--PAGE_BREAK--
Рисунок 1 – Исходные данные и сведения для формирования СФП
К сведениям, необходимым для формирования СФП, относятся:
— политические приоритеты, заявленные Президентом России, главой исполнительной власти региона;
— сведения о действующем на момент начала разработки СФП налоговом законодательстве и основных направлениях налоговой политики на среднесрочную перспективу;
— нормативы отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
— предполагаемые объемы финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
— виды и объемы расходов, передаваемые с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой;
— нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, определённые федеральным законом о государственных минимальных социальных стандартах;
— нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, определённые федеральным законом о государственных минимальных социальных стандартах.
Показатели прогноза среднесрочного социально-экономического развития региона определяются исполнительным органом государственной власти, ответственным за экономическое развитие на основе:
а) оценок соответствующих показателей социально-экономического развития Российской Федерации;
б) стратегического плана развития;
в) политических приоритетов, заявленных исполнительной властью на текущий финансовый год и среднесрочную перспективу.
В свою очередь показатели прогноза среднесрочного социально-экономического развития региона подразделяются на:
1. Макроэкономические показатели, основные из них:
— курс доллара США;
— валовый региональный продукт (ВРП) в сопоставимых ценах;
— индекс-дефлятор ВРП;
— индекс потребительских цен (в среднем за год);
— зависимость прироста курса доллара США от инфляции;
— темп роста курса доллара США к предыдущему году;
— темп роста ВРП к предыдущему году;
— темп роста минимального месячного размера оплаты труда (МРОТ) к предыдущему году;
— темп роста стоимости основных фондов к предыдущему году;
— темп роста прожиточного минимума к предыдущему году;
— темп роста фонда оплаты труда с выплатами социального характера к предыдущему году.
Но в целях повышения эффективности прогнозных расчётов могут быть использованы и другие показатели /7; 98/.
2. Показатели, отражающие сценарные условия развития региона. Они определяются исполнительной властью в целях обеспечения многовариантности СФП на основе:
— стратегического плана развития территории;
— политических приоритетов, заявленных исполнительной властью региона на текущий финансовый год и среднесрочную перспективу.
К основным показателям, отражающим сценарные условия развития региона, могут быть отнесены:
а) расчётные коэффициенты, отражающиеприоритеты отраслевого финансирования расходов на среднесрочную перспективу;
б) расчётные коэффициенты, отражающие возможные оценки по получению доходов на среднесрочную перспективу;
в) расчётные коэффициенты, отражающие политику управления государственным долгом;
г) расчётные коэффициенты, отражающие объёмы оказания государственных или муниципальных услуг;
д) расчётные коэффициенты, отражающие объёмы государственных нужд, финансируемых за счёт средств региональных бюджетов;
е) расчётные коэффициенты, отражающие возможные оценки по получению средств из бюджетов вышестоящего уровня (федеральный бюджет);
ж) расчётные коэффициенты, отражающие возможные оценки по финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня (местные бюджеты);
з) расчётные коэффициенты, отражающие изменение нормативов отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Однако в целях повышения эффективности прогнозных расчётов в качестве сценарного условия развития могут быть использованы другие показатели, при условии: наличия их формализованной взаимосвязи с расчётными показателями СФП; влияние данных показателей на выбор того или иного варианта СФП; возможность адекватного прогноза показателей на среднесрочную перспективу на основе сведений, доступных финансовому органу при формировании СФП.
В целях повышения точности прогнозов СФП финансовый орган может осуществлять комплексную оценку показателей, используемых при формировании СФП, получаемых им от других органов в процессе формирования, уточнения и корректировки СФП.
Формирование СФП производится в следующей последовательности:
а) сбор и оценка исходных данных для формирования СФП
б) разработка нескольких вариантов СФП;
в) рассмотрение различных вариантов СФП и выбор наиболее предпочтительного.
г) подготовка материалов для рассмотрения СФП высшим исполнительным органом государственной власти.
Формирование вариантов СФП и балансировку его основных параметров осуществляет соответствующее структурное подразделение финансового органа.
Разработка СФП осуществляется в три этапа.
Подготовительный этап начинается 1 февраля каждого года. В период с 1 февраля до 10 июня орган, отвечающий за экономическое развитие, предоставляет в подразделение доходов финансового органа следующие документы:
1. Прогноз макроэкономических показателей.
2. Программу (стратегию) социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.
3. Сценарные условия СФП.
Программа (стратегия) социально-экономического развития территории на среднесрочную перспективу составляется в соответствии с методическими рекомендациями МЭРиТ РФ. Для построения прогноза макроэкономических показателей используются методические рекомендации МЭРиТ РФ.
Первый этап составления СФП начинается 10 июня. Подразделение доходов финансового органа приступает к разработке прогноза доходов для СФП, который должен быть представлен руководителю СФП к 1 июля. Также 10 июня подразделение расходов приступает к разработке прогноза расходов для СФП, который должен быть представлен руководителю СФП к 1 июля.
Подразделение финансового органа, отвечающее за создание финансового плана, к 1 августа с учетом анализа сведений, необходимых для формирования СФП, должно составить стратегию СФП, в которой указать, какие расходы и доходы по функциональной структуре бюджета должны измениться, в какую сторону и насколько в процентах от показателей текущего года. На основе стратегии данное подразделение заполняет таблицу поправочных коэффициентов, представленную в методиках прогноза доходов и расходов.
