--PAGE_BREAK--
2.2. Перспективы совершенствования бюджетного федерализма
Для большого федеративного государства — России — обязателен и бюджетный федерализм, система которого утверждена Бюджетным кодексом. Она включает в себя три самостоятельных уровня:
— федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды;
— бюджеты субъектов Федерации и территориальные государственные фонды;
— местные бюджеты районные (городов, городских округов, муниципальных районов) и поселенческие.
Основы принципиально новой системы межбюджетных отношений заложены в утвержденной Правительством в 2001 году Программе развития бюджетного федерализма (на период до 2005 года). Документ разграничивает расходные и доходные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с “Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 года” совершенствование межбюджетных отношений в РФ проводилось по следующим направлениям:
— упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; — разграничение расходных полномочий; — разграничение налоговых полномочий и доходных источников; — совершенствование механизма финансовой помощи другим уровням; — улучшение управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.
Необходимость упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ связано с существованием муниципальных образований различных уровней, размытостью круга вопросов местного значения, неупорядоченностью территориального организации муниципальных образований. В сфере совершенствования разграничения расходных полномочий решались задачи более четкого их разграничения между уровнями бюджетной системы в соответствии с теоретическими принципами, обеспечения самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении расходами соответствующих бюджетов и ликвидации нефинансируемых федеральных мандатов.
В области разграничения налоговых полномочий планировалось существенно повысить роль собственных доходов региональных и местных бюджетов, уменьшив роль расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в российской модели бюджетного федерализма.
Совершенствование механизма предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам было направлено на выделение в общем объеме финансовой помощи текущей, инвестиционной, выравнивающей и инвестиционной составляющих.
Приоритеты регионального развития (2006-2008 годы) определены в Программе среднесрочного развития России. В апреле Правительство одобрило Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. Реализация намеченных на 2006-2008 годы мер завершит реформирование системы бюджетного федерализма. Уже принятые федеральные законы — об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти регионов, местного самоуправления, поправки в Бюджетный кодекс — создали правовую базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней. Принципиально важное здесь: разграничение расходных полномочий между органами разных уровней власти, налоговых полномочий и доходных источников между ними, перечень форм и механизмов финансовой поддержки бюджетов одних уровней другими.
Бюджетный кодекс устанавливает, что расходы бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, предусмотренными законодательством о разграничении полномочий между органами власти всех уровней. Эти обязательства должны исполняться за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита. При делегировании своих полномочий одним уровнем власти другому, более низкому, расходные обязательства должны обеспечиваться за счет субвенций из вышестоящего бюджета. Закреплены и правовые нормы, определяющие порядок их предоставления. Непосредственное исполнение расходных обязательств органов государственной власти и местного самоуправления за счет бюджетов других уровней запрещено законом.
Если расходные полномочия в основном уже упорядочены, то вопросы эффективности использования бюджетных средств совершенно не урегулированы законодательством. Отсутствует нормативная база, определяющая процедуру и критерии такой оценки, и вытекающие из нее правовые последствия. Это отмечено в Послании Президента Федеральному Собранию “О бюджетной политике в 2007 году”. В. Путин подчеркнул необходимость в кратчайшие сроки утвердить методику, позволяющую полно и объективно оценивать эффективность использования бюджетных средств регионами при выполнении как собственных, так и делегированных полномочий.
Чтобы исполнять установленные обязательства, орган любой власти должен иметь достаточные и тоже закрепленные за ним средства. Более того, проблемы разграничения налоговых полномочий и доходных источников приоритетны по сравнению с проблемами разграничения расходных полномочий между центром, регионами, муниципалитетами. Поэтому в Бюджетном кодексе, а не в законах о годовом федеральном бюджете прописаны единые для бюджетов разных уровней нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов и специальных налогов. Кодекс предусматривает “нормы одноканального направления” (“один налог — один бюджет”) и права регионов устанавливать размеры дополнительных отчислений от отдельных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации и местные. Но документ обязывает региональные власти передавать в муниципальные бюджеты не менее 10 процентов консолидированных сборов от налога на доходы физических лиц. Эти меры повышают стабильность налоговых поступлений, финансовую самостоятельность региональных и местных властей, их заинтересованность в эффективном использовании средств. К сожалению, пока еще не приходится говорить о полной самостоятельности бюджетов. Основные налоговые доходы, как и прежде, концентрируются на федеральном уровне, поэтому неизбежно их перераспределение. Более 80 процентов налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Федерации — отчисления от федеральных налогов. Как уже отмечалось, Бюджетный кодекс позволяет регионам утверждать объем отчислений от федеральных налогов, направляемых в местные бюджеты. Но эта норма не носит обязательного характера. Продолжается сужение собственной финансовой базы муниципальных бюджетов: за ними закреплено всего два местных налога — земельный и на имущество физических лиц.
