Управлениефинансами муниципальных образований:
Состояние,направления совершенствованияВыпускнаяквалификационная работа
Содержание
Введение
Глава 1 Основы управления финансамимуниципальных образований
1.1 Общее понятие об управлениифинансами
1.2 Сущность и принципы формированиямуниципальных финансов
1.3 Теоретические аспекты управлениядоходной базой бюджетов муниципальных образований в Российской Федерации
1.4 Организация исполнения бюджетовбюджетной системы РоссийскойФедерации по расходам
Глава 2 Организация управления финансами напримере Лебедянского района
2.1 Правая база управления бюджетом Лебедянскогомуниципального района2.2 Характеристика деятельности органов управленияфинансами Лебедянского района
2.3 Анализ финансовых ресурсов идоходной базы Лебедянского района
2.4 Общаяинформация об исполнении консолидированного бюджета Лебедянского района в 2009 г. по расходам
Глава 3 Предложения по совершенствованиюсистемы управления финансами Лебедянского района
Заключение
Библиографический список
Введение
Обеспечение эффективностиуправления публичными финансами — задача, которая постоянно находится в центревнимания ученых-экономистов. Исследователи разных поколений, оставившиезаметный след в экономической науке, — М. Алле, Дж. Бьюкенен, Дж. Кейнс, Р.Масгрейв, С. Тибу, В. Оутс, И. Фишер, М. Фридмен и др., — внесли огромный вкладв становление и развитие теории государственных финансов. Однако проблемымуниципальных финансов продолжают оставаться наименее изученными. (Хотя впоследнее время и, особенно, в последние 4 года положение стало меняться, чтосвязано, с принятием БК РФ и законом «Об общих принципах местногосамоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.). Следуетотметить, что совершенствование управления муниципальными финансами все ещеотличает фрагментарный подход, а достижение финансовой стабилизации в экономикенеоправданно отрывается от процесса оздоровления финансов муниципальныхобразований. Это в современных условиях – одна из актуальных проблем развитиябюджетного федерализма, а незавершенность реформы бюджетной системы России выступаетподлинной угрозой безопасности не только отдельных территорий, но и страны вцелом. Таким образом, возникает актуальная необходимость втеоретико-методологической и практической разработке такого финансовогомеханизма, который стимулировал бы развитие производства и экономическойактивности, а также экономию ресурсов, обеспечение эффективного использованиясредств в рамках новой парадигмы управления финансами территориальныхобразований. Решение названных проблем и составило содержание данной работы.Выбранное направление исследования является недостаточно разработанным вроссийской финансовой науке. Большинство авторов ограничиваются исследованиемпроблем муниципальных финансов в контексте межбюджетных отношений (А.Г. Игудин,В.Б. Христенко, B.C. Мокрый, В.Н. Лексин, К.К. Баранова и др.), другиеисследуют теорию и практику управления в конкретном регионе (Ю.В. Коростелев,В.И. Матеюк, В.И. Пашков, М.И. Яндиев). Несмотря на обилие фактическогоматериала в большинстве работ недостаточно уделяется внимание собственнонаучному анализу состояния муниципальных финансов как элемента внутреннеймакроэкономической среды государства. Проблемы достижения бюджетной стабилизациив экономике территорий поставлены рядом исследователей: Р.А. Белоусовым, Д.Городецким, А.В. Грачевым, В.И. Гришиным, В.Б. Христенко, однако ихисследования ограничиваются анализом ликвидности бюджета, а о таких важных вопросах,как риски, лишь упоминается. Много нерешенных проблем остается в областибюджетного анализа и контроля бюджетных потоков. Преобладают статические методыанализа финансовых потоков по стандартным формам отчетности (М.И. Яндиев, СО.Шохин, В.И. Шлейников да др.), в то время как управление финансами территорийуже по определению является динамичным и требует применения иных инструментовпри определении интенсивности финансовых потоков в определенных временныхинтервалах.
Целью выпускнойквалификационной работы является разработка предложений по совершенствованиюсистемы управления финансами муниципального образования (на примереЛебедянского муниципального района Липецкой области). В соответствии с этойцелью в процессе подготовки выпускной квалификационной работы поставлены ирешены следующие задачи:
- систематизироватьи обобщить сложившиеся в экономической науке представления об управлениимуниципальными (территориальными) финансами;
- рассмотреть наконцептуальном уровне основополагающие условия, на которых базируетсясовременное управление муниципальными финансами: финансово-бюджетноеравновесие, финансовые стабилизаторы, финансово-экономический потенциал,финансовая база муниципального образования;
- определитьпредпосылки и критерии, характеризующие устойчивое равновесие муниципальныхфинансов;
- выявить параметрыравновесного состояния доходной базы и расходов муниципального образования;
- осуществитьсистемный анализ финансово-экономического потенциала муниципального района какпредпосылки совершенствования бюджетного процесса;
— наметить пути имероприятия по совершенствованию управления финансами муниципального района.
Объектом исследованияявляется бюджетная система муниципального образования Лебедянский муниципальныйрайон Липецкой области. Предметом исследования является система формированиядоходной части бюджета и система управления бюджетными расходами на уровнемуниципального района и её взаимодействие с другими уровнями бюджетной системы.В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальныенаучные труды отечественных (A.M. Бабича, С.Д. Валентея, М.Г. Делягина, А.Г.Игудина, В.А. Кашина, В.Н. Лексина, Д.С. Львова, И.Д. Мацкулюка, Л.Н. Павловой,В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, В.К. Сенчагова,А.Ю. Симановского, В.Н. Сумарокова, В.Б. Христенко, Л.И. Якобсона и др.) изарубежных (Р. Айснера, М. Алле, М. Альбера, Р.Барро, М.Боскина, Дж. Бьюкенена,Е.Домара, Д.Казея, Дж. Кейнса, П. Козловски, В. Леонтьева, А. Лернера, Р.Масгрейва, В. Ойкена, В. Оутса, С. Тибу, Дж. Тобина, И. Фишера, Ф. Хайека,А.Хансена, Дж. Хикса, К. Эрроу и др.) авторов, законодательные и нормативныеакты Российской Федерации, Липецкой области, Лебедянского района. В качествеисточниковой базы исследования использованы данные статистических ежегодниковРоссии, материалы и аналитические справки Минфина РФ, казначейских органов,данные бюджетной отчетности по Лебедянскому муниципальному району и поселениям,проекты и отчеты по исполнению местного бюджета, справочные и аналитическиематериалы администрации и финансовых органов Лебедянского района. Хотя цельюработы является разработка рекомендаций по совершенствованию управленияфинансами, прежде всего, на уровне района, при проведении анализа мнойиспользовались данные как непосредственно по районному, так и поконсолидированному бюджету, что связано с тем, что районный бюджет тесно связанбюджетами поселений через систему трансфертов, что обуславливает их взаимноевлияние при решении вопросов местного значения.
Глава 1 Основыуправления финансами муниципальных образований
1.1 Общее понятие об управлениифинансами
Управление являет из себяответственное действие, имея цель развития и улучшения объекта. Такгосударственное воздействие на бизнес осуществляется через фискальную политику,регулировку валютного и фондового рынков, формирование и исполнениегосударственного бюджета, формирование и использование внебюджетных фондов,систему казенной поддержки фирм через субсидии. То есть государство неуправляет финансами негосударственных организаций, а воздействует через финансына экономику и общественную сферу, в основном, при реализации экономическойполитики. Непосредственно в области государственного управления пребываютгосударственные финансы (формирование и исполнение федерального и региональныхбюджетов, внебюджетных фондов, финансов предприятий учредителем илисобственником которых является государство, управление государственнойсобственностью, управление всеми формами государственных заимствований).Управление осуществляется через принятие и исполнение федерального ирегионального законодательства, включая международные договоры. Базовымиправовыми основами государственного управления финансами являются: КонституцияРФ, БК РФ, НК РФ, Уставы субъектов РФ.
Государственныеи муниципальные финансы —это денежные отношения, возникающие в распределительном процессе в связи с формированиемденежных средств у органов государственной власти и местного самоуправления иих использованием на удовлетворение социальных потребностей граждан,регулирование экономики, финансирование национальной обороны иправоохранительной деятельности, управления и других расходов государства имуниципальных образований.Спомощью государственных и муниципальныхфинансов органы государственной власти и местного самоуправления осуществляютрегулирование социальных процессов, оказывают влияние на развитие приоритетныхотраслей экономики, сглаживают различия в уровне социально-экономическогоразвития отдельных территорий страны и др.
Управление финансами — наборстимулов и наказаний для стремительного решения поставленных задач казеннойполитики.
Объектом управлениявыступает система финансов через регулирование совокупности финансовыхотношений. В настоящее время по уровню децентрализации бюджетных ресурсов РФ,практически, не уступает большинству федеративных государств, однако, формальносохраняет крайне высокую, даже, по меркам унитарных государств, централизациюналогово-бюджетных полномочий. Кроме того, противоречия между децентрализациейбюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочийусугубляются наличием ряда макро-экономических проблем, резкими различиями вбюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований,неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований.
Межбюджетныеотношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органамиместного самоуправления. В основе таких отношений – законодательноеразграничение расходов и доходов на постоянной основе, которое предопределяеткачественные особенности механизма межбюджетного регулирования. Сложившаяся в России системамежбюджетных отношений, несмотря на, проведенные в 90-х годах XX века реформы,не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развитиястраны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшемреформировании и развитии.
Местный бюджет (или бюджетмуниципального образования) представляет собой форму образования и расходованияденежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных кпредметам ведения местного самоуправления. К предметам ведения местногосамоуправления относятся вопросы местного значения. Открытый перечень вопросовместного значения приведен в федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципахместного самоуправления в РФ». В части, касающейся разграничения доходных источников,за местными бюджетами Бюджетным кодексом закреплены местные налоги и минимальногарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типанормативы отчислении от федеральных налогов, специальных налоговых режимов иненалоговых доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и нетребуют дополнительного регулирования субъектами Федерации.
Новая система организации местныхфинансов была закреплена Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а такжеизменениями, внесенными в БК и НК. Значительной корректировке подверглись каксистема налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.
