Введение
Контроль за исполнением бюджета имеет большоесоциально-экономическое и политическое значение. Перестройка финансовой системыв Российской Федерации в ходе рыночных преобразований сопровождалась кореннымиизменениями как в самой бюджетной системе, так и в организации финансовогоконтроля.
В первые годы рыночных реформ, когда функции исполнения федеральногобюджета еще не были возложены на Федеральное казначейство, финансированиефедеральных расходов производилось через бюджетные счета главных распорядителейсредств – федеральных министерств и ведомств, – открытые в учрежденияхЦентробанка России и коммерческих банках. Отсюда деньги перечислялись на счетаподведомственных учреждений и организаций, а также подрядчиков, поставляющихдля федеральных нужд товары, выполняющих работы и предоставляющих услуги. Распылениебюджетных средств между многочисленными коммерческими банками создалопредпосылки для несанкционированного использования и бесконтрольного движениягосударственных денежных потоков.
Даннаясхема финансирования расходов имела следующие недостатки:
– непозволяла получать в оперативном режиме информацию о полученных федеральнымбюджетом доходах и произведенных расходах, а следовательно, лишала федеральныеорганы исполнительной власти возможности реального управления финансами;
– удлинялапуть следования средств до бюджетополучателей, что вызывало задержки восуществлении социально значимых расходов и рост задолженности;
– приводилак неоправданному увеличению остатков бюджетных средств на счетах;
– непозволяла контролировать рост кредиторской задолженности бюджетополучателей;
– создавала возможностинецелевого использования средств федерального бюджета.
Предпосылкидля устранения этих недостатков и отслеживания, а затем и планированиятерриториального разреза федеральных расходов появились в результате создания иразвития системы Федерального казначейства.
Переход на современную казначейскую систему исполнения бюджета былсвязан с необходимостью восстановить в значительной мере способностьгосударства управлять исполнением бюджета. Однако проблемы, возникающие в ходеисполнения бюджета, не теряют своей остроты и остаются актуальными, несмотря нато, что казначейская система в России существует уже почти пятнадцать лет.
Казначейская система страны имеет также огромное значение в реализациипрограммы перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы,и деятельность территориальных органов Федерального казначейства, направленнаяна усиление совершенствования финансового контроля, требует к себе постоянноговнимания, что и обуславливает необходимость и важность данного курсовогоисследования.
Предмет исследования. Предметом исследования служит механизм становленияи развития казначейской системы исполнения федерального бюджета в РФ.
Объект исследования. Объектом исследования является органы федеральногоказначейства РФ.
Степень научной разработанности проблемы. В экономической литературепоследних лет, посвященной казначейской системе исполнения бюджета, в основном,отражается история становления и опыт работы Федерального казначейства РФ, но васпекте проблем, связанных с дальнейшим развитием казначейской системы,обстоятельных исследований нет.
Ряд работ по экономической теории также содержит анализ казначейскойсистемы исполнения бюджета, освещение роли и функций органов казначейства. В ихчисле можно выделить работы И.Г. Акперова, Л.А. Бережной, С.А. Васина,Н.Б. Грошевой, Т.В. Игнатовой, Т.Г. Нестеренко, С.Е. Прокофьева,В.М. Родионовой и других ученых.
Несмотря на значительное количество научных исследований, посвященныхказначейскому исполнению бюджетов, многие аспекты деятельности органовфедерального казначейства еще нуждаются в дополнительном исследовании. Исвязано это с темпами развития казначейской системы в Российской Федерации, еесовершенствованием. Кроме того практика работы органов федерального казначействаопережает ее теоретическую проработку.
Источниковой и эмпирической базой исследования послужили монографическиеработы, публикации российских экономистов по проблемам эволюции казначейства вРФ, материалы российской печати, нормативные документы Федерального СобранияРФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, аналитическиематериалы Федерального казначейства РФ.
Цель курсовойработы: проследить эволюцию становления и развития казначейства в РФ.
Задачикурсовой работы определены поставленной целью и заключаются в следующем.
– проследитьисторию развития федерального казначейства;
– рассмотретьстановление структуру, задачи и полномочия органов федерального казначейства;
– определитьосновные направления развития казначейской системы в РФ.
1. Историяразвития федерального казначейства
Казначейство РФпрошло длинный и сложный путь развития. Его историянеотделима от истории развития Российского государства в целом.
Зарождениеказначейской службы произошло еще во времена Древней Руси,когда появилась должность казначея – должностного лица княжеской или боярскойадминистрации, хранителя княжеских ценностей, которые называлиськазной. С расширением границ Российского государстваи его укреплением постепенно росла казна, и это требовалодополнительного контроля за сохранностью средств. Начиная с XVI века, в России зарождаютсяпервые элементы казначейской системы управления государственными ресурсами. В 1512году был образован Казенный Двор, который являлся органом системыцентрализованного Управления финансами Российского Государства и на протяженииследующего века.