Сохраняется жесткая зависимость доходов регионов и муниципалитетов от отчислений от федеральных налогов и сборов. Значительный рост обязательств территорий даже обострил “ножницы” между их расходами и доходами. Серьезные бюджетные проблемы возникли при проведении муниципальной реформы, начатой в соответствии с Законом “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации”. Местные бюджеты оказались не сбалансированы — новые расходные обязательства не в полной мере подкреплены источниками доходов. Расходы муниципалитетов на осуществление переданных им государственных полномочий в этом году возрастают примерно на треть. Так, в Республике Карелия финансовые ресурсы городских поселений в 1,5 раза меньше, чем необходимо, сельских — в 5 раз. Нередко средств в казне хватает лишь на зарплату работникам местной бюджетной сферы. По информации региональных контрольно-счетных органов, всего 2 процента муниципальных образований России являются самодостаточными, расходы остальных в среднем вдвое превышают их доходы. Безусловно, это ненормальная ситуация. Самостоятельность бюджета органа власти любого уровня может быть обеспечена при условии: имеются достаточные источники доходов и есть право свободно распоряжаться ими в соответствии с полномочиями. Власть соответственно должна нести установленную законом ответственность за целевое и эффективное использование бюджетных средств. Совершенствование распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы государства будет способствовать и разрешению конфликтов конституционно-правового характера. В последние годы усиливается централизация доходов на федеральном уровне, что обусловлено необходимостью решения крупных общенациональных задач. Но если средства концентрируются на одном уровне системы, то неизбежно слабеют другие. Нарушаются реальные балансы между доходами и расходами региональных и местных бюджетов, существенно возрастает их зависимость от дотаций из федерального бюджета. Разумеется, Россия, как любое федеративное государство, не может обходиться без финансовой помощи регионам, нуждающимся в ней по объективным причинам. Основу этой помощи составляют межбюджетные трансферты. Они предоставляются из специальных фондов федерального бюджета: финансовой поддержки регионов, софинансирования социальных расходов, регионального развития, реформирования региональных и муниципальных финансов. Главная цель межбюджетных отношений — выравнивание финансовой обеспеченности субъектов Федерации. Они не направлены на стимулирование экономического роста территорий. Но без повышения заинтересованности (и ответственности) региональных и местных органов власти в развитии и более полном использовании собственного потенциала проблему высокой дотационности не решить. Действующие же механизмы межбюджетных отношений ориентируют на иждивенчество, если не принуждают к нему. Но у финансовой поддержки должна быть совсем иная цель — побуждать регионы, муниципальные образования рассчитывать прежде всего на свои силы. То есть наращивать собственный налоговый потенциал и только при его объективной недостаточности привлекать средства вышестоящих бюджетов. Концепция и Бюджетное послание Президента предусматривают реформирование межбюджетных отношений. В документах, в частности, подчеркивается необходимость усовершенствования методики распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, чтобы повысить их заинтересованность в развитии налоговой базы территорий. Регионы должны быть уверены, что финансовая поддержка не будет сокращена, если им удастся превзойти среднероссийские показатели социально-экономического развития. О необходимости перехода от малоэффективного выравнивания финансовой обеспеченности к стимулированию экономического развития территорий говорится и в Программе социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу. Пути к этому — повышение эффективности государственного управления, формирование производственных комплексов, совершенствование межбюджетных отношений... В Концепции также прописан комплекс мер, направленных на улучшение управления государственными и муниципальными финансами. Например, предусматривается создание Федерального фонда софинансирования расходов, связанных с выполнением регионами приоритетных для страны полномочий. Чтобы получить помощь из этого фонда, власти субъектов Федерации будут обязаны выделить и свою долю средств... Развитие и совершенствование бюджетного федерализма зависят от решения неизбежно возникающих проблем. Поэтому крайне важно выработать эффективные механизмы их законодательного регулирования. Совершенствование правового регулирования межбюджетных отношений связано с реализацией Российским государством через налоговую систему своей социальной функции. Если анализировать связь налогово-бюджетных отношений в рамках теории формирования через налоговые и неналоговые доходы общественной собственности, то межбюджетные отношения можно рассматривать как инвестиционную межбюджетную деятельность. Тогда субъект Федерации выступает в роли условной «публичной корпорации», а бюджет субъекта Федерации — как консолидированный корпоративный фонд, образующий как собственные доходы, так и дебиторскую задолженность перед Российской Федерацией или другими субъектами. Также главными направлениями совершенствования системы финансовой поддержки субъектов Федерации являются уточнение индексов бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов РФ и их дифференциации в социально — экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной частей соответствующих бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических факторов.