Требования к формируемойсистеме межбюджетных отношении состояли в следующем:
— формированиедвухуровневой системы местных бюджетов (районного и поселенческого);
— определение перечнясобственных полномочий органов власти с «автономным» формированием расходов ихбюджетов;
— введение субвенций наделегированные государственные полномочия;
— долгосрочноезакрепление доходов за бюджетами всех уровней;
— использование принципаобъективности при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов имуниципалитетов;
— введение «отрицательных трансфертов»;
— установление института временнойфинансовой администрации.
В распоряжении государственнымифинансами выделяют некоторое количество функциональных элементов:
— планирование — рассматриваетсостояние финансов и направления эффективного их использования;
— оперативное управление — ансамбльмер, созданных на основе складывающейся экономической ситуации имея цельмаксимизации результата при наименьших расходах с помощью перераспределенияэкономических ресурсов;
— контроль осуществляется ан всехстадиях применения финансов государства, сопоставляя плановые и практическиерезультаты.
В широком смысле, выделяютнекоторое количество форм и способов управления финансами государства:
— экономическое планирование;
— прогнозирование;
— программирование;
— экономическое регулирование;
— экономический контроль;
— принятие экономическогозаконодательства;
— система способов мобилизацииэкономических ресурсов.
Ключевыми субъектами управлениягосударственными и муниципальными финансами в РФ считаются Президент иПравительство РФ, законодательные органы власти, Министерство финансов РФ,Министерство по налогам и сборам, Министерство по управлению казеннымимуществом, ЦБ РФ, Федеральная комиссия по значимым бумагам и другие.
Управление процессами создания,распределения, перераспределения и пользования экономических ресурсовосуществляется с помощью экономического планирования, объектом которыхсчитается фонды денежных средств. Экономическое планирование являет из себяработа по сбалансированности и пропорциональности применения экономическихресурсов. Оно устанавливает рациональное соответствие меж ресурсами страны идоходами хозяйствующих субъектов, а также меж величиной дохода до уплаты налогаи в последствии на предприятии и другое. Экономическое планирование считаетсячастью народнохозяйственного планирования и нацелено на координацию работы всехорганов экономической системы.
Экономическое прогнозированиесчитается предвидением возможного экономического положения страны и территории,применяется для объяснения признаков экономических планов. Цель мониторинга — определение реально вероятного объема экономических ресурсов, источников ихформирования и направлений применения в прогнозируемом периоде.
Методами моделирования выступают:
— эконометрические модели, описывающиединамику признаков экономического проекта, в зависимости от факторов,оказывающих большое влияние на финансовые процессы;
— способкорреляционно-регрессионного анализа;
— способ непосредственнойэкспертной оценки.
В рамках страны экономическоепрогнозирование предполагает:
— распоряжение приоритетовгосударственных затрат по направлениям;
— повышение эффективностирасходования государственных средств;
— остановка финансирования согласнос выбором альтернативного варианта.
Программирование представляетподготовку и реализацию целевых групповых программ по общественным и финансовымнаправлениям среднесрочного и долговременного характера.
Экономическое регулирование являетиз себя санкционированную государством работа по применению всех аспектовэкономических отношений в целях исправления параметров воспроизводства. Егосубъектами выступают государственные структуры, объектами — прибыли и расходыучастников социального воспроизводства. Цель экономического регулировки — установление соотношений распределения, накопления, обеспечивающих удовлетворениенеобходимостей на микро- и макро- уровне. Экономическими регуляторами являются:
— налоги и неналоговые платежи вбюджет;
— экономические льготы и санкции;
— эксплуатационные затратыбюджетных организаций;
— единые и целевые дотации длягосударственных заказов;
— прибыли и расходы внебюджетныхфондов;
— прибыли и расходы государственныхпредприятий.
Применяются следующие формырегулирования: прямое — через повышение или падение ставок прямых налогов;косвенное — через косвенное налогообложение; смешанное. Гарантируютэкономическое регулирование финансовое законодательство РФ и органы власти иуправления всех уровней.
Наорганизацию государственных и муниципальных финансов оказывает влияние ряд факторов.
Во-первых,форма государственного устройства. Для унитарных государств в целомхарактерна более высокая степень концентрации финансовых ресурсов враспоряжении центральных органов государственной власти по сравнению с федеративнымигосударствами. Основу финансовых ресурсов органов власти административно-территориальныхединиц унитарных государств составляют отчисления от регулирующих доходов исредства финансовой помощи центральных органов государственной власти. Вусловиях федеративной формы государственного устройства, построенной напринципе разграничения предметов ведения и полномочий органов государственнойвласти федерации и субъектов федерации, собственные доходы становятсяпреобладающими в структуре финансовых ресурсов субъектов федерации. При этомстепень межбюджетного перераспределения средств сокращается.
Во-вторых,особенности административно-территориального устройства государства, чтопроявляется в функционировании одних субъектов федерации в составе другихсубъектов федерации либо в формировании муниципальных образований различноготерриториального уровня.
Федеральныйзакон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», введенный в действие с 1 января 2006 г., сохраняет право на осуществление местного самоуправления одновременно на территории двухтипов муниципальных образований — муниципальных районов и находящихся на ихтерритории поселений. Полномочия органов местного самоуправления по мобилизациии использованию собственных финансовых ресурсов реализуются в условияхмежмуниципального разграничения вопросов местного значения и источников ихфинансового обеспечения. Федеральное законодательство фиксирует состав иуровень доходов, закрепляемых за бюджетами каждого из видов муниципальныхобразований.
В-третьих,особый статус отдельных территориальных образований. Приданиетерриториальному образованию особого статуса является эффективным механизмомучета геополитических, этнографических, демографических и иных характеристиктакого образования, выработанным международной практикой.
1.2 Сущность и принципы формирования муниципальных финансов
Финансовуюоснову местного самоуправления составляют местные финансы, т.е. совокупностьденежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местногозначения. Они включают в себя:
– средстваместного бюджета;
– государственныеи муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
– другиефинансовые средства.
Всоответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ к местным бюджетам относятсябюджеты муниципальных образований.
БК РФ относит местные бюджеты к третьему уровню[1],входящему в бюджетную систему РФ. Бюджет муниципального образования[2](местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательствмуниципального образования. В местных бюджетах в соответствии с бюджетнойклассификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые наисполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих всвязи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросамместного значения, и расходных обязательств муниципальных образований,исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ дляосуществления отдельных государственных полномочий.
Согласно Федеральному закону «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РФ» местные бюджеты:[3]
1. Каждое муниципальное образование имеетсобственный бюджет (местный бюджет).
Бюджет муниципального района и свод бюджетовпоселений, входящих в состав муниципального района, составляютконсолидированный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов поселений могутбыть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, неявляющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанныхсмет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселенийсамостоятельно.
2. Органы местного самоуправления обеспечиваютсбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральнымизаконами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлениюбюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составумуниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательствмуниципальных образований.
3. Формирование, утверждение, исполнение местногобюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местногосамоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетнымкодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а такжепринимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Полномочия местной администрации поселения поформированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселениямогут полностью или частично осуществляться на договорной основе местнойадминистрацией муниципального района.
4. Органы местного самоуправления в порядке,установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иныминормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральныеорганы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектовРоссийской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.
5. В местных бюджетах раздельно предусматриваютсядоходы, направляемые на осуществление полномочий органов местногосамоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции,предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправленияотдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами изаконами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов исубвенций соответствующие расходы местных бюджетов.
6. Проект местного бюджета, решение об утвержденииместного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения оходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органовместного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указаниемфактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.
Органы местного самоуправления поселенияобеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указаннымидокументами и сведениями в случае невозможности их опубликования.
Доходымуниципальных бюджетов[4] состоят из:
— собственных доходов (налоговые и неналоговые доходы);
— поступлений от других уровней бюджетной системы.
К собственным доходам местных бюджетов относятся:
1) Средства самообложения граждан – под средствамисамообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые длярешения конкретных вопросов местного значения [5].
2) Доходы от местных налогов и сборов – перечень местныхналогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по ихустановлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством РФ о налогахи сборах[6].
3) Доходы от региональных налогов и сборов – доходыот региональных налогов и сборов, которые зачисляются в местные бюджеты поналоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии сзаконодательством о налогах и сборах[7].
4) Доходы от федеральных налогов и сборов – доходыот федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по нормативамотчислений в соответствии со ст.59[8].
5) Безвозмездные поступления из других бюджетовбюджетной системы РФ, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченностимуниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты[9]и другие безвозмездные поступления;
6) Доходы от имущества, находящегося в муниципальнойсобственности;
7) часть прибыли муниципальных предприятий,остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательныхплатежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актамипредставительных органов муниципального образования, и часть доходов отоказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платныхуслуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
8) штрафы, установление которых в соответствии сфедеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии с федеральнымизаконами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.
Расходы местных бюджетовосуществляются в соответствии с БК РФ.
Органы местного самоуправления ведут реестрырасходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиямиБК РФ в порядке, установленном местной администрацией.[10]
Исключительноиз местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
– содержаниеорганов местного самоуправления;
– формированиемуниципальной собственности и управление ею;
– организация,содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры,физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений,находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местногосамоуправлении;
– содержаниемуниципальных органов охраны общественного порядка;
– организация,содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
– муниципальноедорожное строительство и содержание дорог местного значения;
– благоустройствои озеленение территорий муниципальных образований;
– организацияутилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
– содержаниемест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
– организациятранспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальнойсобственности или в ведении органов самоуправления;
– охранаокружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
– реализацияцелевых программ, принимаемыми органами местного самоуправления;
– обслуживаниеи погашение муниципального долга; целевое дотирование населения; содержаниемуниципальных архивов.
