Содержание
Введение
1. Программно-целевое планирование ифинансирование капитальных вложений
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Развитие общества в целом и отдельных субъектовхозяйствования базируется на расширенном воспроизводстве материальных ценностей,обеспечивающем рост национального имущества и, соответственно, национального дохода.Развитие рыночной экономики требует от хозяйствующих субъектов, с одной стороны,повышения их конкурентоспособности, а с другой — обеспечения стабильности и устойчивостиих функционирования в условиях динамично меняющейся экономической среды. Решениеэтих задач требует осуществления инвестиций как со стороны субъектов хозяйствования.гак и государства. В современных условиях именно инвестиции играют роль стимулятораэкономического роста, активизируя спрос в краткосрочном плане и расширяя производственныевозможности — в долгосрочном.
Целевые программы как механизм планирования и финансированиябюджетных инвестиций — один из эффективных инструментов реализации государственнойинвестиционной политики, так как программы включают:
конкретные цели, что позволяет планировать бюджетныеинвестиции с учетом их воздействия на темпы экономического роста;
инвестиционные проекты, что позволяет с помощьюгосударственных капитальных вложений достигать поставленных целей.
1. Программно-целевое планирование и финансированиекапитальных вложений
Как свидетельствует отечественный и зарубежныйопыт, использование программно-целевого планирования и финансирования капитальныхвложений позволяет обеспечить увязку объемов бюджетных ассигнований с результатамииспользования бюджетных средств, повысить эффективность расходов бюджета. При этомпоявляется
возможность решения проблем, носящих межотраслевой,межтерриториальный характер, привлечения внебюджетных источников.
Программно-целевые методы способствуют повышениюэффективности бюджетных инвестиций, поскольку:
1) включают взаимосвязанные инвестиционные проекты,которые могут иметь мультипликативный экономический эффект позволяющий оцениватьдолгосрочный социально — экономические эффект капитальных вложений;
предоставляют возможность использовать средствабюджета и частного сектора экономики для реализации инвестиционных проектов;
4) базируются на системном подходе с точки зренияресурсов и сроков осуществления капитальных вложений;
5) обеспечивают высокую степень прозрачности осуществляемыхрасходов бюджета на финансирование инвестиций.
Необходимо отметить, что хотя бюджетные целевыепрограммы — это один из наиболее действенных инструментов реализации социально-экономическойполитики и финансирования государственных капитальных вложений, в Российской Федерациимеханизм их использования пока недостаточно эффективен. Недостатки финансированиягосударственных инвестиций в рамках федеральных целевых программ обусловлены тем,что сложившаяся процедура и методология разработки и реализации федеральных целевыхпрограмм не полностью соответствует требованиям программно-целевого планирования.
В Российской Федерации бюджетные инвестиции в объектыкапитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются всоответствии с Федеральной адресной инвестиционной программой (далее — ФАИП). Федеральнаяадресная инвестиционная программа, являющаяся составной частью федерального бюджетана очередной финансовый год и плановый период, определяет объемы расходов на финансированиегосударственных капитальных вложений, предусматриваемых на реализацию федеральныхцелевых программ (программная часть), а также на решение отдельных важнейших социально- экономических вопросов, не включенных в эти программы, на основании предложений,одобренных Президентом РФ либо Правительством РФ (непрограммная часть).
Анализ динамики расходов федерального бюджета нареализацию ФАИП в 2006 — 2010гг. позволяет говорить (рис.1):
о четко выраженной тенденции их роста в абсолютомвыражении, что отражает повышение значимости программ как инструмента финансированиягосударственных капитальных вложений;
о постепенном снижении их объемов в 2009 — 2010гг.,в том числе в связи с окончанием сроков реализации принятых федеральных целевыхпрограмм (например, федеральной целевой программы Модернизация транспортной системы России[1]). Однако анализ динамики доли расходов федеральногобюджета на финансирование ФАИП по отношению к валовому внутреннему продукту в 2006- 2010гг. свидетельствует о ее снижении с 1,76% в 2007г. до 0,80% в 2010г., т.е.в 1,31 раза (рис.2)
Рис.1. Финансирование Федеральной адресной инвестиционнойпрограммы в 2006 — 2010 гг. (млрд руб.)
