Правовой режим целевых государственных и местных денежных фондов

Содержание
Введение. 3
1.Понятие, классификация и основы правового регулирования целевых государственныхи местных фондов. 4
2.Правовой режим целевых бюджетных фондов. 10
3.Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов. 15
4.Правовой режим целевых фондов Правительства РФ… 27
Заключение. 30
Списокиспользуемой литературы… 31
Введение
Целевые государственные иместные фонды денежных средств появились в финансовой системе России недавно.Первоначаль­но они создавались преимущественно как государственные внебюджетныефонды. Создание внебюджетных фондов в Рос­сии относится к 1990 г. Каквнебюджетный в числе первых был создан Пенсионный фонд РФ, затем сталипоявляться и другие.
С помощью внебюджетныхфондов государство стремится более эффективно и целесообразно использовать своифинансо­вые ресурсы. Через государственный бюджет, как показала практикапрошлых лет, не всегда удавалось достаточно после­довательно проводить в жизньте или иные социальные и экономические программы. Это связано с тем, что вгосудар­ственном бюджете доходы не закреплены за конкретными видами расходов,поэтому расходы на конкретные программы, как правило, оказываются урезанными.[1]
Трансформация отдельных внебюджетных фондов в целевыебюджетные фонды была нацелена на борьбу с распылением государственных средств ина восстановление государственного финансового контроля за их целевымиспользованием.
Практически определилисьтри вида целевых фондов: 1) государственные и местные внебюджетные фондыденежных средств; 2) целевые бюджетные фонды денежных средств; 3)государственные целевые фонды Правительства РФ.
В рамках данной работыбудут последовательно рассмотрены каждая группа этих целевых денежных фондов. Авторбудет опираться на действующее законодательство и судебную практику, а также нанаучные работы, посвященные данному вопросу.
/>1. Понятие, классификация и основы правового регулированияцелевых государственных и местных фондов
Целевые государственные иместные фонды денежных средств характеризуют следующие отличительныеособенности: фонды создаются компетентными органами со строго определеннойцелью, используются сугубо по целевому назначению; правовой статус целевогофонда определяется Положением о фонде, которое утверждается компетентныморганом.
Государственные и местныевнебюджетные фонды могут быть классифицированы по различным основаниям: поцелево­му назначению, по способу образования, по уровню управления фондом, поюридической природе. В зависимости от целевого назначения внебюджетные фондыделятся на экономические и социальные. К числу последних относятся Пенсионныйфонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Феде­ральный итерриториальные фонды обязательного медицинско­го страхования, фонд социальногострахования РФ. Остальные внебюджетные фонды в основном могут быть отнесены кэконо­мическим. По способу образования целевые государственные фондыподразделяются на те, которые выделены в составе бюджетов, и те, которые имеютсамостоятельное управление.
В зависимости от уровняуправления целевые фонды подраз­деляются на федеральные и региональные. Многиецелевые фонды являются одновременно и федеральными, и региональ­ными. Этообусловлено тем, что многие внебюджетные фонды, создаваемые на федеральномуровне, как правило, характери­зуются выделением части, передаваемой враспоряжение тер­риториальных властных структур.
Правовой режим целевыхгосударственных и местных фондов денежных средств определяется как законами,так и иными нормативными актами. В их числе Законы Российской Федера­ции «Обосновах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетныхфондов представительных и ис­полнительных органов государственной властиреспублик в составе Российской Федерации, автономной области, автоном­ныхокругов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петер­бурга, органов местногосамоуправления»[2],«О дорожных фон­дах в РФ»[3],«О занятости населения в РФ»,[4]«О медицинском страховании граждан в РФ»[5],о федеральном бюджете на конкретный год.[6]В них определены порядок формирования и использования целевых государственных иместных фондов денежных средств, порядок утверждения бюджетов государ­ственныхвнебюджетных фондов и отчетов об их исполнении.
Средства целевых фондов не могут расходоваться наиные цели.
Так, прокурор Ивановской области обратился в суд сзаявлением, в котором просил признать пункт 10 статьи 1 Закона Ивановскойобласти от 16.03.2004 № 37-ОЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Ивановскойобласти «Об областном бюджете на 2004 год», содержащей указание«приобретение жилья для специалистов управления» и включающей это положениев раздел «расходы» приложения № 24 Закона Ивановской области «Об областном бюджетена 2004 года», противоречащим федеральному законодательству и недействующим содня вступления в силу данного Закона.
Заявленное требование обосновано тем, чтооспариваемое положение Закона принято в противоречие со статьей 17 Бюджетногокодекса РФ и п. 4 ст. 1 Закона РФ «О дорожных фондах в Российской Федерации».
Представители администрации и ЗаконодательногоСобрания Ивановской области с заявлением не согласны, считают, что оспариваемоеположение закона Ивановской области не противоречит Закону РФ «О дорожныхфондах в Российской Федерации», так как согласно п. 4 ст. 1 данного Законасредства дорожного фонда направляются, в том числе, и на финансирование затратна управление дорожным хозяйством. Направление средств на приобретение жильядля специалистов управления является одним из видом расходов на управлениедорожным хозяйством.
Решением Ивановского областного суда от 20 августа2004 г. заявленное прокурором требование удовлетворено в полном объеме.
В кассационной жалобе администрация Ивановскойобласти просит отменить состоявшееся по делу решение, ссылаясь на неправильноетолкование и применение судом ряда положений федерального законодательства,регулирующих бюджетные отношения.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационнойжалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РоссийскойФедерации находит вынесенное Ивановским областным судом решение подлежащимоставлению без изменения по следующим основаниям.