Второй этап составления СФП начинается 1 июля. Получив прогноз доходов от подразделения доходов и прогноз расходов от подразделения расходов, подразделение финансового органа, отвечающее за создание финансового плана, рассчитывает основные параметры бюджетов (доходы и расходы) на три последующих года с учетом поправочных коэффициентов. К 10 июля основные параметры СФП передаются в подразделение управления государственным долгом для разработки прогноза долга, который должен быть представлен подразделению финансового органа, отвечающему за создание финансового плана, к 20 июля. Подразделение финансового органа, отвечающее за создание СФП, вносит заключительные поправки в основные параметры СФП и к 1 августа финансовый орган представляет проект СФП в высший орган исполнительной власти.
Третий этап составления СФП начинается 1 августа. Высший орган исполнительной власти рассматривает проект в течение 7 календарных дней и утверждает его своим постановлением, либо возвращает проект с предложенными поправками. В течение следующих 7 календарных дней финансовый орган снова представляет проект СФП с учтенными поправками в высший орган исполнительной власти. Высший орган исполнительной власти рассматривает проект в течение 7 календарных дней и утверждает его своим постановлением, либо снова может вернуть проект с новыми поправками. Процесс обмена проектами и поправками происходит до тех пор, пока коллегиальный орган не утвердит СФП своим постановлением.
Не позднее 10 дней с момента утверждения СФП направляется в законодательный (представительный) орган субъекта РФ.
Информация об утверждённом СФП подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации
Этап формирования проекта бюджета начинается с момента утверждения СФП постановлением высшего органа исполнительной власти территории. Подразделение финансового органа, отвечающее за составление бюджета, на основе утвержденного СФП формирует контрольные цифры расходов по распорядителям бюджетных средств, согласовывает их и производит проект бюджета на следующий год /14/.
1.3. Система планирования в регионе на примере Амурской области
Областной ПФП и проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год разрабатываются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, бюджетной политикой, определенной в ежегодном послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, Бюджетном послании Президента России, Сводным докладом о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации исходя из сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации на среднесрочный период (далее — сценарные условия), бюджетным законодательством Амурской области и прогнозом социально-экономического развития Амурской области на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу.
Согласно постановлению губернатора Амурской области от 09.06.2006 № 302 ПФП разрабатывается в целях:
1) информирование законодательных (представительных) органов государственной власти области о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
2) комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;
3) выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
4) отслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.
ПФП является финансовым документом, содержащем данные о прогнозных возможностях областного бюджета по доходам, привлечению и погашению государственных заимствований и основных направлениях расходов областного бюджета.
Рассматриваемый документ составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации. В его показателях учитываются средства федерального бюджета, за исключением целевых дотаций, субсидий и субвенций из фонда компенсаций.
Исходной базой для составления ПФП являются:
— показатели предыдущего ПФП;
— показатели прогноза социально-экономического развития области на очередной финансовый год и прогнозируемый период;
— данные сводной бюджетной росписи текущего финансового года;
— реестр расходных обязательств Амурской области;
— иные данные и показатели, определяемые финансовым департаментом Администрации области.
Перечень конкретных данных, показателей необходимых для разработки ПФП, а также сроки их предоставления ежегодно утверждаются постановлением губернатора области.
В целях координации взаимодействия структурных подразделений Администрации области при разработке ПФП образуется Бюджетная комиссия.
ПФП разрабатывается на три года исходя из необходимости создания условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости областного бюджета, стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, и долговой политики, исполнения действующих и принимаемых обязательств Амурской области.
ПФП разрабатывается в два этапа.
На первом этапе департаментом экономического развития и внешних связей Администрации области разрабатываются и представляются в министерство финансов Амурской области следующие документы:
1) основные направления налоговой политики (по предварительному согласованию с министерством финансов Амурской области);
2) прогноз социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу;
3) основные показатели сводного финансового баланса Амурской области на прогнозируемый период;
4) сценарные условия функционирования экономики области, содержащие основные производственные и финансовые показатели, характеризующие состояние экономики;
5) предложения о приостановлении или прекращении действия областных целевых программ и принятии новых целевых программ, соответствующих основным приоритетам социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу.
Основные направления налоговой политики содержат анализ законодательства РФ о налогах и сборах, обоснование предложений по его совершенствованию, основные положения проектов соответствующих нормативных правовых актов, расчеты влияния изменений в законодательстве области о налогах и сборах на доходы бюджетов разных уровней Амурской области, в том числе областного бюджета, в очередном году и плановом периоде, предложения по улучшению налогового администрирования.
Основные направления долговой политики содержат анализ и прогноз объема и структуры государственного долга Амурской области (в доле областного бюджета), обоснование предложений по объемам заимствований на внутреннем и внешнем рынках, оценку стоимости обслуживания и объемов погашения государственного долга (в доле областного бюджета) в плановом периоде.
Основные показатели прогноза социально-экономического развития области на прогнозируемый период разрабатываются в двух вариантах: инерционном и умеренно оптимистическом.
Инерционный вариант отражает сложившуюся тенденцию замедления темпов развития экономики в результате стабилизации объемов экспорта, ухудшения ценовой конкурентоспособности отечественной продукции и замещения ее импортной. Предполагается сохранение достаточно благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.