/>
Рис.2. Доля расходов федерального бюджета на финансированиеФедеральной адресной инвестиционной программы в ВВП
/>
Следует отмстить, что снижение расходов федеральногобюджета на финансирование капитальных вложений, как свидетельствует отечественныйи зарубежный опыт, сопровождается замедлением темпов экономического роста и являетсянегативной тенденцией.
При этом остается актуальной и проблема, связаннаяс тем. что доля непрограммной части ФАИП остается неоправданно высокой (рис. З).В 2006 — 2010 гг. непрограммные расходы превышают в среднем 30% от общего объемафинансирования ФЛИП, что не соответствует требованию расширения использования программно-целевыхметодов в бюджетном планировании и финансировании. Доля непрограммной части в общихрасходах на финансирование ФАИП снижается с 40,3 % в 2007 г. до 29,3 % в 2008г., однако к 2010г. она увеличивается до 37,81 %. В дальнейшем рост нелрограммнойчасти ФЛИП может привести к снижению эффективности бюджетных инвестиций в объектыкапитального строительства.
Рис.3. Соотношение расходов федерального бюджетана программную и непрограммную части ФЛИП
Программнаячасть
/>
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2009 Непрограммная часть
Результативность расходов федерального бюджетана финансирование инвестиций характеризуют следу — с ющие данные: в 2007 г.5 осуществлялось строительство порядка 1 400 строек и объектов, из которых почти половину составляли пусковые объекты — 681 объект. Фактическив 2007 г. были введены в эксплуатацию 459 (в 2006 г. — 462) объектов, что составляет 67,4 % отзапланированного уровня (в 2006 г. этот показатель был ниже и составлял 63.5 %).
При этом по стройкам и объектам ФЛИП уровень финансированиякапитальных вложений в 2007 г. составил 67,9 % от годового лимита (в 2006 г. — 75,58 %) (рис.4).
Среди основных причин, не позволивших
осуществить ввод конкретных строек и объектов.
можно выделить следующие:
бюджетная целевая программа планирование
задержки с принятием необходимых нормативных правовыхактов, проведением проектно-изыскательских работ и конкурсов, а также оформлениемконтрактов;
неверная оценка сметной стоимости строительства;
изменение технических условий и дополнительныетребования к модернизации возводимых объектов;
передача объектов незавершенного строительстваиз одного ведомства в другое;
несвоевременность поставки комплектующих изделий;
необоснованно затянутая процедура утверждения проектно-смстнойдокументации;
трудности с выделением и оформлением земельного участка, предназначенного под застройку;
непривдскатсльность для подрядчиков ряда строительныхобъектов из-за их географического расположения;
невыполнение обязательств по софинанси — рованиюсубъектами РФ и из внебюджетных источников и другие причины. Увеличение числа незавершенныхобъектов,
рост объемов незавершенного строительства являютсяпостоянной и до сих пор не решенной проблемой реализации ФАИП.
Рис.4. Результативность расходов на федеральнуюадресную инвестиционную программу
/>
Фактическипрофинансировано Плановый ввод строек Фактический ввод строек
Еще одной проблемой является неравномерность финансированияфедеральных целевых программ, инвестиции но которым включены в ФАИП. Так, в первомполугодии 2008г. уровень финансирования федеральных целевых программ из федеральногобюджета возрос на 4,1 %, или 73,4 млрд руб. по сравнению с соответствующим периодом 2007 г. Вместе с тем объемы финансирования отдельных программ существенно различаются:
4 программы в 1 — м полугодии 2008 г. не финансировались вообще;
15 программ профинансированы в размере до 10% отплановых назначений;
только по 2 программам уровень финансирования былвыше 50%.