Для отстающих регионов экономическая политика государства будет включать активное участие Федерации в программах перестройки их экономики, формировании условий для привлечения инвестиций, разработку системы финансовой поддержки. А для регионов — лидеров политика федеративного центра должна строиться на принципах долевого участия в совместных проектах. Также необходимо уточнить механизм инвестиционной поддержки регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность. В налоговых отношениях реализация этого принципа предполагает предоставление налоговых льгот всем хозяйствующим субъектам, активно направляющим собственные финансовые ресурсы в инвестиционную деятельность, а также проведение активной амортизационной политики, обеспечивающей накопление и исключительно целевое использование для инвестиционной деятельности амортизационных отчислений. При нецелевом использовании амортизационных средств они должны подвергаться серьезному налогообложению. Инвестиционная активность должна стимулироваться путем обязательного выделения определенных средств в доходной и расходной частях бюджетов на инвестиционные цели в виде бюджета развития территорий. При этом все финансовые ресурсы, предусмотренные в бюджетах различных уровней на инвестиционные цели, следует зачислять на специальные инвестиционные счета и использовать строго по назначению. В расходной части полезно сформировать группу статей, по которым осуществляются инвестиционные вложения. Причем инвестиционное финансирование может осуществляться не только в виде прямых инвестиций, но и в виде различных видов кредитов: бюджетных, налоговых, финансового лизинга.
Глава 3. Особенности Бюджетного федерализма в экономически развитых странах
Жизнеспособность существующих федеративных систем свидетельствует в пользу многообразия моделей распределения доходов и расходов по уровням власти и предоставления различных видов финансовой помощи. Выделяют две модели построения эффективных финансовых взаимоотношений между центром и территориями в зависимости от степени жесткости закреплений «правил игры».
В основе первой модели – централизованное принятие решений в области разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы.
Вторая модель построения межбюджетных отношений базируется на тезисе о невозможности раз и навсегда разделить права и обязанности между уровнями бюджетной системы. Ее также называют децентрализованной моделью принятия решений. Децентрализованная модель характерна для большинства экономически развитых стран.
В своей курсовой работе я покажу также модели построения бюджетного федерализма за рубежом, на примере Канады и ФРГ.
3.1. Американская модель бюджетного федерализма
Основные черты американского федерализма – децентрализация бюджетных полномочий, демократический характер отношений между уровнями власти, доказанная практикой способность к значительным изменениям (адаптивность).
Характерные черты системы межбюджетных отношений в США — относительная гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным устройством США система государственных финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60—65 процентов государственных расходов по всем уровням.
Деление доходов и расходов по уровням между собой совпадает не всегда. Ибо в течение длительного “дефицитного” периода (1969 —1998 финансовые годы) практически весь дефицит по консолидированному бюджету ложился на федеральные финансы. Через федеральный бюджет сейчас перераспределяется 19—20 процентов ВВП (около 2 трлн долл.), через консолидированный — 30—32 процента, но еще 12—13 процентов ВВП “весят” федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43—44 процентов ВВП.
Основная доля бюджетных доходов каждого уровня приходится на налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Структура и размеры всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов.
В США, как федеративном государстве, существуют три бюджетных уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты. Налоговые поступления являются основным источником доходной части бюджетов всех уровней, но их характер очень различен. Так, доходная часть федерального бюджета США в основном формируется за счет прямых налогов, что же касается бюджетов штатов, то их доходная часть формируется, прежде всего, за счет косвенных налогов.
Некоторые налоги собираются на всех уровнях (но по разным схемам и ставкам), некоторые — только на одном из уровней. На каждом уровне основу бюджетных доходов образует “опорный налог”. В федеральном бюджете это подоходные налоги (индивидуальные дают 42—47 процентов, налоги с корпораций — 9—12 процентов всех поступлений). Главный доход штатам дает налог на продажи (28—29 процентов совокупных поступлений по всем штатам). До 23 процентов всех поступлений образуют суммы финансовой поддержки из федерального бюджета. Ею охвачены в разной степени все штаты.
Особенность американской системы заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы.
В США широкое распространение получил следующий подход: обеспечение сбора налогов на так называемые мобильные объекты обложения (заработная плата, предпринимательский доход) на федеральном уровне. Это связано с попыткой некоторых регионов переложить налоговое бремя на соседний регион.
В бюджетах местного уровня около 29 процентов совокупных поступлений по всей территории США дают налоги на имущество. До трети всех средств местные бюджеты получают от правительств штатов плюс еще 5—6 процентов — из федерального бюджета. Бюджетная помощь обычно носит программно-целевой характер. В частности, федеральная помощь направляется, как правило, на финансирование программ образования, здравоохранения, социальной помощи. Еще при Рональде Рейгане федеральному центру пришлось осуществить болезненное с точки зрения социальной стабильности сокращение доли субсидий федерального правительства в доходах штатов.