Как установлено в ходе судебного разбирательства,оспариваемый прокурором Закон области «О внесении изменений дополнений в ЗаконИвановской области «Об областном бюджете на 2004 год» № 37-ОЗ был принят16.03.2004 и опубликован в официальном печатном издании «Собрание законодательстваИвановской области» № 6 (240) 31.03.2004.
Пунктом 10 ст. 1 Закона области № 37-ОЗ внесеныизменения в приложение № 24 «Доходы и расходы целевого бюджетноготерриториального дорожного фонда Ивановской области на 2004 год» к ЗаконуИвановской области «Об областном бюджете на 2004 год» путем внесения в раздел «расходы»строки «приобретение жилья для специалистов управления – 1000». Таким образом,законодатель определил направление расходов территориального дорожного фондаИвановской области в размере 1 млн. руб. на финансирование приобретения жилья.
Соглашаясь с заявленным требованием прокурора, судотметил, что в указанной части пункт 10 ст. 1 Закона области № 37-ОЗпротиворечит ст. 17 Бюджетного кодекса РФ и п. 4 ст. 1 Закона РФ «О дорожныхфондах в Российской Федерации».
С данным выводом суда следует согласиться, так какстатья 17 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что средства целевого бюджетногофонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначениюцелевого бюджетного фонда.
Согласно п. 4 ст. 1 Закона РФ «О дорожных фондах вРоссийской Федерации» средства территориальных дорожных фондов направляются нафинансирование, содержание, ремонт, реконструкцию и строительство автомобильныхдорог общего пользования, относящихся к собственности республик в составеРоссийской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей,а также затрат на управление дорожным хозяйством. Расходы на приобретение жильяв данном случае не предусмотрены.
Правильно судом отмечено и то, что в силу ч. 2 ст. 2Бюджетного кодекса РФ законы Российской Федерации, регулирующие бюджетныеправоотношения, не могут противоречить положениям данного Кодекса.
С учетом приведенного правового анализа судобоснованно признал оспариваемое положение, содержащееся в п. 10 ст. 1 ЗаконаИвановской области № 37-ОЗ, противоречащим федеральному законодательству, апоэтому являющимся недействующим с момента вступления его в законную силу.
Довод администрации Ивановской области в кассационнойжалобе о том, что направление средств на приобретение жилья для специалистовуправления является одним из видов расходов на управление дорожным хозяйством,при этом делается ссылка на п. 4 ст. 53 ФЗ «О государственной гражданскойслужбе в Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ[7],предусматривающий расходы на улучшение жилищных условий для государственныхслужащих, судом обоснованно признан несостоятельным.
Единовременную субсидию на приобретение жилой площадиодин раз за весь период гражданской службы, которая предусматривается пунктом 4ст. 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе в РоссийскойФедерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ, законодатель рассматривает как дополнительнуюгосударственную гарантию гражданских служащих, относящуюся к социальной сфере.
Понятие «управление дорожным хозяйством»,используемое законодателем в п. 4 ст. 1 Закона «О дорожных фондах в РоссийскойФедерации», относится к оперативно-хозяйственной деятельности дорожного фондапо обеспечению содержания ремонта, реконструкции и строительства автомобильныхдорог. Данное обстоятельство находит свое подтверждение в Указе ПрезидентаРоссийской Федерации от 29.02.1992 № 204 «Об оперативном распоряжениисредствами, поступающими в Федеральный дорожный фонд»[8],где, в частности, к понятию «управление дорожным хозяйством» отнесены:подготовка предложений по долгосрочным программам и прогнозам развитияавтомобильных дорог, организация проведения конкурсов и заключение контрактов(договоров) с производителями работ по проектированию, содержанию, ремонту,реконструкции и строительству федеральных дорог, контроль выполнения работ всоответствии с нормами и правилами, обеспечение своевременного применениясанкций при нарушении договорных условий, приемку работ и иные меры, связанныес обеспечением беспрепятственного и бесперебойного движения транспортныхсредств на федеральных дорогах.
Таким образом, приобретение жилья для сотрудниковдорожного фонда не может рассматриваться как деятельность по управлениюдорожным хозяйством.
При таких обстоятельствах вынесенное Ивановскимобластным судом решение по данному делу является законным и обоснованным, всвязи с чем подлежащим оставлению без изменения.[9]
Целевые бюджетные фонды могут создаваться не толькона федеральном уровне. Действующая бюджетная классификация (раздел 3100)предусматривает возможность формирования территориальных дорожных иэкологических фондов, территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевойбазы, а также целевых бюджетных фондов субъектов Российской Федерации, которыеутверждаются законодательными (представительными) органами субъектов РоссийскойФедерации.
Например, в Красноярском крае действует целеваяпрограмма «Безопасность музейных и библиотечных фондов Красноярского края» на2002 – 2006 годы,[10]небезызвестный (хотя и скандальный) целевой бюджетный фонд «Правопорядок»[11],в городе Красноярске – целевой внебюджетный фонд развития системы инженерной исоциальной инфраструктуры и благоустройства города Красноярска[12]и т.д.
 
/>2. Правовой режим целевых бюджетных фондов
Трансформация отдельных внебюджетных фондов в целевыебюджетные фонды была нацелена на борьбу с распылением государственных средств ина восстановление государственного финансового контроля за их целевымиспользованием.