В XVII векеохрана финансовых интересов государства, его Казны регламентировалась СоборнымУложением 1649 года. Недаром родилась и русская пословица: «Крепко царствоказной».
В результате финансовых преобразованийПетра I в1710 году была создана Счетная или Казначейская контора, которая должна быласледить за правильным поступлением налогов. Она просуществовала до 1742 года.
Следующей ступенью в развитии финансовойсистемы России стал выход в 1775 году, в эпоху царствования Екатерины II,крупного правового акта «Учреждения для управления губерний Российской империи»от 7 ноября 1775 г.Согласно данному документу, в каждойгубернии создаются казенные палаты «для домостроительных дел и управленияказенных доходов Императорского Величества» и определяются основные их функции:«1) Дабы доходы сполна и в настоящее время собраны были, 2) Дабы доходыкуда надлежит доставлены были, 3) Дабыдоходы в целости сохранены были» [32].
Были определены и штаты соответствующихчиновников. В составе каждой губернии выделились такие административныеединицы, как уезды, и впервые была определена должность уездного казначея какосновного финансового чиновника низшего звена, который назначался государственнымказначеем по представлению губернской казенной палаты на три года и был ейподотчетен. Губернская казенная палата стала центральной частью структурыфинансового аппарата на местах.
В Москве иСанкт-Петербурге были открыты Государственные Казначейства для штатных иостаточных сумм, действовавшие с 1780 по 1821 год. Они заведовали всемиштатами, то есть бюджетными расходами, кроме расходов на армию и флот. Вкороткое царствование Павла I на рубеже ХVIII-ХIХ веков были сделаны попыткиреорганизации управления финансами государства, была учреждена должностьГосударственного Казначея (в 1796 году).
Следующим этапом развития казначействастали реформы АлександраI. В 1802 году былподписан манифест «Обучреждении министерств», в соответствии с которым, наряду с другими министерствами,создается Министерство финансов, структура и сферы компетенции которогоопределялись изданным 25июня 1811 года «Особеннымучреждением Министерства финансов». Управление финансами былораспределено между тремя ведомствами– Министерством финансов, Государственным казначейством и Государственнымконтролером. Впоследствии Государственное казначейство становитсяподразделением Министерства финансов России. После ряда структурныхпреобразований 15 февраля 1821 года резолюциейимператора Александра I «Быть по сему» был создан Департамент Государственногоказначейства в структуре Министерства финансов, ставший ядромвсей системы казначейской службы России.
Департаменту Государственного казначейства было определено ведомственноеподчинение центральных и местных финансовых структур: Главногоказначейства, губернских, окружных казначейств с состоящими в их ведомствеуездными казначействами, и «вообще Казенные палаты, по делам до приходов и расходов казначейств относящиеся» [19, c. 17].
Главными направлениями деятельностиДепартамента Государственного казначейства с 1821 года (с последующими дополнениями)были:
– главное счетоводство приходов и расходов всех казначейств;
– заведование монетной (дооснования почти через 40 лет Государственногобанка России) и пробирной частями;
– дела по предварительной проверке финансовых смет всех министерств;
– дела по составлению росписи доходов и расходов.
Именно с 1821 года в Российской Империи окончательно сложился и впоследствии былусовершенствован и отлажен четкий механизм деятельностиказначейств от центрального – Департамента Государственного казначейства– до местных – губернскихи уездных казначейств.
Во второй половине XIX века, в период великих реформ 60–70 годов, узакониваются и проводятся в жизнь принципы рационализации иединства бюджета. Государственная роспись доходов и расходов объявляется открытойи подлежит опубликованию. Происходит централизация государственногохозяйства. Вводится единство кассы. Такиеэкономические перемены требовали реорганизации казначейской службы и увеличенияштатов казначейств различных уровней. Это привело к упрочению места казначейства вфинансовой системе государства, которое в полном объеме стало вести бухгалтерское счетоводство по государственнымдоходам и расходам.
В начале XX века роль казначействаусиливается в связи с ростом доходов и расходов государства, усложнением финансовойсистемы. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующиедеятельность казначейств.
Предметами ведения казначеев в то времябыли:
1) прием и хранение всех принадлежащих Государственномуказначейству доходов;
2) производство расходов и высылка сумм из поступающих вказначейство доходов;
3) продажа всякого рода гербовойбумаги, гербовых марок, бланков, свидетельстви патентов;
4) выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов;
5) счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам ивозложенным на них расходам, а также попорученному для хранения и продажи казенномуимуществу;
6) открытие текущих счетов, размен денег, уплата процентов покупонам, перевод денег.
Событияоктября 1917 года стали для деятельности всей системы Казначейств страны новымрубежом.
С 1918 года казначействобыло расформировано, и его функции получилиновые финансовые органы. Финансирование всего народного хозяйства страны ивсего советского аппарата, счетно–бюджетная работа, руководство денежнымобращением были переданы организованной казначейской финансовойкомиссии, а впоследствии –Наркомату финансов иНародному банку РСФСР, а затем – Министерству финансов СССР и союзныхреспублик, Государственному банкуСССР и его территориальным органам.