Основные статьи расходов на каждом уровне свои. На федеральном уровне это общенациональные задачи — оборона, базовое социальное обеспечение, международные проблемы, фундаментальная наука и т. п. На уровнях штатов и местной власти расходные статьи максимально приближены к функциям жизнеобеспечения населения. Прежде всего это образование и содержание библиотек, социальные пособия, здравоохранение, полиция и исправительная система, дороги, пожарная охрана и коммунальное хозяйство.
Сложившаяся в США система Бюджетного федерализма не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет поставленные задачи удовлетворительно.
3.2. Элементы бюджетного федерализма в ФРГ
Сходство исторического опыта Германии и России, в частности фактора «институционального наследства», делает германскую модель кооперативного федерализма более пригодной для поиска ответов на конкретные вопросы реформирования бюджетного федерализма в новой России.
Немецкий опыт федерализма, в том числе бюджетного, вплоть до последнего времени находился в тени американского опыта, основанного на идеях так называемого конкурентного федерализма.
Философия немецкого подхода заключается в следующем: страна, которая стремится быть федеративной, единообразие условий жизни (включая обычные общественные услуги) ценит выше разнообразия.
Основой формирования нормально функционирующей системы межбюджетных взаимоотношений является четкое распределение компетенций между административно-территориальными единицами разных уровней, которое происходит в трех сферах: законодательстве, управлении и финансировании. Большинство задач решается федерацией и землями (субъекты федерации) совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.
Основным источником доходной части государственного бюджета в Германии (как и в России) являются налоги. Распределение налогов в Германии четко прописано в Основном законе страны. Некоторые из них полностью поступают одному субъекту, другие распределяются в определенной пропорции между несколькими получателями. При этом каждый уровень власти имеет свой источник доходов, достаточный для финансовой автономии. Так, федеральный центр получает полностью акцизы на бензин, табак, кофе, часть таможенных пошлин. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, а общинам – на землю, местные налоги на потребление, большая часть промыслового налога.
Значительная часть налоговых источников в ФРГ закреплена за федеральным центром. В результате, последний получает большие возможности по проведению вертикального и горизонтального выравнивания путем предоставления финансовой помощи землям (т.е. федеральное правительство стремится обеспечить на всей территории страны одинаковые возможности для граждан по получению бюджетных услуг).
Система “вертикального выравнивания”: распределение налогов между корпорациями публичного права (согласно ст. 106 Основного закона Германии)
Федерация
Федерация и земли совместно
Земли
Общины
Федеральные налоги:
– таможенные пошлины
– монополия на спиртные напитки
– налог с оборота капиталов
– налог на страхование
– налог с обменных операций
– налог в рамках ЕС
– компенсационные сборы налоги на потребление (за исключением налога на пиво)
Общие налоги:
– подоходный налог
– налог на заработную плату
– налог на скидку с процентной ставки
– налог на прибыль корпораций
– налог с оборота (НДС)
Земельные налоги:
– имущественный налог
– налог на наследство
– налог с автомобилей
– налог на покупку земельных участков
– налог на пиво
– налог с игорных учреждений
– налог на пожарную охрану
Коммунальные налоги:
– промысловый налог
– земельный налог
– местные налоги (на владельцев собак, на охотников, на предметы роскоши)
Доля от общих налогов:
– подоходный налог и налог на заработную плату (42,5%)
– налог на скидку с процентной ставки (44%)
– налог на прибыль корпораций (50%)
– налог с оборота (НДС)
Доля от промыслового налога
Доля от общих налогов:
– подоходный налог и налог на заработную плату (42,5%)
– налог на скидку с процентной ставки (44%)
– налог на прибыль корпораций (50%)
– налог с оборота (НДС)
Доля от общих налогов:
– доля от подоходного налога и налога на заработную плату (15%)
– доля от налога на скидку с процентной ставки (12%)
Доля от промыслового налога
Доля от промыслового налога
Финансовые отчисления согласно земельным законам
Особенностью вертикального выравнивания в Германии является то, что доходы от общих налогов за исключением НДС делятся поровну между федерацией и землями. Доля общин в подоходном налоге и налоге на заработную плату составляет 15%, а в налоге на скидку с процентной ставки – 12%. Общины также делают отчисления в бюджеты федерации и земель от одного из общинных налогов – промыслового.
В Германии выравнивание территориальных диспропорций осуществляется за счет разумного распределения налогов, что уменьшает остроту политических проблем. Это выравнивание по своей природе преимущественно горизонтальное.
Опыт ФРГ весьма полезен и интересен для России, особенно интересны некоторые аспекты в области вертикального и горизонтального выравнивания. Но при этом не стоит слепо копировать всю немецкую модель, необходимо адаптировать ее под российские условия. продолжение
--PAGE_BREAK--