Таким образом, к основным проблемам программно-целевогопланирования и финансирования расходов федерального бюджета на финансирование капитальныхвложений можно отнести:
несоблюдение планируемых сроков ввода объектовв эксплуатацию и, как следствие, рост объемов незавершенного строительства;
ежегодный пересмотр состава строек и объектов,финансируемых за счет средств ФАИП, и, как следствие, отсутствие стабильности финансированияи строительства объектов;
невыполнение планируемых объемов финансированиястроек и объектов за счет внебюд-жетных источников и отсутствие контроля за соблюдениемэтих обязательств. Так, в I полугодии 2008 г. из внебюджетных источников на финансирование федеральных целевых программ было направлено только 176,22 млрд руб.,или 23,7 % от предусмотренных на год плановых на¬значений, а за 2007 г. уровень финансирования годового лимита государственных капитальныхвложений составил 316 752,9млн руб., или 67,9 % годового лимита;
сохранение значительного объема нспрограм — мнойчасти ФАИП;
низкий уровень ответственности государствен¬ныхзаказчиков за реализацию ФАИП.
Все эти проблемы свидетельствуют о низкой результативностирасходов федерального бюджета на реализацию ФАИП.
Рост расходов инвестиционного характера, финансируемыхиз федерального бюджета в рамках ФАИП. требует адекватного усиления предварительногоконтроля на стадии включения новых строек и объектов в перечень строек и объектовФАИП, а также создания действенной системы мониторинга результатов реализации федеральныхцелевых программ и ФАИП. В этой связи необходимо:
Совершенствовать нормативно-правовое и методическоеобеспечение механизма реализации целевых программ, разрабатывать методики оценкиэффективности бюджетных инвестиции, повышать действенность контроля за отбором иреализацией программ.
Эффективность федеральных целевых программ снижаетсяглавным образом из-за недоработок государственных заказчиков при их формировании,выработке механизмов контроля. Необходимо финансировать бюджетные инвестиции изфедерального бюджета исходя из достижения конечных результатов, в том числе ориентироватьих на рост ВВП, повысить эффективность деятельности государственных заказчиков,создать действенные механизмы мониторинга и контроля за ходом финансирования капитальныхрасходов, выполнять обязательства по финансированию капитальных расходов, предусмотренныепри утверждении программы.
Уменьшить долю непрограммной части ФАИП.
Удельный вес расходов федерального бюджета, финансируемыхпо непрограммной части ФАИП, составляет более 30 % от общего объема бюджетных инвестиций.Уменьшение непрограммной части ФАИП будетспособствовать упорядоченности инвестиционной деятельности федеральных органов властии повышению ее прозрачности, а также более точной опенке результативности инвестицийиз федерального бюджета. Министерству финансов РФ необходимо при планировании расходовна финансирование ФАИ П на очередной финансовый год и плановый период требоватьвключения всех заявок на капитальные вложения, получаемых от государствен ных заказчиков,в федеральные целевые программы, чтобы можно было более точно оценить эффект отпроизведенных капитальных вложений и проконтролировать их использование.
При разработке паспорта федеральной целевой программычетко увязывать объемы финансирования капитальных вложений с возможностями бюджета.
Необоснованное завышение государственными заказчикамипотребности в средствах федерального бюджета при разработке паспорта программы какв части общего объема финансирования федеральной целевой программы, так и бюджетныхинвестиций в рамках программы, приводит к снижению эффективности расходов по федеральнымцелевым программам, поскольку по факту объемы финансирования оказываются ниже запланированных,что отрицательно сказывается на сроках и эффективности инвестиционных проектов.Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития РФ. во-первых,должна быть разработана методика определения объемов финансирования федеральныхцелевых программ за счет средств федерального бюджета, во-вторых, внедрен механизмконтроля при принятии новых федеральных целевых программ, который предусматривалбы четкое обоснование объемов необходимых капитальных вложений в рамках программза счет средств федерального бюджета.
Использовать анализ *издержки — выгоды" дляобоснования участия органов государственной власти Российской Федерации в финансированиикапитальных вложений.