В конце 1991года произошли изменения в бюджетном устройстве страны. Банковская система СССРрухнула. Прекратил свое существование государственный бюджет, возниклабюджетная система, состоящая из равноправных элементов – федерального бюджета ибюджетов субъектов Российской Федерации. При этом задачи финансовых органовбыли сосредоточены на работе с бюджетами регионов и местными бюджетами. Наместе Государственного банка возник Центральный банк Российской Федерации,исполнение федерального бюджета не входило в число его приоритетных задач. Былаутрачена система единого учёта государственных финансов [19, c. 19].
В условиях, когда через федеральный уровень перераспределяетсяоколо 1/3 валового внутреннего продукта, неэффективные методы исполнениябюджета сами могли стать генератором дестабилизирующих экономику факторов.
Указом Президента Российской Федерацииот 8 декабря 1992 года №1556(в принципиальном плане) и постановлением Правительства России от 27августа 1993 года №864(в организационном плане) был решен вопрос о создании федерального казначействав составе Министерства финансов РоссийскойФедерации. С этого момента началось возрождение казначейства в России.
В середине 1999 года постановлениемПравительства Российской Федерации принимается Федеральная целевая программа развитияорганов федерального казначейства на 2000–2004 годы. Основной ее целью является развитие казначейскойсистемы как важнейшего инструмента повышения эффективности управленияи контроля за государственными финансовыми ресурсами.
Новый импульс в развитии Федеральноеказначейство получило в связи с вступлением в действие 1 января 2000 года Бюджетногокодекса Российской Федерации. Бюджетный Кодекс Российской Федерации решилследующие основные задачи процесса исполнения бюджетов РоссийскойФедерации:
– закрепил казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации;
– обеспечил необходимое соответствие кассовых расходовнормам, установленным законом о бюджете на текущий финансовый год;
– определил, что объем принятых обязательств, оплата которыхосуществляется за счет средств бюджета, должен соответствовать объему доведенныхдо бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств;
– установил ответственность Главных распорядителей иполучателей средств федерального бюджета за целевое использование выделяемых имсредств[32].
В течение2000–2002 годов было завершено создание вертикальной структуры органовфедерального казначейства, включающей 89 управлений федерального казначейства и2254 отделения федерального казначейства.
В 2002 году практически был завершенпроцесс перевода всех федеральных учреждений, заисключением отдельных учреждений Министерства обороны Российской Федерации, наобслуживание через органы федеральногоказначейства.
Операции по внебюджетным средствамфедеральных учреждений также были взяты под контроль органов федерального казначейства. С 1 января 2002 года счета по учету внебюджетныхсредств 33 тысяч федеральных учрежденийоткрыты в органах федерального казначейства.
Новым этапом в развитии системы органовфедерального казначейства стало проведение административной реформы в соответствии с Указом ПрезидентаРоссийской Федерации от 9 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти».
В результате проведения данной реформы с1 января 2005 года Федеральное казначейство было выделено из состава Министерства финансов Российской Федерации и преобразовано вфедеральную службу с подчинением Министерству финансов Российской Федерации.
В соответствии с даннымипреобразованиями правоприменительные функции по обеспечению исполненияфедерального бюджета перешли от Министерства финансовРоссийской Федерации к Федеральному казначейству,а также функция составления отчета об исполнении федерального бюджетаи об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.
Постановлением Правительства РоссийскойФедерации от 01 декабря 2004 года №703 «О Федеральном казначействе» было утверждено Положениео Федеральном казначействе.
Обобщим основные этапы становления и развитияорганов Федерального казначейства в современных условиях реформированияэкономической системы России:
1) этаптерриториального становления органов Федерального казначейства в субъектах РФ(1993–1995);
2) этапстановления, развития и отработки механизмов казначейского исполненияфедерального бюджета в части доходов и расходов (1995–1999);
3) этап внедрениятехнологии единого счета Федерального казначейства (ЕКС) по учету доходов исредств федерального бюджета (1999–2004). Данный этап включает две стадии:
– переходная(1999–2002);
– завершающая(2002–2004);
4) этапреорганизации Федерального казначейства в федеральную службу исполнительнойвласти (2004–2005);
5) этапкассового исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетовтерриториальными органами Федерального казначейства в соответствии с положениями ст. 215.1Бюджетного кодекса Российской Федерации (с 2006 г. по настоящее время).
Следуетотметить, что любая классификация этапов становления весьма условна, так какпровести границы между отдельными этапами довольно сложно.
Такимобразом, можно сделать вывод, что история Российского государствасвидетельствует о целесообразности использования казначейских принципов всистеме управления государственными финансами.
2.Структура органов федерального казначейства, их задачи и полномочия
Федеральное казначейство (КазначействоРоссии) является федеральныморганом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющимв соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительныефункции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживаниюисполнения бюджетов бюджетной системы РоссийскойФедерации, предварительному и текущему контролю за ведениемопераций со средствами федерального бюджета главными распорядителями,распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансовРоссийской Федерации.