Федеральныйзакон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» возлагает на федеральные органы государственной власти и органыгосударственной власти субъектов РФ обязанность обеспечивать муниципальнымобразованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источниковдля покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Такие расходыустанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальнойбюджетной обеспеченности. Если доходная часть не может быть обеспечена за счетдоходных источников, то федеральные органы государственной власти и органыгосударственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправленияиные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
1.3 Теоретическиеаспекты управления доходной базой бюджетов муниципальных образований в РоссийскойФедерации
С учетом необходимостиреализации важнейшего принципа децентрализации расходных полномочий —субсидиарности (максимальной близости органов власти, реализующих полномочия, кпотребителям соответствующих бюджетных услуг) в дальнейшем в Федеральный закон№ 131-ФЗ были введены нормы, предписывающие возможность решения таких вопросови органами местного самоуправления:
— право дополнительноиспользовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства дляосуществления переданных им государственных полномочий в случаях и порядке,предусмотренных уставом муниципального образования (ч. 5 ст. 19);
— право участия органовместного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, непереданных им в установленном порядке (в данном случае федеральные законы могутпредусматривать порядок согласования участия органов местного самоуправления восуществлении таких полномочий, а также возможность и пределы их правовогорегулирования органами государственной власти), если возможность осуществлениятаких расходов предусмотрена федеральным законом (ч. 4 и 5 ст. 20);
-право устанавливатьдополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельныхкатегорий граждан вне зависимости от наличия в федеральном законодательственорм, устанавливающих это право (ч. 5 ст. 20).
В качестве местных налогов былиопределены только два: земельный налог и налог на имущество физических лиц.Ранее действовавшие местные налоги на рекламу; на наследование и дарение, атакже местные лицензионные сборы были отменены. Принципиально были измененынормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местныебюджеты. Например, налог на прибыль организаций, ранее зачисляемый в местныебюджеты по ставке 2%, в настоящее время в местные бюджеты не поступает. Налогна доходы физических лиц до реформы поступал в местные бюджеты по нормативу50%, в настоящее время — по нормативу 30%. Налог на добычу общераспространенныхполезных ископаемых, ранее зачисляемый полностью в местные бюджеты, сейчас поступаетв региональные бюджеты. Акцизы на алкогольную продукцию, зачисляемые ранее поопределенным нормативам в местные бюджеты, в настоящее время тоже поступают врегиональные бюджеты. Лишь единый сельскохозяйственный налог стал зачисляться вбюджеты муниципальных образований по нормативу 60%, и норматив отчисления вместные бюджеты единого налога на вмененный доход увеличился с 75 до 90 %.
Кроме того, бюджетноерегулирование возможно в форме закрепления за бюджетами нижестоящего уровнярегулирующих источников доходов на долговременной основе (не менее чем на пятьлет).
Денежные средства,поступающие в бюджеты всех уровней, не имеют целевого назначения, не закрепленыза конкретными видами расходов. Применяется принцип «единства кассы иподведомственности расходов» Поэтому некоторые программы (чаще всего, входящиев бюджет развития) не получают достаточного финансового обеспечения.
К сожалению, после проведенныхреформ финансовое положение муниципальных бюджетов ухудшилось. Реализация напрактике обозначенных решений привела к упорядочению бюджетной системы на фонеснижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранениянеоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и усиленияполярности различных типов муниципальных образований по степени обеспеченностифинансовыми ресурсами.
В целом по стране в первый годфункционирования новой системы организации местных финансов (2005 г.) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась досамого низкого за последние 10 лет уровня: 5,5% — от ВВП, 39,57% — отконсолидированных региональных бюджетов (для сравнения в 1997г. -10,9% и 62,28%соответственно). В 2006-2007 г.г. наметился незначительный рост по сравнению с 2005 г. Однако это не позволило вернуться даже на уровень 2004 г. (показатели 2004 г. — 6,1 % и 43,88%; показатели 2007 г. — 5,9% и 40,14% соответственно). На 01.01.2009 г. вбюджеты муниципальных образований поступило 732,3 млрд. руб. налоговых доходов,прирост по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года составил 23,9 %,или 141,1 млрд. руб.
За период 2003 — 2007 гг. доляналоговых доходов местных бюджетов Российской Федерации снизилась с 51,6 % — в 2003 г. до 29,7 % — в 2007 г. В то время как доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящегоуровня бюджетной системы возросла (с 41,7% — в 2003 г. до 58,0% — в 2007 г.).
В структуре налоговыхдоходов муниципальных образований РФ доля местных налогов (земельный налог иналог на имущество физических лиц) крайне незначительна (в 2006г. — 9,9%, в 2007 г. — 12,2%, в 2008 г. — 11,1%). Преобладают отчисления от федеральных и региональных налогов (в 2008 г. доля федеральных налогов в структуре налоговых доходов местных бюджетов РФ составила 87,2%).Особенно сильно возросла роль налога на доходы физических лиц (его доля вналоговых доходах муниципалитетов увеличилась с 39,9% в 2004 г. до 67,7% в 2008 г.). В случае принятия решения о передаче 10 или более процентов налога надоходы физических лиц местным бюджетам по дополнительным нормативам, субъект Федерациидолжен будет выполнить требования по их расчету в рамках распределения дотацийрегионального фонда финансовой поддержки поселений или соответствующей частидотаций регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов игородских округов.
В структуре финансовой помощиместным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, структурурасходования которых определяют сами муниципалитеты, а субсидии и субвенции, т.е. участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъектФедерации считает необходимыми. Согласно фактическим данным на 01.01.2009 вместные бюджеты Российской Федерации поступило:
— субсидий на сумму 406,5 млрд.руб. с приростом 53 % по сравнению с 01.01.2008;
— субвенций на сумму 523,7 млрд.руб. с приростом 29%;
— дотаций на сумму 328,8 млрд. руб.с приростом 21%.
Структура межбюджетных трансфертовна 01.01.2009 по сравнению с 01.01.2008 сохранила приоритеты последних лет:основная доля принадлежит субвенциям — 39,5%, субсидиям — 30,6%, затем дотациям- 24,8 % и прочим поступлениям — 5,1%.
Очевидной закономерностью являетсясокращение у муниципальных образований собственных доходных источников на фонепостоянного расширения перечня «собственных» вопросов местного значения врезультате поправок, систематически вносимых законодательством в течение 2004 — 2008 г.г.
Важно отметить, что сложившаяся впереходный период практика финансового обеспечения сильно дифференцирована потипам муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы,поселения). В связи со значительной неравномерностью социально-экономическогоразвития муниципалитетов основная часть налоговых доходов (63 %, или 460,3млрд. руб.) аккумулируется в бюджетах городских округов. В бюджетахмуниципальных районов остается 29% средств (213,4 млрд. руб.), а в бюджетах поселенийвсего 8% (58,6 млрд. руб.).
Таким образом, общаякартина наблюдаемых на муниципальном уровне финансово-бюджетных процессовпротиворечива. Система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой,т. к. закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечиваютпокрытие расходных полномочий органов местного самоуправления. Прежде всего,формальный характер приобрела и организация бюджетов «низовых» муниципалитетов,что обусловлено высокой дотационностью большинства из них. По данным Счетнойпалаты, лишь 2% муниципальных образований финансово самодостаточны; такие жеоценки дает Совет Федерации. Таким образом, зависимость местных бюджетов отвнешних источников финансирования возрастает, хотя эта ситуация существеннодифференцируется по различным видам муниципалитетов (таблица. 1).
Представленные данныепозволяют сделать вывод, что городские округа – наиболее финансово обеспеченныемуниципальные образования. 21,6% городских округов относятся к категории, гдедоля дотаций в доходах бюджетов (включая доходы, переданные подифференцированным нормативам взамен дотаций) находится в пределах до 5%.Напротив, более половины сельских поселений (56,9%) относятся квысокодотационным, для которых доля дотаций, а также налоговых доходов,переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем объемедоходов бюджетов колеблется в пределах от 50 до 100%.
Таблица 1.
Степень дотационностиместных бюджетов в, %
(Данные мониторингаМинистерства финансов РФ)
Степень
дотационности Доля муниципальных образований по степени дотационности Муниципальные районы
Городские
округа
Городские
поселения
Сельские
поселения До 5 10,6 21,6 12,0 13,1 От 5 до 10 4,1 12,7 10,0 4,8 От 10 до 20 13,9 25,9 13,7 5,0 От 20 до 50 43,4 31,1 36,0 20,2 От 50 до 100 27,9 8,7 28,3 56,9
Неуклонное снижение(почти двукратное за анализируемый период) доли доходов муниципальных бюджетовпроизошло при относительно стабильной доле их расходов в общем консолидированномбюджете РФ (падение менее, чем на 1/10). Сложившаяся ситуация приводит к тому,что способность муниципалитетов осуществлять свои функции зависит от передачиим налоговых долей и/или дотационной помощи из региональных бюджетов, ане от качества их работыпо расширению экономического потенциалатерритории и, соответственно, по увеличению и эффективному использованию ееналоговой базы.
/>
Диаграмма 1. Структурадоходов местных бюджетов
Согласно Диаграмме, вструктуре доходов местных бюджетов налоговые доходы практически равнозначнымежбюджетным трансфертам (без фонда компенсации), хотя в этих налоговых доходахзаметная часть приходится на замещающие дотации дополнительные нормативыналоговых отчислений.
/>
Диаграмма 2. Структураналоговых доходов местных бюджетов в Российской Федерации
Отраженные в диаграммеданные подтверждают факт сужения базы местных бюджетов. За ними осталось всегодва местных налога (в начале 1990-х годов их насчитывалось более 20). Впрочем,как показывает и зарубежный опыт, финансовая обеспеченность муниципальныхобразований определяется не числом местных налогов, а уровнем их экономическойзначимости и, главное, привязкой к налоговой базе, отражающей результатыхозяйственной деятельности на территории муниципалитета. Формирование тысячновых «низовых» органов местного самоуправления с самостоятельными бюджетами, атакже с формально зафиксированным кругом «собственных» расходных и доходныхполномочий не способно создать условия для реализации главной целимуниципальной реформы. Действующая модель реформирования местных финансов ирегиональных межбюджетных отношений не «работает» на расширение объема иповышение качества муниципальных услуг населению.
Наиболее ущербным вэкономической базе муниципального управления является то, что в доходной базебюджетов органов местного самоуправления ничтожно мала доля местных налогов,которые в рамках муниципального управления должны выполнять не только чисто фискальную,но и регулирующую и стимулирующую функции. Данные диаграммы 2 показываютсимволическую роль собственно местных налогов в налогово-доходной базе местныхбюджетов в Российской Федерации.