В настоящее время для целей отбора инвестиционныхпроектов федеральными органами власти РФ не используется анализ «издержки- выгоды». Во-первых, несмотря на требования постановления Правительства РФот 26.05.1995 № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукциидля федеральных государственных нужд“ отраслевые министерства не осуществляютнадлежащего анализа программ государственных капитальных вложений на предмет ихэффективности, во-вторых, принятие некоторых программ вообще не сопровождается оценкойих эффекта, в-третьих, тот вариант анализа бюджетной эффективности, который принятв Методических рекомендациях по оценке экономической эффективности инвестиционных проектов11, не являетсяанализом „издержки — выгоды“.
В этой связи Министерству экономического развитияРФ необходимо ввести практику обязательного проведения такого анализа. Созданиесистемы отбора инвестиционных проектов, основанной на четких правилах, позволитупорядочить процесс планирования расходов федерального бюджета на финансированиеинвестиций, обеспечить учет издержек и экономического эффекта, способствовать финансированиютех проектов, которые отвечают основным требованиям эффективного расходования средствбюджета.
Проведение анализа расходов, порождаемых капитальнымивложениями.
В настоящее время при планировании бюджетных ассигнованийна финансирование инвестиционных проектов отсутствует адекватный анализ расходныхобязательств, возникающих после осуществления бюджетных инвестиций. Прочие расходыбюджета, возникающие в ходе и после реализации проекта, могут значительно превосходитьбюджетные инвестиции. Поскольку опенка эффективности бюджетных инвестиций включаетв себя оценку текущих расходов в рамках проектов. Министерству экономического развитияРФ и Министерству финансов РФ следует уделять пристальное внимание данному факторупутем установления требований к государственным заказчикам о необходимости учитыватьдолгосрочные последствия в части возникновения новых расходных обязательств.
Определить в нормативных правовых актах критериивключения инвестиционных проектов в перечень для финансирования из федеральногобюджета.
В настоящее время в законодательстве РФ не отраженычеткие критерии включения инвестиционных проектов в бюджетные программы, финансируемыеиз федерального бюджета. Эффективность использования бюджетных ресурсов требуетиспользования Министерством экономического развития РФ и Министерством финансовРФ объективных критериев для определения приоритетности расходов, осуществляемых,как правило, в условиях ограниченных бюджетных ресурсов. Во-первых, это позволитпредотвратить включение проектов коммерческого характера. Во-вторых, если проектысоответствуют целям финансирования общественных благ за счет федерального бюджета,определение критериев позволяет направлять средства бюджета на наиболее эффективныепроекты (например, критерием может быть первоочередное включение в бюджет расходовна капитальный ремонт. а не новых инвестиций). В-третьих, если бюджетная политикаориентирована на осуществление социальных расходов, в таком случае капитальные расходыбюджета, направляемые на финансирование объектов социального государственного капитала,могут быть приоритетными.
Для федерального бюджета такими критериями могутявляться:
1) эффект бюджетных инвестиций распространяетсяна несколько регионов;
2) инвестиции не могут быть осуществлены частнымсектором в силу недостаточной доходности инвестиций;
3) бюджетные инвестиции реализуются в рамках проектов,имеющих высокие затраты для реализации частным сектором или отдельными субъектамиРФ, а также имеют значительный эффект масштаба;
4) расходы направлены на решение стратегическихобщенациональных задач, устранение последствий чрезвычайных ситуаций;
5) при наличии выбора между инвестициями, преследующимиодну цель и имеющими сопоставимую норму доходности, предпочтение отдастся инвестициямв реконструкцию и ремонт перед новым строительством.
И процессе формирования ФА ИИ на очередной финансовыйгод необходимо не допускать распыления капитальных вложений.
В последние годы средние объемы капитальных вложенийфедерального бюджета в расчете на одну стройку в рамках федеральных целевых программпрактически не изменяются и остаются невысокими (около 192 млн руб. в расчете на1 стройку в 2008г.). Значительное количество объектов, между которыми требуетсяраспределять ограниченные финансовые ресурсы, влечет за собой большой удельный веснезавершенных объектов и снижение фактических показателей вводимых объектов противплановых. Министерству экономического развития РФ необходимо проводить ежегодныйанализ объектов строительства ФАИП и не допускать включения в ФАИ П новых объектов,если по результатам такого анализа выявляется недостаточность капитальных вложенийпо действующим объектам.