Определяя целевой бюджетный фонд, законодательвыделяет такие его основные характеристики, как:
1) законодательная основа формирования целевогобюджетного фонда;
2) образование фонда в составе бюджета;
3) пополнение фонда за счет доходов целевогоназначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов илииных поступлений;
4) использование средств фонда по отдельной смете;
5) использование средств фонда исключительно на цели,соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
В разные периоды времени в состав федеральногобюджета включались: Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, Федеральныйэкологический фонд Российской Федерации, Федеральный фонд Министерства РФ поналогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ, Государственныйфонд борьбы с преступностью, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевойбазы, Целевой бюджетный фонд содействия военной реформе, Фонд управления,изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов,Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Фонд контрольно — ревизионных органов Министерства финансов РФ, Фонд развития таможенной системыРоссийской Федерации, Фонд развития Федеральной пограничной службы, ФондМинистерства РФ по атомной энергии и др.
Целевой бюджетный фонд – фонд денежных средств,образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составебюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений отконкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельнойсмете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели,не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.[13]
Целевые бюджетные фондыденежных средств создаются в бюджетах для направленного финансирования наиболеепри­оритетных отраслей народного хозяйства, государственных про­грамм иликонкретных регионов. Целевые бюджетные фонды создаются в основном нафедеральном уровне в силу Закона РФ о федеральном бюджете на предстоящийфинансовый год. Положения об этих фондах устанавливаются Правительством РФ.Однако не исключена возможность создания аналогичных фондов на уровне субъектовФедерации и административно-территориальных образований. Особенностью целевыхбюджет­ных фондов является то, что они, как и бюджет, действуют в течениеодного года, после чего создаются вновь или прекраща­ют свое существование.
В 1998 г. на федеральномуровне в соответствии с Законом РФ «О федеральном бюджете на 1999 год»[14]были созданы следующие целевые бюджетные фонды: фонд государственной поддержкизавоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и при­равненные к нимместности, фонд финансовой поддерж­ки важнейших отраслей народного хозяйства.
Этот фонд образованвпервые в федеральном бюджете в 1993 г. В соответствии с Положением об этом фонде,утвержденном Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г.[15],фонд создан для обеспечения гарантированного снаб­жения населения и предприятийсеверных регионов нефтью, нефтепродуктами, топливом, продовольствием,медикамента­ми, лекарственными средствами, а также продукцией произ­водственно-техническогоназначения. Источниками образова­ния этого фонда являются: средствафедерального бюджета, процентные платежи за использование средств этого фонда навозвратной основе, внебюджетные средства. Основным источ­ником формированияфонда являются бюджетные ассигнова­ния. Их размер определяется законом офедеральном бюджете на предстоящий год. Использование средств фондаосуществляется путем предоставления возвратных ссуд регионам, а такжепредприятиям, производящим закупку и завоз продукции в порядке централизованныхпоставок. Средства фонда аккуму­лируются Министерством финансов РФ наспециальном счете. Аналогичные фонды могут быть созданы на региональных уровнях.
Целевые бюджетные фонды –весьма подвижное явление в финансовой системе РФ. Правовые нормы, регулирующиепоря­док образования и использования этих фондов, составляют часть правовогоинститута «бюджетное право».
 Доходы федеральных целевых бюджетныхфондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам,установленным налоговым законодательством Российской Федерации, ираспределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами итерриториальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определеннымфедеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.[16]
Согласно ч. 3 ст. 39 Бюджетного кодекса РФ в составедоходов бюджетов обособленно учитываются доходы бюджетных уровней. При этом,денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета,бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения Банком Россииили кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств насчет органа, исполняющего бюджет, бюджет государственного внебюджетного органа(ч. 2 ст. 40 Бюджетного кодекса РФ).[17]
Необходимо отличать целевые бюджетные фонды отрезервных фондов. Согласно ст. 81 БК РФ под резервным фондом бюджета следуетпонимать совокупность бюджетных средств, предназначенных для покрытия потребностейгосударства и местного самоуправления, носящих случайный, но вероятныйхарактер. Случайность таких потребностей выражается в том, что при составлении,рассмотрении и утверждении соответствующего бюджета нельзя предвидеть,возникнут они или нет. Их вероятность состоит в том, что при составлении,рассмотрении и утверждении соответствующего бюджета допускается возможность ихнаступления.
Средства резервных фондов расходуются нафинансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно — восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и другихчрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.
Необходимо отметить еще одну особенность целевыхбюджетных фондов. Принцип общего (совокупного) покрытия расходовпредусматривает, что все бюджетные расходы должны покрываться общей суммойдоходных поступлений в бюджет и поступлений из источников финансированиябюджетного дефицита. При этом устанавливается запрет специализации источниковпокрытия расходов бюджета: доходы бюджета и поступления из источниковфинансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами.[18]
Бюджетный кодекс РФ допускает три исключения изупомянутого запрета специализации источников. В том числе, с определеннымирасходами бюджета могут быть увязаны доходы целевых бюджетных фондов.
Пункт 3 статьи 39 БК РФ предусматривает, что всоставе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетныхфондов. Речь идет о доходах:
а) территориальных дорожных фондов (налог напользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств,прочие поступления);
б) территориальных экологических фондов;
в) территориальных фондов воспроизводстваминерально-сырьевой базы;
г) всех прочих целевых бюджетных фондов субъектовРоссийской Федерации, утверждаемых законодательными (представительными)органами субъектов Российской Федерации.