Умеренно оптимистический вариант ориентируется на ускорение экономического роста, за счет реализации мер по повышению темпов и качества экономического роста при условии более успешной, чем в первом варианте, адаптации российского бизнеса к иностранной конкуренции.
На втором этапе финансовый департамент Администрации области совместно со структурными подразделениями Администрации области иными органа государственной власти области проводит работу по расчету параметров ПФП по следующим направлениям:
— бюджетная и долговая политика;
— прогнозирование доходов;
— планирование основных расходов, включающее определение общего объема расходов областного бюджета на капитальное строительство и на реализацию областных целевых программ на трехлетний период;
— разработка программы внутренних заимствований областного бюджета и расчет расходов по обслуживанию государственного долга на трехлетний период.
Основные показатели ПФП разрабатываются:
1) с целью определения общего объема финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на исполнение расходных обязательств Амурской области в плановом периоде при заданных сценарных условиях;
2) исходя из сценарных условий с использованием индексов дефляторов и индексов роста потребительских цен, определяемых департаментом экономического развития и внешних связей Администрации области в прогнозе социально-экономического развития Амурской области на очередной год и среднесрочную перспективу;
3) с учетом положений нормативных правовых актов, влияющих на доходы бюджетной системы РФ, и с учетом их изменений в соответствии с основными направлениями налоговой политики.
При разработке ПФП применяются следующие методы расчета объёма расходов:
1) нормативный метод;
2) метод индексации;
3) плановый метод.
Основные показатели ПФП и предельные бюджеты главных распорядителей средств областного бюджета разрабатываются в двух вариантах исходя из вариантов основных показателей прогноза социально-экономического развития области с учетом данных, представленных главными распорядителями средств областного бюджета, выполняющими функции администраторов доходов, по объемам поступлений доходов в областной бюджет на прогнозируемый период и данных, представленных главными распорядителями средств областного бюджета по распределению бюджета действующих обязательств, без учета расходов на областную адресную инвестиционную программу и областные целевые программы.
Для обоих вариантов основные показатели ПФП разрабатываются с учетом нормативных правовых актов РФ, Амурской области, действующих на момент его формирования.
К основным показателям ПФП прилагается пояснительная записка, которая содержит характеристику основных показателей, анализ влияющих на них факторов и условий, их взаимосвязи со сценарными условиями, а также формирования расходов инвестиционного характера.
Министерство финансов области рассматривает обобщает проектируемые показатели ПФП и предоставляет их Комиссии на рассмотрение..
В ходе рассмотрения основных показателей ПФП Комиссия может вносить уточнения в ранее утвержденные основные направления налоговой политики, корректировать основные показатели ПФП в соответствии с основными параметрами прогноза социально-экономического развития.
Исходя из одобренного Комиссией варианта основных показателей ПФП министерством финансов Амурской области разрабатывает проект ПФП и предельные бюджеты главных распорядителей средств областного бюджета.
Разработка проекта ПФП на прогнозируемый период осуществляется посредством корректировки основных параметров этого плана за последние два года прогнозируемого периода и разработки основных параметров на третий год прогнозируемого периода и разработки основных параметров на третий год прогнозируемого периода исходя из новых сценарных условий с учетом изменений объема и структуры доходов бюджетной системы РФ и расходных обязательств Амурской области в текущем году и прогнозируемом периоде.
Проект ПФП рассматривается Комиссией и утверждается постановлением губернатора области в течении десяти дней после принятия закона об областном бюджете на очередной финансовый год.
Утвержденный ПФП:
1) используется министерством финансов Амурской области при формировании проекта областного бюджета на очередной финансовый год;
2) учитывается при осуществлении государственными органами исполнительной власти области нормотворческой деятельности, влияющей на состояние показателей ПФП.
При разработке проекта областного бюджета министерством финансов Амурской области могут быть подготовлены предложения (в части, касающейся расходов инвестиционного характера, — департаментом экономического развития и внешних связей Администрации области) о внесении изменений в ПФП в связи с уточнением основных параметров прогноза социально-экономического развития Амурской области на очередной год и среднесрочную перспективу.
Указанные предложения рассматриваются Комиссией одновременно с рассмотрением проекта областного бюджета.
В случае внесения в проект областного бюджета при его рассмотрении Амурским областным Советом народных депутатов изменений, влекущих за собой возникновение расхождений с показателями утвержденного перспективного финансового плана, финансовый департамент Администрации области представляет в Комиссию предложения о внесении соответствующих изменений в утвержденный перспективный финансовый план.
Комиссия по формированию ПФП и проекта областного бюджета в предстоящем году, как уже отмечалось, является координационным органом, образованным в целях обеспечения взаимодействия участников бюджетного процесса при разработке перспективного финансового плана и проекта областного бюджета на очередной финансовый год.
Комиссия руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, законами Амурской области, постановлениями и распоряжениями губернатора области.
Основной задачей Комиссии является рассмотрение вопросов, связанных с разработкой ПФП и проекта областного бюджета на очередной финансовый год.Она для реализации возложенных на нее задач осуществляет следующие функции:
1) рассматривает основные параметры прогноза социально-экономического развития Амурской области на среднесрочную перспективу, прогноз социально-экономического развития Амурской области на очередной год и основные показатели финансового баланса Амурской области;
2) рассматривает и согласовывает предложения по формированию основных направлений налоговой, бюджетной и долговой политики, используемые для подготовки проекта перспективного финансового плана и проекта областного бюджета на очередной год;
3) рассматривает проект ПФП и проект областного бюджета на очередной год, а также иные документы и материалы по вопросам бюджетного планирования;
4) осуществляет контроль за реализацией решений и рекомендаций Комиссии.