Остается очевидным то,что, имея слабую базу по собственным доходным источникам, местные бюджеты всущественной степени зависят от федерального и регионального законодательства.Только два налога (земельный и налог на имущество физических лиц) являютсяместными. Формирование налоговой базы по имущественным налогам выявило рядсерьезных проблем. По оценке специалистов — муниципалов и сотрудников налоговойслужбы, — существующий информационный обмен между регистрирующими и налоговымиорганами несовершенен и требует доработки. Информация, предоставляемаярегистрирующими органами для исчисления налогов, не точна, часть еепредставляется на бумажных носителях.
Кроме того, не менее важно длямуниципальных сообществ получение налоговой отчетности по налогу на доходыфизических лиц, а также муниципальной статистики по каждому муниципальномуобразованию. Безусловно, многие проблемы, влияющие на поступление местныхналогов, укрепление финансовой базы местных бюджетов, совершенствованиемежбюджетных отношений, требуют решения на федеральном уровне. В том числе и совершенствованиекадастровой оценки земель, внесение изменений в действующее законодательство пообеспечению обязательной регистрации собственности граждан. На муниципальномуровне первоочередной задачей в решении проблемы пополнения местных бюджетовявляется снижение недоимки по местным налогам и арендным платежам. В условияхнестабильной ситуации с доходной частью местных бюджетов органы местногосамоуправления не освобождаются от соблюдения бюджетной дисциплины,своевременности осуществления всех расчетов, обеспечения достаточной ликвидностибюджета. В противном случае задержка бюджетных платежей, рост кредиторскойзадолженности будут только осложнять ситуацию.
О недостаткахдействующего механизма межбюджетных отношений свидетельствует, в частности,возросшая роль неформализованного метода регулирования консолидированныхбюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через бюджетные ссуды извышестоящих звеньев бюджетной системы.
Парадокс заключается втом, что, при всех жалобах представителей муниципального управления на нехваткусредств на осуществление своих жизненно важных функций, формально сфера местныхфинансов не только сбалансирована, но и профицитна.
Однако это иллюзия, порожденнаярядом специфических условий функционирования системы местных финансов ивнутрирегиональных межбюджетных отношений в условиях проходящей реформы. Какпоказывают исследования (в том числе совместно с НИФИ АБиК Минфина России),причинами названного «профицита» выступают:
— передача на местныйуровень дотаций или замещающих их отчислений от налогов в конце бюджетногогода, когда их практически невозможно использовать;
— частичный или полныйотказ муниципальных образований (особенно поселений) от финансированияотдельных видов расходных обязательств, установленных ФЗ № 131, даже несмотряна формально выделенные по местному бюджету ассигнования;
— массовая передачарасходных полномочий поселениями на районный уровень (для Липецкой обл. это, вцелом, нехарактерно);
— фактическое исполнениесубъектами Федерации расходных полномочий сферы муниципального управления(особенно расходов капитального характера).
Анализируя показатели совокупныхдоходов местных бюджетов, надо сказать, что размер субсидий в нем почти в трираза превышает дотации, а ведь субсидия — это софинансирование расходныхобязательств органов местного самоуправления по вопросам местного значения.Возникает вопрос об оптимальном соотношении дотаций и субсидий. Взаконодательстве нет ответа на этот вопрос. Участие вышестоящих бюджетов всофинансировании муниципальных расходных обязательств, с одной стороны, благо,а с другой — порождает трудности в получении финансовой помощи, повышаетфинансовую зависимость.
В числе проблемных вопросов вформировании доходной базы местных бюджетов, межбюджетных отношений следуетназвать предоставление налоговых льгот по местным налогам на федеральномуровне. Президентом РФ в Бюджетном послании на 2010–2012 годы поставлена задачаинвентаризации и оптимизации этих льгот и разработки механизма компенсацииместным бюджетам. В этом случае муниципалитетам остается только ждать.
Отсутствие на федеральномуровне методик и нормативов для расчета объемов расходных обязательствмуниципальных образований не позволяет сделать вывод о достаточностиобеспечения местных бюджетов доходными источниками. Мониторинг финансовогоположения муниципальных образований, проводимый по поручению Минфина России,фиксирует только фактически произведенные расходы местных бюджетов. Реальные жепотребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении неучитываются.
Анализ показал, чтоформирование экономической, прежде всего финансово-бюджетной, базы местногосамоуправления не завершено. Произошло это по ряду причин.
Первое.Законодательство и хозяйственнаяпрактика не содержат механизмов, побуждающих органы муниципального управленияактивизировать деятельность по умножению и эффективному использованию своегопроизводственного и налогового потенциала.
Второе.В ходе реформы бюджетная системастраны существенно усложнилась вследствие появления тысяч поселенческихбюджетов, значительная часть которых не имеют перспектив реальногоэкономического укрепления. В результате издержки массового «бюджетообразования»превысили выгоды и преимущества финансовых новаций.
Третье.Начальный этап реформы не внесопределенности в принципы и механизмы регулирования (изъятия) муниципальнойсобственности. Остаются предельно суженными возможности ее альтернативногоиспользования на хозяйственные цели, а также цели социально-экономическогоразвития территорий муниципалитетов.
Необходимо иметь критериидля определения обоснованного уровня централизации и децентрализации средств вбюджетной системе. Такими критериями могут быть следующие:
— пределом централизациидоходов в вышестоящих уровнях бюджетной системы должна быть граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб ихстимулирующей функции, приводя к иждивенческим настроениям на местах;
— пределомдецентрализации при распределении доходов по уровням бюджетной системы являетсятакая грань, за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налоговогопотенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушениюединого экономического пространства и не отвечает сочетаниюобщегосударственных, региональных и местных интересов.
Всистеме межбюджетных отношений существует передача расходов и доходов бюджетов.Отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджетысубъектов Российской Федерации путем включения соответствующих норм (положений)в федеральный закон о федеральном бюджете. Отдельные виды расходов бюджетов субъектов РоссийскойФедерации могут передаваться из бюджета субъектаРоссийской Федерации местным бюджетам только путемвключения соответствующих норм(положений) в законсубъекта Российской Федерации о бюджете наочередной финансовый год. Действующим бюджетным законодательствомустановлено право передачи на муниципальный уровень отдельных расходныхполномочий РФ и субъектов РФ. Ежегодно увеличивается сфера «субделегирования»полномочий на муниципальный уровень и объемы предоставляемых из федерального ирегионального бюджетов субвенций на их финансовое обеспечение. Толькофедеральные законы в части отдельных государственных полномочий РФ и толькозаконы субъектов РФ в части отдельных государственных полномочий субъектов РФмогут наделить органы местного самоуправления полномочиями по их осуществлению.Законодательство устанавливает прямой запрет на передачу государственныхполномочий иными нормативно-правовыми актами.
Финансовыесредства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской Федерации,субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, передаваемые изсоответствующего бюджета,предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета иучитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов.
Таблица 2.
Полномочия субъектов РФ,которые могут быть переданы органам местного самоуправления (п. 6 ст. 26.3Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ) Год Общее число полномочий Число полномочий, которые могут быть переданы на муниципальный уровень В процентах к итогу 2005 55 24 43,00 % 2006 72 51 71,00% 2007–2008 77 57 74,00% 2009 78 58 74,00%
Можно сделать вывод оросте «функциональной» нагрузки на муниципальном уровне. Неуклонное повышениедоли полномочий, которые могут быть переданы на муниципальный уровень,свидетельствует о том, что государство все более оставляет за собойконтрольно-распределительные функции, финансируя «команды исполнителей» наместах. При этом важным моментом является то, что финансирование этихполномочий осуществляется за счет средств государственных, а не муниципальныхбюджетов, т. е. выделение финансирования зависит от политики региональных ифедеральных властей, в то же время функционально структуры, исполняющиеполномочия напрямую «встроены» в муниципальную экономику, что, безусловно,понижает экономическую самостоятельность муниципальных образований. Объемгосударственных полномочий (в первую очередь региональных), который в настоящеевремя передается на муниципальный уровень, дает основания оценивать их вотдельных случаях как избыточные, в том числе по причине опосредованногоотношения к обеспечению жизнедеятельности населения.
В связи с этим,целесообразно проанализировать диспропорции долей доходов и расходов припервичном распределении в бюджетной системе РФ (без трансфертов, переданныхдругим бюджетам в период до 2006 г. (до момента, когда число полномочий,которые могут быть переданы на муниципальный уровень — стабилизировалось).
Данные таблицы 3позволяют подтвердить ранее сделанные выводы о диспропорциях между количествомисполняемых собственных и переданных полномочий на муниципальном уровне иреальной базой формирования собственных доходов бюджетов муниципальныхобразований. Неуклонное снижение (почти двукратное за анализируемый период)доли доходов муниципальных бюджетов произошло при относительно стабильной долеих расходов в общем консолидированном бюджете РФ (падение менее, чем на 1/10).Сложившаяся ситуация приводит к тому, что способность муниципалитетовосуществлять свои функции зависит от передачиим налоговых долейи/или дотационной помощи из региональных бюджетов, а не от качества их работыпо расширению экономического потенциала территории и, соответственно,по увеличению и эффективному использованию ее налоговой базы.
Таблица 3.
Диспропорции долейдоходов и расходов при первичном распределении в бюджетной системе РФ (безтрансфертов, переданных другим бюджетам, %) (Без единого социального налогапо данным НИФИ АБиК Минфина России).Виды бюджетов 2000 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. Федеральный Доходы 54,0 59,9* 65,0* 64,8* Расходы 47,1 43,9 43,7 43,4 Разница 6,9 16,0 21,3 21,4 Консолидированные бюджеты субъектов РФ Доходы 46,0 40,1 35,0 35,2 Расходы 52,0 56,1 56,4 56,6 Разница -6,9 -16,0 -21,3 -21,4
В том числе:
Региональные Доходы 29,5 27,9 27,6 28,0 Расходы 28,5 30,7 33,6 34,3 Разница 1,0 -2,8 -6,0 -6,3 Местные Доходы 16,5 12,2 7,4 7,2 Расходы 24,4 25,4 22,7 22,3 Разница -7,9 -13,2 -15,3 -15,1
1.4Организация исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по расходам
В РФ действуетказначейская система исполнения бюджетов. Органы Федерального Казначействаисполняют бюджеты контролируя счета бюджетоплательщиков и бюджетополучателей.Органы исполнительной власти обеспечивают организацию и исполнение бюджетов,управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Бюджеты исполняются наоснове принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающихдоходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единыйсчет и осуществление всех запланированных расходов с единого счета. Исполнениеосуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетнойросписи, которая составляется главным распорядителем бюджетных средств пораспорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета.