Федеральное казначейство в своейдеятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральнымиконституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международнымидоговорами Российской Федерации, нормативными правовыми актамиМинистерства финансов Российской Федерации, а также Положением«О Федеральном казначействе»от1 декабря2004 года №703 [3].
Федеральноеказначейство осуществляет свою деятельность непосредственнои через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральнымиорганами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации, органами местного самоуправления,Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениямии иными организациями.
Органыфедерального казначейства представляют собой единую централизованную систему,созданную по территориальному принципу и входящую в состав министерствафинансов РФ. Структура территориальных органов казначейства являетсятрехуровневой:
1. уровень –Главное управление Федерального казначейства (ГУФК), возглавляется начальникомв ранге заместителя Министра финансов. Осуществляет сводный учет доходов и расходовфедерального бюджета и управляет движением средств на счетах казначейства.Информирует высшие исполнительные и законодательные органы власти о результатахисполнения федерального бюджета по доходам и расходам. Руководит работойнижестоящих органов казначейства, получает от них оперативную информацию иотчетные данные о доходах и средствах федерального бюджета и обеспечивает исполнениеими бюджета в соответствии с действующим законодательством.
2. уровень –Управление федерального казначейства (УФК) по республикам в составе РФ, краям,областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургувозглавляется начальником, назначаемым на должность и освобождаемым начальникомГУФК. Обеспечивает через нижестоящие органы казначейства исполнение всехрешений о формировании доходной части и расходовании средств федеральногобюджета, на территории Российской Федерации.
3. уровень – Отделения федерального казначействапо городам, районам и районам в городах (кроме городов районного подчинения)(ОФК) возглавляются начальниками, назначаемыми и освобождаемыми от должностиначальником УФК. Осуществляют формирование доходной части федерального бюджетана территории и обеспечивают целевое финансирование расходов по бюджетополучателям.Обеспечивают учет операций по движению средств на счетах казначейства ипредставляют вышестоящим органам казначейства информацию об исполнении доходови расходов бюджета по территории [7, c. 47].
Все органы федерального казначейства –юридические лица, относятся к органам исполнительной власти и руководствуются всвоей деятельности законодательными и нормативными документами, утвержденнымиПрезидентом, Правительством, Министерством финансов РФ или по согласованию сним.
Федеральноеказначейство возглавляет руководитель, назначаемый надолжность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерациипо представлению Министра финансов Российской Федерации. РуководительФедерального казначейства несет персональную ответственность за осуществление возложенныхна Федеральное казначейство полномочий.Руководитель Федерального казначейства имеет заместителей, назначаемых надолжность и освобождаемых от должности Министром финансов Российской Федерациипо представлению руководителя Федерального казначейства.
Главнойзадачей казначейства является организация, осуществление и контроль заисполнением федерального бюджета. Ему вменяется в обязанность прогнозированиеобъемов государственных финансовых ресурсов; оперативное управление ими.Казначейство занимается также сбором, обработкой и анализом информации осостоянии бюджетной системы.
Таким образом, органам казначейства отводится вделе исполнения бюджетов первостепенная роль, а их главнейшими функциями изадачами являются:
1) учетналогов и платежей, поступивших в доход федерального бюджета на счетаказначейства в банках;
2)распределение в установленном порядке и размерах доходов между бюджетамиразличного уровня;
3) возврат изачет между бюджетами сумм, ошибочно или излишне уплаченных;
4) учет льготи отсрочек, предоставленных налогоплательщикам органами исполнительной власти,и перерасчет сумм налогов и платежей между бюджетами;
5) взаимныерасчеты между бюджетами различного уровня по отдельным постановлениям ирешениям уполномоченных органов;
6) доведениелимитов и осуществление финансирования распорядителей средств федеральногобюджета;
7)обеспечение целевого и эффективного расходования средств путем предварительного,текущего и последующего контроля;
8) управлениедоходами и расходами федерального бюджета на счетах казначейства в банках [7, c. 48].
Первая иглавная задача, которую обязано решить казначейство, – это поставить под четкийконтроль каждодневное прохождение федеральных счетов на уровне субъектовФедерации, на уровне районов и городов, а также на местном уровне.
Втораязадача, которая более важна, – это создание методологической основы работыфедерального казначейства. Главная задача состоит не только в том, чтобыобеспечить контроль за прохождением средств сверху вниз, а также наладитьжесточайший предварительный и текущий контроль за выделением средств.
В общем, этазадача решается двумя путями.
Во-первых,казначейство концентрирует на своих счетах все платежные операции федеральногобюджета.
Во-вторых,оно осуществляет постоянный контроль на стадии, предшествующей выделениюсредств из федерального бюджета и платежам с этих счетов.