Следует признать, что в последнее времяинститут целевых бюджетных фондов на федеральном уровне игнорируется. Согласност. 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 г.» упраздненпоследний из существовавших целевых бюджетных фондов – ЦБФ МинистерстваРоссийской Федерации по атомной энергии. Видимо, это связано со стремлением использоватьбюджетные средства по своему усмотрению, что, в целом, может поспособствоватьгибкости финансовой системы РФ, однако может привести и к злоупотреблениям вопределенных сферах.
/>3. Правовой режим государственных и местных внебюджетныхфондов
Государственный внебюджетный фонд – фонд денежныхсредств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РоссийскойФедерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан напенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случаебезработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходыгосударственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленномфедеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном Бюджетным КодексомРФ.[19]
Государственный внебюджетный фонд – фонд денежныхсредств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РоссийскойФедерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан напенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случаебезработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходыгосударственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральнымзаконом, либо в ином порядке, предусмотренном настоящим Кодексом.
Возникновение внебюджетных фондов в РоссийскойФедерации связано с появлением реальной потребности в значительных объемахфинансовых ресурсов и целесообразностью их концентрации на государственном и(или) территориальном уровне для проведения ряда важных социально — экономических мероприятий. С помощью внебюджетных фондов можно оказыватьсоциальные услуги населению (выплата пенсий, финансирование социальнойинфраструктуры и т.д.); влиять на производственные процессы путемфинансирования и кредитования отдельных отечественных предприятий;финансировать различные природоохранные мероприятия и т.д. Иными словами,внебюджетные фонды представляют собой форму перераспределения и использования финансовыхресурсов для финансирования важнейших общественных потребностей.
Появление внебюджетных фондов и их использование вцелях перераспределения публичных финансов параллельно с государственными иместными бюджетами в отечественной науке объясняется следующим образом:
«Ограниченность финансовых ресурсов в любой моментвызывает необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Потребность вперераспределении существенно возрастает при сложном финансовом состоянииэкономики. Государственный бюджет во многом способствует мобильности средствблагодаря незакрепленности доходов за конкретными видами расходов. Однаконельзя допустить излишних переливов средств по статьям расходов; в частности,особую заботу вызывают урезания расходов именно на эти цели. Поэтому оченьважно определить наиболее острые участки развития и обеспечить целевоенаправление и использование поступающих средств».[20]
Внебюджетные фондыденежных средств являются разно­видностью целевых государственных и местныхфондов денеж­ных средств. Они создаются как на федеральном, так и нарегиональном уровнях, как в силу самих законов РФ и постанов­лений ПравительстваРФ, так и в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, но по решениюкомпетентных органов. Внебюджетные фонды весьма разнообразны: по своему целево­муназначению они могут быть подразделены на социальные и экономические фонды.
К числу социальныхвнебюджетных фондов денежных средств относятся Пенсионный фонд РФ, Федеральныйи территориальные фонды обязательного медицинского страхования, фондсоциального страхования РФ.[21]Эти фонды называются внебюджетными соци­альными фондами потому, что созданы вцелях эффективной реализации социальных задач, а именно: финансирования вы­платыпенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т.д.
Пенсионный фонд РФ созданв соответствии со ст. 8 Закона Российской Федерации «О государственных пенсияхв РФ», а ныне его деятельность регулируется Федеральным законом «Обобязательном пенсионном страховании».[22]Его правовой режим определен Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденном ПостановлениемВерховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.[23]В соответствии с названными нормативными актами Пенсион­ный фонд Россииобразован в целях государственного управле­ния финансами пенсионногообеспечения в РФ. Он передан на переходный период в ведение Правительства РФ.Денежные средства фонда являются государственной собственностью, не входят всостав бюджетов и изъятию не подлежат.
Бюджет Пенсионного фондаРоссийской Федерации составляется страховщиком на финансовый год с учетомобязательного сбалансирования доходов и расходов этого бюджета. Приформировании бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на очереднойфинансовый год устанавливается норматив оборотных денежных средств. БюджетПенсионного фонда Российской Федерации и отчет о его исполнении утверждаютсяежегодно по представлению Правительства Российской Федерации федеральнымизаконами в порядке, определяемом Бюджетным кодексом Российской Федерации.Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации является консолидированным.
Статьей 16 Федеральногозакона «Об обязательном пенсионном страховании» предусматривается также, чтопри формировании бюджета ПФР устанавливается норматив оборотных средств.Установление норматива оборотных средств необходимо в первую очередь в силуспецифики функционирования той части пенсионной системы, которая продолжаетработать на распределительной основе, в связи с чем по окончании финансовогопериода в бюджете ПФР должны быть предусмотрены средства, за счет которыхначнется финансирование выплаты пенсий в следующем финансовом периоде.
Положение о том, чтобюджет ПФР является консолидированным, означает, что в состав бюджета ПФРвходят бюджеты всех его отделений в субъектах РФ. Это означает также, чтобюджеты отделений ПФР в субъектах РФ являются составной частьюконсолидированного бюджета ПФР в целом как бюджета государственноговнебюджетного фонда РФ и не являются бюджетами территориальных внебюджетныхфондов. В связи с этим на бюджеты отделений ПФР в субъектах РФ нераспространяются положения абз. 2 п. 2 ст. 145 БК о том, что проекты бюджетовтерриториальных государственных внебюджетных фондов представляются органамиисполнительной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных(представительных) органов субъектов РФ одновременно с представлением проектовзаконов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год и утверждаютсяодновременно с принятием законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовыйгод.