/>
Рис. 1. Исполнениегосударственного бюджета через органы Федерального казначейства.
Данные рисунка 1показывают, что практически, вся деятельность бюджетной системы РФ жесткоконтролируется органами Федерального казначейства.
Отчет об исполненииготовится в течение 5-6 месяцев по окончании финансового года и утверждаетсязаконодательной властью.
Основу расходной частисоставляют приоритетные расходы по следующим направлениям: обслуживание государственногодолга; национальная оборона; финансовая поддержка бюджетов других уровней;правоохранительная деятельность и обеспечение государственной безопасности идругие.
Категория расходовбюджета проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых можетбыть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Расходы бюджетапредставляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государствомсвоих функций. Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели –организации производственной и непроизводственной сферы, являющиесяполучателями или распорядителями бюджетных средств. Бюджет определяет толькоразмеры бюджетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходыосуществляют бюджетополучатели. Кроме того, за счет бюджета происходитперераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации,субвенции, субсидии и бюджетные ссуды. Расходы бюджета носят в основном безвозвратныйхарактер.
В финансово-кредитномэнциклопедическом словаре расходы бюджета, так же как и доходы, определяются поэкономическому содержанию и по материально-вещественному воплощению. Поэкономическому содержанию расходы бюджета трактуются, как «денежные отношения,возникающие у субъектов публичной власти с юридическими и физическими лицами,между субъектов власти в связи с использованием бюджетных фондов федерального,регионального и муниципального уровней по функциональному, отраслевому ицелевому назначению. По материально-вещественному воплощению – денежныесредства, выделяемые на финансовое обеспечение выполнения задач и функцийгосударства и местного самоуправления».
Организациягосударственных расходов основана на следующих принципах:
1. Принцип целевогоиспользования средств;
2. Соблюдение режимаэкономии;
3. Безвозвратность государственныхрасходов.
Структура бюджетныхрасходов ежегодно устанавливается непосредственно в бюджетном плане и зависитот экономической ситуации и общественных приоритетах. Многообразие конкретныхвидов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: природой и функциямигосударства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностьюсвязей бюджета с народным хозяйством, административно- территориальнымустройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.п.
Для уяснения роли изначения многообразных бюджетных расходов их обычно классифицируют поопределенным признакам:
1. По роли в общественномпроизводстве;
2. Общественномуназначению;
3. Отраслям производства;
4. Целевому назначению.
По роли в общественномпроизводстве расходы бюджета делят на:
Расходы на содержание иразвитие материального производства
(расходы на расширенноевоспроизводство и реконструкцию, новые технологии и т.п.);
Расходы на содержание идальнейшее развитие непроизводственной сферы (текущие затраты государства –расходы на управление, военные расходы, расходы на пенсии и пособия и т.п.);
Расходы на созданиегосударственных резервов (затраты на формирование и обслуживание страховых ирезервных фондов).
Таким образом, бюджетныерасходы, в силу своего перераспределительного характера, способны играть важнуюроль в государственном регулировании экономики и социальных процессов.
В соответствии собщественным назначением (экономическая группировка бюджетных расходов поэкономическому назначению отражает выполняемые государством функции –экономическую, социальную, оборонную и т.п.) все расходы федерального бюджетаподразделяются на четыре большие группы:
Расходы на народноехозяйство и поддержку экономики;
Расходы насоциально-культурные нужды;
Военные расходы;
Расходы на управление.
Структура бюджетныхрасходов по данным группам в течение многих лет была в нашей странеотносительно стабильной, демонстрируя давно установившиеся приоритеты враспределении средств бюджета. Основой отраслевой группировки расходовфедерального бюджета является общепринятое деление экономики на отрасли и видыдеятельности:
В производственной сфереподразделяются по отраслям народного хозяйства: на развитие промышленности,сельского хозяйства, транспорта, связи и др. В непроизводственной по отраслям ивидам общественной деятельности: на образование, культуру, здравоохранение,социальное обеспечение, государственное управление и т.п.
Такое делениегосударственных расходов (также как и по роли в воспроизводстве) помогаетвыявлять пропорции в распределении бюджетных средств, но уже по отраслям.Изменяя эти пропорции, государство может добиваться нужных сдвигов в отраслевойструктуре общественного производства.
Классификация расходов поцелевому назначению (экономическому содержанию) является необходимой базой дляосуществления финансового контроля за использованием бюджетных средств. Вфедеральном бюджете сохраняется пока целевое назначение выделяемыхассигнований, отражающее конкретные виды затрат, финансируемых государством.Так, в составе расходов на народное хозяйство принято выделять: затраты накапитальные вложения, дотации, операционные расходы и др. По учреждениям иорганизациям непроизводственной сферы – затраты на заработную плату, стипендии,медикаменты, питание, ГСМ, текущий и капитальный ремонт и т.д.
Для целей формирования иисполнения бюджетов по расходам применяется утвержденная бюджетнаяклассификация, согласно которой формируется. В настоящее время её определяетПриказ Минфина РФ от 30 декабря 2009г. №150н «Об утверждении Указаний о порядкеприменения бюджетной классификации Российской Федерации». Перечень разделов иподразделов по которым формируется бюджет Лебедянского района приводится вовторой главе. (Здесь целесообразно лишь отметить, что разделы 0200 «Национальнаяоборона» и 0500 «Жилищно-коммунальное хозяйство» в рамках бюджета Лебедянскогомуниципального района не формируются и присутствуют только в бюджетахпоселений).
Одновременно сэкономической классификацией расходов бюджета используются и другие группировки,в том числе и организационная, в основе которой лежит распределениеассигнований по целевым программам и уровням управления. Группировка расходовпо целевым программам указывает на конкретных получателей бюджетных средств,ответственных за эффективное использование выделяемых бюджетных ресурсов.
Перечисленные группырасходов определены по предметному признаку. Но, как уже упоминалось,государственные расходы можно классифицировать и по другим признакам (по роли ввоспроизводственном процессе, по целевому назначению и др.).
Предоставление бюджетныхсредств осуществляется в следующих формах:
— ассигнования насодержание бюджетных учреждений;
— средства на оплатутоваров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами погосударственным или муниципальным контрактам;
— трансферты населению,т.е. бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению:пенсий, стипендий, компенсаций, других социальных выплат, установленныхзаконодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РоссийскойФедерации, правовыми актами органов местного самоуправления;
— ассигнования наосуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другиеуровни власти;
— ассигнования накомпенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятыхорганами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов илиуменьшению бюджетных доходов;
— бюджетные кредитыюридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки поуплате налогов и платежей и других обязательств);
— субвенции и субсидиифизическим и юридическим лицам;
— инвестиции в уставныекапитал действующих или вновь создаваемых юридических лиц;
— бюджетные ссуды,дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы РоссийскойФедерации, государственным внебюджетным фондам;
— кредиты иностраннымгосударствам;
— средства наобслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных илимуниципальных гарантий.
Расходы федеральногобюджета – это денежные средства, направляемые на финансирование затратобщегосударственного характера. Они выражают экономические отношения, связанныес распределением и перераспределением национального дохода, используемого наобщегосударственные цели. Расходы федерального бюджета утверждаются федеральнымзаконом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Средства федеральногобюджета используются для финансирования мероприятий регионального и местногозначения, включаемых в целевые региональные и местные программы. По согласованиюс региональными и местными органами власти совместно за счет средствфедерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средствместных бюджетов финансируются следующие виды расходов.
Государственная поддержкаотраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства истроительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речноготранспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;
обеспечениеправоохранительной деятельности;
— обеспечение противопожарнойбезопасности;
— научно-исследовательские,опытно — конструкторские и проектно — изыскательские работы, обеспечивающиенаучно — технический прогресс;
— обеспечение социальнойзащиты населения;
— обеспечение охраныокружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов,обеспечение гидрометеорологической деятельности;
— обеспечениепредупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийныхбедствий межрегионального масштаба;
— развитие рыночнойинфраструктуры;
— обеспечение развитияфедеративных и национальных отношений;
— обеспечениедеятельности избирательных комиссий субъектов РФ в соответствии сзаконодательством РФ;
— обеспечениедеятельности средств массовой информации;
— финансовая помощьдругим бюджетам;
— прочие расходы,находящиеся в совместном ведении РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.
Расходырайонного бюджета осуществляются в формах, предусмотренных БК РФ. Органыместного самоуправления района ведут реестры расходных обязательств всоответствии с требованиями БК РФ в порядке, установленном администрациейрайона. В расходной части районного бюджета предусматривается созданиерезервного фонда администрации района.
Размеррезервного фонда администрации района устанавливается решением сессии районногоСовета депутатов о районном бюджете и не может превышать 3-х процентовутвержденного указанным решением общего объеме расходов.
Средстварезервного фонда администрации района направляются на финансовое обеспечениенепредвиденных расходов, в том числе на:
- проведениеаварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий идругих чрезвычайных ситуаций, имевших место етекущем финансовом году;
- поддержкуобщественных организаций и объединений;
- проведениемероприятий местного значения;
- проведениевстреч, симпозиумов, выставок и семинаров по проблемам местного значения;
— выплату разовых премий и оказание разовой материальнойпомощи гражданам;
- оказаниефинансовой помощи учреждениям, организациям;
— иные непредвиденные мероприятия.
Бюджетныеассигнования резервного фонда администрации района, предусмотренные в составерайонного бюджета, используются по решению администрации района.
Порядокиспользования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации района,предусмотренных в составе районного бюджета, устанавливается администрациейрайона.
Прираспределении предварительных проектировок предельных объемов финансирования наочередной финансовый год и на плановый период, субъекты бюджетного планированиядолжны соблюдать следующие принципы:
- формированиебюджетных расходов осуществляется в соответствии с бюджетной классификациейрасходов бюджетов РФ,
- приведениерасходов в соответствие с бюджетным законодательством;
- упорядочениесистемы социальных гарантий и компенсационных выплат;
- принятие мер пооптимизации бюджетных расходов и внедрению современных методов бюджетногопланирования, ориентированных на конечные результаты работы бюджетногоучреждения;
- достижениевысокой эффективности государственных расходов;
- восстановлениерасходов от использования государственного имущества для оказания платных услугсредствами от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности,получаемых и находящихся в ведении субъекта бюджетного планирования, бюджетнымиучреждениями.