В процессеосуществления процедуры исполнения федерального бюджета органы казначействаобладают правом на осуществление контрольных функций. Основные направленияконтрольной деятельности органов казначейства можно сформулировать следующимобразом:
1) проверкакоммерческих банков и учреждений Центрального банка РФ по срокам списания,перечисления и зачисления доходов и средств федерального бюджета по счетамполучателей;
2) текущий ипоследующий контроль за целевым расходованием средств федерального бюджетараспорядителями;
3) проверкатерриториальных органов казначейства вышестоящими органами по соблюдениюдействующего законодательства и нормативных актов при исполнении федеральногобюджета;
4) участие впроверках по заданиям уполномоченных органов законодательной и исполнительнойвласти и органов прокуратуры на местах.
Федеральное казначейство осуществляет также следующиеполномочия в установленной сфере деятельности [3]:
– доводит до главных распорядителей,распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели своднойбюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
– ведет учет операций по кассовому исполнению федеральногобюджета;
– открывает в Центральном банкеРоссийской Федерации и кредитных организациях счетапо учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии сзаконодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетовфедерального бюджета;
– открывает и ведет лицевые счета главныхраспорядителей, распорядителей и получателей средств федеральногобюджета;
– ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителейи получателей средств федерального бюджета;
– ведет учет показателей сводной бюджетной росписифедерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и ихизменений;
– составляет и представляет в Министерство финансовРоссийской Федерации оперативную информацию и отчетность об исполнениифедерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированногобюджета Российской Федерации;
– получает в установленном порядке от главных распорядителейсредств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации, государственных внебюджетных фондов и органов местногосамоуправления материалы, необходимые для составленияотчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджетаРоссийской Федерации;
– осуществляет распределение доходов от уплаты федеральныхналогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РоссийскойФедерации в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации;
– осуществляет прогнозирование и кассовое планированиесредств федерального бюджета;
– осуществляет управление операциями на едином счетефедерального бюджета;
– осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнениябюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
– обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетовбюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручениюсоответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счетакоторых в установленном порядке открыты вФедеральном казначействе;
– осуществляет предварительный и текущий контроль за ведениемопераций со средствами федерального бюджета главнымираспорядителями, распорядителями и получателямисредств федерального бюджета;
– осуществляет иные функции в установленной сфередеятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами,нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства РоссийскойФедерации.
Федеральное казначейство с цельюреализации полномочий в установленной сфере деятельности имеетправо:
– запрашивать и получать в установленном порядке сведения,необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферыдеятельности;
– давать юридическим и физическим лицам разъяснения повопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;
– организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов иоценок, а также научных исследований вустановленной сфере деятельности;
– привлекать в установленном порядке для проработки вопросов,отнесенных к установленной сфере деятельности,научные и иные организации, а также ученых и специалистов;
– осуществлять контроль за деятельностью территориальныхорганов Федерального казначейства;
– создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальныеорганы Федерального казначейства по согласованию с Министромфинансов Российской Федерации;
– применять предусмотренные законодательством РоссийскойФедерации меры ограничительного, предупредительногои профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечениенарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленнойсфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;
– создавать совещательные и экспертные органы (советы,комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.
Такимобразом, на современном этапе перед органами Федерального казначейства стоятследующие основные задачи:
– проведение кассовых операций,осуществляемых в ходе исполнения федеральногобюджета;
– осуществление предварительного и текущего контроля засоблюдением бюджетного законодательстваучастниками бюджетного процесса;
– распределение (по законодательно установленным нормативам)доходов, поступивших в бюджетнуюсистему, между бюджетами разных уровней;
– осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетовсубъектов Российской Федерации и местныхбюджетов;
– своевременное и качественное составление отчетности обисполнении федерального бюджета.
3.Основные направления развития казначейской системы в РФ
Процесс развития казначейской системы, учитываязначимость решаемых органами федерального казначейства задач, и в настоящеевремя остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики ивсего комплекса реформ бюджетной сферы.
Органы казначейства, организованные в видетрехзвенной структуры, способствуют реализации принципов бюджетногофедерализма. Через систему этих органов обеспечивается вертикальное игоризонтальное выравнивание доходов бюджетов, они имеют полный набор средств иметодов для перераспределения средств между соответствующими бюджетами. Казначействав состоянии обеспечить и претворение в жизнь принципа фактического равноправиявсех элементов бюджетной системы в межбюджетных отношениях при условиивыработки определенных правил и процедур. Вместе с тем необходимо отметить, чтовозможности казначейской системы исполнения бюджетов используются не в полноймере. В настоящее время органы федерального казначейства должнырассматриваться, прежде всего, в качестве ведущего института, на базе которогомогут быть сконцентрированы все направления управления бюджетными потокамигосударства.
Цельюпроводимой модернизации казначейской системы Российской Федерации являетсясоздание условий для:
– полногои обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств;
– эффективногоконтроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доход бюджетов ицелевым характером расходов федерального бюджета, а так же субсидий исубвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РоссийскойФедерации и местным бюджетам;
– эффективногоуправления государственными бюджетными средствами на едином счете Федеральногоказначейства [31].