Особо оговорено, что суммы страховых взносов нанакопительную часть трудовой пенсии, средства, направляемые на инвестирование,выплаты за счет средств пенсионных накоплений, а также расходы бюджета ПФР,связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений,ведением специальной части ИЛС и выплатой накопительной части трудовой пенсии,учитываются в составе бюджета ПФР отдельно.
Это связано с тем, что в связи с введениемнакопительного элемента пенсионная система в Российской Федерации и ее бюджетстали функционировать одновременно и на распределительной (страховая частьтрудовой пенсии), и на накопительной основе (накопительная часть трудовойпенсии), что потребовало обособить учет средств накопительной части пенсионнойсистемы.
Предусмотрено, что денежные средства обязательногопенсионного страхования хранятся только в ЦБР, и только в случае его отсутствияхранение денежных средств обязательного пенсионного страхования можетосуществляться в иных кредитных организациях, перечень которых на конкурснойоснове определяет Правительство РФ. Данная норма соотносится как со ст. 23Федерального закона от 10.07.02 № 86-ФЗ «О Центральном банке РоссийскойФедерации (Банке России)»[24],так и со ст. 23 Закона об основах обязательного социального страхования.Положение о том, что плата за банковские услуги со средств обязательногопенсионного страхования не взимается, также соответствует ст. 23.
Государственный фонд занятостинаселения РФ был в свое время образован в соответствии с Законом РоссийскойФедерации «О занятости населения в Российской Федерации» и предназначен дляфинансирования мероприятий, связанных с разработкой и ре­ализациейгосударственной политики занятости населения. В настоящее время этот фондликвидирован, его средства переданы в федеральный бюджет.
В целях исполнения ЗаконаРоссийской Федерации «О меди­цинском страховании граждан в РоссийскойФедерации»со­зданы Федеральный и территориальные фонды обязательногомедицинского страхования. Правовой режим этих фондов опре­делен Положением оФедеральном фонде обязательного меди­цинского страхования и Положением отерриториальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденном Пос­тановлениемВерховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г.[25]
Федеральный итерриториальные фонды обязательного ме­дицинского страхования созданы дляреализации государствен­ной политики в области обязательного медицинскогострахова­ния граждан как составной части государственного социальногострахования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальныефонды — представительными и испол­нительными органами власти субъектами РФ.
Финансовые средствафондов находятся в государственной собственности РФ, не входят в составбюджетов и изъятию не подлежат.
Финансовые средства Федерального фонда образуются засчет:
1) части страховых взносов предприятий, организаций,учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности наобязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых ВерховнымСоветом Российской Федерации;
2) взносов территориальных фондов на реализациюсовместных программ, выполняемых на договорных началах;
3) ассигнований из федерального бюджета на выполнениереспубликанских программ обязательного медицинского страхования;
4) добровольных взносов юридических и физических лиц;
5) доходов от использования временно свободныхфинансовых средств Федерального фонда;
6) нормированного страхового запаса финансовыхсредств Федерального фонда;
7) поступлений иных финансовых средств, незапрещенных законодательством Российской Федерации.
Финансовые средства в Федеральный фонд перечисляютсяпредприятиями, организациями, учреждениями и иными хозяйствующими субъектаминезависимо от форм собственности в соответствии с Положением о порядке уплатыстраховых взносов в Федеральный и территориальные фонды обязательногомедицинского страхования.
Временно свободные финансовые средства Федеральногофонда в целях их защиты от инфляции используются для размещения банковскихдепозитов и приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг.
Доходы от использования временно свободных финансовыхсредств Федерального фонда могут быть использованы на финансирование только техмероприятий, которые осуществляются в соответствии с задачами Федеральногофонда.
Финансовые средства Федерального фонда образуются засчет:
1) части страховых взносов предприятий, организаций,учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности наобязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых ВерховнымСоветом Российской Федерации;
2) взносов территориальных фондов на реализациюсовместных программ, выполняемых на договорных началах;
3) ассигнований из федерального бюджета на выполнениереспубликанских программ обязательного медицинского страхования;
4) добровольных взносов юридических и физических лиц;
5) доходов от использования временно свободныхфинансовых средств Федерального фонда;
6) нормированного страхового запаса финансовых средствФедерального фонда;
7) поступлений иных финансовых средств, незапрещенных законодательством Российской Федерации.
Финансовые средства в Федеральный фонд перечисляютсяпредприятиями, организациями, учреждениями и иными хозяйствующими субъектаминезависимо от форм собственности в соответствии с Положением о порядке уплатыстраховых взносов в Федеральный и территориальные фонды обязательногомедицинского страхования.
Временно свободные финансовые средства Федеральногофонда в целях их защиты от инфляции используются для размещения банковскихдепозитов и приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг.
Доходы от использования временно свободных финансовыхсредств Федерального фонда могут быть использованы на финансирование только техмероприятий, которые осуществляются в соответствии с задачами Федеральногофонда, указанными в настоящем Положении.
Финансовые средства Территориального фонда образуютсяза счет:
1) части страховых взносов предприятий, организаций,учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности наобязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых ВерховнымСоветом Российской Федерации, а также средств, предусматриваемых органамиисполнительной власти в соответствующих бюджетах на обязательное медицинскоестрахование неработающего населения;
2) доходов, получаемых от использования временносвободных финансовых средств и нормированного страхового запаса финансовыхсредств Территориального фонда;
3) финансовых средств, взыскиваемых со страхователей,медицинских учреждений и других юридических и физических лиц в результатепредъявления им регрессных требований;
4) добровольных взносов физических и юридических лиц;
5) иных поступлений, не запрещенных законодательствомРоссийской Федерации.