Приопределении объема ассигнований для исполнения расходных обязательств(консолидированной части расходного обязательства) в очередном финансовом годупланового периода могут применяться следующие методики:
— методиндексации расходов, под которым понимается расчет ассигнование путеминдексации на уровень инфляции или иной коэффициент объема ассигнований текущего(отчетного) года;
- нормативный метод, под которымпонимается расчет ассигнований на основе нормативов, утвержденныхсоответствующим нормативным правовым актом;
- плановый метод, под которымпонимается установление объема ассигнований в соответствии с показателями,указанными в нормативном правовом акте (договоре, бюджетной целевой программе),либо со сметной стоимостью объекта;
- иные методы, под которыми понимаетсяопределение объема ассигнований методами, не попадающими под определениенормативного метода, планового метода и метода индексации (например, сохранён,либо снижен уровень отдельных затрат текущего, либо отчётного периода в результатепересмотра приоритетов в направлении средств, а также в результате оптимизациирасходов или замены финансирования на другой источник).
Всоответствии с требованиями федерального законодательства основу планированиядолжен составлять нормативный метод, ориентированный на финансирование услуги.При формировании проектировок на очередной финансовый год и плановый периодсубъекты бюджетного планирования в первую очередь обязаны обеспечитьудовлетворение потребностей в соответствии с установленными нормами по расходамна оплату труда, начисления на оплату труда, питание, стипендии, медикаменты,социальные гарантии (публичные обязательства), оплату услуг по содержанию.
Увеличениеединиц штатного персонала без обоснованного увеличения сетевых показателей(учреждений, групп, коек и др.) не допускается. Планирование бюджетныхассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим июридическим лицам осуществляется с учётом государственного задания на очереднойфинансовый год и плановый период, а также его выполнения в отчётном финансовомгоду и текущем финансовом году.
Орган,исполняющий бюджет, регистрирует все операции связанные с поступлением врайонный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицитарайонного бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходоврайонного бюджета в главной книге.
ДанныеГлавной книги являются основой для формирования отчетов об исполнении районногобюджета.
Операциипо исполнению районного бюджета завершаются 31 декабря. Завершение операций поисполнению районного бюджета в текущем финансовом году осуществляется впорядке, установленном отделом финансов администрации района в соответствии стребованиями БК РФ. Отдел финансов администрации района устанавливает порядокобеспечения получателей бюджетных средств при завершении текущего финансовогогода наличными деньгами, необходимыми для осуществления их деятельности внерабочие праздничные дни в Российской Федерации в январе очередногофинансового года.
Вседоходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, атакже операции, осуществляемые в процессе исполнения районного бюджета,подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. Бюджетныйучет организуется органом, исполняющим бюджет. Единый план счетовустанавливается Правительством РФ.
Дотациина выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и бюджета районапредоставляются поселениям, входящим в состав района, в соответствии смуниципальными правовыми актами представительного орган района, принимаемыми всоответствии с требованиями БК РФ и соответствующими им законами субъекта РФ.
Дотациина выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета района образуютрайонный фонд финансовой поддержки поселений.
Порядокопределения объемов районных фондов финансовой поддержки поселений ираспределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений избюджета района устанавливается законом области в соответствии с требованиямиБюджетного кодекса Российской Федерации.
Объем ираспределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений избюджета района утверждаются решением представительного органа района о бюджетерайона на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановыйпериод).
Дотациина выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета района, заисключением дотаций, предоставляемых в порядке, установленном пунктом 5 статьи137 БК РФ, предоставляются поселениям, расчетная бюджетная обеспеченностькоторых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравниваниярасчетной бюджетной обеспеченности поселений района.
Расчетнаябюджетная обеспеченность поселений определяется соотношением налоговых доходовна одного жителя, которые могут быть получены бюджетом поселения исходя изналоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем попоселениям района с учетом различий в труктуре населения, социально-экономических,климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющихна стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Использованиепри определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателейфактических доходов и расходов за отчетный период и показателей прогнозируемыхдоходов и расходов отдельных поселений допускается.
Уровеньрасчетной бюджетной обеспеченности поселения с учетом дотаций на выравниваниебюджетной обеспеченности поселений из бюджета района не может превышать уровеньрасчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из указанного фонда иногопоселения, входящего в состав района которое до распределения указанных дотацийимело более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.
Предоставлениебюджету области субсидий из бюджета района, если в отчетном финансовом годурасчетные налоговые доходы бюджета района (без учета налоговых доходов подополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный закономобласти, осуществляется в порядке и наусловиях, предусмотренных статьей142.2 БК РФ.
Вслучаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актамипредставительного органа района, принимаемыми в соответствии с требованиями БКРФ и соответствующими им законами области, бюджетам поселений могут бытьпредоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета района
Глава 2 Организацияуправления финансами на примере Лебедянского муницпального района
2.1 Праваябаза управления бюджетом Лебедянского муниципального района
Основными правовыми источниками,определяющими деятельность местных органов власти по управлению бюджетомЛебедянского муниципального района Липецкой области являются:
1. Бюджетный кодексРоссийской Федерации (принят Государственной Думой РФ и одобрен СоветомФедерации РФ 17.07.1998 г., введен в действие с 01.01.2000 г., в настоящеевремя действует в редакции от 30.04.2010 г.);
2. Налоговый КодексРоссийской Федерации (Часть Iпринята Государственной Думой РФ 16.07.1998, одобрена Советом Федерации РФ17.07.1998 г. в настоящее время действует в редакции от 30.04.2010 г.; Часть II принята Государственной Думой РФ19.07.2000 г, одобрена Советом Федерации РФ 26.07.2000 г., в настоящее времядействует в редакции от 05.04.2010 г.);
3. УставЛебедянского муниципального района Липецкой области Российской Федерации (сизменениями от 16 мая 2006 г., 15 августа 2007 г., 18 декабря 2009 г.);
4. Положение обюджетном процессе в Лебедянском муниципальном районе (принято решением Лебедянскогомуниципального районного Совета депутатов № 366 от 07.12.2007 г., в настоящеевремя действует в редакции от 26.02.2010 г.);
5. Положение оконтрольно-счетной комиссии Лебедянского района (принято решением Лебедянскогомуниципального районного Совета депутатов № 234 от 29.08.2007 г., в настоящеевремя действует в редакции от 02.11.2009 г.);
6. Приказ Минфина РФот 30 декабря 2009г. N150н «Об утверждении Указаний о порядке применениябюджетной классификации Российской Федерации»;
7. Приказ Минфина РФот 13 ноября 2008г. №128н «Об утверждении Инструкции о порядке составления ипредставления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнениибюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (с изменениями от 9 ноября 2009 г.);
8. Положением «Опорядке расходования средств резервного фонда администрации Лебедянскогорайона», утвержденным Постановлением главы администрации Лебедянского районаот 30.12.2005 г. № 2053.
Указанные нормативныеправовые акты являются постоянно-действующими и регламентирую сам «процесс» формированияи исполнения бюджета Лебедянского района. Основным документом, определяющимвозможности и параметры финансирования получателей бюджетных средств, являетсяБюджет Лебедянского района. В соответствии с Положением о бюджетном процессе вЛебедянском муниципальном районе — бюджет Лебедянского муниципального района — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных дляфинансового обеспечения задач и функций района. В настоящее время бюджетЛебедянского района принимается «методом скользящей трехлетки» на очереднойфинансовый год и на плановый период. Бюджет Лебедянского района принимаетсярешением представительного органа власти района, изменения в принятый бюджетвносятся также решениями представительного органа власти. В настоящее времяпринят и исполняется «Бюджет Лебедянского муниципального района на 2010 год ина плановый период 2011 и 2012 годов», принятый Решением совета ДепутатовЛебедянского муниципального района Липецкой области № 162 от 18.12.2009 г. сизменениями, внесенными Решением совета Депутатов Лебедянского муниципальногорайона Липецкой области № 170 от 18.12.2010 г. Также решением представительногооргана принимается отчет об исполнении бюджета Лебедянского района. Так отчетоб исполнении Бюджета Лебедянского муниципального района за 2008 г. принят Решением Совета депутатов Лебедянского муниципального района Липецкий район от 28 апреля 2009 г. № 114.2.2 Характеристика деятельности органовуправления финансами Лебедянского района
Переченьорганов управления финансами Лебедянского района определяется Положением обюджетном процессе в Лебедянском районе; участниками бюджетного процесса всоответствии с ним являются:
— Лебедянскийрайонный Совет депутатов (далее — районный Совет депутатов);
- Главаадминистрации района;
- Администрациярайона;
- Контрольно-счетнаякомиссия;
- Исполнительныеорганы местного самоуправления района;
- Отделфинансов администрации района;
— Территориальное подразделение ЦБ РФ;
- Главныераспорядители (распорядители) бюджетных средств;
— Главныеадминистраторы (администраторы) доходов районного бюджета;
— Главныеадминистраторы (администраторы) источников дефицита районного бюджета;
- Получателибюджетных средств районного бюджета;
- Органыместного самоуправления.
В настоящей работецелесообразно рассмотреть бюджетные полномочия главных участников, оказывающихнаибольшее влияние на формирование и исполнение бюджета Лебедянского района.
Отдел финансовАдминистрации Лебедянского района является структурным подразделениемадминистрации, наделенным правами юридического лица, обеспечивающим проведениеединой бюджетной политики, осуществляющим общее руководство организацией врайоне, подчиняется в своей деятельности администрации района.
В своейдеятельности отдел финансов администрации района руководствуется КонституциейРФ, Федеральными законами, Законами Липецкой области, приказами МинистерстваФинансов РФ, Бюджетным кодексом РФ, Уставом района и Положением об отделефинансов Лебедянского района.