Обновлениюказначейской системы должно сопутствовать наделение ее соответствующимиполномочиями в области регулирования исполнения бюджета и управлениягосударственными финансами. Это предполагает принятие федерального Закона оказначействе, согласованного с существующим законодательством, в частности, сБюджетным кодексом.
Казначейство,таким образом, должно стать основным распорядителем государственных финансовыхсредств, что предполагает его право осуществлять все государственные операции,независимо от того, в какой валюте они проводятся – национальной илииностранной.
Кчислу перспективных задач, наряду с упорядочением правовой основы деятельностифедерального казначейства, относятся следующие:
– совершенствованиемеханизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовыхресурсов;
– развитиеорганизационного, материального и технического обеспечения федеральногоказначейства;
– развитие,внедрение и организация эффективного использования единой информационной,телекоммуникационной системы органов казначейства с учетом обеспечениябезопасности информации [14, c. 17].
Министерствофинансов Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства №677от 23 июня 1999 года реализует Федеральную целевую программу развития органовфедерального казначейства на (далее – Программа). Основной целью Программыявляется развитие системы органов федерального казначейства, необходимое дляповышения эффективности управления и контроля за государственными финансовымиресурсами. Основными задачами Программы являются:
– совершенствованиемеханизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовыхресурсов;
– упорядочениеправовой основы деятельности органов федерального казначейства в целях созданиядостаточных условий для выполнения возлагаемых на них функций;
– развитиеорганизационного, материального и технического обеспечения органов федеральногоказначейства;
– развитие,полномасштабное внедрение и организация эффективного использования единойинформационной, телекоммуникационной системы органов федерального казначейства,с учетом обеспечения безопасности информации [26].
Однимиз основных мероприятий программы является внесение изменений и дополнений взаконодательство Российской Федерации, закрепляющих принцип казначейского учетагосударственных финансовых ресурсов и исполнения федерального бюджета,обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, а такжеместных бюджетов
Составнойчастью Программы является Проект модернизации казначейской системы РоссийскойФедерации. Финансирование Проекта предполагается осуществлять за счет средствзайма Всемирного банка и средств бюджета Российской Федерации. Общие целипроекта заключаются в следующем:
– расширениевозможностей эффективного исполнения бюджета, а также возможностей Минфина поосуществлению надзора за бюджетом;
– созданиепрозрачной системы бухгалтерского учета, отражающей использование финансовыхресурсов страны и обеспечивающей управление этими ресурсами.
Стратегияразвития казначейской системы, принятая в Проекте, предусматривает поэтапныйподход.
В рамкахподготовки Проекта, в течение 1999–2001 годов, была разработана стратегиясоздания современной системы исполнения бюджета, выработаны и согласованырешением Коллегии Минфина России (от 25 июля 2001 г. №4/1) основныенаправления развития казначейского исполнения федерального бюджета (далее потексту – Индикативный план) [31].
ВИндикативном плане были детализированы наиболее существенные в краткосрочной исреднесрочной перспективе проектные мероприятия, без осуществления которыхсоздание эффективной системы федерального казначейства невозможно. Этимероприятия включали в себя расширение степени охвата бюджетной системыказначейскими технологиями, определение статуса бюджетных организаций,усовершенствование функций и процедур исполнения бюджета, управления ресурсамифедерального бюджета, бюджетной отчетности и пр.
Проектмодернизации включает три компонента – по техническому содействию, оборудованиюи программному обеспечению, обучению.
КомпонентА включает оценку имеющейся бюджетной классификации и разработку нового планасчетов, разработку правовой, нормативной и операционной баз (включаяруководства, процедуры, формы и инструкции для прогнозирования бюджетныхрасходов, отчетности, управления наличностью), разработку функциональныхспецификаций для системы ведения главной книги казначейства (TLS) и связаннойтехнологической архитектуры, разработку и реализацию технической архитектуры,связанной с казначейской системой.
КомпонентВ предполагает закупку и внедрение оборудования (серверы, рабочие станции исопутствующая периферия), системного ПО, инструментария для разработкиприкладных программ для центральных ГУФК и региональных офисов, прикладного ПОдля казначейской системы в центре, региональных и районных органахказначейства, офисного оборудования и учебных средств.
КомпонентС включает разработку общей стратегии обучения, курсы обучения по конкретнымтехническим и функциональным вопросам, учебные командировки официальных лицправительства для обогащения опытом других правительств.
РеализацияПроекта осуществляется в два основных этапа.
Напервом этапе осуществляются мероприятия по разработке и внедрению новыхпроцедур кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, которыеобеспечивают проведение через казначейство всех федеральных выплат ипоступлений, консолидацию всех средств федерального бюджета на счетах казначейства,а также расширение сферы применения этих процедур за счет включения в бюджетцелевых бюджетных фондов и внебюджетных средств. Кроме того, в рамках этогоэтапа необходимо завершить разработку законодательной и нормативной базы,формирующей правовые основы деятельности казначейской системы.