Финансовые средства в Территориальный фондперечисляются предприятиями, организациями, учреждениями и иными хозяйствующимисубъектами независимо от форм собственности, а также органами исполнительнойвласти в соответствии с Положением о порядке уплаты страховых взносов вФедеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
Фонд социальногострахования РФ является специализиро­ванным финансово-кредитным учреждением приПравительст­ве РФ. В соответствии с Указом Президента РФ «О фонде социальногострахования Российской Федерации» от 7 августа 1992 г.[26]он создан для финансирования выплат, пособий по временной нетрудоспособности,по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком додостижения им возраста 1,5 лет, санаторно-курортного лечения и оздоровлениятрудящихся и членов их семей, а также других целей государ­ственного социальногострахования. Правовой режим фонда определен Постановлением Правительства РФ «Офонде соци­ального страхования РФ» от 12 февраля 1994 г.[27]
Средства Фонда образуются за счет:
– страховых взносов работодателей (администрациипредприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимоот форм собственности);
– страховых взносов граждан, занимающихсяиндивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы насоциальное страхование в соответствии с законодательством;
– страховых взносов граждан, осуществляющих трудовуюдеятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение погосударственному социальному страхованию, установленному для работников, приусловии уплаты ими страховых взносов в Фонд;
– доходов от инвестирования части временно свободныхсредств Фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады.Помещение этих средств Фонда в банковские вклады производится в пределахсредств, предусмотренных в бюджете Фонда на соответствующий период;
– добровольных взносов граждан и юридических лиц;поступления иных финансовых средств, не запрещенных законодательством;
– ассигнований из федерального бюджета на покрытиерасходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) лицам,пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий надругих атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий,а также в других установленных законом случаях;
– прочих поступлений (возмещаемых страхователемрасходов, не принятых к зачету в счет страховых взносов, и не принятых расходовна выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечьяили профессионального заболевания; недоимок по обязательным платежам, суммштрафов и иных санкций, предусмотренных законодательством; уплаченных вустановленном порядке сумм за путевки, приобретенные страхователем за счетсредств Фонда; средств, возмещаемых Фонду в результате исполнения регрессныхтребований к страхователям, и других).
Средства Фонда направляются на:
– выплату пособий по временной нетрудоспособности,беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности,при рождении ребенка, при усыновлении ребенка, по уходу за ребенком додостижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребениеили возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг;
– оплату дополнительных выходных дней по уходу заребенком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет;оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения,расположенные на территории Российской Федерации и в санаторно-курортныеучреждения в государствах – участниках СНГ, аналогичных которым нет вРоссийской Федерации, а также на лечебное (диетическое) питание;
– частичное содержание находящихся на балансестрахователей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этимвидом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработнуюплату работников, культурно-массовое обслуживание);
– частичную оплату путевок в детские загородныеоздоровительные лагеря, находящиеся на территории Российской Федерации, длядетей работающих граждан;
– частичное содержание детско-юношеских спортивныхшкол (оплата расходов на оплату труда тренерско-преподавательского состава иаренду помещений, необходимых для учебно-тренировочного процесса);
– оплату проезда к месту лечения и обратно;
– создание резерва для обеспечения финансовойустойчивости Фонда на всех уровнях.
– обеспечение текущей деятельности, содержаниеаппарата управления Фонда;
– финансирование деятельности подразделений органовисполнительной власти, обеспечивающих государственную защиту трудовых правработников, охрану труда (включая подразделения надзора и контроля за охранойтруда) в случаях, установленных законодательством;
– проведение научно-исследовательской работы повопросам социального страхования и охраны труда;
– осуществление иных мероприятий в соответствии сзадачами Фонда, включая разъяснительную работу среди населения, поощрениевнештатных работников Фонда, активно участвующих в реализации мероприятий посоциальному страхованию;
– участие в финансировании программ международногосотрудничества по вопросам социального страхования.
В отличие от социальных,к числу экономических внебюджет­ных фондов денежных средств относятся фонды,предназначен­ные для развития и возрождения каких-то регионов, видовдеятельности, а также фонды, направленные на финансирова­ние научныхисследований, отдельных направлений хозяй­ственной деятельности и т.д. Онисоздаются как на федеральном, так и на региональном уровнях. К таким фондамсегодня относятся: фонд развития таможенной системы РФ, региональ­ные и местныевнебюджетные фонды развития жилищного строительства, отраслевые и межотраслевыефонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и др. Эти фондысоздаются как в силу законов РФ, так и в соответствии с законами РФ и указамиПрезидента РФ, но по решениям компетентных органов. Так, например, УказомПрезидента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2281 «О разработке и внедрениивнебюджетных форм инвестирования жилищной сферы»[28]рекомендовано создавать региональные и местные внебюджетные фонды развитияжилищного строительства.
/>4. Правовой режим целевых фондов Правительства РФ
Разновидностью целевыхгосударственных фондов денежных средств являются целевые фонды ПравительстваРФ. Эти фонды создаются по инициативе Правительства и по его же решениюликвидируются. Как правило, источником их формирования выступают бюджетныеассигнования. Эти фонды могут быть отнесены к экономической группе, ибо онисоздаются для решения экономи­ческих задач. К числу таких фондов относятся, вчастности, фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-техническойсфере и фонд национально-культурного возрожде­ния народов России.
