 1993. Гл. 3.
15. Самуэльсон П. Экономика. М. 1992. Т. 1. Г л. 9,10,19.
16. Фишер С. Дорнбуш Р. Шмальгези Р. Экономика. М. 1993. Гл. 28,29.
17. Финансово-бюджетная политика в 1995 г.// Финансы. 1994. № 12.
18. Черник Д. Г. Местные налоги // Финансы. 1994. № 10.
19. Иванов Ч. Системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы //Журнал бюджет. 2006 № 9
20. www.fincontrol.ru
21. Практический журнал для бухгалтера //Главбух. — 2007 №1
22. www.ach.gov.ru
Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2006 году
Контроль формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата осуществляла предварительный, оперативный и последующий контроль формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Контроль формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществлялся под руководством Председателя Счетной палаты С. В. Степашина.
В 2006 году Счетной палатой осуществлен весь необходимый комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий для подготовки заключений Счетной палаты на проекты федеральных законов о федеральном бюджете, бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2007 год, по отчетам Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2005 год, ежеквартальные оперативные отчеты о ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на 2006 год. Для непосредственной реализации этих задач проведено 287 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Координация и организация указанного комплекса контрольных и экспертно-аналитических мероприятий для подготовки заключений Счетной палаты на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» и по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2005 год были возложены на заместителя Председателя Счетной палаты А. Н. Семиколенных.
1. Предварительный контроль
В соответствии со статьями 195 и 201 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 2 и 20 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» Счетной палатой в 2006 году подготовлено заключение на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год».
В 2006 году в целях обеспечения подготовки заключения на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» в рамках предварительного контроля в 53 субъектах бюджетного планирования, главных распорядителях средств федерального бюджета и иных участниках бюджетного процесса были проведены проверки и анализ обоснованности проекта федерального бюджета на 2007 год, наличия и состояния нормативно-методической базы его составления. В Минэкономразвития России проведена проверка обоснованности расчетов основных макроэкономических показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год.
Осуществлен анализ соответствия законопроекта законодательству Российской Федерации, оценены состояние нормативной и методической базы, регламентирующей порядок формирования законопроекта, и обоснованность расчетов параметров основных показателей прогноза и бюджетов.
Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» после рассмотрения и утверждения Коллегией Счетной палаты было направлено в Совет Федерации и Государственную Думу.
Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» (далее – Заключение) перед рассмотрением его Коллегией Счетной палаты обсуждалось на организованной НИИ СП встрече Председателя Счетной палаты С. В. Степашина с учеными и специалистами в области экономики и государственных финансов.
В Заключении отмечалось, что прогнозируемые на 2007 год и среднесрочную перспективу параметры исходных макроэкономических показателей предусматривают снижение темпов экономического роста и не позволяют решить поставленные Президентом Российской Федерации задачи удвоения объема ВВП за десять лет и достижения уровня инфляции до 3 % в год. При этом подчеркивалось, что с 2000 года фактические объемы ВВП, темпы роста ВВП, уровень инфляции и другие показатели практически ежегодно оказываются выше прогнозных.
Соотношение прогнозных и фактических показателей объема и темпа роста ВВП, уровня инфляции, индекса-дефлятора представлены на следующих диаграммах.
В Заключении отмечалось, что при формировании перспективного финансового плана на 2007 – 2009 годы не обеспечена стабильность в планировании соответствующих финансовых показателей, заложенных в перспективном финансовом плане на 2006 – 2008 годы. Не подготовлен Сводный доклад Правительства Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности на 2007 – 2009 годы. В проекте федерального бюджета на 2007 год не удалось обеспечить четкую увязку планируемых бюджетных ассигнований с результатами их использования в соответствии со стратегическими решениями, принимаемыми Президентом Российской Федерации, и тактическими задачами Правительства Российской Федерации.
В Заключении обращено внимание на несоответствие 36 статей законопроекта Бюджетному кодексу Российской Федерации. В свою очередь, действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации не обеспечивает реализацию реформы бюджетного процесса и расширение применения принципов среднесрочного планирования, ориентированных на результат.