Необходимо обеспечивать концентрацию средств напусковых стройках и объектах.
Проблема распыления капитальных вложений тесносвязана с проблемой концентрации средств на пусковых объектах. Данная проблема можетбыть решена путем исключения из ФАИП строек,строительство по которым не ведется, а также ограничения количества включаемых вФАИП строек. Необходимо соблюдать требование, в соответствии с которым при ограниченныхфинансовых возможностях федерального бюджета в части финансирования ФАИП предпочтениедолжно отдаваться не новым инвестиционным проектам, а завершению существующих программи проектов, в частности тех, которые близки к завершению, и расходам на капитальныйремонт. В этих целях Министерство финансов РФ должно обеспечить, чтобы отраслевыеминистерства производили указанное перераспределение средств в процессе согласованиялимитов финансирования капитальных расходов. Выделять средства на финансированиеПеречня строек и объектов для федеральных государственных нужд необходимо с учетомобеспечения нормативных сроков строительства для избежания „долгостроев“,а также осуществлять мониторинг проектов, которые находятся в стадии реализациичрезмерное долгое время.
Необходимо обеспечивать полное освоение капитальныхвложений, выделяемых из федера/гьного бюджета.
Даже, если федеральные органы исполнительной властивыполнили показатели, заложенные в паспорт федеральной целевой программы и законо бюджете на очередной финансовый год и плановый период, но государственные заказчикине освоили выделенных объемов бюджетного финансирования. эффективность капитальныхрасходов федерального бюджета в таком случае снижается или оказывается нулевой.Министерству экономического развития РФ и Министерству финансов РФ в случае невозможностиосвоения государственными заказчиками выделенных объемов капитальных вложений необходимоприменять санкции к таким государственным заказчикам, включая сокращение объемовфинансирование таких программ и проектов за счет средств федерального бюджета.
Переход от контроля затрат по инвестиционным проектамк контролю результатов их реализации.
Заключение
Необходимо проводить действсниый контроль, направленный не только на целевое, но и на эффективноеиспользование средств в рамках реализации федеральных целевых программ. Но посколькув настоящее время основное внимание в ходе внутренних и внешних проверок осуществлениябюджетных инвестиций уделяется преимущественно целевому использованию финансовыхресурсов, проверки не позволяют оценить, соответствуют ли затраты полученным результатам,что чрезвычайно важно с точки зрения оценки эффективности расходов федеральногобюджета на финансирование государственных капитальных вложений. Для повышения эффективностибюджетных инвестиций необходимо совершенствовать систему внутреннего и внешнегоконтроля, разработку рекомендаций и пособий по анализу результатов реализации проектови эффективности расходов бюджета.
Реализация данных предложений позволит обеспечитьповышение эффективности бюджетных инвестиций, оптимизировать структуру расходовбюджета на финансирование целевых программ и создаст условия для действенного решениямногих межтерриториальных и межотраслевых проблем социально-экономического развитияРоссийской Федерации.
Список использованной литературы
1. Мониторинг социально-экономического развития РФ за 2010 г.
2. Доклад заместителя министра экономического развития и торговли РФ А.Р. Белоусова»О ходе выполнения федеральных нелепых программ и реализации федеральной адреснойинвес-тиционной программы за 2010 год"
3. Федеральный закон о Федеральных бюджетах в 2005-2008 гг. иданных из доклада Министра экономического развития Г. Грефа«О перечнефедеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджетав 2008 году и на период до 2010 года и проекте федеральной адресной инвестиционнойпрограммы на 2008 год и на период до 2010 года»
4. http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/mjconnect/economyHb/ti) cn/4M: konv: /ccoiwmy/macrtxrconcxny/administnmKigcmcntcUn. xt/doc 1202482220291