Фонд содействия развитиюмалых форм предприятий в научно-технической сфере создан в соответствии сПостановле­нием Правительства РФ от 3 февраля 1994 г.[29],которым утвер­ждено и Положение об этом фонде. Фонд содействия развитию малыхформ предприятий в научно-технической сфере являет­ся государственнойнекоммерческой организацией и образован для развития малого предпринимательствав научно-техничес­кой сфере (создание малых наукоемких фирм – инкубаторовбизнеса, инновационных, инжиниринговых центров и др.), а также поощренияконкуренции в научно-технической сфере путем оказания финансовой поддержкивысокоэффективным наукоемким проектам, разрабатываемым малыми предприяти­ями.Источниками формирования средств фонда являются бюд­жетные ассигнования вразмере 0,5% средств, предусмотренных ежегодно в федеральном бюджете нафинансирование науки, добровольные взносы юридических и физических лиц и др.Средства фонда используются на предоставление финансовой помощи для реализациипроектов малого инновационного пред­принимательства, на долевое участие фонда всоздании хозяй­ствующих субъектов, на финансирование подготовки и повыше­нияквалификации кадров для малого предпринимательства, на финансирование научныхисследований и т.д. Деятельность фонда прекращается по решению ПравительстваРФ.
Основными задачами Фонда являются:
– содействие проведению государственной политикиформирования рыночных отношений в научно-технической сфере путем поддержкисоздания и развития инфраструктуры малого инновационного предпринимательства,поощрения конкуренции через привлечение финансовых ресурсов и их целевое иэффективное использование для реализации программ и проектов по созданиюпроизводства наукоемких продуктов;
– участие в разработке, проведении экспертизы,конкурсном отборе и реализации федеральных, отраслевых, региональных программ ипроектов, обеспечивающих демонополизацию процесса создания и освоения новыхтехнологий, насыщение рынка произведенными на их основе конкурентоспособнымитоварами;
– содействие созданию новых рабочих мест дляэффективного использования имеющегося в Российской Федерациинаучно-технического потенциала;
– поддержка освоения и внедрения новых технологий и«ноу-хау» с использованием патентов и лицензий;
– привлечение на конкурентной основе субъектов малогопредпринимательства, отечественных и иностранных инвесторов к реализациигосударственных научно-технических программ и заказов.
Фонднационально-культурного возрождения народов Рос­сии создан по ПостановлениюПравительства РФ от 25мая 1994 г.[30],которым утверждено и Положение об этом фонде. Финансовые ресурсы фондаформируются за счет средств федерального бюджета и добровольных взносоворганизаций и частных лиц. Средства фонда расходуются на организацию ипроведение национальных праздников и юбилеев, финансовую поддержкурелигиозно-культурных мероприятий, оказание по­мощи в сохранении памятниковнациональной культуры.
Средства фондарасходуются в соответствии с решениями специально созданной комиссииПравительства РФ.
Задачей Фонда является участие в реализациигосударственной национальной политики, способствование предупреждениюконфликтных ситуаций в межнациональных отношениях, снятию социальнойнапряженности в регионах Российской Федерации путем возрождения и развитиянационально-культурных традиций народов России.
Заключение
Как уже отмечалось, впоследнее время наблюдается тенденция к сокращению числа целевых фондов как нафедеральном, так и на региональном и местном уровнях.
Согласно ст. 5 Федерального закона «Офедеральном бюджете на 2005 г.» упразднен последний из существовавших целевыхбюджетных фондов – ЦБФ Министерства Российской Федерации по атомной энергии.
Упразднен и фонд занятости, чтосвидетельствует о том, что «под сокращение» попали не только бюджетные, но ивнебюджетные фонды.
Видимо, это связано со стремлениемиспользовать бюджетные средства по своему усмотрению, что, в целом, можетпоспособствовать гибкости финансовой системы РФ, однако может привести и кзлоупотреблениям в определенных сферах.
В целом, целевые денежныефонды способны сыграть положительную роль в развитии финансово-экономической исоциальной политики государства, поскольку они позволяют сконцентрироватьфинансовые средства на определенных «узких» направлениях, имеющих приоритетноезначение в жизни страны ввиду своей социальной значимости. Особенно гибкими вэтом отношении являются целевые бюджетные фонды, поскольку их можно создавать иликвидировать практически каждый финансовый год.
Тем не менее, на мойвзгляд, не стоило упразднять фонд занятости и экологический фонд, посколькуданные фонды имеют столь же высокое социально-экономическое значение в жизни страны,как и пенсионный фонд, и, возможно, в скором времени придется их зановосформировать.
Списокиспользуемой литературы
Нормативныеакты
1.  Бюджетный Кодекс Российской Федерацииот 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 09.05.2005) // СЗ РФ от 03.08.1998, № 31, ст.3823, СЗ РФ от 09.05.2005, № 19, ст. 1756.
2.  Федеральный закон «О федеральномбюджете на 2005 год» от 23.12.2004 № 173-ФЗ // СЗ РФ от 27.12.2004, № 52 (часть1), ст. 5277.
3.  Федеральный закон «О государственнойгражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ // СЗ РФ от02.08.2004, № 31, ст. 3215.
4.  Федеральный закон «О ЦентральномБанке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от29.07.2004, с изм. от 23.12.2004) // СЗ РФ от 15.07.2002, № 28, ст. 2790, СЗ РФот 27.12.2004, № 52 (часть 1), ст. 5277.