Указывалось на имеющиеся риски непоступления в бюджет в полном объеме запланированных доходов от уплаты НДС, а также на резервы увеличения поступлений по ряду доходных статей бюджета, отмечалась необходимость обеспечения прозрачности расчетов доходной части федерального бюджета. Подчеркивалось, что в проекте федерального бюджета на 2007 год предусмотрен существенный рост непроцентных расходов, что предъявляет серьезные требования к повышению эффективности использования выделяемых значительных объемов финансовых ресурсов.
Отмечалось увеличение объема предусмотренных в законопроекте расходов на реализацию приоритетных национальных проектов в 2007 году практически в 2 раза по сравнению с запланированным объемом на 2006 год. Вместе с тем более десятой части этих расходов в проекте федерального бюджета на 2007 год не идентифицированы по отдельным кодам бюджетной классификации. Обращено также внимание на необходимость своевременного принятия Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов и проведения конкурсных процедур по реализации приоритетных национальных проектов в 2007 году.
Структура расходов федерального бюджета на реализацию приоритетных национальных проектов, предусмотренных в законопроекте на 2007 год и утвержденных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год», представлена на следующей диаграмме.
Отмечалось существенное увеличение в проекте федерального бюджета на 2007 год расходов на федеральные целевые программы, Федеральную адресную инвестиционную программу и формирование средств Инвестиционного фонда. Вместе с тем ряд федеральных целевых программ не в полной мере отвечает требованиям программно-целевых методов бюджетного планирования. В законопроект включено 12 федеральных целевых программ, не утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации. Одновременно с законопроектом не представлен проект перечня строек и объектов на 2007 год, финансируемых в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы.
В Заключении обращено внимание на продолжающуюся тенденцию усиления зависимости региональных бюджетов от финансовой помощи и иных ассигнований из федерального бюджета: доля межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам субъектов Российской Федерации, в общих доходах консолидированных бюджетов регионов увеличится в 2007 году по сравнению с 2006 годом на 1,7 процентного пункта.
Соотношение долей доходов и расходов федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации (с учетом межбюджетных трансфертов) представлено на следующей диаграмме.
Отмечалась недостаточная прозрачность межбюджетных трансфертов, более четверти общего объема их средств не распределено по субъектам Российской Федерации (включая нераспределенный резерв). В целом формирование межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в 2007 году не в полной мере направлено на достижение конкретных целей по созданию условий для устойчивого и эффективного социально-экономического развития регионов.
В Заключении обращено внимание на продолжающееся значительное увеличение объема средств Стабилизационного фонда Российской Федерации (далее – Стабилизационный фонд), предусматриваемое в 2007 году и среднесрочной перспективе. Одновременно указывалось на недостатки в управлении средствами этого фонда и высказано предложение о целесообразности разработки концепции по использованию и управлению средствами Стабилизационного фонда на долгосрочную перспективу, в которой необходимо определить порядок использования указанных средств не только для решения проблем текущей бюджетной политики, но и для повышения темпов и качества экономического роста в средне- и долгосрочной перспективе.
Объем Стабилизационного фонда и поступлений в него в 2005 – 2009 годах представлен на следующей диаграмме.
В рамках предварительного контроля Счетной палатой проведены контрольные и экспертно-аналитические мероприятия в правлениях государственных внебюджетных фондов и подготовлены заключения на проекты федеральных законов «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год», «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год», «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год», «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2007 год», которые в установленном порядке после рассмотрения их Коллегией Счетной палаты были направлены в Совет Федерации и Государственную Думу.
В заключении Счетной палаты на проект федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год» отмечалось, что до настоящего времени не принят федеральный закон о статусе Пенсионного фонда Российской Федерации (далее – ПФР) с учетом современного состояния пенсионной системы, не определен порядок взаимодействия ПФР и Федеральной налоговой службы по вопросам администрирования страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.