Отделфинансов Администрации Лебедянского района работает во взаимодействии сМежрайонной ИФНС № 4 по Липецкой области, отделением Федерального казначействапо Лебедянскому району. Финансирование расходов на содержание отдела финансовадминистрации Лебедянского района осуществляется за счет средств районногобюджета, направляемых на содержание органов исполнительной власти. Штатноерасписание отдела финансов утверждается главой администрации Лебедянскогорайона.
Номенклатурныеработники отдела финансов администрации Лебедянского района являютсямуниципальными служащими категории «В»
Отделфинансов Администрации Лебедянского района является юридическим лицом, имеетгербовую печать РФ со своим наименованием, самостоятельный баланс, лицевой счетв ОФК по Лебедянскому району, бюджетный счет и другие счета в банках, а такженеобходимые для его деятельности печати, штампы, бланки.
Юридическийадрес отдела финансов Администрации Лебедянского района: 399610 г. Лебедянь Липецкой обл. ул. Мира д. 14
Отделфинансов Администрации Лебедянского района в соответствии Положением обюджетном процессе обладает следующими бюджетными полномочиями:
— составляет проект бюджета Лебедянского района;
— составляет и ведет сводную бюджетную роспись, представляетсводную бюджетную роспись в районный Совет депутатов;
— организует казначейское исполнение и исполняет бюджетЛебедянского муниципального района;
— осуществляет методологическое руководство в областисоставления проекта бюджета Лебедянского района и исполнение бюджета Лебедянскогорайона;
— составляет отчетность об исполнении бюджета Лебедянскогорайона;
— осуществляет предварительный, текущий и последующийконтроль за исполнением бюджета Лебедянского района, в том числе контроль зацелевым и эффективным расходованием бюджетных средств, главнымираспорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств;
— разрабатывает программу муниципальных заимствований;
— управляет муниципальным долгом в порядке, установленномадминистрацией Лебедянского района;
— в качестве администратора источника внутреннегофинансирования дефицита бюджета осуществляет муниципальные внутренниезаимствования заключает кредитные соглашения и договоры для привлечениякредитов, доставляет от имени Лебедянского района муниципальные гарантии;
— ведет муниципальную долговую книгу, в том числе ведет учетвыдачи муниципальных гарантий, исполнения получателями муниципальных гарантийобязанностей по основному обязательству, обеспеченному муниципальной гарантией,учет осуществления платежей за счет средств бюджета Лебедянского района повыданным муниципальным гарантиям;
— представляет сторону Лебедянского района в договорах опредоставлении средств бюджета Лебедянского района на возвратной основе,бюджетных инвестиций в объекты муниципальной собственности и иные активы;
— осуществляет ведение реестра предоставления бюджетныхсредств на возвратной основе в размере их получателей;
— проводит проверки финансового состояния получателейбюджетных средств на возвратной основе, получателей муниципальных гарантий,получателей бюджетных инвестиций;
— согласует решения налоговых органов об изменении сроковуплаты налогов (подлежащих зачислению в бюджет Лебедянского района) в форматеотсрочки, рассрочки, налогового кредита, налогового инвестиционного кредита, впределах лимитов предоставления отсрочек, рассрочек и налоговых кредитов,установленных решением районного Совета депутатов на очередной финансовый год;
— взыскивает в бесспорном порядке суммы просроченнойзадолженности по бюджетным средствам, выданным на возвратной основе, неуплаченные в срок проценты за пользование бюджетными средствами, а также пениза несвоевременный возврат бюджетных средств;
— взыскивает бюджетные средства, использованные получателямине по целевому назначению;
— в случаях, установленных Бюджетным кодексом РФ, выноситпредупреждение руководителям органов местного самоуправления и получателейсредств о ненадлежащем исполнении бюджета;
— осуществляет иные бюджетные полномочия в соответствии сБюджетным кодексом РФ;
— составляет отчет об исполнении консолидированного бюджетаЛебедянского муниципального района.
Отделфинансов администрации Лебедянского района возглавляет начальник, назначаемыйна должность и освобождаемый от должности главой администрации Лебедянскогорайона. Начальник осуществляет общее руководство за деятельностью отдела наоснове единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение стоящихперед отделом задач.
Полномочияначальника отдела финансов администрации района:
1. Имеетисключительное право дать разрешение (разрешительную подпись) на совершениеследующих действий:
- утверждениесводной бюджетной росписи районного бюджета;
- утверждениелимитов бюджетных обязательств главных распорядителей средств районногобюджета;
- предоставлениебюджетных кредитов из средств районных бюджетов;
- перемещениеассигнований между главными распорядителями средств районного бюджета,разделами, подразделениями и статьями функциональной и экономическойклассификации расходов бюджета Российской Федерации в пределах 10% утвержденныхрасходов;
- осуществлениеблокировки расходов и отмену решений о блокировке расходов в случаепредусмотренной в статье 231 п. 3 БК РФ.
2.Организовывает и принимает участие в разработке планов мероприятий по мобилизационнойподготовке, мобилизационного плана экономики и планов перевода администрациирайона на работу в условиях военного времени.
3. Имеетправо запретить главным распорядителям бюджетных средств изменять целевоеназначение бюджетных средств пределах сметы, если начальнику отдела финансовпоступило должностное представление свидетельствующее о нарушении бюджетногозаконодательств РФ и района главным распорядителем бюджетных средств.
Начальникотдела финансов администрации района:
- вносит вустановленном порядке на рассмотрение главы администрации района проектнормативных актов по вопросам входящим в компетенцию отдела;
- назначает надолжность и освобождает от должности работников отдела в соответствии сдействующим законодательством и законом «О муниципальной службе», принимаетрешение о поощрении и наказании работников;
- утверждает сметурасходов на содержание отдела;
- осуществляетдругие полномочия в соответствии с Законодательством РФ и Липецкой области иправовыми актами администрации района.
6. Несетответственность за:
- соответствиебюджетной росписи утвержденному бюджету;
- своевременностьсоставления бюджетной росписи;
- соблюдениепорядка предоставления бюджетных кредитов.
Начальникотдела финансов имеет двух заместителей, назначаемых на должность иосвобождаемых от должности начальником отдела.
Бюджетныеполномочия представительного органа власти (Совета депутатов Лебедянскогорайона) определяются БК РФ, Уставом Лебедянского муниципального района иПоложением о бюджетном процессе в Лебедянском муниципальном районе.
Советдепутатов Лебедянского района:
— устанавливает порядок рассмотрения проекта районного бюджета;
— определяет порядок представления, рассмотрения и утверждения годового отчета обисполнении районного бюджета;
— рассматривает проекты решений о районном бюджете, об исполнении районногобюджета, других решений, регулирующих бюджетные правоотношения на территориирайона;
— вводит муниципальные налоги и сборы, устанавливает налоговые ставки по ним ипредоставляет налоговые льготы в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации;
— формирует и определяет правовой статус органов, осуществляющих контроль заисполнением районного бюджета.
Администрациярайона:
— организует работу исполнительных органов муниципальной власти района иопределяет порядок их взаимодействия в процессе составления и исполнения районногобюджета;
— разрабатывает для представления главой администрации района в Совет депутатовЛебедянского района проект районного бюджета на очередной финансовый год и плановыйпериод, а также проект программы социально-экономического развития района;
— устанавливает порядок разработки прогноза социально-экономического развитиярайона;
— одобряет прогноз социально-экономического развития района;
— обеспечивает исполнение районного бюджета и готовит отчет об исполнениирайонного бюджета и отчет о выполнении программы социально-экономическогоразвития района для представления их главой администрации района на утверждениеСовета депутатов Лебедянского района;
— утверждает долгосрочные районные целевые программы;
принимаетрешения о расходовании средств резервного фонда администрации района,образуемого в составе районного бюджета;
— осуществляет иные бюджетные полномочия в порядке, предусмотренном действующимзаконодательством.
Главаадминистрации района являясь высшим должностным лицом органов местногосамоуправления:
— представляет в Совет депутатов Лебедянского района проект решения о районномбюджете, о внесении изменений в указанное выше решение, об исполнении районногобюджета, проекты других решений, регулирующих бюджетные правоотношения натерритории района;
— определяет представителя в Совете депутатов Лебедянского;
— осуществляет иные полномочия, предусмотренные БК РФ, федеральными законами,иными нормативными правовыми актами РФ, Уставом Лебедянского муниципальногорайона и Положением о бюджетном процессе.
Исполнительныеорганы муниципальной власти района:
— обеспечивают составление проекта районного бюджета в пределах установленныхполномочий;
— обеспечивают исполнение районного бюджета и составление бюджетной отчетности впределах установленных полномочий.
Контрольно-счетнаякомиссия Лебедянского района:
— осуществляет контроль за использованием районного бюджета, проводит внешнююпроверку годовых отчетов об исполнении районного бюджета и готовит на нихзаключения;
— проводит экспертизу проекта решения о районном бюджете, иных правовых актов,регулирующих бюджетные правоотношения на территории района;
— реализует иные полномочия, установленные БК РФ, Положением о бюджетном процессеи решением сессии Лебедянского районного Совета депутатов от 29 августа 2006года № 234 «О Положении о Контрольно-счетной комиссии Лебедянского района».
Бюджетныеполномочия главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, главных администраторов(администраторов) доходов районного бюджета, главных администраторов(администраторов) источников финансирования дефицита районного бюджета,получателей бюджетных средств определяются БК РФ и принимаемыми в соответствиис ним нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Бюджетныеполномочия органов местного самоуправления определяются БК РФ и принимаемыми всоответствии с ним нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетныеправоотношения.
Существенную роль в формированииэкономической и финансовой политики района играет отдел экономки ипрогнозирования. Отдел в соответствии с решением сессии Лебедянского районногоСовета депутатов от 25.12.2007 г. № 381 «О схеме управления районом и структуреадминистрации Лебедянского района» и является структурным подразделением администрациирайона. Структура отдела экономики и прогнозирования:
— начальник;
— заместитель начальника;
— ведущий специалист (2единицы).