5.  Федеральный закон «Об обязательномпенсионном страховании в Российской Федерации» от 15.12.2001 № 167-ФЗ (ред. от28.12.2004) // СЗ РФ от 17.12.2001, № 51, ст. 4832, СЗ РФ от 03.01.2005, № 1(часть 1), ст. 9.
6.  Федеральный закон «Об основахобязательного социального страхования» от 16.07.1999 № 165-ФЗ (ред. от05.03.2004) // СЗ РФ от 19.07.1999, № 29, ст. 3686, СЗ РФ от 08.03.2004, № 10,ст. 836.
7.  Федеральный закон «О федеральномбюджете на 1999 год» от 22.02.1999 № 36-ФЗ (ред. от 02.01.2000) // СЗ РФ от01.03.1999, № 9, ст. 1093, СЗ РФ от 10.01.2000, № 2, ст. 156.
8.  Закон РФ «О медицинском страхованииграждан в Российской Федерации» от 28.06.1991 № 1499-1 (ред. от 23.12.2003) //ВСНД и ВС РСФСР от 04.07.1991, № 27, ст. 920, СЗ РФ от 29.12.2003, № 52 (частьI), ст. 5037.
9.  Закон РФ «О занятости населения вРоссийской Федерации» от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 22.08.2004) // СЗ РФ от №17, 22.04.1996, ст. 1915, СЗ РФ от 30.08.2004, № 35, ст. 3607.
10.  Постановление ВСРФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на1993 год от 24.02.1993 № 4543-1 (ред. от 24.03.2001) (вместе с «Положением офедеральном фонде обязательного медицинского страхования», «Положением отерриториальном фонде обязательного медицинского страхования», «Положением опорядке уплаты страховых взносов в федеральный и территориальные фондыобязательного медицинского страхования») // ВСНД и ВС РФ от 29.04.1993, № 17,ст. 591, СЗ РФ от 29.12.2003, № 52 (часть I), ст. 5038.
11.  Постановление ВСРФ «Вопросы Пенсионного Фонда Российской Федерации (России)» от 27.12.1991 №2122-1 (ред. от 05.08.2000) // ВСНД и ВС РСФСР от 30.01.1992, № 5, ст. 180, СЗРФ от 07.08.2000, № 32, ст. 3341.
12.  Указ ПрезидентаРФ «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы»от 24.12.1993 № 2281 // САПП РФ от 27.12.1993, № 52, ст. 5132.
13.  Указ ПрезидентаРФ «О Фонде Социального Страхования Российской Федерации» от 07.08.1992 № 822(ред. от 05.08.1995) // САПП РФ от 10.08.1992, № 6, ст. 319.
14.  Указ ПрезидентаРФ «Об оперативном распоряжении средствами, поступающими в федеральный дорожныйфонд» от 29.02.1992 № 204 // Российская газета от 21.03.1992, № 66.
15.  ПостановлениеПравительства РФ «Об образовании Фонда национально-культурного возрождениянародов России» от 25.05.1994 № 535 (ред. от 26.07.2004) // СЗ РФ от06.06.1994, № 6, ст. 608.
16.  ПостановлениеПравительства РФ «О федеральном фонде государственной финансовой поддержкизавоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к нимместности» от 23.04.1994 № 385 (ред. от 08.05.1996) // СЗ РФ от 02.05.1994, №1, ст. 26, СЗ РФ от 13.05.1996, № 20, ст. 2356.
17.  ПостановлениеПравительства РФ «О Фонде Социального Страхования Российской Федерации» от12.02.1994 № 101 (ред. от 19.07.2002) // САПП РФ от 21.02.1994, № 8, ст. 599,СЗ РФ от 29.07.2002, № 30, ст. 3044.
18.  ПостановлениеПравительства РФ «О Фонде содействия развитию малых форм предприятий внаучно-технической сфере» от 03.02.1994 № 65 (ред. от 26.10.2000, с изм. от13.07.2004) // САПП РФ от 07.02.1994, № 6, ст. 447, СЗ РФ от 19.07.2004, № 29,ст. 3055.
19.  ЗаконКрасноярского края «О краевой целевой программе «Безопасность музейных и библиотечныхфондов красноярского края» на 2002 – 2006 год» от 02.11.2001 № 16-1568 (ред. от18.02.2005) // Красноярский рабочий от 28.11.2001, № 223, Ведомости высшихорганов государственной власти Красноярского края от 31.12.2004, № 37.
20.  Закон Красноярскогокрая «О краевом целевом бюджетном фонде «Правопорядок» от 05.12.2000 № 12-1021(ред. от 26.04.2004) // Красноярский рабочий от 21.12.2000, № 235, Ведомостивысших органов государственной власти Красноярского края от 31.05.2004, № 14.
21.  Решение Красноярскогогородского Совета «О бюджете целевого внебюджетного фонда развития системыинженерной и социальной инфраструктуры и благоустройства города Красноярска на2005 год» от 01.03.2005 № 5-91 // Городские новости от 09.04.2005, № 37/1.
Специальнаялитература
 
22.  Финансы / Подред. В.М. Родионовой. М., 1993. С. 289 — 290.
23.  Финансовоеправо: Учебник / Под ред. Горбуновой О. Н. – М.: Юристъ, 2002.
24.  Финансовоеправо: Учебник / Отв. ред. Химичева Н. И. – М.: Юристъ, 2003.
Судебнаяпрактика
25.  ПостановлениеФАС Центрального округа от 09.03.2005 № А64-5539/04-13 // СПС Гарант.
26.  ОпределениеВерховного Суда РФ № 7-Г04-14 от 17.11.2004 // СПС Гарант.