Последняя имеет право:
— запрашивать в установленном порядке у главных распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств необходимые для ее деятельности документы, материалы и информацию;
— заслушивать на своих заседаниях представителей главных распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств по вопросам, относящимся к компетенции Комиссии.
Состав Комиссии утверждается губернатором области.
Председатель Комиссии руководит деятельностью Комиссии, организует ее работу, осуществляет общий контроль за реализацией принятых Комиссией решений и рекомендаций.Также он проводит заседания Комиссии, а в его отсутствие заместитель.Заседание Комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины ее членов.
Решения Комиссии принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии. В случае равенства голосов решающим является голос председательствующего на заседании Комиссии.
Решения Комиссии оформляются протоколами, который подписывает председатель Комиссии, и в недельный срок направляются заинтересованным главным распорядителям бюджетных средств и членам Комиссии. Данные решения являются обязательными для всех главных распорядителей средств областного бюджета.
Организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет финансовый департамент Администрации области с участием департамента экономического развития и внешних связей Администрации области.
1.4. Проблемы реформирования бюджетного планирования в РФ
В настоящее время при реформировании бюджетного процесса и переходе к программно-целевым методам бюджетного планирования в рамках программы бюджетирования ориентированного на результат складываются основные предпосылки для введения трехлетнего перспективного планирования на всех уровнях бюджетной системы РФ.Это позволит упорядочить расходы, а также планировать ход долгосрочных экономических реформ.
В свою очередь, с повышением роли среднесрочного финансового планирования возникает необходимость пересмотра действующего бюджетного законодательства. Так, Президент РФ подписал федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов Российской Федерации», принятый Госдумой 13.04.2007 и одобренный Советом Федерации 18 апреля. По его мнению, это должно помочь в реализации федеральных целевых программ, в частности национальных проектов.
Указанным законом представлена практически новая редакция Бюджетного кодекса РФ, так как предлагаемые изменения затрагивают большинство норм действующей редакции Кодекса. Бюджетный кодекс РФ в новой редакции создает правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса в РФ, усиления самостоятельности и ответственности всех уровней власти с целью повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.
Основные изменения, предусмотренные в законе, направлены на:
- переход к среднесрочному планированию и формированию бюджетов, в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, на трехлетний период;
- более тесная увязка бюджетного планирования с прогнозом социально-экономического развития, долгосрочными целевыми программами, исполнением публичных обязательств сектора государственного управления, выполнением государственных (муниципальных) заданий;
- совершенствование бюджетного процесса в части составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов;
- детальное описание полномочий участников бюджетного процесса;
- планирование бюджетных обязательств на основе разделения их на действующие и принимаемые обязательства;
- утверждение Бюджетным кодексом РФ основных позиций бюджетной классификации РФ.
Следует отметить, что переход на трехлетнее планирования является обязательным для федерального бюджета. А субъекты РФ и муниципальные образования, в свою очередь, имеют возможность постепенного перехода к трехлетнему бюджету.
Обратим внимание еще на некоторые моменты. Переход к среднесрочному планированию основан на методе «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего годов становятся основой для следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок третьего года. К тому же, с учетом меняющихся условий будут корректироваться уже принятые планы.
Следующее изменение касается того, что для повышения устойчивости федерального бюджета Бюджетным кодексом РФ предусматривается резервирование бюджетных средств в виде «условно утвержденных расходов», которые составят от общей суммы расходов на первый год планового периода не менее 2,5 процента и на второй год планового периода — не менее 5 процентов. Создание данного резерва позволит в случае непредвиденного сокращения доходов в плановом периоде обеспечить выполнение принятых обязательств.
Изменения коснутся и инвестиционных расходов. Предусматривается, что из федерального, регионального или местного бюджета будут финансироваться только объекты, относящиеся соответственно к государственной собственности РФ, государственной собственности субъекта РФ, муниципальной собственности. Для поддержки строительства объектов нижестоящих бюджетов бюджетной системы предлагается передавать из одного бюджета другому средства в виде субсидий, предусмотренных долгосрочной целевой программой, на реализацию аналогичной программы, реализуемой за счет средств соответствующих бюджетов.
Бюджетные инвестиции из федерального бюджета будут осуществляться в соответствии с Федеральной адресной инвестиционной программой, формирование которой будет проводиться в порядке, установленном Правительством РФ.
Бюджетный кодекс РФ дополнен отдельной статьей об Инвестиционном фонде РФ, устанавливающей, что средства данного фонда используются для реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.
Взаимоотношения федерального бюджета и бюджетов РФ так же перетерпели изменения.Предлагается введение дополнительных условий по предоставлению межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных субъектов РФ и муниципальных образований. Для субъектов РФ и муниципальных образований, у которых доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах превышает 20% применяются дополнительные ограничения по установлению расходных обязательств и объему расходов на оплату труда государственных (муниципальных) служащих и содержание органов власти. Для высокодотационных регионов и муниципальных образований, у которых доля трансфертов превышает, соответственно, 60 % и 70 % собственных доходов, также вводятся требования по заключению с вышестоящими финансовыми органами соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и ежегодному проведению проверки годового отчета об исполнении бюджета.