Задачей отдела являетсявыработка общих принципов реализации полномочий государственной власти вмасштабах района в сфере экономики, разработка программ, планов и прогнозовэкономического и социального развития района на перспективу и контроль за ихреализацией. Функции отдела заключаются в следующем:
- разработкакраткосрочных, среднесрочных и долгосрочных программ социально-экономическогоразвития района;
- комплексныйанализ экономической и финансовой деятельности организаций, предприятийпромышленного комплекса, торговли, общественного питания, бытового обслуживания,транспорта, связи района;
- разработкалимитов топливно-энергетических ресурсов (электроэнергии, теплоэнергии, газа);
- ведениемониторинга (районной муниципальной системы наблюдения) тарифов района ипредставление отчетности в управление энергетики и тарифов области и вфедеральную службу тарифов;
- анализэкономического обоснования действующих и утверждаемых тарифов на жилищно-коммунальныеуслуги, защита интересов населения;
- выработкапредложений, имеющих социальную направленность, на снижение монопольноговлияния предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке обслуживаниянаселения;
- разработкапредложений по улучшению организации работы организаций, предприятийпромышленного комплекса, торговли, общественного питания, бытового обслуживания,транспорта, связи района;
- анализ структурыпотребления и текущего спроса по основным продовольственным инепродовольственным товарам, видам услуг и на их основе прогнозированиеперспективного спроса на товары народного потребления, бытовые услуги,транспорт и связь;
- подготовкатехнико-экономических обоснований по поддержке предприятий курируемых отраслей,а также предложений по предупреждению несостоятельности (банкротства)предприятий;
- разработкапредложений по вопросам применения контрольно-кассовых машин при осуществленииденежных расчетов с населением;
- подготовкавопросов на заседание сессии районного Совета депутатов, участие в проведениисовещаний, семинаров с руководителями предприятий и организаций;
- подготовка наСоветы администрации информации по итогам социально-экономического развитиярайона;
- предоставлениеотчетности в администрацию Липецкой области;
- оказаниеметодической и практической помощи экономическим службам района, подготовкаматериалов по проблемным вопросам развития отраслей, курируемых отделом, дляСовета администрации, совещаний, публикаций в средствах массовой информации;
- рассмотрениежалоб и заявлений от населения;
- консультациянаселения по вопросам торговли, транспорта, связи, тарифов и другим вопросам,относящихся к компетенции отдела;
- приниматьпрактическое участие в решении социальных, экономических, финансовых вопросов.
Организацияисполнения бюджета возлагается на отдел финансов администрации района.Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассовогоплана. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственностирасходов.
Отделфинансов администрации района устанавливает порядок составления и ведениякассового плана под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений вбюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году, а также состав исроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главнымиадминистраторами доходов бюджета, главными администраторами источниковфинансирования дефицита бюджета сведений необходимых для составления и ведениякассового плана.
Составлениеи ведение кассового плана осуществляется отделом финансов администрации района.Исполнение районного бюджета по источникам финансирования дефицита бюджетаосуществляется главными администраторами, администраторами источниковфинансирования дефицита бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью впорядке, установленном отделом финансов администрации района в соответствии сположениями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Санкционированиеоплаты денежных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетныхассигнований по источникам финансирования дефицита районного бюджета,осуществляется в порядке, установленном отделом финансов администрации района.
Основнымиэтапами санкционирования при исполнении районного бюджета являются:
а) составлениеи утверждение сводной бюджетной росписи. Порядок составления и ведения своднойбюджетной росписи устанавливается отделом финансов администрации района.Утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляетсяруководителем отдела финансов администрации района;
б) утверждениеи доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей иполучателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходовбюджетным учреждениям;
в) утверждениеи доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей иполучателей бюджетных средств.
Порядоксоставления и ведения бюджетных росписей главных распорядителей(распорядителей) бюджетных средств, включая внесение изменений в них, устанавливаетсяотделом финансов администрации района. Бюджетные росписи распорядителей,главных распорядителей бюджетных средств составляются в соответствии сбюджетными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной росписью, и утвержденнымиотделом финансов администрации района лимитами бюджетных обязательств.Утверждение бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляются главнымраспорядителем бюджетных средств.
Бюджетнаяроспись главного распорядителя бюджетных средств составляется по распорядителями получателям бюджетных средств в соответствии с функциональной иэкономической классификации расходов бюджетов РФ с по квартальной разбивкой.
Процессформирования и исполнения бюджета Лебедянского района является публичным. Всвязи с этим проекты бюджета района и отчетов об исполнении бюджета проходятпроцедуру публичных слушаний. Результаты публичных слушаний, а также решения обюджете, внесении изменений в бюджет, утверждении отчета об исполнении бюджетапубликуются в районной газете «Лебедянские Вести», а с начала 2010 г. и на официальном сайте администрации Лебедянского района по адресу www.lebadm.lipetsk.ru. Решения совета депутатов, касающиеся принятия бюджета ивнесения в него изменений вступают в силу только после публикации в районнойгазете.
2.3 Анализ финансовых ресурсов идоходной базы Лебедянского района
Переходя к анализувозможностей укрепления финансовой базы бюджета Лебедянского района необходимократко обрисовать общую картину формирования бюджета Липецкой области. Доходнаячасть бюджета области практически на 90 % формируется на территориях трехмуниципальных образований: гг. Липецк, Елец и Лебедянского района, причем г.Липецк обеспечивает 80 % доходов территориального бюджета. На протяжениипоследних лет потребности муниципальных образований области на выполнениесобственных расходных полномочий в соответствии с Федеральным законом от06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» не в полном объеме обеспечены собственными доходами. В 2005 г. расходные потребности были обеспечены на 94,9 %, в 2006 г. на 84,5 %, в 2007 — 2008 г. на 84,9 %. Так, в расчете на 1 жителя областного центра мобилизуется в среднем 30-40 тыс. руб. налогов, тогда как на 1 жителя сельских районов этот показательсоставляет 2-3 тыс. руб.
На протяжении последнихлет в области проводилась политика, направленная на выравнивание бюджетнойобеспеченности муниципальных образований. Для выравнивания финансовыхвозможностей муниципальных образований органам местного самоуправленияоказывается финансовая помощь из областного бюджета. Тем самым для жителейобласти создаются более равные возможности для получения определенного наборасоциальных и общественных услуг.
Для выравниванияфинансовых возможностей муниципальных образований и полноценного осуществленияполномочий по решению вопросов местного значения в 2009 г. из областного бюджета было выделено 10,409 млрд. руб. (в т. ч. муниципальным районам 6,110млрд. руб.). Свыше 9 млрд. руб. предусмотрено было в областных фондахфинансовой поддержки муниципалитетов на эти цели в 2010 г. (в т. ч. муниципальным районам 5,301 млрд. руб.).
Заоснову при формировании проекта бюджета Лебедянского муниципального района на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 г. по доходам были приняты расчетные показатели, доведенныеУправлением финансов администрации Липецкой области, на 2009 — 2011 гг., а также прогноз социально-экономического развития области на 2009 — 2011 г. Темп роста фонда заработной платы в 2009 г. прогнозирвался в размере 125%, в 2010 г. — 124 и в 2011 г. –122%. Темп роста прибыли при быльных организаций для целей бухгалтерскогоучета в 2009 году — 103%, в 2010 г. — 103,7% и в 2011 г. — 103,9%. Прогноз доходов бюджета Лебедянского муниципального района был составлен на основеожидаемых итогов социально-экономического развития области за 2009 г. и ожидаемой оценки исполнения бюджета района в текущем году. При планировании доходоврайонного бюджета составляется прогноз социально-экономического развитиярайона. При расчете объема доходов бюджета района учитывались принятые в 2008 г. изменения и дополнения в законодательство о налогах и сборах, вступающие в действие с 1января 2009 г., предусматривающие следующее:
- включение всостав расходов, уменьшающих налогооблагаемую при ыль, и исключение из сумм,облагаемых налогом на доходы физических лиц,сумм возмещения организациями своим работникам затрат по уплатепроцентов по займам (кредитам) на приобретение и строительство жилогопомещения;
- установлениеповышающего коэффициента в размере 1,5 к расходам на научные исследования иопытно-конструкторские разработки в целях налогообложения прибыли;
- увеличениеразмера взносов по договорам добровольного личного страхования,предусматривающим оплату страховщиками медицинских расходов застрахованныхработников, в целях налогообложения прибыли с 3% до 6% от суммы расходов наоплату труда;
- реформированиесистемы налоговых вычетов, предоставляемых физическим лицам, введение новогоналогового вычета на отчисления на добровольное пенсионное страхование,объединение всех социальных вычетов с увеличением предельной суммы единоговычета до 120 тыс. руб.;
— уточнение расчета коэффициента-дефлятора К1, введениеограничений при применении единого налога на вмененный доход по численностиработников, отмена нормирования переноса убытков и расширение перечняпризнаваемых расходов при применении упрощенной системы налогообложения иединого сельхозналога, снятие ограничений на уплату единого сельхозналога дляорганизаций, имеющих филиалы;
- результатыпереоценки кадастровой стоимости земель населенных пунктов;
— применениедля расчета налога на имущество физических лиц коэффициента пересчетавосстановительной стоимости 1,1.
Анализируя доходную базубюджета целесообразно использовать данные по консолидированному бюджету. Этосвязано с тем, что районный бюджет оказывает существенное влияние наформирование финансовых ресурсов бюджетов поселений, влияя на их возможностифинансирования мероприятий по решению вопросов местного значения через системумежбюджетных трансфертов. Данные по формированию и исполнениюконсолидированного бюджета Лебедянского района в соответствии с утвержденнымиразделами бюджетной классификации были проанализированы в виде ежемесячныхсводок по районному и консолидированному бюджету Лебедянского района за 2007 – I кв. 2010 г.
Консолидированный бюджетрайона за I кв. 2010 года по мобилизации налоговыхи неналоговых доходов исполнен в размере 60 млн. 916,4 тыс. руб. В бюджетзачислены невыясненные поступления в размере 5 млн. 494 тыс. руб., следовательно,исполнение бюджета необходимо рассматривать за вычетом невыясненных поступлений,которое составило 55 млн. 422,4 тыс. руб. или 95,8% к плану I кв. и 21,3% к годовому плану. Приэтом поступление доходов к уровню прошлого года увеличилось на 4 млн. 401,2 тыс. руб. Районный бюджет по мобилизации доходов исполнен в сумме 38 млн. 863,3тыс. руб. или к плану I кв.на 90% и 21% к годовому плану. К уровню прошлого года поступления увеличилисьна 5 млн. 337 тыс. руб.