Врамках первого этапа планируется закончить проектирование автоматизированнойсистемы (далее – АС ФК) и осуществить её внедрение на нескольких выбранныхпилотных площадках (в управлениях Федерального казначейства по Самарской,Саратовской и Ульяновской областях) и распространение ее основных(первоочередных) функций в территориальных органах Федерального казначейства, стем, чтобы кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета обеспечивалосьпреимущественно с использованием основных казначейских технологий.
По завершениипервого этапа будет реализована значительная часть преимуществ, связанных свнедрением полнофункциональной АС ФК. Завершение первого этапа планируется к 1января 2008 г.
В ходе второго этапа Проекта планируетсязавершить внедрение (полнофункциональной) системы на всей территории РоссийскойФедерации, включая все органы Федерального казначейства [31].
Длядостижения эффективности управления необходимо, чтобы информационная финансоваясистема казначейства была интегрированной. Принятие совершенно новойфункциональной структуры, более адекватно отражающей направление деятельности ироль ведомства, представляет собой трудную комплексную задачу, в ходетехнической реструктуризации. Однако и в будущем это обещает повышениеэффективности и результативности работы, направленной на выполнение задач идостижение целей организации.
Впроцессе реализации Проекта, за прошедшие годы, проведен значительный комплексмероприятий, направленных на развитие казначейской системы, в целях повышенияэффективности кассового обслуживания исполнения федерального бюджета и контроляза целевым использованием средств федерального бюджета.
Основнымифункциями казначейства в дальнейшем должны быть следующие.
1. Анализ и функциональноепланирование, включающее:
– мониторинги анализ государственных операций – осуществление анализа и подготовка отчетово государственных операциях на основе учетной информации, полученной отказначейской системы;
– планированиефинансовой деятельности, в том числе подготовка прогнозов о притоке наличностив казну и ее оттоке, а также определение ежемесячных общих лимитов затрат,осуществление в сотрудничестве с Центральным банком РФ регулирования денежныхопераций и проверка денежных остатков;
– оценкахода выполнения бюджета; она включает мониторинг и оценку хода реализациибюджетного процесса;
– анализтекущей и прошлой информации о бюджете и учетных данных.
2.Управление бюджетом включающее:
– подготовкубюджета и его выполнение;
– контрольза операциями, осуществляемыми на нижестоящем уровне, т.е. над деятельностьюрегиональных и местных органов власти;
– контрольза работой внебюджетных фондов, регулирование финансовых потоков между этимифондами и бюджетом.
3. Регулирование долговыхотношений и активов:
– повнутреннему долгу – учет внутреннего долга и хода его погашения, включаяоперации Центрального банка, регулирование внутреннего долга, мониторингпотенциальных внутренних обязательств;
– повнешнему долгу и иностранной помощи – учет внешних долгов государства ивыданных им долговых гарантий; регулирование обслуживания долга;
– мониторингпотоков иностранной помощи.
НавзглядГусева С.И.сформулированного в статье «Федеральное казначейство: взгляд на перспективыразвития», ответственность за решения всех вопросов, связанных сгосударственным долгом и финансовыми активами, следует возложить на ГУФК. Онодолжно отвечать за финансирование органов государственного управления состороны банковской системы и из внешних источников. [14, c. 18].
4.Исполнение банковских функций.
Всвязи с перманентным несовершенством взаимодействия казначейских органов икредитных учреждений напрашивается вывод о настоятельной необходимости созданиябюджетного казначейского банка, что позволит решить проблему аккумуляции всехбюджетных средств на Едином счете органов федерального казначейства.
5.Учет государственных финансовых ресурсов. Для максимально полного учетагосударственных финансов необходимо перейти к новой стратегии построениябюджета, подразумевающей изменение подхода к определению ответственностигосударства (федерального бюджета) за исполнение объявленных и принятых на себягосударством обязательств.
6.Бухгалтерский учет. Бухгалтерский учет должен вестись в централизованнойГлавной книге федерального казначейства, содержащей основные государственныесчета. Это позволит получать достоверную и своевременную информацию о состояниигосударственного сектора.
Вдальнейшем большая роль должна быть отведена региональным казначейскимуправлениям, на которые законодательством возложена обязанность осуществлятьконтроля над всеми платежами и поступлениями во все виды бюджетов. Эволюциюрегиональных казначейских управлений можно представить в четыре этапа:региональные центры обработки данных; центры автоматизированного учета;региональные казначейские управления; отраслевые казначейские управления.
Такимобразом, развитие казначейской системы исполнения бюджетов будет сопровождатьсядвумя тесно переплетающимися процессами: увеличением количества выполняемыхфункций с одновременным возрастанием требований к качеству их исполнения, атакже усилением роли региональных казначейских управлений с параллельнымсокращением их местных отделений.
Заключение
В результате проведенного исследования было установлено, что историяРоссийского государства свидетельствует о целесообразности использованияказначейских принципов в системе управления государственными финансами.
Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральныморганом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющимв соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительныефункции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РоссийскойФедерации, предварительному и текущему контролю за ведениемопераций со средствами федерального бюджета главными распорядителями,распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Федеральноеказначейство в своей деятельности руководствуется КонституциейРоссийской Федерации, федеральными конституционными законами,федеральными законами, актами Президента Российской Федерациии Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актамиМинистерства финансов Российской Федерации, а также Положением«О Федеральном казначействе»от01 декабря 2004 года №703.
Органыфедерального казначейства представляют собой единую централизованную систему,созданную по территориальному принципу и входящую в состав министерствафинансов РФ.
Задачи, стоящие перед Федеральнымказначейством, определены положениями бюджетного законодательства Российской Федерации. Ктаким задачам относятся проведение кассовых операций,осуществляемых в ходе исполнения федерального бюджета, осуществлениепредварительного и текущего контроля за соблюдением бюджетного законодательстваучастниками бюджетного процесса, распределение (по законодательноустановленным нормативам) доходов, поступивших вбюджетную систему, между соответствующимибюджетами, осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектовРоссийской Федерации и местных бюджетов, составлениеотчетности об исполнении федерального и консолидированного бюджетов.
Деятельность Федерального казначейства сегодня направленана интенсификацию работ по созданию условий для полного иобособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств,соблюдения нормативов распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РоссийскойФедерации, эффективного контроля за целевым использованиемсредств федерального бюджета, субсидий и субвенций, выделяемых из федеральногобюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, атакже эффективного управления средствамифедерального бюджета на едином счете Федеральногоказначейства.
Обновлениюказначейской системы должно сопутствовать наделение ее соответствующимиполномочиями в области регулирования исполнения бюджета и управлениягосударственными финансами. Это предполагает принятие федерального Закона оказначействе, согласованного с существующим законодательством, в частности, сБюджетным кодексом.
Кчислу перспективных задач, наряду с упорядочением правовой основы деятельностифедерального казначейства, относятся следующие:
– совершенствованиемеханизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовыхресурсов;
– развитиеорганизационного, материального и технического обеспечения федеральногоказначейства;
– развитие,внедрение и организация эффективного использования единой информационной,телекоммуникационной системы органов казначейства с учетом обеспечениябезопасности информации.
Списокиспользованных источников
1. КонституцияРоссийской Федерации от 12 декабря 1993 года. // Российская газета. – 1993.– 25 декабря.
2. Бюджетныйкодекс Российской Федерации / Федеральный закон от 31 июля 1998 года №145-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – №31. – Ст. 3823.
3. ОФедеральном казначействе: ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 года №703
4. ОФедеральном казначействе: Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря1992 года №1556
5. ОФедеральном казначействе: Положение Правительства Российской Федерации от 27августа 1993 года №864
6. Буньков Г.В. Казначействоне опускает руки // Финансы. – 2000. – №8. – С. 15–16.
7. Бурцев В.В. Системагосударственного контроля // Финансы. – 2000. – №9. – 47–49.
8. Бюджетнаясистема РФ / Под ред. Романовского М.В. – М.: Юрайт-Издат, 2003. – 678 с.
9. Бюджетнаясистема России: Учебник / Под ред. Поляка Г.Б. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. –566 с.
10. Вахрин П.И. Бюджетнаясистема РФ: Учебник. – М.: Дашков и К., 2005. – 654 с.
11. Годин А.М. и др.Бюджетная система РФ: Учебник. – М.: Дашков и К, 2007. – 278 с.
12. Бюджет и бюджетнаясистема РФ. Учебное пособие / А. м. Родин, И. в. Подпорина, И.М. Дашков идр. – М.: Юрайт. – 2001. – 252 с.
13. Гайзатуллин Р.Р. Казначейскаяформа исполнения бюджета – единственная верная система управления государственнымифинансовыми средствами // Бюллетень министерства финансов РеспубликиТатарстан. – 2004. – №2. – с. 12.
14. Гусев С.И. Федеральное казначейство:взгляд на перспективы развития // Финансы. – 2002. – №2 – с. 17–18.
15. Гусельников А.М., Кашко Д.А. Развитие электронного документооборотав Федеральном казначействе. //Бюджет. – 2008. – №5.– с. 19.
16. Деревянченко Т.А. Казначейство– государственный контролер исполнения федерального бюджета. // Финансы. –2000. – №4. – с. 29–30.
17. Клюкова И.Н. Государственныефункции по кассовому обслуживанию исполнения федерального бюджета реализуются успешно // Бюджет. – 2008. –№8.– с. 13.
18. Комментарий к Бюджетномукодексу РФ / Под ред. Козырина А.Н. – М.: Эксмо, 2007. – 424 с.
19. Нестеренко Т.Г. Казначейскаясистема как инструмент эффективного управления государственными финансами. //Финансы. – 2001. – №3. – С. 16–20.
20. Нешитой А.С. Бюджетнаясистема РФ: Учебник. – М.: Дашков и К, 2006. – 322 с.