В рамках данного федерального закона объединяется Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд регионального развития в Федеральный фонд софинансировая расходов. Распределение средств этого фонда в рамках единой методики предоставит субъектам РФ более широкие возможности в выборе направлений оказания финансовой поддержки из федерального бюджета.
И еще на чем следует сделать акцент, это унификация бюджетной классификации и бюджетного процесса.Предлагается отказаться от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. При этом основные позиции бюджетной классификации установлены Бюджетным кодексом. Данные изменения, в части бюджетной классификации, обеспечивают приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов и введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета.
Относительно бюджетного процесса федеральный закон предусматривает рассмотрение проекта федерального бюджета в Госдуме в трех чтениях.
В бюджетном процессе вводятся принципы «единства кассы» и «подведомственности расходов». Принцип «единства кассы» подразумевает осуществление всех бюджетных операций в рамках единого счета соответствующего бюджета, что позволяет обеспечить полную прозрачность при формировании и использовании бюджетных средств и существенно повысить управляемость государственными (муниципальными) финансами. Принцип «подведомственности расходов» исключает возможность реализации функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Функции по распоряжению бюджетными средствами такими организациями должны быть переданы соответствующим главным распорядителям средств бюджета. Данные изменения вводятся с целью устранения дублирования отдельных полномочий и установления прозрачной и четкой подведомственной сети главного распорядителя бюджетных средств.
Другими словами, основными новациями являются: сокращение законодательной процедуры утверждения федерального закона о федеральном бюджете с 4-х до 3-х чтений; планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств; утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ Бюджетным кодексом с одновременным расширением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее детализации.
В целях повышения результативности бюджетных расходов устанавливается закрытый перечень форм бюджетных ассигнований, вводятся ограничения по предельному значению дефицита федерального бюджета, что позволит сохранить объем государственного долга РФ на экономически безопасном уровне. Для повышения прозрачности региональных и муниципальных финансов вводится новый порядок предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных субъектов РФ и муниципальных образований (в зависимости от доли межбюджетных трансфертов в объеме собственных доходов субъектов РФ и муниципальных образований).
Формируемый в составе федерального бюджета Стабилизационный фонд, заменяется на Резервный фонд и Фонд будущих поколений, в которые будут зачисляться налоги в части нефти и газа, а также экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты.
Для повышения устойчивости бюджета создается резерв бюджетных средств, устанавливается единая методология и порядок составления, проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а также создание в органах исполнительной власти подразделений внутреннего финансового аудита.
Как уже говорилось, трехлетнее перспективное планирование имеет множество положительных сторон.
Если раньше наблюдалось очень неравномерное использование средств в течение года, когда большая часть средств используется в последние месяцы в спешке, то, конечно, при трехлетнем планировании ситуация коренным образом должна измениться. Ведь, четкое представление о доходах предстоящего бюджета позволит более эффективно их использовать, увереннее планировать будущее.
Российские экономисты так же отзываются положительно о трехлетнем бюджете. По их мнению более длительный период планирования позволит, в общем, проектировать долгосрочные программы, в том числе федерально-целевые программы, инвестиционные программы, которые, как правило, за 12 месяцев, то есть в рамках прежнего бюджетного планирования, невозможно было закончить, а будущее этих программ было туманным, потому что было неясно, как будет с финансами через год.
Еще одним положительным моментом трехлетнего бюджетного планирования является стремление правительства РФ и Минфина попытаться снизить зависимость бюджета российского от котировок цен на нефть и других сырьевых товаров, оно позволяет именно планировать будущие бюджеты с учетом все уменьшающейся части сырьевых поступлений, это поступления от налогов на сырьевой экспорт.
Основным плюсом для региональных бюджетов можно назвать то, что при формировании бюджета они будут видеть все те средства, которые в качестве финансовой помощи выделяются субъекту, и могут более тщательно спланировать бюджет, он будет более качественный более реалистичный.
2. ОЦЕНКА СОСТОЯНИЯ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В
АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1. Анализ показателей бюджета Амурской области на 2008 год
Законом Амурской области об областном бюджете на 2008 год доходы предусмотрены в объеме 17 867 млн. руб. (таблица 1), что выше уровня поступлений за 2007 год в номинальном выражении на 3,7 % или 638 млн. руб. расходы на 2008 год запланированы в сумме 19 393 млн. руб. В 2007 году они составили 17 837 млн. руб. Следовательно, рост составил 108,7 % или 1 556 млн. руб. Дефицит областного бюджета в 2008 году составит 1 526 млн. руб. Рост данного показателя по отношению к предыдущему году достигнет 919 млн. руб. или составит 251,4 %.
Таблица 1.
Показатели бюджета Амурской области за 2007 — 2008 годы
в млн. руб.
Наименование показателя
2007 г.
2008 г
Абсолютное отклонение
Темп роста, %
план
Факт
% исполнения
план
2007(факт)/2008
2007(факт)/2008
Доходы
17 193
17 229
100,2
17 867
638
103,7
Расходы
18 537
17 837
96,2
19 393
1 556
108,7
Дефицит (-) Профицит (+)
-1 343
-607
-1 526
919
251,4
Следует отметить, что, не смотря на значительное увеличение величины дефицита областного бюджета, его размер соответствует положениям Бюджетного кодекса РФ в части предельного размера дефицита бюджета субъекта РФ 15 % доходов областного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета.