В последние годы бюджет ПФР формируется в значительной степени за счет трансфертов из федерального бюджета. Доля средств федерального бюджета в финансировании пенсионной системы в 2007 году составит 53,2 %.
Вместе с тем даже в таких условиях п окрытие предусмотренного законопроектом норматива оборотных средств для своевременного финансирования выплаты пенсий в 2007 году не будет обеспечено в полном объеме имеющимися у ПФР денежными средствами.
В заключении Счетной палаты на проект федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год» отмечалось, что Федеральному фонду обязательного медицинского страхования (ФФОМС) предусмотрены трансферты из федерального бюджета в объеме 20,2 млрд. рублей, что почти на 40 % больше, чем в 2006 году. Это обусловлено в основном увеличением выплат пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, до 12, 9 млрд. рублей.
2. Оперативный контроль
В соответствии со статьей 14 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» Счетной палатой в 2006 году осуществлялся оперативный контроль за исполнением федерального бюджета на 2006 год; контролировались полнота и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявлялись отклонения и нарушения, проводился их анализ, подготавливались и вносились предложения по их устранению.
В 2006 году оперативный контроль осуществлялся на основании анализа и проверки первичных платежных документов, расходных расписаний по исполнению федерального бюджета на 2006 год, данных действующей финансовой отчетности министерств, ведомств и иных участников бюджетного процесса, данных финансовой отчетности, введенной постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 2006 г. № 413 «Об утверждении форм документов финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета для предоставления в Счетную палату Российской Федерации», а также результатов контрольных мероприятий за отчетный период.
В течение 2006 года осуществлялся анализ исполнения текстовых статей Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год», своевременности подготовки и принятия Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов в целях обеспечения его реализации.
В рамках оперативного контроля за исполнением федерального бюджета на текущий финансовый год проведена проверка соблюдения сроков составления, утверждения и доведения показателей сводной бюджетной росписи, лимитов бюджетных обязательств, соответствия утвержденной бюджетной росписи доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2006 год Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2006 год».
В соответствии с положениями Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» по форме, утвержденной Государственной Думой по согласованию с Советом Федерации, в палаты Федерального Собрания Российской Федерации было направлено 4 ежеквартальных оперативных отчета о ходе исполнения федерального бюджета в 2006 году.
Обеспечен анализ ежеквартальных отчетов Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за соответствующий период 2006 года.
Результаты осуществляемого Счетной палатой оперативного контроля за исполнением федерального бюджета на текущий финансовый год позволяли информировать палаты Федерального Собрания Российской Федерации о проблемах и недостатках, возникающих в ходе исполнения федерального бюджета.
Отмечалось, что существенным резервом дополнительных поступлений в федеральный бюджет и снижения остающейся значительной задолженности по налоговым и иным обязательным платежам являются совершенствование налогового и таможенного законодательства, повышение уровня администрирования платежей, усиление налогового контроля в сфере использования механизмов трансфертного ценообразования, принятие эффективных мер по предотвращению неправомерного возмещения налога на добавленную стоимость организациям-экспортерам, создание действенной системы управления федеральной собственностью.
Обращалось внимание на продолжающуюся неравномерность среднемесячных кассовых расходов федерального бюджета. Кассовые расходы в ноябре 2006 года были выше среднемесячных кассовых расходов федерального бюджета на 33,5 %, в декабре – на 62,6 %, а в январе ниже на 35,6 %. В связи с неравномерностью расходования бюджетных средств в течение года и увеличением расходов в конце года значительный объем средств федерального бюджета был использован в IV квартале 2006 года (1 377,1 млрд. рублей, или более трети годового бюджетного назначения), что оказало существенное влияние на эффективность использования выделенных средств федерального бюджета в 2006 году.
Динамика помесячного исполнения расходов федерального бюджета в процентах к среднемесячному исполнению в 2004 – 2006 годах представлена на следующей диаграмме.
продолжение
--PAGE_BREAK--