Планирование доходной части областного бюджета на 2008 осуществлялось с учетом основных показателей прогноза социально-экономического развития области на 2008 год,ожидаемой оценки поступлений налоговых и других обязательных платежей в бюджетную систему области в 2007 году, а так же с учетом изменений в действующее законодательство, с 1 января 2008 года на основании данных, предоставленных администраторами доходов областного бюджета.
Рассмотрим, как изменилась структура доходов бюджета за анализируемый период. Это наглядно отражено в таблице 2.
Таблица 2.
Анализ структуры и динамики доходов бюджета Амурской области
за 2007-2008 гг.
в млн. руб.
Наименование
2007 год
2008 год
Темп роста, %
Сумма
уд. вес, %
сумма
уд. вес, %
07/06
доходы (нал. и ненал.)
7 406
43,0
10 178
57,0
137,4
безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ
9 540
55,4
7 689
43,0
80,6
доходы от придпринимательской и иной приносящей доход деятельности
283
1,6
0,0
0,0
Итого доходов
17 229
100
17 867
100
103,7
продолжение
--PAGE_BREAK--
Как видно из таблицы 2 наибольший удельный вес занимают безвозмездные поступления и налоговые и неналоговые доходы. Причем, если в 2007 году на первом месте стояли безвозмездные поступления 55,4 %, а на втором 43 % — налоговые и неналоговые доходы. То в 2008 году они поменялись местами. Так, доля безвозмездных поступлений сократилась до 43 %, а налоговых и неналоговых доходов увеличилась и составила 57 %.
Тот факт, что в бюджете области безвозмездные поступления занимают почти половину доходной части говорит о том, что бюджет Амурской области высокодотационный. Он зависит от размера финансовой помощи поступающей из федерального бюджета.
В связи со сложившейся ситуацией для Амурской области имеет большое значение переход к трехлетнему бюджетному планированию. Поскольку в данном случае это позволит видеть реальные средства, которыми можно распоряжаться в ближайшей перспективе и быть уверенным, что они поступят в предусмотренном объеме. Особенно это важно для осуществления финансирования региональных целевых программ.
Следует заметить, что сокращение безвозмездных поступлений на 1 851 млн. руб. привело к росту долговой нагрузки на бюджет и как следствие произошло значительное увеличение дефицита бюджета.
Отметим еще один интересный факт. В 2007 году в доходах областного бюджета самую незначительную долю занимали доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Всего лишь 1,6 % (283 млн. руб.). А бюджетом на 2008 год они даже не предусмотрены. Следовательно доходная часть бюджета занижена, ее можно считать недостоверной. Необходимо провести корректировку показателей областного бюджета на 2008 год.
Теперь остановимся более подробно на налоговых и неналоговых доходах.
Для проведения анализа налоговых доходов обратимся к показателям таблицы 3.
Таблица 3.
Показатели структуры и динамики налоговых доходов за 2007-2008 годы
в млн. руб.
Наименование
2007 г.
2008 г.
Темп роста, %
сумма
уд. вес, %
сумма
уд. вес, %
08/07
Налоговые доходы, всего, в т. ч.
9 164
100
10 069
100
109,9
НАЛОГИ НА ПРИБЫЛЬ, ДОХОДЫ, в т. ч.
5 925
64,7
6 200
61,6
104,6
Налог на прибыль организаций
2 666
29,1
2 379
23,6
89,2
Налог на доходы физических лиц
3 259
35,6
3 819
37,9
117,2
НАЛОГИ НА ТОВАРЫ (РАБОТЫ, УСЛУГИ), РЕАЛИЗУЕМЫЕ НА ТЕРРИТОРИИ РФ (акцизы)
921
10,1
1 045
10,4
113,5
НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД
331
3,6
344
3,4
103,9
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения
330
3,6
0,0
0,0
НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО
1 712
18,7
2 211
22,0
129,1
Налог на имущество организаций
1 480
16,2
1 805
17,9
122,0
Транспортный налог
82
0,9
126
1,3
153,7
Налог на игорный бизнес
150
1,6
222
2,2
148,0
НАЛОГИ, СБОРЫ И РЕГУЛЯРНЫЕ ПЛАТЕЖИ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ
254
2,8
271
2,7
106,7
Налог на добычу полезных ископаемых
250
2,7
269
2,7
107,6
Сбор за пользование объектами животного мира
4
0,0
2
0,0
50,0
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОШЛИНА, СБОРЫ
0,2
0,0
0,2
0,0
100,0
ЗАДОЛЖЕННОСТЬ И ПЕРЕРАСЧЕТЫ ПО ОТМЕНЕННЫМ НАЛОГАМ, СБОРАМ И ИНЫМ ОБЯЗАТЕЛЬНЫМ ПЛАТЕЖАМ
21
0,2
7
0,1
33,3
В налоговых доходах бюджета основную долю занимает налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Так, в 2007 году доходы по НДФЛ в размере 3 259 млн. руб. составили 35,6 % от общей величины налоговых поступлений этого года. Доля налога в 2008 году, согласно плану, составит 37,9 %, то есть 3 819 млн. руб. В абсолютном значении рост составит 560 млн. руб.
Второе месте в налоговых доходах по объему поступающих сумм занимает налог на прибыль организаций. Его доля составляет: 2007 год – 29,1 %, план 2008 года – 23,1 %.
Налог на прибыль организаций на 2008 год спрогнозирован в объеме 2 379 млн. руб. Этот показатель выше плана 2006 года на 12,3 %, однако, ожидается, что в 2007 году доходы по данному налогу поступят в сумме 2 666 млн. руб. Таким образом, в номинальном выражении произойдет сокращение поступлений от налога на прибыль равное 287 млн. руб.
Отметим, что согласно заключению КСП Амурской области при расчете налога на прибыль на 2008 не были учтены некоторые моменты (изменения налогового законодательства, вступающие в силу с 1 января 2008 года и другие). Это, в свою очередь, повлияло на то, что плановые показатели по рассматриваемому налогу были занижены. Следовательно, необходимо их пересмотреть.
Поступления по налогам на имущество стоят на третьем месте в общей сумме налоговых доходов. Их удельный вес составляет от 18,7 % до 22,0 %. Предполагается, что в 2008 году по сравнению с 2007 годом произойдет увеличение поступлений по налогам на имущество на 29,2 % или 499 млн. руб. в номинальном выражении.
Это связано, прежде всего, с изменением порядка и сроков уплаты авансовых платежей по транспортному налогу.
Рассматривая налоги на имущество, отметим, что самые значительные поступления приходятся от налога на имущество организаций 81,6 – 86,5 %. Затем следует налог на игорный бизнес 8,8 -10,0 % и транспортный налог 4,8 -9,0 %.
Налог на имущество организаций на 2008 год согласно плану составляет 1 805 млн. руб., что выше уровня поступлений за 2007 год на 22,0 %. Однако, согласно заключению КСП при расчете данного налога не было учтено изменение налогового законодательства в части включения в состав объектов налогообложения по налогу на имущество организаций объектов имущества, завершенных строительством, право собственности на которые не зарегистрировано.
Увеличение по транспортному налогу составляет 44 млн. руб. или 53,7 % относительно поступлений 2007 года. Выше уже говорилось, что это связанно с изменением налогового законодательства. Но, по мнению КСП в бюджете области на 2007 год расчет поступлений по этому налогу был произведен без учета изменения налоговых ставок в сторону их увеличения на 1,5 %. Поэтому, необходимо уточнить бюджетные назначения по транспортному налогу на 2008 год на сумму 63 млн. руб.
В отношении налога на игорный бизнес наблюдается подобная ситуация. Темп роста по данному налогу составит 148,0 % (222 млн. руб.). Увеличение его вызвано изменениями в налоговом законодательстве. Однако, как и по транспортному налогу не было учтено увеличение налоговых ставок. Следовательно, нужно пересмотреть прогноз поступлений данного вида налога на 58 млн. рублей.
Поступление акцизов планируется в объеме 1 045 млн. руб., что составляет 113,5 % к уровню поступлений 2007 года. Но несмотря на увеличение доходов по данной статье в номинальном выражении их удельный вес в общем объеме налоговых поступлений практически не изменился 10,1 % — 2007 год и 10,4 % — 2008 год.
Такая ситуация вызвана тем, что произошли изменения в порядке и нормативах отчислений в доходы бюджетов субъектов РФ от уплаты акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных двигателей и другие.
На долю остальных налоговых доходов приходится менее 4 %. Так, налоги на совокупный доход (единый налог, взимаемый в связи с применением УСН) занимают 3,4 %. Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами составляют 2,7 – 3,0 %, а государственная пошлина – менее 1 %.
В рассматриваемом периоде в бюджете есть такая статья доходов, как задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам. С 2006 по 2008 годы наблюдается сокращение поступлений по данной статье с 104 млн. руб. до 7 млн. руб. соответственно. Их доля также незначительна от 1,4 % до 0,1 %. Такое сокращение обосновывается тем, что на 2008 год планируются поступления только по налогу на пользователей автомобильных дорог в сумме 7 млн. руб.
Динамика налоговых доходов представлена на рисунке 2.
Рассмотрим структуру и динамику неналоговых доходов областного бюджета за анализируемый период (таблица 4).
Из таблицы видно, что основная доля неналоговых доходов приходится на поступления доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (31,2 % — 37,6 %), платежи при пользовании природными ресурсами (39,2 % — 45,2 %) и доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат (19,1 % — 22,2 %). На остальные поступления приходится менее одного процента.
За рассматриваемый период доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной сокращаются на 31 млн. руб. (21,8 %). Это может быть связано с тем, что из 44 государственных унитарных предприятий области только по 22 из них планируются отчисления от прибыли в областной бюджет. Что в свою очередь говорит о недостаточном уровне эффективности использования имущества, переданного унитарным предприятиям в хозяйственное ведение.
Таблица 4.
Структура и динамика неналоговых доходов бюджета Амурской области
за 2007-2008 гг.
в млн. руб.
Наименование
2007 г.
2008 г.
Темп роста,%
сумма
уд. вес, %
сумма
уд. вес, %
08/07
Неналоговые доходы всего, в т. Ч.
378
100
356,2
100
94,3
доходы от использования имущества, находящегося в гос. и мун. собственности
142
37,6
111
31,2
78,2
платежи при пользовании природными ресурсами
148
39,2
161
45,2
108,8
доходы от ооказания платных услуг и компенсации затрат
72
19,1
79
22,2
109,7
доходы от продажи материальных и нематериальных активов
6
1,6
2
0,6
33,3
административные платежи и сборы
0,6
0,2
0,7
0,2
116,7
штрафы, санкции, возмещение ущерба
1
0,3
1
0,3
100,0
прочие неналоговые доходы
8
2,1
1,5
0,4
18,8
Относительно платежей при пользовании природными ресурсами и доходами от оказания платных услуг и компенсации затрат наблюдается рост, как по абсолютным, так и по относительным показателям.
Самые незначительные поступления в бюджет области по неналоговым дохам приходятся на административные платежи и сборы 0,7 млн. руб. или 0,2 % и по штрафам, санкциям, возмещению ущерба 1 млн. руб. или 0,3 %.
Подводя итог всему вышесказанному еще раз отметим. По наличию собственных доходных источников бюджет Амурской области является высокодотационны. Так, безвозмездные поступления занимают около 50 %. Остальная часть приходится на налоговые и неналоговые доходы. Причем первые формируются в основном за счет таких налогов как, отчисления от НДФЛ и налога на прибыль организаций и таких собственных налогов как, налог на имущество организаций, транспортный и налог на игорный бизнес. То есть основные налоги это налоги на прибыль и на имущество.
Вторые (неналоговые) складываются в большей части за счет доходов от использования имущества находящегося в государственной и муниципальной собственности и платежей при пользовании природными ресурсами.
Доля поступлений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в общей сумме доходов бюджета весьма незначительна 1,3-1,6 %.
Таким образом, для улучшения ситуации в области доходных источников бюджета необходимо искать пути повышения собственных налоговых и, по большей мере, неналоговых доходов.
В 2007 году исполнение расходы были исполнены в сумме 17 837 млн. руб. А планом на 2008 год областным бюджетом предусмотрены в объеме 19 393 млн. руб. Что выше показателя прошлого года на 1 556 млн. руб. или 8,7 %.
По каким разделам произошли изменения можно увидеть обратившись к данным таблицы 5.
Таблица 5.
Структура и динамика расходов бюджета Амурской области за 2007-2008гг.
в млн. руб.
Как видно из таблицы 5 самым крупным разделом расходов бюджета являются «Межбюджетные трансферты» 47,8 — 51,7 %. Однако, не смотря на их незначительное увеличение в номинальном выражении (51 млн. руб.) их доля в общих расходах сократилась на 4 %.
Самыми незначительными разделами расходов являются такие, как «Национальная оборона», «Охрана окружающей среды» и «ЖКХ».
Расходы на национальную оборону занимают в структуре расходов менее 0,1 %, и их доля не меняется, не смотря на то, что, за анализируемый период периоде наблюдается их рост с 5 млн. руб. до 6 млн. руб.
Удельный вес расходов на охрану окружающей среды также остался неизменным 0,1 %. Однако, к 2008 году они возросли на 7 млн. руб. (150 % уровня 2006 года).
Изменения в структуре по разделу ЖКХ произошли в сторону увеличения их доли с 0,2 % — 2007 год до 0,3 % — 2008 год. Это связано с увеличением по данному разделу в номинальном выражении на 19 млн. руб., с 40 млн. руб. в 2007 году до 59 млн. руб. в 2008.
По объему средств после межбюджетных трансфертов следуют «Здравоохранение и спорт» — 12,3 %, «Национальная экономика» — 11,1 –11,8 % и «Образование» — 7,5 – 8,2 %.
Рассматривая расходы областного бюджета, следует отметить значительный рост расходов по разделу «Социальная политика». В 2006 году они составляли 708 млн. руб. и уже к 2008 году выросли на 1 426 млн. руб., составив 2 134 млн. руб. В структуре расходов их удельный вес вырос с 4,7 % в 2006 году до 11,0 % в 2008 году.
Основным фактором, способствующим увеличению, можно считать, включение в расходы бюджета на 2008 год по департаменту социальной защиты населения расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан. Данный показатель превышает уровень 2007 года на 1 000 млн. руб.
Рост расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность в 2008 году на 83 млн. руб. относительно 2007 года связан с увеличением расходов на содержание органов внутренних дел Амурской области, которое произошло в результате индексации денежного довольствия военнослужащим.
По разделу «Культура, кинематография, СМИ» наблюдается сокращение расходов как в абсолютном, так и в относительном выражении. Объем средств по данному разделу, составляющий в 2006 году 238 млн. руб., сократился в 2008 году до 200 млн. руб., то есть на 16,0 %. Их доля тоже сократилась с 1,6 % в 2006 году до 1,0 % в 2008 году /2/.
На уменьшение суммы расходов по данному разделу повлияло уменьшение расходов на строительство объектов в рамках адресной инвестиционной программы и уменьшение расходов на реализацию областных целевых программ.
По такому разделу расходов областного бюджета как «Общегосударственные вопросы» за период 2007–2008 годы наметилась тенденция к снижению с 958 млн. руб. до 608 млн. руб. соответственно, то есть на 36,5 %. Основной удельный вес по данному разделу приходится на подраздел «Обслуживание государственного и муниципального долга».
Динамика расходов областного бюджета представлена на рисунке 3.
продолжение
--PAGE_BREAK--